Tribunal: TJMT
Processo: 0001914-67.2012.8.11.0044
Relator(a): MARCIO APARECIDO GUEDES
Órgão julgador: MARCIO APARECIDO GUEDES
Órgão colegiado: SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO
Data de julgamento: 2021-08-18
Data de publicação: 2021-08-31

Ementa:

Inteiro teor:
APELANTE(S):
VILSON PIRES
APELADO(S):
MINISTÉRIO PÚBLICO

Número do Protocolo: 25310/2017
Data de Julgamento: 18-08-2021

E M E N T A

APELAÇÃO – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO – AGENTE POLÍTICO – APLICABILIDADE DA LEI N. 8.429/92 – FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO – INEXISTÊNCIA – SENTENÇA ULTRA PETITA – INOCORRÊNCIA – FAVORECIMENTO DE EMPRESA DETERMINADA – ATO ÍMPROBO CONFIGURADO – DOSIMETRIA DAS SANÇÕES – READEQUAÇÃO – RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
Lei de Improbidade Administrativa aplica-se, também, aos agentes políticos e o foro privilegiado no âmbito penal e nos crimes de responsabilidade não se estende à ação de improbidade, a qual deve ser processada e julgada nas instâncias ordinárias. Precedentes do STJ e do STF.
As penas pela prática de improbidade administrativa não são previamente fixadas pelo Autor da demanda, pertencendo ao julgador da causa a competência para o seu arbitramento, segundo os elementos que formem sua convicção à luz do caso concreto.
Demonstrada a deliberada ofensa aos princípios da Administração Pública pelo gestor municipal visando o favorecimento de determinada empresa fornecedora de combustível, escorreito o reconhecimento da prática de improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei n. 8.429/92.
Necessária a readequação das penas, em consonância aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, quando excessivas à luz do caso concreto.

APELANTE(S):
VILSON PIRES
APELADO(S):
MINISTÉRIO PÚBLICO

R E L A T Ó R I O
EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES
Egrégia Câmara:
Trata-se de recurso de Apelação interposto por VILSON PIRES contra a sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Paranatinga que, nos autos da Ação de Improbidade Administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (proc. n. 0001914-67.2012.8.11.0044 – Cód. 50396), julgou parcialmente procedentes os pedidos para condenar o Apelante, nos termos do art. 12, III, da Lei n. 8.429/92, às penas de suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 5 anos, multa civil no valor de R$ 20.000,00 e proibição de contratação com o Poder Público pelo prazo de 3 anos.
Em suas razões, aduz, preliminarmente, nulidade da sentença diante: (i) da competência absoluta do Tribunal de Justiça para o julgamento de ação de improbidade administrativa ajuizada contra Prefeito à luz de sua prerrogativa de foro; (ii) da falta de interesse de agir diante da inaplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes políticos e (iii) da ocorrência de vício ultra petita quando da aplicação das penas de multa e de restrição de direitos a despeito da ausência de requerimento pelo Ministério Público na exordial.
No mérito, afirma a inocorrência de quaisquer atos de improbidade, mormente diante da ausência de prejuízo ao erário e enriquecimento ilícito, bem como a desproporcionalidade e desarrazoabilidade na aplicação das penas de multa e de suspensão dos direitos políticos.
Pugna pelo provimento do recurso com a anulação ou reforma da sentença, nos moldes acima.
Contrarrazões às fls. 5.417/5.423.
A Procuradoria Geral de Justiça, no parecer de fls. 5.440/5.446, opina pelo desprovimento do apelo.
É o relatório.

P A R E C E R (ORAL)
EXMO. SR. DR. FLAVIO CEZAR FACHONE (PROCURADOR DE JUSTIÇA)
Ratifico o parecer escrito.

V O T O (PRELIMINAR - INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA E FALTA DE INTERESSE DE AGIR)
EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (RELATOR)
Egrégia Câmara:
Alega o Apelante, preliminarmente, a competência absoluta do Tribunal de Justiça para o julgamento de ação de improbidade administrativa ajuizada contra Prefeito à luz de sua prerrogativa de foro e a falta de interesse de agir do órgão ministerial diante da inaplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes políticos.
Razão não lhe assiste.
Em sentido ao aposto às suas alegações, pacífico é o entendimento das Cortes Superiores tanto no sentido que a Lei de Improbidade Administrativa é aplicável aos agentes políticos quanto no sentido de que o foro privilegiado no âmbito penal e nos crimes de responsabilidade não se estende à ação de improbidade, a qual deve ser processada e julgada nas instâncias ordinárias, senão vejamos:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. ADMISSIBILIDADE DO RECURSO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRERROGATIVA DE FORO. AGENTES POLÍTICOS. NÃO EXISTÊNCIA. AGRAVO INTERNO PROVIDO. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E PROVIDO. (...) III - A ação civil pública por ato de improbidade administrativa deve ser processada e julgada nas instâncias ordinárias, mesmo quando proposta contra agente político que goze de prerrogativa de foro no âmbito penal e nos crimes de responsabilidade. Precedentes do Supremo Tribunal Federal e desta Corte. IV - Agravo Interno provido. (AgInt no AgInt no REsp 1458429/RJ, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, Rel. p/ Acórdão Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27/04/2021, DJe 19/05/2021) (destaquei)

PROCESSUAL CIVIL. NATUREZA CIVIL DAS SANÇÕES PREVISTAS NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO E COMETIMENTO DE IRREGULARIDADES NA CONTRATAÇÃO DE TERCEIROS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 7 DO STJ. (...) III - De início, anota-se que, ao contrário do que sustentou o recorrente, é pacífico nesta Corte o entendimento de que a Lei de Improbidade Administrativa aplica-se, também, aos agentes políticos, não havendo bis in idem nem incompatibilidade entre a responsabilização política e criminal estabelecida no Decreto-Lei n. 201/1967. A propósito do tema, são os precedentes: AgInt no REsp n. 1.777.597/PB, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 15/8/2019, DJe 10/9/2019; AgInt no REsp n. 1.315.863/RJ, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 6/3/2018, DJe 13/3/2018; AgRg no AREsp n. 151.048/MG, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 28/11/2017, DJe 5/12/2017. IV - Aliás, nesse sentido decidiu o Supremo Tribunal Federal ao julgar, em 13 de setembro de 2019, o Tema n. 576 da pauta de repercussão geral, para o qual fixou a seguinte tese: "O processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade (Decreto-lei 201/1967) não impede sua responsabilização por atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/1992, em virtude da autonomia das instâncias." (...) (AgInt no AREsp 1585186/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/11/2020, DJe 18/11/2020) (destaquei)

Logo, sem delongas, rejeito as preliminares.
É como voto.

U N Â N I M E

V O T O (PRELIMINAR - SENTENÇA ULTRA PETITA)
EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (RELATOR)
Egrégia Câmara:
Ainda em sede de preliminar, suscita o Recorrente a ocorrência de vício ultra petita na sentença quando da aplicação das penas de multa e de restrição de direitos a despeito da ausência de requerimento nesse pelo Ministério Público em sua petição inicial.
Sem razão.
As penas pela prática de improbidade administrativa não são previamente fixadas pelo Autor da demanda, pertencendo ao julgador da causa a competência para o seu arbitramento, segundo os elementos que formem sua convicção à luz do caso concreto.
A propósito:

ADMINISTRATIVO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO ART. 535, II, DO CPC/73. INEXISTÊNCIA. PRETENSÃO DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO N. 7 DA SÚMULA DO STJ. (...) VI - No tocante ao argumento de decisão extra petita ou ultra petita, sua inconsistência jurídica resulta do fato de que, ainda que não tenha sido expressamente requerida a aplicação de determinada sanção pelo promovente da ação de improbidade administrativa, não há nenhum impedimento para o julgador estabelecer uma reprimenda não reclamada de forma ostensiva. VII - Não há se falar em violação do princípio da congruência externa, afinal deve-se contemplar aquilo que se denominou jurisprudencialmente de interpretação lógico-sistemática da exordial. Assim, as sanções por ato ímprobo passam a ser entendidas como pedidos implícitos. Esse raciocínio jurídico não é diferente do adotado por esta Corte: AgRg no REsp 1.324.787/SP, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 24/3/2015, DJe 9/4/2015). (...) (AgInt no REsp 1628455/ES, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/03/2018, DJe 12/03/2018) (destaquei)

Ante o exposto, rejeito a preliminar.
É como voto.

U N Â N I M E

V O T O (M É R I T O)
EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (RELATOR)
Egrégia Câmara:
Ressai dos autos que o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO ajuizou Ação de Improbidade Administrativa contra VILSON PIRES suscitando, em síntese, que o demandado, na qualidade de Prefeito do Município de Paranatinga no ano de 2009, teria adquirido combustível sem a realização de procedimento licitatório e, ainda, visando beneficiar especificamente a empresa Posto Laraianas Ltda.
Após o devido trâmite processual, o pedido foi julgado parcialmente procedente, sendo o requerido condenado, como incurso no art. 11, I, da Lei n. 8.429/92, às penas de suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 5 anos, multa civil no valor de R$ 20.000,00 e proibição de contratação com o Poder Público pelo prazo de 3 anos.
Como fundamento para tanto, consignou o julgador singular que, a despeito da ausência de provas de danos ao erário e do elemento subjetivo dolo, restou configurada a prática de ato ímprobo pela violação culposa dos princípios da Administração Pública diante da omissão dos procedimentos licitatórios imprescindíveis à aquisição dos produtos.
Pois bem. Consoante entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça, ao passo que para a hipótese de improbidade administrativa prevista no art. 10 da Lei n. 8.429/92 basta a comprovação de culpa, para aquelas previstas nos arts. 9° e 11 da citada lei, faz-necessária a demonstração do dolo, ainda que genérico, senão vejamos:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. MALFERIMENTO DO ART. 489 DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ELEMENTO SUBJETIVO. REVISÃO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7 DO STJ. DEMAIS ALEGAÇÕES. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. (...) 3. Relativamente às condutas descritas na Lei n. 8.429/1992, esta Corte Superior possui firme entendimento segundo o qual a tipificação da improbidade administrativa para as hipóteses dos arts. 9º e 11 reclama a comprovação do dolo e, para as hipóteses do art. 10, ao menos culpa do agente. (...) (AgInt no AREsp 1708423/RS, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 25/05/2021, DJe 09/06/2021) (destaquei)
In casu, conquanto não ter sido reconhecido pelo Juízo a quo, tal elemento subjetivo se faz presente nos autos.
Com efeito, verifica-se que o Apelante, logo no início de sua gestão, realizou procedimento licitatório, na modalidade carta convite (n. 01/2009), para aquisição de combustíveis, sagrando-se vencedora a empresa Posto Salto da Alegria.
A despeito da realização do certame, entre os meses de janeiro e maio de 2009, passou a realizar diversas aquisições de combustíveis em outros postos, mediante simples emissão de notas fiscais pelas empresas, em valores que extrapolaram, em muito, o limite de R$ 8.000,00 previsto para a dispensa de licitação, destacando-se o montante de R$ 73.638,83 pagos ao Posto Larainanas Ltda. somente no mês de maio.
Ainda que se pudesse argumentar que tais fatos decorreram de interpretação equivocada da Lei n. 8.666/93 ou inabilidade na gestão, o dolo do Recorrente é evidenciado quando, por ocasião de nova licitação (tomada de preços n. 003/2009, realizada em março de 2009), e ciente da declaração de inabilitação do Posto Larainanas Ltda. no certame por irregularidade fiscal perante a Fazenda Nacional, confirmada, inclusive em sede recursal, decidiu, visando burlar o óbice, por contratar a aquisição de combustíveis junto à citada empresa, dias depois, no valor de R$ 73.532,50, por dispensa de licitação e dispensando a comprovação de sua regularidade fiscal.
Anoto que a alegação de ausência de enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário indicada em suas razões recursais em nada socorre Apelante, uma vez que tais elementos são prescindíveis para a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 11 da Lei n. 8.429/92.
Destarte, ainda que por fundamento diverso, demonstrada a deliberada ofensa aos princípios da Administração Pública visando o favorecimento de empresa determinada, escorreito o reconhecimento da prática de ato ímprobo pelo Recorrente previsto no referido art. 11.
A propósito:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – IRREGULARIDADES NO PROCESSO LICITATÓRIO – FAVORECIMENTO DE LICITANTE – INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 11, DA LEI 8.429/1992 – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – CONFIGURADA – SANÇÕES IMPOSTAS DE FORMA PROPORCIONAL – APELO DESPROVIDO. Configura ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública, a prática de qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, e, dentre elas, as hipóteses elencadas no artigo 11 da Lei n. 8.429/1992. Comprovada a prática de ato de improbidade, devem ser aplicadas ao infrator as penalidades previstas no artigo 12, da LIA, de maneira proporcional ao ato ímprobo praticado. (N.U 0000296-86.2012.8.11.0012, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 02/03/2020, Publicado no DJE 13/03/2020) (destaquei)

Insta salientar que a presente conclusão não se configura em reformatio in pejus na medida em que não houve agravamento, do ponto de vista prático, da situação jurídica do Apelante.
Por outro lado, entendo que parcial razão lhe assiste quanto à desproporcionalidade das penalidades aplicadas.
Isso porquê, conquanto adequadas as demais sanções impostas, a pena de multa (mormente no importe de R$ 20.000,00), revela-se exacerbada à espécie em que, apesar do ato ímprobo praticado, não se verificou prejuízo ao erário, de forma que entendo por bem afastá-la à luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. No mesmo sentido, a suspensão dos direitos políticos deve ser reduzida para três anos, considerando a gravidade e a reprovabilidade do ato.
Nesse sentido:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA: AFASTADA. ATOS DECISÓRIOS DO JUÍZO INCOMPETENTE RATIFICADOS PELO JUÍZO COMPETENTE – POSSIBILIDADE – NOMEAÇÃO PARA CARGO PÚBLICO – AUSÊNCIA DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO – COMPROVAÇÃO NOS AUTOS – SANÇÕES IMPOSTAS – NECESSIDADE DE ADEQUAÇÃO - RECURSO PROVIDO EM PARTE. I – Reconhecida a incompetência do Juízo, podem os atos decisórios serem ratificados pelo Juízo competente. II - Demonstrada nos autos a nomeação para cargo comissionado em Comarca do interior, concomitantemente com a participação em curso de Medicina (período integral) em faculdade desta Capital, consubstanciada está a ausência de prestação de serviço público, não sendo crível admitir, sem qualquer outro elemento de prova, que o 2º Requerido exercia as atribuições específicas do cargo de Agente de Segurança, cursando faculdade em cidade distante 200km da sua lotação funcional. III – A dosimetria das sanções deve considerar a extensão do dano, a luz do princípio da proporcionalidade e da razoabilidade. IV - Recurso parcialmente provido.
(N.U 0007423-53.2006.8.11.0055, , MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 30/09/2019, Publicado no DJE 07/10/2019) (destaquei).
Ante todo o exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO ao recurso apenas para afastar a pena de multa aplicada e reduzir a pena de suspensão dos direitos políticos para 3 (três) anos, mantendo a sentença nos seus demais termos.
É como voto.

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência do DES. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Câmara Julgadora, composta pelo DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (Relator), DR. YALE SABO MENDES (1º Vogal convocado) e DES. MARIO R. KONO DE OLIVEIRA (2º Vogal), proferiu a seguinte decisão: À UNANIMIDADE, PROVERAM PARCIALMENTE O RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

Cuiabá, 18 de agosto de 2021.

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DOUTOR MARCIO APARECIDO GUEDES - RELATOR