Tribunal: TJMT
Processo: 1002462-95.2021.8.11.0000
Relator(a): ALEXANDRE ELIAS FILHO
Órgão julgador: ALEXANDRE ELIAS FILHO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2021-12-07
Data de publicação: 2021-12-09

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1002462-95.2021.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Criação]
Relator:
Des(a).
ALEXANDRE ELIAS FILHO

Turma Julgadora:

[DES(A). ALEXANDRE ELIAS FILHO, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MUNICÍPIO DE ALTA FLORESTA - CNPJ: 15.023.906/0001-07 (AGRAVANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), NAIARA ROSSA MORELLO - CPF: 014.172.641-52 (ADVOGADO), SAMANTHA TONHA FLORES - CPF: 009.623.635-37 (ADVOGADO), ANGELA CAROLINE WEIRICH - CPF: 010.690.371-33 (ADVOGADO), EVANIA DE OLIVEIRA REZENDE - CPF: 858.207.331-34 (ADVOGADO), KLEBER ZINIMAR GERALDINE COUTINHO - CPF: 496.191.601-34 (ADVOGADO), MPEMT - ALTA FLORESTA (AGRAVADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
A UNANIMIDADE, DEU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO.

E M E N T A

RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO –
AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM PEDIDO DE LIMINAR CONSISTENTE EM OBRIGAÇÃO DE FAZER – ADOÇÃO DE MEDIDAS PARA O CUMPRIMENTO INTEGRAL DAS METAS ESTABELECIDAS NO PLANO DE AÇÃO (PROGRAMA APRIMORA DO TCE/MT) – LOGÍSTICA DE MEDICAMENTOS – ALEGADA INTERVENÇÃO INDEVIDA DO PODER JUDICIÁRIO –
INOCORRÊNCIA –
DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE – DEVER IMPOSTO PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – ALEGADA AUSÊNCIA DOS REQUISITOS PARA A CONCESSÃO DA MEDIDA LIMINAR – AFASTADA – NÃO IMPLEMENTAÇÃO DAS AÇÕES NECESSÁRIAS PARA O APERFEIÇOAMENTO DA LOGÍSTICA DE MEDICAMENTOS NAS UNIDADES DE SAÚDE DO MUNICÍPIO DE ALTA FLORESTA –
MULTA DIÁRIA FIXADA NA HIPÓTESE DE DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO – PEDIDO DE EXCLUSÃO – POSSIBILIDADE – SUBSTITUIÇÃO POR OUTROS MEIOS COERCITIVOS MENOS ONEROSOS AO ERÁRIO – DECISÃO REFORMADA, EM PARTE –
RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO
.

1. Conforme entendimento consolidado nas Cortes Superiores,
quando houver vulneração a direitos e garantias fundamentais, assegurados na Carta Magna do Brasil, a intervenção do Poder Judiciário, como forma de implementar os valores constitucionais, mostra-se perfeitamente cabível, sem que isso configure violação ao princípio da Separação dos Poderes.

2. Demonstrado que
o Município de Alta Floresta/MT não tem adotado todas as medidas necessárias objetivando aperfeiçoar a logística de medicamentos nas unidades de saúde, em descumprimento ao Plano de Ação elaborado a partir de programa criado pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso – Programa Aprimora, a intervenção do Poder Judiciário se mostra perfeitamente legítima.

3. A permanência da situação retratada nos autos de origem gera lesões graves e de difícil reparação à correta gestão dos interesses públicos, tendo em vista a notória violação a um direito fundamental que é a saúde, com o descumprimento da norma prevista no artigo 196 da Constituição Federal.

4.
Embora, juridicamente, seja possível a fixação de multa diária em desfavor da Administração Pública,
a legislação processual civil admite outros meios coercitivos mais eficazes para efetivação da obrigação imposta pelo Poder Judiciário, os quais se mostram menos onerosos ao erário, a exemplo do bloqueio
on-line
de verbas para a efetivação da imposição judicial.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de agravo de instrumento, com pedido de concessão de efeito suspensivo, interposto pelo
Município de Alta Floresta/MT
, contra a decisão proferida pelo Juízo da 6ª Vara da Comarca de Alta Floresta/MT, que, nos autos da ação civil pública nº 1005041-29.2020.811.0007, proposta pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, deferiu o pedido de tutela antecipada pleiteada, determinado ao requerido que execute as pendências do plano de ação do Programa Aprimora, com o objetivo de aperfeiçoar a logística de medicamentos na municipalidade, no prazo de 60 (sessenta) dias, sob pena de multa diária no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), limitada a 120 (cento e vinte) dias.

Inconformado, o agravante relata, em breve síntese, que, no ano de 2014, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso criou o Programa Aprimora, visando, entre outras frentes, orientar os gestores e os servidores públicos, que atuam na área de logística de medicamentos, a implementarem estruturas de controle interno mais efetivas, visando combater o desperdício, coibir fraudes e desvios e assegurar a conformidade legal.

Esclarece que, desde então, o TCE/MT passou a capacitar os Controladores Internos dos Municípios responsáveis pela aplicação dos testes de auditoria e encaminhamento de informações ao Tribunal de Contas, tendo sido criado um plano de ação a ser implementado no Município de Alta Floresta/MT, com o objetivo de identificar fragilidades e realizar melhorias na execução da gestão pública.

Sustenta que, no entanto, a propositura de ação civil pública por parte do Ministério Público, em decorrência de supostas pendências no que diz respeito ao cumprimento das metas estabelecidas no plano de ação, representa verdadeira interferência do Poder Judiciário na esfera administrativa, em evidente violação à independência dos Poderes.

Pontua que a decisão atacada está “
engessando a atuação do ente público ao plano de ação elaborado, sendo que, na verdade, o plano de ação é algo mutável que se adequa às situações e necessidades vivenciadas pelo município no momento em que se encontrar, variando conforme as influências externas experimentadas pela Administração Pública.”

Apregoa que
“o
brigar o Município a executar as exatas medidas previstas no mencionado plano é violar a competência do ente municipal de definir suas prioridades na administração, sopesando outras ações que, a critério do Poder Executivo Municipal, poderiam ser prioritárias, repercutindo em melhores resultados à sociedade,

principalmente quando se leva em conta a ausência de sujeição obrigatória às metas estabelecidas no plano de ação, haja vista sua natureza mutável de adequação às necessidades municipais.”

Alega que os fundamentos mencionados na decisão agravada são frágeis e insuficientes, já que em momento algum restou demonstrada a falta de medicamentos na unidade de saúde responsável pela distribuição de medicamentos no Município, de modo que não se acham configurados os requisitos exigidos para o deferimento da tutela de urgência na origem.

Enfatiza que
o ente público municipal não está obrigado a executar as medidas do referido plano, criado pelo Tribunal de Contas do Estado - TCE/MT como metodologia de avaliação dos controles internos aplicado na logística de medicamentos, “
no intuito de identificar as principais fragilidades existentes e propor melhorias na execução dos processos de gestão desta atividade, e por consequência, das políticas públicas de assistência farmacêutica voltadas ao atendimento da população.”

Nesta vertente, afirma que “
conforme informações prestadas pelo Controle Interno deste Município, as ações constantes do plano de ação não estavam comtempladas na Matriz de Riscos formulada pelo TCE/MT, ou seja, não eram obrigatórias, sendo unicamente de desejo do Gestor implementar melhores gestões no Município de Alta Floresta/MT.”

Declara que não restaram demonstrados os requisitos indispensáveis para concessão da tutela antecipada pleiteada pelo agravado, oportunidade na qual defende, também, a impertinência da multa diária fixada.

Pautado nestes fundamentos, pugna pela concessão de efeito suspensivo ao presente recurso, e, no mérito, roga pelo provimento do agravo, para que seja suspensa a eficácia da decisão agravada, bem como seja extirpada ou readequada a multa fixada em caso de descumprimento da ordem.

O efeito suspensivo pretendido restou indeferido (Id.
77220964
).

Contra a decisão deste Relator, o agravante opôs embargos de declaração, os quais foram rejeitados (Id. 82417470).

Devidamente intimado, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso deixou de apresentar contrarrazões no prazo legal (Id. 91150957).

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra da Procuradora de Justiça Eliana Cícero de Sá Maranhão Ayres Campos, manifesta pelo desprovimento do agravo de instrumento (Id. 105862951).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Preenchidos os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade recursal,
conheço
do vertente agravo de instrumento.

Conforme já relatado, cuida-se de recurso de agravo de instrumento, com pedido de concessão de efeito suspensivo, interposto pelo
Município de Alta Floresta/MT
, contra a decisão proferida pelo Juízo da 6ª Vara da Comarca de Alta Floresta/MT, que, nos autos da ação civil pública nº 1005041-29.2020.811.0007, proposta pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, deferiu o pedido de tutela antecipada pleiteada, determinado ao requerido que execute as pendências do plano de ação do Programa Aprimora, com o objetivo de aperfeiçoar a logística de medicamento na municipalidade, no prazo de 60 (sessenta) dias, sob pena de multa diária no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), limitada a 120 (cento e vinte) dias.

Prima facie
, observa-se que, na ação civil pública originária, o Ministério Público Estadual requereu a concessão de tutela provisória de urgência, a fim de que fosse determinado ao Município de Alta Floresta/MT que executasse as pendências do plano de ação elaborado a partir do Programa Aprimora do TCE/MT, visando aperfeiçoar a logística de medicamentos no município requerido.

Isso porque, segundo consta na petição inicial, no ano de 2015, chegou ao conhecimento do Ministério Público informação sobre a existência de irregularidades no âmbito da Administração Pública de Alta Floresta/MT, conforme relatório de auditoria realizada pelo Controle Interno da Prefeitura, na qual se constatou a prática de ilícitos consistentes na dispensação de medicamentos por profissionais não habilitados, além da compra de medicamentos prestes a vencer.

Consta que, após longo período de tramitação do Inquérito Civil Público instaurado, a Controladoria Geral do Município – CGM encaminhou relatório de monitoramento do Plano de Ação (Programa Aprimora), a partir do qual se constatou o cumprimento de algumas ações apontadas anteriormente, sendo, no entanto, verificadas ações estratégicas de controle que não foram cumpridas no prazo estabelecido, cujo marco final se deu em dezembro de 2019.

Diante disso, uma vez verificado que o Município de Alta Floresta/MT não tem adotado as medidas necessárias para fins de aperfeiçoar a logística de medicamentos nas unidades de saúde,
o Órgão Ministerial propôs a presente ação, visando a solução da problemática em tela, com o cumprimento das metas estabelecidas no plano de ação (Programa Aprimora).

Por seu turno, a
o analisar os pedidos iniciais, o magistrado
a quo
deferiu a medida liminar vindicada, ficando a parte dispositiva assim redigida:

“
DEFIRO
o pedido de antecipação dos efeitos da tutela, motivo pelo qual,
DETERMINO AO REQUERIDO
que execute as pendências do planto de ação (programa aprimora), demonstradas no tópico “1 – Do objeto da ação” visando aperfeiçoar a logística de medicamentos na municipalidade, no prazo de 60 (sessenta) dias, sob pena de incidência de multa diária no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), limitada a 120 dias.”
(Id. 76273480 – págs. 15/22).

Contra essa decisão, insurge-se o Município de Alta Floresta/MT, sendo que
a questão a ser decidida no mérito do presente recurso de agravo de instrumento, diante de seus estreitos limites, envolve somente a análise do acerto, ou não, da decisão de primeiro grau que considerou preenchidos os requisitos autorizadores à antecipação dos efeitos da tutela de urgência pretendida.

Assim sendo,
após análise dos elementos e circunstâncias que envolvem a controvérsia, observo que
o presente recurso de agravo de instrumento
comporta parcial provimento
, apenas com relação à multa diária fixada, mantendo-se, a princípio, a decisão objurgada nos seus demais termos.

Deveras, verifica-se que a decisão recorrida evidencia, de forma satisfatória, a presença dos requisitos autorizadores da antecipação dos efeitos da tutela no que diz respeito à obrigação imposta, quais sejam: a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, nos termos do artigo 300 do Código de Processo Civil.

A probabilidade do direito repousa nos elementos de prova que instruem o petitório inicial, os quais demonstram que o Município de Alta Floresta/MT não tem adotado todas as medidas necessárias objetivando aperfeiçoar a logística de medicamentos nas unidades de saúde, deixando de cumprir com as metas estabelecidas no Plano de Ação elaborado pela própria municipalidade, a partir de programa criado pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso – Programa Aprimora.

Conforme consignado na decisão recorrida, apesar de verificado o cumprimento de algumas ações iniciais apontadas em 2017, parcela das ações estratégicas de controle não foram cumpridas no prazo estabelecido, cujo marco final se deu em dezembro de 2019, o que demonstra que, desde o ano de 2017, não foi realizado o aperfeiçoamento da logística de medicamentos nas unidades de saúde municipais, conforme recomendação do TCE/MT.

Nesse aspecto, não merece amparo a alegação do recorrente no sentido de que o Plano de Ação em questão é algo mutável e variável conforme as influências externas experimentadas pela Administração Pública
, posto que, desde o ano de 2015, o que se verificou foi o descumprimento das ações destinadas a aperfeiçoar a logística de medicamentos, o que leva a crer que o objetivo central do Programa Aprimora do TCE/MT, na área da logística de medicamentos, não tem sido atingido pelo Município de Alta Floresta/MT.

A propósito, necessário destacar que as decisões e recomendações emanadas pela Corte de Contas devem ser rigorosamente cumpridas, conforme posicionamento adotado pelo Conselheiro Interino
Luiz Henrique Lima
, na Decisão 858/LHL/2018, proferida no Processo 27.385-6/2018:

“(...) A recomendação emanada do Tribunal tem como objetivo buscar o aprimoramento da gestão pública, sendo resultante de avaliação técnica fundada na perspectiva da missão constitucional do controle externo atribuída a esta Corte de Contas.
A meu ver, trata-se de comando que vai ao encontro do princípio da eficiência, insculpido no art. 37 da Constituição Federal vigente. Não representa, por conseguinte, mera sugestão, cuja implementação é deixada ao alvedrio do gestor destinatário da medida
. Se assim fosse, tornar-se-ia praticamente inócuo o monitoramento previsto no regimento deste Tribunal. (...)
D
o gestor não é esperado outro proceder que não o cumprimento da determinação
, em relação à recomendação já se admite uma certa flexibilidade na sua implementação.”
[Destaquei].

Dessa forma, resta evidente que cabe ao ente público cumprir com as orientações e determinações do Tribunal de Contas do Estado pertinentes a logística dos medicamentos, o que ganha maior relevância na presente hipótese por se referir à questão atrelada à norma constitucional elencada nos artigos 196 e 197.

Com efeito, quando houver vulneração a direitos e garantias fundamentais, assegurados na Carta Magna do Brasil, a intervenção do Poder Judiciário, como forma de implementar os valores constitucionais, mostra-se perfeitamente cabível, sem que isso configure violação ao princípio da Separação dos Poderes.

Em decisão que reflete a posição ora prevalente, e que pode ser considerada como um marco para uma nova interpretação do princípio da Separação dos Poderes, entendeu a Corte Suprema nos autos da ADPF-45 que:

“'É certo que não se inclui, ordinariamente, no âmbito das funções institucionais do Poder Judiciário – e nas desta Suprema Corte em especial – a atribuição de formular e implementar políticas públicas, pois nesse domínio, o encargo reside, primeiramente, nos Poderes Legislativo e Executivo.
Tal incumbência no entanto, embora em bases excepcionas, poderá atribuir-se ao Poder Judiciário, se e quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e integridade de direitos individuai e⁄ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que derivados de cláusulas revestidas de conteúdo programático
."
(STF. ADPF – 45 MC⁄DF. Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 29.4.2004, DJ 4.5.2004.) [Destaquei].

Assim, a intervenção do Poder Judiciário é legítima quando a Administração Pública, de maneira injustificada, é omissa em efetivar as políticas públicas constitucionalmente definidas e essenciais para a promoção da dignidade humana, assim como ocorre no caso vertente.

A permanência da situação retratada nos autos de origem gera lesões graves e de difícil reparação à correta gestão dos interesses públicos, tendo em vista a notória violação a um direito fundamental que é a saúde, com o descumprimento da norma prevista no artigo 196 da Constituição Federal.

Por outro lado, com relação à multa diária fixada na decisão interlocutória objurgada, entendo que, embora seja possível a sua fixação em face da Administração Pública, a legislação processual civil admite outros meios mais eficazes para a efetivação da obrigação imposta pelo Poder Judiciário, os quais se mostram menos onerosos ao erário, a exemplo do bloqueio
on-line
de verbas.

Importante esclarecer que, quanto à imposição de multa cominatória, inexiste óbice jurídico à sua utilização, sendo que o seu fundamento legal advém do disposto nos artigos 497, 537 e 536, todos do Código de Processo Civil, os quais autorizam a imposição de multa para o caso de descumprimento de decisão judicial.

Inclusive, o Superior Tribunal de Justiça possui entendimento consolidado no sentido de que é cabível a cominação de multa diária em desfavor da Fazenda Pública como meio de compelir a Administração ao cumprimento de obrigação de fazer
(REsp 1.654.994/SE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 25/4/2017).

No entanto, esta Egrégia Corte de Justiça possui entendimento no sentido de que a imposição de multa diária implica em prejuízo à própria sociedade, que terá de suportar as
astreintes
, existindo outros meios coercitivos mais eficazes ao caso concreto, como a determinação de bloqueio de valores e responsabilização pessoal do agente público, para fins de compelir a Administração Pública a cumprir a obrigação.

Ademais, tem-se que a constrição de valores, além de mais eficaz do que a multa, não afronta o princípio da Separação dos Poderes, mas se insere no sistema de efetivação dos valores constitucionais.

Nesse sentido, já decidiu este Sodalício:

“RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – REFORMA DE UNIDADE EDUCACIONAL – SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA – DETERMINAÇÃO DE SANEAMENTO DAS IRREGULARIDADES CONSTATADAS (...)
PEDIDO DE REDUÇÃO OU AFASTAMENTO DA MULTA DIÁRIA – POSSIBILIDADE – PREJUÍZO À COLETIVIDADE E DESNECESSIDADE DA MEDIDA
– RECURSO PROVIDO EM PARTE. 1. Incumbe ao Poder Judiciário, de forma excepcional, determinar à Administração que adote medidas para fins de assegurar direitos fundamentais assegurados pela Constituição Federal, sem que tal ato implique em violação ao princípio da separação dos Poderes. 2. Diante da omissão Estatal, afigura-se legítimo ao Judiciário determinar a implementação de políticas públicas para o cumprimento de deveres, como o direito à Educação, não havendo se falar em invasão à discricionariedade administrativa ou afronta à teoria da reserva do possível. 3.
A fixação de multa diária para compelir a Administração Pública ao cumprimento da ordem judicial comporta afastamento, a uma, pois, será a própria sociedade a suportá-la, a duas, em razão da satisfação da obrigação pela Fazenda Pública
.”
(TJMT, N.U 0021349-80.2017.8.11.0002, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 29/10/2019, Publicado no DJE 30/10/2019) [Destaquei].

“AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - CONSTRUÇÃO DE CRECHE - CRIANÇA E DIREITO À EDUCAÇÃO - PRESERVAÇÃO - VIOLAÇÃO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - INEXISTENCIA - INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO - POSSIBILIDADE - MULTA DIÁRIA - DESNECESSIDADE. 1. Por se tratar de dever imposto pela Lei Mais Alta ao poder público, possível é a exigência, em juízo, da obrigação retomada de obras para construção de creche, como garantia do exercício do direito fundamental de educação assegurado à criança, sem caracterização de violação ao princípio da separação dos poderes. 2.
É desnecessária a aplicação de multa diária ao ente público, pois, em última análise, o encargo é suportado pelos seus munícipes
. 3. Recurso provido em parte.”

(TJMT, N.U 0117947-44.2013.8.11.0000, LUIZ CARLOS DA COSTA, SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 27/01/2015, Publicado no DJE 13/02/2015) [Destaquei].

Posto isto, compreendo que, no caso em apreço, a aplicação de multa diária em elevado patamar não atingirá o fim esperado, sendo de rigor o seu afastamento e sua substituição por medida coercitiva mais eficaz.

Não obstante a isso, considerando que o agravante não trouxe elementos suficientes para suspender a decisão atacada, concluo pela necessidade de manutenção das demais medidas deferidas na decisão vergastada, posto que preenchidos os requisitos necessários para tanto.

À luz de tais considerações,
dou parcial provimento
ao agravo de instrumento interposto pelo agravante, o que faço apenas para
afastar a
astreinte
fixada e autorizar a adoção de outros meios coercitivos menos prejudiciais à coletividade,

quando esgotados os meios de cumprimento espontâneo da obrigação.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 07/12/2021