Tribunal: TJMT
Processo: 0007792-27.2020.8.11.0000
Relator(a): LUIZ CARLOS DA COSTA
Órgão julgador: LUIZ CARLOS DA COSTA
Órgão colegiado: SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO
Data de julgamento: 2021-06-01
Data de publicação: 2021-06-18

Ementa:

Inteiro teor:
EMBARGANTE:
MARFRIG ALIMENTOS S.A.
EMBARGADO:
SATURNINO MASSON
MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA
EDIRSON JOSÉ OLIVEIRA E OUTRA(s)

Número do Protocolo: 7792/2020
Data de Julgamento: 1º-06-2021

E M E N T A

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO — ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE VOTO DOS DESEMBARGADORES CONVOCADOS ACERCA DO PEDIDO DE HOMOLOGAÇÃO DO Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta — QUESTÃO DECIDIDA PREVIAMENTE AO CONHECIMENTO DO RECURSO — OMISSÃO — INEXISTÊNCIA.
CONTRADIÇÃO — SIMPLES REVELAÇÃO DE DISCORDÂNCIA COM O TEOR DO ACÓRDÃO — ACOLHIMENTO — INADMISSIBILIDADE.
O pedido de homologação do Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta foi decidido previamente ao conhecimento do recurso; logo, a questão não estava sujeita à técnica de julgamento, a qual se ateve ao julgamento da apelação.
A alegação de contradição, quando reveladora de simples discordância da parte com o teor do acórdão, não autoriza acolhimento de embargos de declaração.
Embargos rejeitados.

EMBARGANTE:
MARFRIG ALIMENTOS S.A.
EMBARGADO:
SATURNINO MASSON
MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA
EDIRSON JOSÉ OLIVEIRA E OUTRA(s)

R E L A T Ó R I O
EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA

Embargos de declaração opostos por Marfrig Alimentos S.A. contra acórdão que negou provimento ao seu recurso e proveu, em parte, o do Ministério Público do Estado de Mato Grosso (fls. 4114/4227verso, volumes XVII e XVIII).

Assegura que, apesar de procedida a ampliação do quórum, “os Desembargadores convocados somente manifestaram a respeito das preliminares arguidas e do mérito dos recursos, deixando de abordar a questão referente à (im)possibilidade de homologação do acordo celebrado”, a evidenciar omissão no acórdão embargado.

Assevera que, “ao tomar como premissa a disposição do artigo 17, § 1º, da Lei n. 8.429/1992 – à época já revogado tacitamente – e concluir pela impossibilidade de transação em ações por ato de improbidade administrativa, o voto condutor do aresto adotou proposições incompatíveis entre si, o que caracteriza a contradição”.

Afiança que, “não há como se esquivar da conclusão que a superveniência do artigo 36, § 4º, da Lei n. 13.140/2015 e do artigo 26 do Decreto-Lei n. 4.657/1942 resultou na revogação tácita do artigo 17, § 1º, da Lei n. 8.429/1992, de modo a não mais haver vedação à possibilidade de transação em ação de improbidade administrativa.”.

Afirma que, “desde janeiro de 2020 – após a entrada em vigor da Lei n. 13.964/2019 –, a possibilidade de transação em ações por atos de improbidade administrativa passou a ser expressamente prevista no artigo 17, § 1º, da Lei n. 8.429/1992.”.

Requer seja sanada a apontada omissão e contradição.

Contrarrazões do Ministério Público do Estado de Mato Grosso às fls. 4328/4330, volume XVIII.

É o relatório.

V O T O
EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA (RELATOR)

O acórdão embargado está assim ementado:

APELAÇÕES — AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA — CELEBRAÇÃO DE TERMO DE COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA — HOMOLOGAÇÃO REJEITADA PELA CÂMARA.
PRÁTICA DA SOCIEDADE EMPRESÁRIA EM CONLUIO COM AGENTES POLÍTICOS E PÚBLICOS, DE COOPTAR SERVIDORES PÚBLICOS, EM SENTIDO LATO, COM MANIFESTA FINALIDADE DE NÃO SE SUBMETER À EFETIVA FISCALIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO — ILEGALIDADE — CONDUTAS ÍMPROBAS — ARTIGO 11, CABEÇA, DA LEI Nº 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992 — CONSTATAÇÃO.
EXASPERAÇÃO DAS SANÇÕES APLICADAS AOS COAPELADOS SATURNINO MASSON E MARFRIG ALIMENTOS S.A. — NECESSIDADE.
DANO MORAL COLETIVO — ATO ILÍCITO PRATICADO PELA SOCIEDADE EMPRESÁRIA — DANO IMATERIAL À COLETIVIDADE — CONFIGURAÇÃO — FIXAÇÃO DO VALOR NO MONTANTE DE SETE MILHÕES DE REAIS — PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE — OBSERVAÇÃO.
A homologação do Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta, em votação unânime, restou rejeitada pela Câmara.
Manifesta a ilegalidade na prática da sociedade empresária em conluio com agentes políticos e públicos, de cooptar servidores públicos, em sentido lato, com a finalidade de não se submeter à efetiva fiscalização da Administração.
Assim, demonstrados, a mais não poder, as condutas ímprobas decorrentes da violação dos princípios positivados na cabeça do artigo 37, da Constituição da República Federativa do Brasil, é imperiosa a aplicação das penalidades estabelecidas na Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992.
Quanto aos coapelados Saturnino Masson e Marfrig Alimentos S.A., é de rigor a exasperação das sanções aplicadas, ante o maior grau de reprovabilidade da conduta atribuída a eles.
Constatada a existência de dano imaterial à coletividade decorrente do ato ilícito praticado pela sociedade empresária, cabível a condenação em dano moral coletivo. A fixação do valor no montante de R$ 7.000.000,00: sete milhões de reais, mostra-se adequado, sobretudo ao se considerar os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
Recursos de Saturnino Masson, Marfrig Alimentos S.A., Edirson José de Oliveira e Eunice de Fátima Cavalaria não providos. Recurso do Ministério Público do Estado de Mato Grosso provido em parte. (fls. 4114/verso, volume XVII).

Quanto à alegação de omissão que decorreria da ausência de pronunciamento dos Desembargadores convocados em relação ao pedido de homologação do Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta firmado pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso com Marfrig Alimentos S.A., cuida-se de questão alheia ao recurso, a qual restou decidida previamente ao conhecimento deste.

De fato, o pedido de homologação do Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta não integra o recurso; logo, não estava sujeito à técnica de julgamento (Código de Processo Civil, artigo 942), a qual se ateve ao julgamento da apelação.

Já a dita contradição, no acórdão está bem explicitado as razões do indeferimento do pedido de homologação do Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta:

[...] A Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, no artigo 17, § 1º, dispõe que é vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata o caput, ou seja, naquelas que visam à imposição de sanções por atos de improbidade administrativa, pelo que há a impossibilidade jurídica de incidir sobre as sanções previstas no artigo 12, da citada lei.
[...] Visto o instituto em suas linhas gerais, retornando ao art. 17, § 1º, da Lei nº 8.429/92, tem-se a inafastável vedação a qualquer tipo de transação, acordo ou conciliação, vedação já contida nos próprios CC e CPC. Como já referido, a nosso juízo, o que realmente o legislador desejou foi proibir a celebração de termos de ajustamento de conduta, em matéria de improbidade, de modo a que se afastasse o ajuizamento da ação em busca da aplicação das sanções previstas no art. 12.
Não vedou o legislador, no entanto, que se acordasse quanto às condições, ao prazo e ao modo de reparação do dano causado ao erário ou mesmo quanto à perda da vantagem ilicitamente obtida pelo agente (arts. 9º e 18 da Lei nº 8.29/92), inclinando-se por tal solução a melhor orientação doutrinária. Quanto a tais aspectos, como soa evidente, tem-se direitos meramente patrimoniais, disponíveis portanto, nada impedindo que o legitimado, via ajustamento de conduta, sem abrir mão da reparação integral do dano – e da pretensão sancionatória -, acorde quanto às condições de sua mera implementação.
Em resumo: o avençado entre o agente e o órgão legitimado quanto à reparação integral do dano (condições, prazo e modo) não impedirá o ajuizamento da ação civil para a aplicação das sanções de perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa e proibição de contratar com o Poder Público ou dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios (art. 12 a Lei de Improbidade), devendo a celebração do ajuste, no entanto, ser considerada pelo magistrado por ocasião da dosimetria das referidas sanções civis, atuando a integral reparação do dano ou a reversão da vantagem ilicitamente obtida como verdadeira ‘circunstância atenuante’ no campo da ação por improbidade administrativa.
Por outro lado, e como consequência inarredável, buscou a norma contida no art. 17, § 1º, proibir também a própria possibilidade de aplicação consensual das sanções previstas no art. 12 por intermédio do ajustamento de conduta, em razão da incidência, aqui, do princípio nulla poena sine judicio. Quanto a esse aspecto, não se pode perder de vista que ‘...a punição do ato de improbidade, que compreende penas que vão desde a multa até a perda do cargo, mandato ou função, suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público etc., constitui atividade privativa da jurisdição e, por isso, somente por meio do processo judicial pode ser exercida’.
De todo o exposto, não é difícil concluir que o ajustamento de conduta no campo da probidade, pelas limitações impostas pelo legislador, não traz resultados satisfatórios, sendo de pouco interesse prático para o agente a reparação do dano por ele causado uma vez que, de qualquer modo, a ação com vistas à aplicação das graves sanções do art. 12 será, obrigatoriamente, proposta.
Cremos, no entanto, que mesmo no campo da improbidade é possível conferir ao ajustamento de conduta um papel mais útil e de maior operosidade, destinando-o não só à reparação do dano já causado ao patrimônio público (incidência retrospectiva) como também, e sobretudo, à prevenção do ato de improbidade (incidência para o futuro), considera a prevenção do ilícito como um objeto especificamente tutelado e desejado pelo sistema jurídico. [...]. (GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 6. ed., rev., ampl., e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 735/736). [com itálico e negrito no original]
A Medida Provisória nº 703, de 18 de dezembro de 2015, editada ao arrepio do artigo 62, cabeça, da Constituição da República Federativa do Brasil, porque, em relação ao interesse público, não havia urgência alguma, que modificou substancialmente a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, teve a sua vigência encerrada em 29 de maio de 2016. Logo, o artigo 17, § 1º, da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, continua mais firme do que cerne de aroeira:
DIREITO PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. ACP POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECUSA DE HOMOLOGAÇÃO JUDICIAL DE TAC FIRMADO ENTRE AS PARTES. POSSIBILIDADE. NO CASO, AS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS FORAM UNÂNIMES EM ATESTAR A AUSÊNCIA DOS REQUISITOS PARA O ACOLHIMENTO JUDICIAL DO AJUSTE. PARECER DO MPF PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO. RECURSO ESPECIAL DA PARTE RECORRENTE DESPROVIDO.
1. Julgado desta Corte Superior verte a tese de que incumbe ao juiz, nos termos do art. 129 do CPC [atual art. 142 do Código Fux], recusar-se a homologar acordo que entende, pelas circunstâncias do fato, ter objeto ilícito ou de licitude duvidosa; violar os princípios gerais que informam o ordenamento jurídico brasileiro (entre os quais os princípios da moralidade, da impessoalidade, da isonomia e da boa-fé objetiva); ou atentar contra a dignidade da justiça (AgRg no REsp. 1.090.695/MS, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 04.11.2009).
2. Na espécie, as Instâncias Ordinárias, com base nos elementos factuais e probatórios que se represaram no caderno processual - gize-se, impermeáveis a alterações em sede rara -, foram unânimes em constatar que o TAC não reuniu os aspectos de forma e de fundo que se prestassem a solucionar a ACP em curso. Estando devidamente fundamentada a decisão que recusa a homologação do ajuste entre as partes - bem o caso dos autos -, não há lugar para a sua reforma.
3. Contrariamente à pretensão da parte recorrente, o acórdão recorrido não praticou violação alguma ao art. 17, § 11 da LIA, este que rege a extinção do processo por inadequação da ação.
4. Parecer do MPF pelo desprovimento do recurso. Recurso Especial da parte recorrente não provido.
(STJ, Primeira Turma, REsp 1711528/MT, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 7 de maio de 2018). [com itálico no original]
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE RESSARCIMENTO DE DANOS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ACORDO ENTRE AS PARTES. VEDAÇÃO. ART. 17, § 1º, DA LEI 8.429/1992. MICROSSISTEMA DE TUTELA COLETIVA. APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. INVIABILIDADE DE EXTINÇÃO COM BASE NO ART. 267, VIII, DO CPC. NOMENCLATURA DA AÇÃO. FUNDAMENTAÇÃO.
1. Tratando-se de ação de improbidade administrativa, cujo interesse público tutelado é de natureza indisponível, o acordo entre a municipalidade (autor) e os particulares (réus) não tem o condão de conduzir à extinção do feito, porque aplicável as disposições da Lei 8.429/1992, normal especial que veda expressamente a possibilidade de transação, acordo ou conciliação nos processos que tramitam sob a sua égide (art. 17, § 1º, da LIA).
2. O Código de Processo Civil deve ser aplicado somente de forma subsidiária à Lei de Improbidade Administrativa. Microssistema de tutela coletiva. Precedente do STJ.
3. Não é a nomenclatura utilizada na exordial que define a natureza da demanda, que é irrelevante, mas sim o exame da causa de pedir e do pedido.
4. Recurso especial não provido. (STJ, Segunda Turma, REsp 1217554/SP, relatora Ministra Eliana Calmon, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 22 de agosto de 2013).
[...] Segundo o disposto nos arts. 840 e 841 do novo Código Civil, a transação que previne ou põe fim ao litígio tem como características (i) a existência de concessões recíprocas entre as partes, o que pressupõe se tratar de direito disponível e alienável; (ii) ter por objeto direitos patrimoniais de caráter privado, e não público.
Assim, in casu, por se tratar de direito indisponível, referente a dinheiro público, é manifestamente ilegítima a transação pecuniária homologada em primeiro grau. [...]. (STJ, Segunda Turma, REsp 1198424/PR, relator Ministro Mauro Campbell Marques, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 18 de abril de 2012).
É importante pontuar que não é juridicamente admissível invocar legislação que cuida de hipóteses distintas, como apta a derrogar o artigo 17, § 1º, da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992:
[...] Por outro lado, é importante comparar a situação da pretensão punitiva da improbidade com a situação observada no plano da responsabilidade criminal. Neste último plano, com base no artigo 98, I, admite-se ‘transação penal’ nas hipóteses de infrações penais de menor potencial ofensivo. A matéria está regulada na Lei nº 9.099/1995 (e legislação posterior). Autoriza-se o órgão jurisdicional a não-aplicação da pena privativa de liberdade, mesmo no caso de crimes praticados contra a administração.
Em respeito ao princípio da legalidade e da autonomia do sistema sancionatório da improbidade, não há, até o presente, configuração legislativa (e, logo, autorização legal para o juiz proceder ao reconhecimento) de ‘atos de improbidade administrativa de menor potencial ofensivo’, aptos a justificar eventual não imposição das sanções constitucionais e legais fixadas na Lei nº 8.429/92. Também inexiste regramento legal que permita eventual ‘transação penal’ operar efeitos quanto à pretensão punitiva estatal no campo sancionatório civil da probidade. [...]. (OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Improbidade administrativa e sua autonomia constitucional. 1. ed. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2009, pp. 381/382). [com itálico no original]
Também, no meu entender, sempre com o devido respeito, acaso admissível a transação, o Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta não atende ao interesse público, a se levar em consideração a presença de recurso de apelação do Ministério Público do Estado de Mato Grosso, com pretensão à exasperação das sanções impostas no juízo a quo, presente, ainda, pedido para condenação em danos difusos. [...]. (fls. 4125verso/4128verso, volume XVII).

Ademais, o Superior Tribunal de Justiça reafirmou entendimento de que, “a transação e o acordo são expressamente vedados no âmbito da ação de improbidade administrativa (art. 17, § 1º, da Lei 8.429/1992), ainda que entenda oportuno o debate pelo Congresso Nacional sobre o referido dispositivo legal, a fim de analisar sua atualidade, pertinência e compatibilidade com normas sancionatórias que preveem a possibilidade de acordo de não-persecução penal. [...] Sobre o tema: AgInt no REsp 1654462/MT, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 07/06/2018, DJe 14/06/2018; REsp 1217554/SP, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 15/08/2013, DJe 22/08/2013.” (STJ, Segunda Turma, REsp 1464287/DF, relator Ministro Mauro Campbell Marques, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 26 de junho de 2020).

Com o advento da Lei nº 13.964, de 24 de dezembro de 2019, deu-se nova redação ao parágrafo 1º do artigo 17 da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992: “As ações de que trata este artigo admitem a celebração de acordo de não persecução cível, nos termos desta Lei”, ou seja, manteve, na essência, a vedação a transação no curso do processo.

Deveras, a redação original do artigo 17-A, § 2º, da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, incluído pela Lei nº 13.964, de 24 de dezembro de 2019, dispositivo vetado conforme Mensagem do Presidente da República nº 726, de 24 de dezembro de 2019, previa que o acordo também poderá ser celebrado no curso de ação de improbidade.

É esta a razão do veto:

[...] § 2º do art. 17-A da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, alterado pelo art. 6º do projeto de lei
‘§ 2º O acordo também poderá ser celebrado no curso de ação de improbidade.’
Razões do veto
‘A propositura legislativa, ao determinar que o acordo também poderá ser celebrado no curso de ação de improbidade, contraria o interesse público por ir de encontro à garantia da efetividade da transação e do alcance de melhores resultados, comprometendo a própria eficiência da norma jurídica que assegura a sua realização, uma vez que o agente infrator estaria sendo incentivado a continuar no trâmite da ação judicial, visto que disporia, por lei, de um instrumento futuro com possibilidade de transação.’ [...].

Portanto, o artigo 17, § 1º, da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, com a redação dada pela Lei nº 13.964, de 24 de dezembro de 2019, não teria autorizado a transação no curso do processo.

Em conclusão, a insatisfação com o teor do acórdão, não é suficiente ao acolhimento dos embargos de declaração, já que estes não se prestam para a rediscussão do acórdão embargado.

[...] Não se prestam os embargos de declaração, não obstante sua vocação democrática e sua finalidade precípua de aperfeiçoamento da prestação jurisdicional, para o reexame das questões de fato e de direito já apreciadas no acórdão embargado. [...]. (STF, Primeira Turma, RE 612093/MT AgR-ED, relatora Ministra Rosa Weber, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 13 de setembro de 2019). [sem negrito no original]

Essas, as razões por que voto no sentido de rejeitar os embargos de declaração.

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência do DES. LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Câmara Julgadora, composta pelo DES. LUIZ CARLOS DA COSTA (Relator), DR. ALEXANDRE ELIAS FILHO (1º Vogal), DES. MARIO R. KONO DE OLIVEIRA (2º Vogal), DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (3ª Vogal convocada) e DES. MÁRCIO VIDAL (4º Vogal convocado), proferiu a seguinte decisão: À UNANIMIDADE, REJEITOU OS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

Cuiabá, 1º de junho de 2021.

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DESEMBARGADOR LUIZ CARLOS DA COSTA - RELATOR