Tribunal: TJMT
Processo: 1001834-09.2021.8.11.0000
Relator(a): RUI RAMOS RIBEIRO
Órgão julgador: RUI RAMOS RIBEIRO
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2021-11-18
Data de publicação: 2021-12-01

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1001834-09.2021.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
RUI RAMOS RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). SEBASTIAO DE MORAES FILHO]

Parte(s):

[EXCELENTÍSSIMO SR. PREFEITO DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS, Senhor JOSÉ CARLOS JUNQUEIRA DE ARAÚJO (ZÉ CARLOS DO PÁTIO) (AUTOR), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (REU), PREFEITO MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS (AUTOR), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (TERCEIRO INTERESSADO), CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 00.177.279/0001-83 (REU), RICARDO TELES LEAO - CPF: 005.040.931-00 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
LIMINAR CONCEDIDA, POR UNANIMIDADE E NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
-
LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS/MT – DISPOSITIVOS – ART. 90 E 96 –
DEFINIÇÃO DE CRIME DE RESPONSABILIDADE DO PREFEITO
– USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA – OFENSA AO DISPOSTO NO ART. 22, INC. I, DA CARTA FEDERAL E NO ART. 173, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – INTELIGÊNCIA DA SÚMULA VINCULANTE N. 46 –
CONCESSÃO DA TUTELA DE URGÊNCIA – SOBRESTAMENTO EXCLUSIVAMENTE DOS EFEITOS DOS ARTIGOS 90 E 96, DO DIPLOMA ATACADO
.

Em cognição sumária, parece padecer de vícios formal ou material os artigos 90 e 96 da Lei Orgânica Municipal, pois compete privativamente à União, nos termos do art. 22, inc. I, da Constituição Federal, definir os crimes de responsabilidade, conforme estabelecido na Súmula Vinculante nº. 46:
“A definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são da competência legislativa privativa da União”
.

Ao usurpar competência privativa da União, a regra prevista nos artigos 90 e 96 da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis-MT feriu o disposto na Carta Federal e, igualmente, a norma contida no art. 173, § 2º, da Constituição Estadual, sendo de rigor a suspensão cautelar dos seus efeitos.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, proposta pelo Prefeito Municipal de Rondonópolis, objetivando declarar a inconstitucionalidade dos artigos 90 e 96, da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis (Lei Orgânica n. 29/2007, com as alterações da Emenda à Lei Orgânica n. 45/2014), que dispõem, respectivamente, sobre hipóteses de crime de responsabilidade do Prefeito e a possibilidade de a Câmara Municipal afastar o Chefe do Executivo no caso de recebimento de denúncia por infração político-administrativa.

Asseverou o requerente, em resumo, que os artigos 90 e 96, da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis, ao acrescentar as hipóteses de crime de responsabilidade, viola a competência privativa da União para dispor sobre direito penal, prevista no artigo 22, I, da Constituição Federal, ressaltando que
“em que pese parte da doutrina conceituar o crime de responsabilidade como uma infração político administrativa, o Supremo Tribunal Federal para fins de competência legislativa entende que esta matéria se insere no direito penal e processo penal”
.

Pugnou pela concessão da liminar, para que sejam suspensos liminarmente os efeitos dos artigos 90 e 96, da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis, até o julgamento do mérito da presente ação, pois seria flagrante a desobediência às regras constitucionais e, portanto, estariam presentes os pressupostos autorizadores (id. 75347489).

Considerando-se o lapso temporal transcorrido desde a vigência da norma que ora se busca tirar do plano jurídico, não se tratando de caso de excepcional urgência viabilizadora da submissão do pedido de medida cautelar sem a audiência dos órgãos ou das autoridades das quais emanou o ato normativo impugnado (art. 10, §3º, da Lei nº 9.868/1999), determinou-se a notificação da
Câmara Municipal de Rondonópolis
para se manifestar (artigo 10,
caput
, da Lei nº 9.868/1999) (id. 75746997).

Apesar de devidamente intimada, certidão id. 93320464, a Câmara Municipal de Rondonópolis/MT deixou transcorrer
in albis
o prazo de manifestação (id 93320472).

A Procuradoria Geral de Justiça, através da eminente Subprocuradora-Geral de Justiça Jurídico e Institucional em Substituição Esther Louise Asvolinsque Peixoto, manifestou pelo deferimento da liminar, para sobrestar até o julgamento do mérito os efeitos dos artigos 90 e 96 da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis, pois ao inaugurarem hipótese inusitada de crime de responsabilidade e tratarem do seu procedimento, violam ao artigo 22, inciso

I, da Constituição Federal, norma que assume natureza de reprodução obrigatória, devendo, portanto, reverberar obrigatoriamente nas paredes dos sistemas constitucionais estaduais, conforme inclusive já reconheceu o Supremo Tribunal Federal (id. 95102959).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Como relatado, cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, proposta pelo Prefeito Municipal de Rondonópolis, objetivando declarar a inconstitucionalidade dos artigos 90 e 96, da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis (Lei Orgânica n. 29/2007, com as alterações da Emenda à Lei Orgânica n. 45/2014), que dispõem, respectivamente, sobre hipóteses de crime de responsabilidade do Prefeito e a possibilidade de a Câmara Municipal afastar o Chefe do Executivo no caso de recebimento de denúncia por infração político-administrativa.

Em resumo o requerente alegou que os artigos 90 e 96, da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis, ao acrescentar as hipóteses de crime de responsabilidade, viola a competência privativa da União para dispor sobre direito penal, prevista no artigo 22, I, da Constituição Federal, ressaltando que
“em que pese parte da doutrina conceituar o crime de responsabilidade como uma infração político administrativa, o Supremo Tribunal Federal para fins de competência legislativa entende que esta matéria se insere no direito penal e processo penal”
.

Inicialmente, está em juízo de cognição sumária, o que implica em reconhecer que a liminar poderia ser deferida
inaudita altera pars
, ou seja, a ausência de manifestação da Câmara Municipal de Rondonópolis/MT não obsta o regular seguimento do feito.

Ademais, foi concedido à Casa de Leis Municipal o prazo legal de manifestação, tendo a passagem do mesmo ocorrido por desídia dela.

Pois bem.

O requerente objetiva a declaração de inconstitucionalidade dos artigos 90 e 96, ambos da Lei orgânica Municipal de Rondonópolis, que apresentam a seguinte redação:

“Art. 90
São crimes de responsabilidade do Prefeito Municipal
, apenados com a perda do mandato, afora os definidos em leis federais e estaduais os atos que atentarem contra:

I - a ordem jurídica constituída;

II - o livre exercício do Poder Legislativo;

III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;

IV - a segurança interna do País, do Estado e do Município;

V - a probidade de administração;

VI - a lei orçamentária;

VII - a Lei Orgânica.

§ 1º A perda de mandato será decidida com o voto, ao menos, de dois terços da Câmara Municipal, após o processo instaurado com base em representação circunstanciada de Vereador ou eleitor devidamente acompanhada de provas, assegurando-se ampla defesa ao Prefeito.

§ 2º O Prefeito poderá ser afastado liminarmente de suas funções, em qualquer fase do processo, por decisão de dois terços dos integrantes da Câmara Municipal, quando o ele ou seus subordinados diretos impedir a plena apuração dos fatos ou quando se tratar de ilícito continuado.

§ 3º Se decorrido o prazo de cento e oitenta dias, a decisão da Câmara Municipal não tiver sido proferida, cessará o afastamento liminar do Prefeito, sem prejuízo do regular prosseguimento do processo.

...

Art. 96
A Câmara de Vereadores poderá afastar o Prefeito denunciado cuja denúncia por infração político-administrativa for recebida por dois terços de seus membros, respeitado o art. 203 - § 2º da Constituição do Estado de Mato Grosso
.”

Inicialmente, calha esclarecer que os atos normativos impugnados, ao tratarem de crime de responsabilidade, acabam invadindo a competência privativa da União para dispor sobre direito penal, disposta no art. 22, I, da CF/88, norma que, como será demonstrado nos parágrafos seguintes, apresenta natureza de reprodução obrigatória nas Constituições Estaduais e, portanto, passível de ser utilizada por esta Egrégia Corte de Justiça como norma parâmetro.

Superado este ponto, vale registrar que as infrações político-administrativas possuem, na tradição do direito brasileiro, a natureza de crimes de responsabilidade, como já afirmou o Supremo Tribunal Federal (HC 70671/PI e HC 71669-5, Relator: Ministro Carlos Veloso; e RE 192527-2/PR, Relator: Ministro Marco Aurélio).

E, de acordo com a súmula 722 convertida na súmula vinculante 46, ambas do Supremo Tribunal Federal, a definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são da competência legislativa privativa da União.

Súmula 722:
“São da competência legislativa da União a definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento”.

Súmula vinculante 46 do Supremo Tribunal Federal:
“A definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são de competência legislativa privativa da União.”

Regra que define o quórum de recebimento da denúncia por infração político-administrativa, como do artigo 96, da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis, é, portanto, matéria de processo, que não é de competência do Município, mas da União (art. 22, I, da CF).

Ainda, o
caput
, do artigo 90, da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis, prevê que
“
São crimes de responsabilidade do Prefeito Municipal, apenados com a perda do mandato
,
afora os definidos em leis federais e estaduais
os atos que atentarem contra”
, o que o refeito artigo trata de norma de direito penal definindo quais condutas seriam crime de responsabilidade do Prefeito.

O Ministro Roberto Barroso, do Supremo Tribunal Federal, na decisão da Reclamação 22443/BA, afirmou:

“A Súmula Vinculante 46 (resultante da conversão da Súmula 722) foi editada por esta Corte após reiterados precedentes que, com base no art. 22, I, da CRFB/1988, afirmaram a inconstitucionalidade de normas estaduais e municipais que previam crimes de responsabilidade ou dispunham sobre seu processo e julgamento. Concluiu-se que, independentemente da esfera a qual vinculado o agente político, estará ele submetido ao regramento federal: Lei nº 1.079/50 ou Decreto-Lei nº 201/67.

Assim, haverá afronta à competência privativa da União, quando Assembleia Legislativa ou Câmara de Vereadores aplicar lei estadual ou municipal, relativamente a definição das infrações, processo e julgamento de crimes de responsabilidade, que divirja do determinado em lei federal”
.

Nesse mesmo sentido, o Tribunal Pleno do Supremo Tribunal, no Referendo em Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade 4190/RJ, de relatoria do Ministro Celso de Melo, decidiu que
“a competência constitucional para legislar sobre crimes de responsabilidade (e, também, para definir-lhes a respectiva disciplina ritual) pertence, exclusivamente, à União Federal. Precedentes. Súmula 722/STF”
.

O artigo 173, § 2º, da Constituição do Estado de Mato Grosso, estabelece que o Município organiza-se e rege-se por sua Lei Orgânica e demais leis que adotar, observados os princípios da Constituição da República e os da Constituição Estadual. A norma em questão insere, na Lei Orgânica do Município de Rondonópolis, dispositivo que não observa a regra de repartição de competência legislativa traçada na Constituição Federal, violando, portanto, o princípio federativo (art. 1º. CF).

Ao violar o princípio federativo, a norma municipal desrespeita o artigo 173, § 2º, da Constituição do Estado.

Nesse contexto, o dispositivo da Lei Orgânica do Município em questão, ao tratar de regras do processo de cassação do mandato do Prefeito por infrações político-administrativas, violou a Constituição.

Neste sentido:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 56, INC. XXI, E 93 DA CONSTITUIÇÃO DO ESPÍRITO SANTO. INCOMPETÊNCIA DE ESTADO-MEMBRO PARA LEGISLAR SOBRE PROCESSAMENTO E JULGAMENTO DE CRIMES DE RESPONSABILIDADE COMETIDOS POR GOVERNADOR. EXIGÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO PRÉVIA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA PARA INSTAURAÇÃO DE PROCESSO CONTRA O GOVERNADOR POR PRÁTICA DE CRIMES DE RESPONSABILIDADE.

1. Inconstitucionalidade formal decorrente da incompetência dos Estados-membros para legislar sobre processamento e julgamento de crimes de responsabilidade (art. 22, inc. I, da Constituição da República).

2. Constitucionalidade das normas estaduais que, por simetria, exigem a autorização prévia da assembleia legislativa como condição de procedibilidade para instauração de ação contra governador (art. 51, inc. I, da Constituição da República).

3. Ação julgada parcialmente procedente para declarar inconstitucional o inc. XXI do art. 56 (“processar e julgar o governador e o vice-governador do estado nos crimes de responsabilidade e os secretários de estado nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles”); e da segunda parte do art. 93 da Constituição do Estado do Espírito Santo (“ou perante a assembleia legislativa, nos crimes de responsabilidade”).
(ADI 4792, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 12/02/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-076 DIVULG 23-04- 2015 PUBLIC 24-04-2015)

Nada obstante aos argumentos anteriormente lançados,
o artigo 22, inciso I, da Constituição Federal, prevê que é competência privativa da União legislar sobre direito penal – disposição que alcança a configuração típica das condutas puníveis a título de responsabilidade -, descabe cogitar de atribuição da Câmara Municipal para, a seu talante, criar novas hipóteses de crime de responsabilidade. Esse é o entendimento firmado no Enunciado 46 da Súmula Vinculante do Supremo Tribunal Federal.

Portanto, está caracterizada a inconstitucionalidade formal do § 3º, do art. 28, da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis por ferimento direto ao art. 22, inciso I, do texto constitucional.

Neste sentido:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – EMENDA À LEI ORGÂNICA MUNICIPAL DE JUARA – ORÇAMENTO IMPOSITIVO – PREVISÃO NA EMENTA CONSTITUCIONAL FEDERAL N. 86/2015 – INFLIÇÃO DE CRIME DE RESPONSABILIDADE DO PREFEITO EM CASO DE DESCUMPRIMENOT – AFRONTA ÀS DISPOSIÇÕES DA SÚMULA VINCULANTE 46/STF E AOS LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL – ART. 173, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO – PARCIAL PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA COM EFEITO EX TUNC.

1. A forma impositiva de execução do orçamento dos municípios está positivada no ordenamento jurídico-constitucional federal, sendo reproduzida na norma orgânica municipal de Juara por expressa autorização do art. 173, § 2º, da CE/MT, portanto, legítima de pleno direito. Precedentes desta Corte

2. É inconstitucional qualquer forma de alteração da legislação concernente a crimes de responsabilidade perpetrados por Prefeitos, havendo, nesse viés, claro direta afronta ao enunciado da Súmula Vinculante n. 46/STF e ao texto do art. 173, § 2º, da CE/MT.

3. Ação direta parcialmente procedente, com efeitos ex tunc.”
(N.U 1000944-41.2019.8.11.0000, TRIBUNAL PLENO CÍVEL, JUVENAL PEREIRA DA SILVA, Órgão Especial, Julgado em 12/09/2019, Publicado no DJE 19/09/2019)

Outrossim, o artigo 96, da Lei Orgânica de Rondonópolis confere à Câmara Municipal a autoridade para afastar o Prefeito no caso de recebimento de denúncia por infração político-administrativa, desde que recebida por dois terços de seus membros.

Entretanto o Supremo Tribunal Federal já reconheceu a inconstitucionalidade do § 2º do artigo 203 da Constituição do Estado de Mato Grosso (ao qual o próprio art. 96 faz referência), que possuía redação muito semelhante ao do art. 96 da Lei Orgânica Municipal, a saber:

Art. 203 São crimes de responsabilidade, definidos em lei especial, e apenados com perda de mandato, os atos do Prefeito que atentarem contra:

[...]

§ 2º
O Prefeito poderá ser afastado liminarmente de suas funções, em qualquer fase do processo, por decisão de dois terços dos integrantes da Câmara Municipal, quando o Executivo impedir a plena apuração dos fatos ou quando se tratar de ilícito continuado
.”

No feito, o Supremo Tribunal Federal assentou que o inciso X do artigo 29 da Constituição Federal inovou a competência para processo e julgamento das infrações cometidas pelos Prefeitos Municipais, concedendo-lhes, portanto, foro privilegiado de envergadura constitucional ao dispor que somente serão julgados pelo Tribunal de Justiça respectivo, ou seja, pelo Estado da Federação onde estiver o Município.

Desta forma, o artigo 96 da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis/MT, ao prever a possibilidade de o Poder Legislativo afastar o Prefeito nas infrações político-administrativas, incorre no mesmo vício de inconstitucionalidade do §2º do art. 203 da Carta Estadual, ferindo o artigo 29, inciso X, da Constituição Federal.

Por fim, embora o dispositivo da Lei Orgânica ora impugnado reproduza a mesma regra do referido decreto-lei federal (maioria dos presentes na sessão para o recebimento da denúncia contra o Prefeito por infração político-administrativa), ele padece de vício de inconstitucionalidade formal, pois, como destacado, o Município não tem competência para legislar sobre o tema.

O vício formal, por inobservância da regra de competência, é justificativa para a declaração da inconstitucionalidade, ainda que o dispositivo impugnado esteja em conformidade com a norma editada pelo ente competente.

A propósito, a Ministra Carmen Lúcia, do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 2.220/SP, destacou em seu voto que:

“(...)

9. A circunstância de afirmar a nova norma que os crimes de responsabilidade do Governador são aqueles definidos 'na lei federal especial, [e os] que atentem contra a Constituição Federal ou a do Estado' não conduz ao reconhecimento de sua constitucionalidade, tampouco, de eventual prejuízo, dada a revogação da norma originária.

10. Como bem salientado pelo Ministro Octávio Gallotti, 'sendo essa inconstitucionalidade de ordem formal, não influi em sua proclamação o conteúdo da norma, se igual, assemelhável ou inteiramente diversificado do preceito federal em vigor, como pretendem as informações' (DJ 7.12.2000).

Nem se diga que se estaria diante de mera reprodução de norma constitucional no diploma estadual (os incisos I a VII da Constituição paulista coincidem com os incisos I a VII da Constituição da República), já que a matéria - direito penal, processual penal e crime de responsabilidade - é da competência privativa da União e deve ser veiculada na lei especial nacional, tal como exigido no parágrafo único do art. 85 da Constituição da República.

(...)”

Portanto, o dispositivo é inconstitucional por vício formal, já que a União é o ente competente para tratar da matéria.

Com estas considerações,

defiro a medida cautelar a fim de suspender a eficácia dos dispositivos legais
dos artigos 90 e 96, da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis (Lei Orgânica n. 29/2007, com as alterações da Emenda à Lei Orgânica n. 45/2014), até que a questão seja sopesada e julgada em relação ao seu mérito, pelo colendo Órgão Especial deste sodalício mato-grossense.

E determino.

a) A requisição de informações ao Câmara Municipal de Rondonópolis e o Município de Rondonópolis, na pessoa do prefeito Municipal, para, nos termos do § 2º, do artigo 172, do Regimento Interno deste Tribunal Conterrâneo, no prazo de 10 (dez) dias.

b) A notificação do Excelentíssimo Senhor Procurador Geral do Município de Rondonópolis para, defender o ato impugnado nesta Ação Direta de Inconstitucionalidade, conforme bem estabelece o artigo 125, § 2º, da Constituição do Estado de Mato Grosso.

c) Formalizadas as informações, apresentada a defesa, na forma do artigo 173 do Regimento Interno deste sodalício, encaminhe-se à Procuradoria Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso para ofertar o indispensável parecer.

d) E, finalmente, voltem-me à conclusão para prosseguimento regular do feito para análise do mérito desta Ação Direta de Inconstitucionalidade.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/11/2021