Tribunal: TJMT
Processo: 0005200-10.2016.8.11.0013
Relator(a): MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2021-03-30
Data de publicação: 2021-04-27

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0005200-10.2016.8.11.0013
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). ALEXANDRE ELIAS FILHO, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), JOSE CARLOS DE AMORIM - CPF: 405.866.851-20 (APELANTE), FABIO RIBAS TERRA - CPF: 446.311.891-34 (ADVOGADO), MPEMT - PONTES E LACERDA (APELADO), JOSE VICENTE NUNES FERREIRA - CPF: 024.462.461-50 (APELANTE), ACASSIA MIRELLE MARTINS - CPF: 002.576.336-93 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA (CUSTOS LEGIS), EVA DOS SANTOS SILVA - CPF: 920.364.731-72 (TERCEIRO INTERESSADO), RAMAO WILSON JUNIOR - CPF: 650.078.241-00 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR MAIORIA DEU PROVIMENTO AO RECURSO, VENCIDA EM PARTE A RELATORA.

E M E N T A

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recursos de apelação cível interpostos por
José Carlos de Amorim
e
José Vicente Nunes Ferreira
almejando

a reforma da sentença que julgou procedentes os pedidos formulados na ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo
Ministério Público
em desfavor dos mesmos e de Eva dos Santos Silva (Autos nº 0005200-10.2016.8.11.0013 – Código 123619) e, com amparo nos arts. 10, 11 e 12, II e III, da Lei nº 8.429/92, condenou-os, solidariamente, ao ressarcimento integral do dano causado ao erário e, individualmente, às penas de suspensão dos direitos políticos pelo prazo de três anos e de pagamento de multa civil igual a três vezes o valor do dano (Id 7076033).

Em suas razões, o recorrente
José Carlos de Amorim
defendeu a reforma da sentença sustentando, em síntese, que o recebimento de R$300,00 (trezentos reais), de forma irregular, foi provocado pela omissão dos seus gestores, que não liberaram, nos termos da Lei Complementar nº 062/2008 (Estatuto dos Servidores Municipais), as diárias necessárias para cobrir as despesas com o seu deslocamento até Vilhena/RO a fim de buscar o caminhão do Município que ali se encontrava para conserto e, na volta, trazer de Sapezal/MT a Pontes e Lacerda/MT o milho pertencente ao produtor rural Primo Camilo Paglarini.

Defendeu, nesse contexto, a regularidade dos atos praticados e a ausência de dolo ou culpa de sua parte, pois se limitou a cumprir, sob pena de desobediência, as ordens de sua superior, Eva dos Santos Silva, que o autorizou a descontar do valor do cheque pago como contraprestação pelo transporte do milho (R$780,00) a quantia referente à sua diária (R$300,00), a qual somente foi recebida vinte e cinco dias após a viagem realizada.

Ressaltou, também, que
“não poderia ficar com prejuízos ante as despesas efetuadas na viagem”
, que qualquer punição a sua pessoa em razão dos fatos noticiados trará consequências gravosas à administração pública, haja vista que os demais servidores ficarão temerosos de cumprir suas obrigações, e que, ao contrário do exposto nos autos, não confessou ter recebido vantagem pecuniária indevida, mas sim que o valor recebido não decorria de mera gratificação paga por Primo Camilo Paglarini.

Na sequência, asseverou que as viagens e fretes têm previsão na Regulamentação do Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável de Pontes e Lacerda (Lei nº 1.543/2014) e que não houve prejuízo ao erário ou enriquecimento ilícito de sua parte, tendo apenas recebido o valor de diária não paga pelo Município, não podendo, consequentemente, ser punido pelo erro de seus superiores, sobremodo por não haver prova nos autos de que tenha praticado qualquer conduta irregular, mas meros atos do cotidiano de qualquer funcionário ou cidadão comum.

Discorreu sobre a falta de individualização das condutas e correspondente condenação dos réus na ação de improbidade administrativa, nos moldes do parágrafo único do art. 12 da Lei nº 8.429/92, pois,
“a maioria dos atos foram perpetrados pela Secretaria Eva dos Santos Silva e, talvez, seu assessor José Vicente Nunes. Quem faltou com a verdade, inventou uma versão e posteriormente apresentou outra, foi a Secretária Eva. A mesma ainda contratou frete, emitiu a ordem de serviço, em tese falsificou documentos públicos, todos estes atos sem a participação do Réu José Carlos de Amorim”
, mas todos receberam as mesmas punições.

Por fim, o apelante requereu a concessão de justiça gratuita e o provimento do recurso com a reforma da sentença e o reconhecimento da improcedência da demanda de origem (Ids 7076045 e 7076062 a 7076065).

Em seu apelo,
José Vicente Nunes Ferreira
sustentou que as assertivas do órgão ministerial não têm respaldo nas provas existentes nos autos e nem condiz com a realidade dos fatos, pois
“a transação efetuada entre as partes supra mencionadas embora não tenha obedecido o procedimento correto aplicável ao caso, por pura falta de experiência, não comprova ter havido por parte do Apelante o auferimento da vantagem pecuniária na quantia de R$ 780,00 (setecentos e oitenta reais) em conjunto com os outros dois codemandados”
.

Nesse diapasão, assentou que não praticou nenhuma conduta irregular, tendo apenas cumprido ordens de sua superior, Eva dos Santos Silva,
“emitindo ordem de serviço para realização do frete estipulado como de praxe o valor de R$3,00 (três reais) o quilômetro percorrido, e ainda para que pagasse a diária do motorista com o dinheiro disponível da verba para despesas emergenciais.

Após isso, sob orientação da Secretaria Eva, entregou a ordem de serviço ao produtor rural Primo Camilo, preenchendo posteriormente à realização do frete, os dados de quilometragem e o bloco de notas de controle de horas trabalhadas para então emitir o boleto para que o produtor rural fizesse o pagamento do frete”
.

Afirmou que não participou, direta ou indiretamente, de qualquer ato, externo ou interno, voltado para a obtenção de vantagem pecuniária indevidamente e que as alterações nos documentos juntados aos autos
“foram feitas depois que todo o trâmite para pagamento do serviço foi realizado e quando tais documentos já não estavam mais em poder do Denunciado”
.

Em continuação, discorreu sobre o princípio da insignificância e a possibilidade de sua aplicação no âmbito da ação de improbidade administrativa, sobremodo por já ter efetuado o pagamento integral do dano para ter seus bens móveis desbloqueados, não havendo que se falar em prejuízo ao erário.

Por derradeiro, sustentou a ausência de provas de que praticou os atos descritos na inicial e requereu o provimento do recurso
“para anular a sentença recorrida, considerando que o Ministério Público não conseguiu demonstrar qualquer ofensa ao art. 9º, 10, 11 da Lei de Improbidade Administrativa (...)”
. (Ids 7076075 e 7076076)

O Ministério Público apresentou contrarrazões a ambos os recursos, rebatendo as alegações dos recorrentes e requerendo a manutenção da sentença recorrida. (Ids 7076069 a 7076073 e 8243978).

Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da Justiça, em parecer da Dra. Eliana Cícero de Sá Maranhão Ayres Campos, manifestou-se pelo desprovimento dos recursos de apelação, ao fundamento de que as provas dos autos
“apontam que os Apelantes utilizaram a estrutura pública em benefício de particular, com o escopo de perceber vantagem indevida”
. (Id 8512092)

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Defiro, de início, o pedido de gratuidade judiciária formulado pelo recorrente
José Carlos de Amorim
em relação às custas recursais, dispensando-o do pagamento do preparo do presente recurso, nos termos do art. 99, §§3º e 7º, do CPC.

Dito isso, ressai dos autos que a 13ª Promotoria de Justiça Cível de Pontes e Lacerda/MT, após denúncia anônima e instauração de inquérito civil, ingressou com ação de improbidade administrativa com pedido liminar de indisponibilidade de bens em desfavor de Eva dos Santos Silva, Secretária Municipal de Fomento a Agropecuária de Pontes e Lacerda, José Vicente Nunes Ferreira, Coordenador Geral da Secretaria de Fomento e Agropecuária, e o motorista José Carlos de Amorim.

Na inicial, o
Parquet
narrou que
Eva dos Santos Silva autorizou que um caminhão pertencente à municipalidade, que se encontrava em Vilhena/RO para conserto, efetuasse, no seu retorno, transporte de grãos de Sapezal até a zona rural de Pontes e Lacerda/MT, em benefício do produtor rural Primo Camilo Paglarini, cobrando, para tal frete, o valor de R$2,00 (dois reais) por quilômetro carregado, em descompasso com o montante de R$3,00 (três reais), fixado por meio de deliberação do Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável – CMDRS.

Asseverou que ao ser inquirido o Prefeito de Pontes e Lacerda sobre os fatos, este encaminhou o Ofício nº 19/2015, de 28/9/2015, subscrito por Eva dos Santos Silva, na qual a então Secretária afirmava que o frete fora realizado pelo Município sem qualquer ônus financeiro para Primo Camilo Paglarini, o qual, por livre e espontânea vontade, havia pago uma gratificação ao motorista José Carlos de Amorim (Id 7075416, p. 10/11).

Afirmou que, após oitiva dos demais demandados e de Primo Camilo Paglarini foi constatado que, ao contrário do afirmado por Eva dos Santos Silva no referido Ofício nº 19/2015, o frete de grãos não fora mera benemerência, mas havia sido “pago” por este último, por meio da Cártula n. 000648, do Banco Sicredi, no valor de R$780,00 (setecentos e oitenta reais), conforme microfilmagem juntada aos autos; que na Ordem de Serviço, por meio da qual foi requerido e autorizado o frete de grãos, fora falsificada a assinatura produtor rural; que do talão de Controle de Horas Trabalhadas nº 289 não constava a expressão “frete isento” por ocasião da contratação e que Eva dos Santos Silva havia solicitado ao mesmo que faltasse com a verdade caso convocado para depor sobre os fatos.

Afiançou que José Carlos de Amorim sacou na “boca do caixa” o cheque de R$ 780,00(setecentos e oitenta reais), pago por Primo Camilo Paglarini, e, deste valor, apoderou-se da quantia de R$ 300,00(trezentos reais), ao fundamento de que ela corresponderia ao valor de uma diária paga pela Prefeitura, entregando o restante ao então Coordenador Geral da Secretaria de Fomento e Agropecuária na Secretaria José Vicente Nunes Ferreira.

Ressaltou que este último servidor, José Vicente Nunes Ferreira, na condição de Coordenador Geral da Secretaria de Fomento a Agropecuária e “braço direito” de Eva dos Santos Silva, teria emitido e assinado documentos públicos fraudulentamente, tudo com o desiderato de enriquecer-se de maneira escusa, bem como que, ao ser inquirido no inquérito civil, confirmou que vários documentos públicos que formalizaram o frete contratado pelo produtor rural foram falsificados/adulterados, porém, não soube explicar quem teria encetado tais condutas, projetando toda a culpabilidade em sua superior.

Destacou que Eva dos Santos Silva, ao prestar declarações no inquérito civil, admitiu que faltou com verdade ao mencionar, no Oficio nº 19/2015, que o cheque pago pelo produtor rural seria uma mera liberalidade ao motorista José Carlos de Amorim, pois a cártula teria representado contraprestação pecuniária pelo frete de grãos, bem como que, na condição de Secretária, solicitara o pagamento de uma diária ao servidor para buscar o caminhão em Vilhena/RO, mas o pedido havia sido negado pela Prefeitura. Entretanto, foi constatado que, mais uma vez, Eva dos Santos Silva faltara com a verdade, pois jamais encaminhara pedido de diária ao setor competente da municipalidade.

Em arremate, o órgão ministerial defendeu que os servidores públicos acionados, dispondo de informações privilegiadas – pois sabiam que o caminhão da Prefeitura estava em Vilhena/RO – entabularam um estratagema visando a locupletarem-se ilicitamente, ferindo, assim, os arts. 10, I, II, IV, VII e XIII e 11 da Lei nº 8.429/92.

A demanda foi recebida pelo juízo
a quo
que, após o seu regular processamento e finda a instrução probatória, proferiu sentença reconhecendo a prática dos atos de improbidade administrativa tipificados nos art. 10 e 11 da Lei nº 8.429/92 pelos réus e os condenou, indistintamente, ao ressarcimento integral do dano e às penas de suspensão dos direitos políticos por três anos e de multa civil de três vezes o valor do dano.

Contra essa sentença, porém, apenas José Carlos de Amorim e José Vicente Nunes Ferreira interpuseram recurso de apelação defendendo a sua reforma sob o argumento, em resumo, de que não praticaram os atos de improbidade administrativa tipificados nos 10 e 11, da Lei nº 8.429/92, tendo agido em cumprimento às ordens da Secretária de Fomento a Agropecuária de Pontes e Lacerda, Eva dos Santos Silva, bem como que não foram individualizadas as condutas e as penas pelo juízo
a quo
e que deve ser aplicado, no caso, o princípio da insignificância.

O recurso, a meu ver, merece provimento.

Ocorre que, após analisar detidamente o conjunto probatório, tenho que os fatos narrados na inicial não restaram suficientemente comprovados em relação aos recorrentes.

Explico-me:

São fatos incontroversos nos autos que a Secretaria Municipal de Fomento a Agropecuária de Pontes e Lacerda presta serviços de gradeação e frete aos munícipes por meio de maquinários e veículos pertencentes ao ente público municipal e que, à época dos fatos (agosto/2014), com base em deliberação do Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável – CMDRS, tomada na reunião ordinária realizada em 16/6/2013, o frete era cobrado no valor de R$3,00 reais o quilômetro carregado (Id 7075422, p. 7-9)

Pois bem. Solicitado o serviço de frete de grãos pelo produtor rural Primo Camilo Paglarini à Secretaria Municipal de Fomento a Agropecuária de Pontes e Lacerda, Eva dos Santos Silva, titular da Pasta, autorizou a sua realização, cobrando, todavia, valor inferior a título de contraprestação, qual seja, R$2,00 (dois reais) o quilômetro do caminhão carregado e sem observância do procedimento administrativo estipulado para tal mister (requerimento/emissão de guia de pagamento), conforme por ela mesma afirmado judicial e extrajudicialmente (Ids 7075420, p. 8 e Id 7075781, p. 5).

Referido serviço de frete, outrossim, iniciaria em Sapezal, onde se encontravam os grãos, e seria realizado por ocasião do retorno do caminhão, que estava em Vilhena/RO para conserto, cabendo ao recorrente José Carlos de Amorim, na condição de motorista, efetuá-lo, e ao apelante José Vicente Nunes Ferreira, sendo o Coordenador Geral da Pasta, preparar a documentação necessária e antecipar numerário para o custo das despesas com combustível etc.

Ultimado o frete, foi entregue pelo produtor rural, como pagamento, um cheque no valor de R$780,00 (setecentos e oitenta reais) na Secretaria Municipal, o qual foi repassado a José Carlos de Amorim, que o sacou e descontou a quantia de R$300,00 (trezentos reais) para si, em razão de não ter recebido diária pela prestação do serviço fora do território de Pontes e Lacerda, pois, requerida por Eva dos Santos Silva, fora negada pela Prefeitura Municipal. O restante do valor foi entregue para José Vicente Ferreira Nunes a fim de repor à conta de adiantamentos, utilizada para despesas emergenciais da Secretaria, de onde os custos da viagem teriam sido retirados.

Durante a apuração de denúncia anônima, entretanto, o Ministério Público descobriu que Eva dos Santos Silva nunca formulou pedido de diária em favor de José Carlos de Amorim ao Paço Municipal e que, com vistas a dissimular os atos irregulares praticados na realização do frete, a Secretária Municipal de Fomento a Agropecuária de Pontes e Lacerda juntou aos autos documentos que não retratavam o ocorrido de forma fidedigna, pois, além de possível falsificação da assinatura do contratante Primo Camilo Plaglarini, foi inserida a expressão “frete isento” no Controle de Horas Trabalhadas nº 289 (Id 7075417, p. 1) e rasurada a Ordem de Serviço para constar o frete como R$2,00 (dois reais) o quilômetro carregado (Id 7075417, p. 2).

Examinados os autos, resta claro que os envolvidos não adotaram o procedimento adequado para a realização do serviço de frete de grãos, porém, diversamente de Eva dos Santos Silva, que inclusive reconheceu a procedência do pedido (ainda que em petição não assinada – Id 7075801, p. 1/2 ),
nenhuma prova contundente há nos autos quanto à efetiva participação dolosa ou com culpa grave por parte dos recorrentes José Carlos de Amorim e José Vicente Nunes Ferreira nos atos tidos como ímprobos
.

Como se sabe, a Lei nº 8.429/92 exige, para a incidência de suas pesadas sanções, a demonstração de que o agente público agiu com dolo nas hipóteses previstas no art. 9º e 11 do referido diploma legal e, ao menos com culpa (grave), no caso do art. 10 da mesma norma.

Ausentes esses predicados negativos, ainda que haja irregularidades administrativas ou a prática de atos ilegais, não há falar-se em improbidade administrativa.

E isso porque o objetivo do referido diploma é combater o desperdício dos recursos públicos e a corrupção, que nem sempre estão presentes na mera ilegalidade do ato ou inabilidade do agente público que o pratica.

Nesse sentido, veja-se excerto da ementa de julgado do Tribunal Regional Federal da 5ª Região bastante esclarecedor sobre a questão,
verbis
:

“(...) 7. A lei de improbidade surgiu para cobrir o anseio social por moralidade na administração pública. Porém, não é qualquer ilícito ou irregularidade que é capaz de configurá-la. O ato precisa trazer consigo uma carga de malícia, de perniciosidade, desonestidade, má-fé, implicando ofensa insuportável aos princípios éticos e morais que regem a Administração Pública, dessas que não encontrem nas punições de menor espectro a sancionabilidade necessária (e este parece ser o caso dos autos); 8. A aplicação da norma punitiva de improbidade deve ser feita com cautela e restritivamente, sob pena de banalizar-se o instituto, sancionando-se toda e qualquer irregularidade com ela, quando, em rigor, sua aplicação - até pela gravidade - deve circunscrever-se a casos excepcionais; (...)”
. (TRF5, AC 200781000200192, Rel. Des. Federal PAULO ROBERTO DE OLIVEIRA LIMA, Segunda Turma, DJE 14/10/2016, p. 86, grifos acrescidos)

Estabelecido isso, na hipótese dos autos, José Carlos de Amorim defende veementemente que não praticou ato de improbidade administrativa, tendo se limitado a cumprir as ordens de sua superior hierárquica para descontar do cheque pago por Primo Camilo Paglarini o valor correspondente à diária pelo frete por ele realizado fora do território de Pontes e Lacerda.

O mesmo afirma José Vicente Nunes Ferreira quanto ao procedimento administrativo para a realização do frete, destacando, ainda, que os documentos que preencheu foram adulterados quando já não se encontravam mais em seu poder.

Realmente, apesar do vacilante relato feito por Eva dos Santos Silva extrajudicialmente, dele não se infere, nem dos demais documentos colacionados aos autos, a prática de ato de improbidade pelos recorrentes, mas de meras irregularidades administrativas.

Com efeito, em relação ao recorrente José Carlos de Amorim, o único ato ímprobo imputado foi a retenção do valor de R$300,00 (trezentos reais) do montante pago pelo frete por Primo Camilo Paglarini, quase um mês após a realização do serviço, ato esse que, segundo o mesmo, foi autorizada por Eva dos Santos Silva, sua chefe na Secretaria Municipal de Fomento à Agropecuária.

Ora, analisando os documentos constantes dos autos, verifica-se que Eva dos Santos Silva reconheceu ter autorizado – segundo ela por inexperiência – o procedimento irregular para a realização do frete e a retenção de parte do seu valor por José Carlos de Amorim como compensação pela diária não recebida da Prefeitura de Pontes e Lacerda, veja-se:

“Que volto a esclarecer que o procedimento citado foi autorizado por mim por inexperiência, bem como porque o Sr. Primo insistiu na realização do serviço; (...)”
(Id 7075420, p. 8 e 7075421, p. 1)

Verifica-se, também, que o valor da diária para viagem fora do estado para servidores em geral, em agosto/2014, época em que ocorreram os fatos, era de R$430,00 (quatrocentos e trinta reais), com veículo próprio, e de R$301,00 (trezentos e um reais), com veículo oficial, conforme definido no Anexo Único da Lei municipal nº 1.415/2013 (Id 7075559, p. 1/3), havendo, assim, correspondência entre as alegações e a quantia retida por José Carlos de Amorim, valor esse que não foi impugnado pelo
Parquet
.

Outrossim, de acordo com o Ofício nº 139/GP/2016, de 11.03.2016, subscrito pelo Prefeito de Pontes e Lacerda, Donizete Barbosa do Nascimento (Id 7075556, p. 2 e 7075559), não houve pedido de diárias no mês de agosto/2014 pela Secretaria Municipal de Fomento à Agropecuária em favor de José Carlos de Amorim, de sorte que, realmente, não houve pagamento formal em decorrência do deslocamento do servidor, a serviço, para fora do município.

Nesse ponto, não impressiona a alegação do Ministério Público de que o recorrente confessou ter se beneficiado indevidamente do valor de R$300,00 (trezentos reais), pois, analisando a sua declaração colhida extrajudicialmente, verifica-se que o mesmo afirmou ao
Parquet
, tão-somente,
“Que não é verdade que o cheque dado pelo senhor Primo tenha sido uma gratificação a minha pessoa já que este foi dado em pagamento ao frete realizado”
(Id 7075419, p. 4), donde se infere que apenas reconheceu que o valor do frete não foi gratificação, mas efetivo pagamento pelo serviço efetuado, o que, em absoluto, não configura confissão.

Logo, a despeito da irregularidade do procedimento adotado, não se extrai da prova produzida judicial e extrajudicialmente tenha José Carlos de Amorim desviado, voluntariamente e com má-fé, o valor de R$300,00 (trezentos reais), decotado do pagamento do frete de grãos, mas que apenas deu cumprimento às ordens de sua superior com vistas ao recebimento de valor efetivamente devido pelo deslocamento fora do município, como ressaltado em seu depoimento em juízo,
verbis
:

“(...) Que sai de Pontes e Lacerda/MT para Vilhena/RO para buscar um caminhão; Que na volta a pedido de Eva fiz um frete de milho; Que me deram um cheque e pediram para que eu descontasse no banco, sendo que tirei o valor da minha diária; Que fui para Rondônia com o dinheiro do adiantamento da prefeitura que me foi entregue por José Vicente, bem como abasteci o caminhão com este; Que minha diária foi no valor de R$ 300,00; Que fiquei com os R$ 300,00 e o restante do dinheiro devolvi para Eva e José Vicente; (...)”.
(José Carlos de Amorim)

Assim, em relação a José Carlos de Amorim, penso que o Ministério Público não comprovou a má-fé ou desonestidade necessárias para a configuração da improbidade administrativa, muito menos a realização de eventual conluio para cometer ato ilícito em detrimento dos cofres públicos, sendo certo que a prática de irregularidades administrativas não se sujeita à Lei nº 8.429/92, devendo ser corrigidas pelo próprio ente público afetado.

E nem se diga que, no caso, dada a retenção de parte do valor pago pelo frete, teria José Carlos de Amorim agido com culpa, daí a correção de sua condenação pela prática de ato de improbidade administrativa que causa dano ao erário.

Ocorre que tem se assentado na doutrina e na jurisprudência pátrias que
não é qualquer culpa que autoriza a responsabilização com fundamento no art. 10 da lei de improbidade, exigindo-se, para tanto, à luz do art. 37, §4º, da Constituição, a incidência de culpa grave do agente público, ou seja, elevado grau de imperícia, imprudência ou negligência.

Nesse sentido, aliás, o Superior Tribunal de Justiça vem decidindo que é
“indispensável, para a caracterização de improbidade, que a atuação do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/1992,
ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10
(EREsp 479.812/SP, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Seção, julgado em 25.8.2010, DJe 27.9.2010)”.
(AgInt no REsp 1585939/PB, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 26/06/2018, DJe 02/08/2018) Grifei.

Em reforço a esse entendimento, aliás, recentemente foi publicada a Lei 13.655/18, que alterou a Lei de Introdução ao Direito Brasileira, dispondo em seu art. 28 que
“o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro”
, sendo certo que culpa grave e erro grosseiro são expressões equivalentes.

Assim, não tendo agido com culpa grave ou dolo, não há falar-se na prática de improbidade por José Carlos Amorim, sobretudo por ter agido sob ordens de sua superior hierárquica.

O mesmo se pode dizer quanto ao recorrente José Vicente Nunes Ferreira, pois também quanto a ele nada há nos autos a comprovar a prática de improbidade, ou mesmo de estivesse agindo em conluio com Eva dos Santos Silva para beneficiar-se do valor pago pelo frete realizado em favor de Primo Camilo Paglarini.

Com efeito, de acordo com o
Parquet
, este servidor
“à época dos fatos exercia as funções de coordenador geral da Secretaria de Fomento e Agropecuária, também teve participação decisiva em toda engrenagem do arranjo ilícito, pois, na qualidade de ‘braço direito’ de EVA, emitiu e assinou documentos públicos fraudulentamente, tudo com o desiderato precípuo de enriquecer-se de maneira escusa”.
(Id 7075410, p. 5)

Apesar dessas alegações, o
Parquet
não comprovou que a adulteração dos documentos públicos tenha sido feita por José Vicente Nunes Ferreira, tampouco que esse servidor tenha embolsado o valor devolvido à Secretaria pelo motorista José Carlos de Amorim, obtendo, assim, vantagem econômica em decorrência do frete pago por Primo Camilo Paglarini.

Ao revés, o recorrente negou, judicial e extrajudicialmente, tais alegações, afirmando que apenas cumpriu as ordens da Secretaria Municipal e que não falsificou ou adulterou qualquer documento ou reteve em seu favor qualquer quantia relativa serviço de frete, veja-se:

“Que com relação ao frete realizado pela secretaria para o produtor rural Primo Camilo informo que o mesmo no dia 20/08/2014, solicitou a realização de um frete de grãos a serem trazidos do Município de Sapezal/MT; Que foi informado a ele que havia ou iria um caminhão para fazer manutenção no Município de Vilhena/RO; (...) Que então como de praxe emiti a ordem de serviço para a realização do frete, após a autorização superior da secretaria Eva; Que quase todos os serviços de fretes e gradeação são autorizados pela Secretária Eva; Que então após a autorização dela, emiti a ordem de serviço de fls. 15, estipulando, como de praxe, o valor de três reais o quilômetro percorrido pelo caminhão carregado; Que então o Sr. Primo Camilo assinou a ordem de serviço na minha mesa; Que tenho certeza que a assinatura neste documento é dele, pois foi feita na minha frente; Que então a secretaria Eva determinou que eu pegasse certa quantia das verbas de adiantamento, disponíveis para despesas emergenciais da secretaria, e desse ao motorista José Carlos; Que dei a quantia entre quatrocentos a quinhentos reais ao motorista, não recordando o valor exato; Que então entreguei ao mesmo a ordem de serviço de fls. 15 assinada pelo produtor rural Primo Camilo; Que após a realização do frete o motorista retornou com a ordem de serviço ocasião em que eu preenchi manualmente os dados da quilometragem de acordo com as informações passadas pelo motorista; Que também eu preenchi de próprio punho o documento de fls. 14, que é o bloco de notas de controle de horas trabalhados para a emissão posterior do boleto para pagamento do frete pelo produtor rural; Que Eva pediu que eu não fizesse o lançamento no sistema do frete para emissão do boleto que fosse reembolsado os valores retirados do adiantamento; Que no bloco de notas de controle de horas trabalhadas não constava ‘frete isento’, como consta na cópia que encontra-se encartada às fls. 14, enviada ao Ministério Público; Que quando preenchi o documento não tinha a assinatura do Sr. Primo, tampouco estava escrito ‘frete isento’, já que o frete seria pago; (...) Que tenho absoluta certeza que os documentos de fls. 14 e 15 foram forjados, uma vez que no documento de fls. 14 não constava ‘frete isento’ e nem assinatura do Sr. Primo; Que além disso a ordem de serviço de fls. 15 por mim emitida, no campo valor, não estava rasurada, pois nele constava três reais o valor do frete por quilômetro carregado; Que após a realização do frete, por duas ou três vezes, comentei com a Eva sobre o valor que precisava reembolsar ao Município, para fazer a prestação de conta do adiantamento; Que cerca de trinta dias depois o Sr. Primo foi contatado a comparecer a secretaria para pagar o frete; Que então, por motivos que não conheço, Eva acabou por cobrar do senhor Primo menos do que o valor estipulado, ou seja, dois reais por quilômetro carregado; Que não presenciei o acordo realizado entre eles; Que então peguei um cheque das mãos do Sr. Primo, cujo valor não me lembro, e não entreguei ao mesmo qualquer recibo; Que então Eva determinou que o motorista José Carlos fosse até o banco e sacasse o valor do cheque; Que ela mandou o motorista abatesse do valor sacado o valor de sua diária e o restante devolvesse para mim; Que não sei quanto que o motorista pegou a título de sua diária; Que ele me devolveu, no entanto, todo o valor que eu tinha entregue a ele para custeio das despesas de viagem, com as verbas do adiantamento; Que então realizei a prestação de contas no mês de setembro de 2014, sobre os adiantamentos; Que nada foi mencionado na prestação de contas sobre a utilização destas verbas para o custeio da viagem; Que todo o valor utilizado foi devolvido para os cofres da prefeitura; Que hoje, após quase dois anos de experiência, sei que o procedimento correto não é este, mas na época não sabia; Que procedi da forma mencionada em cumprimento de determinação da secretaria Eva; Que não tenho conhecimento sobre quem adulterou os documentos de

fls. 14 e 15; (...)”
(Id 7075421, p. 4/6)

Além disso, em reforço ao seu relato, o recorrente apresentou ao
Parquet
as cópias das vias originais do Controle de Horas Trabalhadas nº 289, sem a expressão “frete isento”, e da Ordem de Serviço, preenchida em computador, na data de 20/8/2014, contendo o valor do frete como “R$3,00 Km carregado” (Ids 7075422, p. 3/5).

Em contraposição, Eva dos Santos Silva, quando ouvida pelo
Parquet
, além de afirmar que autorizou o procedimento (irregular) para a realização do frete, confessou ter faltado com a verdade sobre a forma como os fatos ocorreram, veja-se:

“(...) Que faltei com a verdade no ofício 19/2015, pois fui orientada por um advogado a assim proceder; Que me recuso a dizer o nome do advogado; Que em conversa com ele o mesmo me disse que eu já tinha cometido uma ilegalidade ao cobrar o valor do frete menor do que o estipulado pelo conselho municipal do desenvolvimento rural sustentável; Que em razão disso fizemos juntos o documento ocasião em que constei que o cheque dado pelo Sr. Primo fora apenas uma gratificação dada ao motorista, quando na verdade correspondia ao pagamento do frete; (...)”
(Id 7075420, p. 8 e 7075421, p. 1)

Em juízo, José Vicente Nunes Ferreira, de modo coerente, manteve firme a sua versão dos fatos, como se extrai do trecho de seu depoimento, transcrito nas alegações finais do órgão ministerial (Id 7075956, p. 2/3),
verbis
:

“(...) Que o caminhão estava em Vilhena/RO fazendo uma revisão; Que o Sr. Primo solicitou a Eva um frete para trazer milho de Sapezal/MT para Pontes e Lacerda/MT; Que Eva pelo fato do caminhão já estar em Vilhena/RO, combinou com Primo que faria esse frete se ele pagasse a diária do motorista e o combustível do caminhão; Que antes Eva pediu para eu pegar um dinheiro do adiantamento (caixa) da secretaria para pagar despesas de José Carlos aproximadamente no valor de R$ 400,00(quatrocentos reais); Que José Carlos recebeu em cheque o valor do frete sendo que pegou uma parte para ele pela diária realizada e a outra parte foi devolvida para secretaria para o pagamento da verba de adiantamento; Que não sei porque não foram seguidos os trâmites normais para solicitação e pagamento de frete; Que o documento que estava escrito ‘frete isento’ foi forjado; Que não foi uma contratação regular de frete (...)”
. (José Vicente Nunes Ferreira).

A estranheza do recorrente quanto à falta de observância do procedimento legal para a realização do frete foi confirmada pela testemunha Rafaela da Silva Costa, ex-servidora da Secretaria Municipal de Fomento à Agropecuária, a qual afirmou em juízo que:

“Que fiquei sabendo do episódio apurado no Inquérito Civil 022/2015, através de um comentário feito por José Vicente na secretaria; Que acredito que no mês de junho ou julho de 2015, ele falou na minha frente e de outras pessoas que não me recordo que havia achado estranho o fato de que o frete pago pelo produtor Primo não havia sido revertido para os cofres do Município; Que ele falou que o motorista que fez o frete havia recebido um cheque para pagamento do serviço, porém não sabia quem havia sido beneficiado ao final com tais valores; (...)”
. Id 7075555, p. 2

Assim, não há respaldo seguro na prova dos autos quanto à participação dolosa ou com culpa grave por parte de José Vicente Nunes Ferreira, passível de indicar, inequivocamente, a prática de improbidade administrativa por este recorrente.

Nesse contexto, o fato não ter constado da prestação de contas dos adiantamentos feitos à Secretaria Municipal dados específicos sobre a retirada e posterior devolução dos valores relativos aos custos do frete, não é suficiente, só por si, para o reconhecimento de que José Vicente Nunes Ferreira tenha se apoderado de tais verbas, causando dano ao erário, dada a inexistência de qualquer prova segura neste sentido e do fato de que assim agiu porque Eva dos Santos Silva lhe pedira que
“
não fizesse o lançamento no sistema do frete para emissão do boleto que fosse reembolsado os valores retirados do adiantamento”.
(Id 7075421, p. 4/6)

De todo o exposto, o que se conclui é que o
Parquet
não se desincumbiu do ônus de provar a prática de ato de improbidade administrativa pelos recorrentes José Carlos Amorim e José Vicente Nunes Ferreira, não tendo demonstrado, oral ou documentalmente, o suposto estratagema feito por eles para se apoderarem do valor do frete realizado com veículo público. Também não comprovou que os documentos apresentados por Eva dos Santos Silva no curso do inquérito civil foram adulterado por José Vicente Nunes Ferreira com propósitos maldosos e muito menos que este ficou com qualquer parte da quantia paga por Primo Camilo Paglarini.

Essas provas, no entanto, eram imprescindíveis para o deslinde da controvérsia no caso dos autos, pois, diante da gravidade das sanções da Lei n. 8.429/92 e da grande reprovação social que esta lei impõe, não se admite a condenação com base em responsabilidade objetiva ou baseada em meras conjecturas, devendo ser comprovada de forma segura a prática do ato ímprobo pelos réus e o efetivo dano ao erário.

Evidentemente, portanto, que o órgão ministerial desatendeu o disposto no art. 373, I, do CPC, pelo qual
“O ônus da prova incumbe: I – ao autor, quanto ao fato constitutivo de seu direito”
, impondo-se, consequentemente, a improcedência da demanda quanto a José Carlos de Amorim e José Vicente Nunes Ferreira, como, aliás, vem decidindo a jurisprudência pátria, citando-se, por todos, os seguintes julgados, veja-se:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA, DE OFÍCIO, PELO MAGISTRADO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.

1.
Considerando as rigorosas sanções estipuladas no art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa, cuja incidência pode conduzir ao desapossamento de bens, à privação de direitos políticos e à perda da função pública, não se revela concebível exigir do cidadão, acusado de improbidade, que prove sua inocência
, mormente quando o próprio autor se contenta com as provas produzidas e não requer a inversão do ônus”
. (TJMG - Agravo de Instrumento-Cv 1.0116.16.001768-1/001, Relator(a): Des.(a) Bitencourt Marcondes, 19ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 21/11/2019, publicação da súmula em 27/11/2019)

“APELAÇÃO - AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - MUNICÍPIO DE ABRE CAMPO - PRELIMINAR - CERCEAMENTO DE DEFESA - REJEIÇÃO - AQUISIÇÃO EXCESSIVA DE MERCADORIAS - DESAPARECIMENTO DE BENS GUARDADOS EM DEPÓSITO - RESPONSABILIDADE DO EX-PREFEITO - SITUAÇÃO NÃO DEMONSTRADA - IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS - LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ - INOCORRÊNCIA - SENTENÇA REFORMADA - RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. (...) 2.
Incumbe ao autor o ônus de comprovar a prática do ato ímprobo
. 3. Não restando demonstrada a aquisição, pelo Município de Abre Campo, de mercadorias em quantidade excessiva, tampouco a omissão do ex-prefeito quanto à guarda e conservação dos bens públicos, não há que se falar em improbidade administrativa, impondo-se a improcedência do pedido de condenação nas penas da Lei nº 8.429/92. 4. (...). 5. Sentença reformada. 6. Recurso parcialmente provido”
. (TJMG - Apelação Cível 1.0003.14.002220-7/002, Relator(a): Des.(a) Raimundo Messias Júnior , 2ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 22/10/0019, publicação da súmula em 31/10/2019)

“APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - AUSÊNCIA DE PROVA INEQUÍVOCA - SETENÇA MANTIDA - RECURSOS IMPROVIDOS.
Inexistindo prova inequívoca da autoria de ato ímprobo ínsito da Lei de Improbidade Administrativa nº 8.429/92 mantém-se a sentença de improcedência da pretensão deduzida na ação civil pública
”.
(TJMT-4ª Câm. Cível – Ap 118533/2010, Rel. Des. José Silvério Gomes, j. 16/08/2011, DJE 09/09/2011)

Posto isso, DOU PROVIMENTO aos recursos de apelação cível interpostos por José Carlos de Amorim e José Vicente Ferreira Nunes para, reformando a sentença combatida, julgar improcedente a demanda em relação a eles, por falta de prova quanto à prática do ato de improbidade que lhes foi imputado, restando prejudicadas as demais matérias arguidas nas razões recursais.

É como voto.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1º. VOGAL)

Peço vista dos autos para melhor análise da matéria.

V O T O

EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA (2º. VOGAL)

Aguardo o pedido de vista

EM 03 DE DEZEMBRO DE 2019:

APÓS O VOTO DA RELATORA NO SENTIDO DE DAR PROVIMENTO AO RECURSO, PEDIU VISTA O 1º. VOGAL. O 2º. VOGAL AGUARDA. JULGAMENTO SUSPENSO.

SESSÃO DE 11 DE FEVEREIRO DE 2020 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T O V E N C E D O R

Trata-se de Recursos de Apelação Cível interposto por José Carlos de Amorim e José Vicente Nunes Ferreira,
contra a r. decisão p
roferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de Pontes e Lacerda/MT, que nos autos da Ação de Improbidade Administrativa nº

0005200-10.2016.8.11.0013
, movida pelo Ministério Público Estadual, em desfavor dos Agravantes e de Eva dos Santos Silva, julgou procedentes os pedidos formulados na inicial, condenando os Requeridos, solidariamente, pelos atos de improbidade administrativa praticados, ao ressarcimento integral do dano causado ao erário municipal, no valor de 780,00 (setecentos e oitenta reais), à suspensão dos direitos políticos pelo prazo de três anos e pagamento de multa civil em valor igual à três vezes o dano causado.

A douta Desembargadora Relatora Maria Aparecida Ribeiro proferiu voto no sentido de conceder provimento aos recursos interpostos, reformando a sentença proferida para julgar improcedente a demanda em relação aos Apelantes, por falta de prova quanto à prática do ato de improbidade que lhes foi imputado.

Para melhor análise da matéria solicitei vista dos autos.

Extrai-se dos autos que, o Ministério Público moveu Ação Civil Pública em desfavor de José Carlos de Amorim - Motorista, José Vicente Nunes Ferreira – Coordenador Geral da Secretaria de Fomento à Agropecuária e Eva Dos Santos Silva - Secretária Municipal de Fomento à Agropecuária.

Narra na exordial que, por ordem da Secretária Municipal, o Motorista da Prefeitura de Pontes e Lacerda recebeu de particular, Sr. Primo Camilo Paglarini, o valor de setecentos e oitenta reais para promover o transporte de grãos para a cidade de Sapezal/MT, em um caminhão de propriedade do Poder Público Municipal.

De acordo com o acervo probatório, produzido em sede de inquérito civil, o Sr. José Carlos de Amorim recebeu a quantia de trezentos reais a título de diária, valor este que seria

devido acaso o pagamento fosse realizado pelo Poder Público Municipal, repassando o restante do numerário, quatrocentos e oitenta reais, ao Sr. José Vicente Nunes Ferreira, coordenador da Secretaria Municipal de Fomento à Agropecuária, que por seu turno, entregou à Sra. Eva dos Santos Silva, chefe da Pasta.

Pois bem.

Conforme id. 7075801, a Sra. Eva dos Santos Silva, representada pela Defensoria Pública Estadual, reconheceu a procedência do pedido formulado pelo Ministério Público Estadual, comprometendo-se a restituir o valor devido.

Remanesce então a necessidade de analisar a prática de ato de improbidade administrativa pelos Apelantes.

No que tange ao Apelante José Carlos de Amorim, mostra-se incontroverso, inclusive reconhecido pela parte, de que este recebeu trezentos reais do Sr. Primo Camilo Paglarini, para realização do transporte de grãos entre as cidades de Pontes e Lacerda e Sapezal, em um caminhão de propriedade do Município de Pontes e Lacerad.

Em que pese a aparente tentativa de conferir ares de legitimidade ao frete realizado, consignando que o valor percebido seria o mesmo a ser pago pela Prefeitura Municipal a título de diária, não há como eximir o servidor público de sua responsabilidade pela prática de ato ímprobo.

Neste caso, não há como, de forma legítima, delegar ao particular o pagamento de diária, em relação a serviço prestado.

Inevitavelmente, exigido do particular uma contraprestação pela realização do transporte, o numerário deveria ter como destinação, o Poder Público.

Destarte, ainda que se reconheça a ausência de dolo, a prática de ato culposo, em qualquer de sua modalidade, seja por imprudência, negligencia ou imperícia, mostra-se suficiente para a caracterização do dever de reparar o dano.

A propósito:

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. ACÓRDÃOS CONFRONTADOS. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA DIVERGÊNCIA. NECESSIDADE DE SIMILITUDE FÁTICO-JURÍDICA. INEXISTÊNCIA.

(...) a configuração da improbidade administrativa, nas hipóteses do artigo 10 da Lei nº 8.429/92, prescinde de comprovação de dolo, basta que haja culpa
.

V - Conforme salientou o Parquet Federal: "[...] o acórdão paradigmático, ao contrário do que alegam os embargantes, não afirma a necessidade absoluta da presença do dolo em qualquer hipótese de improbidade. Ao contrário, deixa claro que
é possível, para a configuração pelo art. 10º da Lei nº 8.429/92, a caracterização da culpa
, no mesmo sentido que a decisão embargada estabelece em suas conclusões".

(...) X -
No caso em apreço, a condenação justificou-se no reconhecimento do elemento subjetivo culposo
. (...)”

(AgInt nos EREsp 1430325/PE, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 11/12/2019, DJe 17/12/2019)

AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO E CONCURSO PÚBLICO. INOBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS PARA DISPENSA. LESÃO AO ERÁRIO PRESUMIDA. CULPA VERIFICADA. AGRAVO CONHECIDO PARA CONHECER E DAR PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL(...)
A jurisprudência desta Corte considera indispensável, para a caracterização dos atos de improbidade administrativa descritos no art. 10 da Lei n. 8.429/1992, a comprovação da lesão ao erário, exceto para as hipóteses específicas do inciso VIII do referido dispositivo, em que o prejuízo é presumido (in re ipsa), e exige, como elemento subjetivo, a culpa do agente, reservando-se o dolo para as hipóteses dos arts. 9º e 11 da Lei n. 8.429/1992
. (...)” (AREsp 1520734/PB, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 12/11/2019, DJe 22/11/2019)

Assim, deveria ser de conhecimento do Apelante que, perceber quantia de particular pela realização de frete,

utilizando-se de veículo pertencente à Municipalidade, tratava-se de ato irregular, devendo portanto, o servidor público municipal ser responsabilizado.

Em que pese a pretensão de aplicação do princípio da bagatela, não obstante o valor a ser ressarcido compreenda quantia inferior à um salário mínimo, e ainda que considerada a condição de hipossuficiência da parte, a condenação, sopesando critérios de razoabilidade e proporcionalidade, deve se prestar a evitar nova prática do ato, coibindo a reiteração dos fatos, como medida de caráter pedagógico.

Registre-se que, acaso mantida a condenação ao pagamento da multa civil em três vezes o valor do dano, tal fato poderia causar prejuízos à subsistência do Recorrente e de sua família, motivo pelo qual, a aplicação da sanção não deve ser visar a ruína daquele que incorre na prática de ato de improbidade administrativa.

Feitas estas considerações, o decotamento do valor imposto a título de multa civil, bem como o afastamento da sanção de suspensão dos direitos políticos se trata de medida cogente.

A corroborar o acima exposto:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SERVIDOR PÚBLICO. ACUMULAÇÃO INDEVIDA DE CARGOS. PRESENÇA DOS ELEMENTOS NECESSÁRIOS À CONFIGURAÇÃO DO ATO ÍMPROBO ASSENTADA PELA CORTE DE ORIGEM. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE, NO CASO, ANTE A INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. ADEQUAÇÃO DAS SANÇÕES. VIABILIDADE, NA HIPÓTESE EM EXAME.

(...), num juízo de proporcionalidade, o valor da multa deve ser reduzido, sobretudo porque não restaram comprovados dano ao erário e enriquecimento ilícito. Em suma, neste ponto,
o recurso está a reclamar parcial acolhida, porquanto desatendidos, na espécie, os vetores da proporcionalidade e da razoabilidade, fazendo-se de rigor o decotamento do valor da multa
, (...)” (AgInt no REsp 1728395/PB, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, Rel. p/ Acórdão Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/09/2019, DJe 25/09/2019)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTS 9º E 11 DA LEI 8.429/92. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO E VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO AFIRMADO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. FUNDAMENTO AUTÔNOMO NÃO ATACADO. SÚMULA 283/STF. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. REVISÃO DAS SANÇÕES APLICADAS. POSSIBILIDADE. DESPROPORCIONALIDADE.

PRECEDENTES DO STJ. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.

(...)
No tocante à revisão do valor da multa civil imposta na hipótese, destaca-se que esta Corte Superior possui jurisprudência sedimentada no sentido de que as sanções resultantes da condenação pela prática de ato de improbidade administrativa devem observar os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, em atenção à gravidade do ato, à extensão do dano causado e à reprimenda do ato ímprobo (...).”
(AgInt no AgInt no AREsp 1352329/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 25/06/2019, DJe 28/06/2019)

Feitas estas considerações, considerando as peculiaridades do caso concreto, o Apelante Sr. José Carlos de Amorim deve ser condenado ao ressarcimento do dano, no valor de trezentos reais, acrescido de multa civil de valor igual à uma vez o dano causado; dispensando-o da sanção de suspensão dos direitos políticos por prazo determinado.

Por fim, registre-se que, em razão do parcial provimento ao Recurso interposto por José Carlos de Amorim, a condenação à Sra. Eva dos Santos Silva sofreu alteração, devendo esta ressarcir os cofres públicos o valor de R$480,00 (quatrocentos e oitenta reais), acrescidos de três vezes multa civil, como consignado na sentença objurgada e mantida pela e. Relatora.

No que tange ao recurso interposto por José Vicente Nunes Ferreira, acompanho o voto da e. Relatora.

Ante o exposto,
peço vênia à e. Relatora para divergir parcialmente de seu voto, para conceder parcial provimento ao recurso interposto por
José Carlos de Amorim
, consignando-se a condenação ao ressarcimento do dano, no valor de trezentos reais, acrescido de multa civil em valor igual à uma vez o dano causado, dispensando-o da sanção de suspensão dos direitos políticos por prazo determinado; com a consequente retificação da condenação imposta à Sra. Eva dos Santos Silva.

Quanto ao recurso interposto por José Vicente Nunes Ferreira, acompanho o voto da e. Relatora.

É como voto.

V O T O S V O G A I S

Trata-se de Recursos de Apelação Cível interposto por José Carlos de Amorim e José Vicente Nunes Ferreira,
contra a r. decisão p
roferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de Pontes e Lacerda/MT, que nos autos da Ação de Improbidade Administrativa nº

0005200-10.2016.8.11.0013
, movida pelo Ministério Público Estadual, em desfavor dos Agravantes e de Eva dos Santos Silva, julgou procedentes os pedidos formulados na inicial, condenando os Requeridos, solidariamente, pelos atos de improbidade administrativa praticados, ao ressarcimento integral do dano causado ao erário municipal, no valor de 780,00 (setecentos e oitenta reais), à suspensão dos direitos políticos pelo prazo de três anos e pagamento de multa civil em valor igual à três vezes o dano causado.

A douta Desembargadora Relatora Maria Aparecida Ribeiro proferiu voto no sentido de conceder provimento aos recursos interpostos, reformando a sentença proferida para julgar improcedente a demanda em relação aos Apelantes, por falta de prova quanto à prática do ato de improbidade que lhes foi imputado.

Para melhor análise da matéria solicitei vista dos autos.

Extrai-se dos autos que, o Ministério Público moveu Ação Civil Pública em desfavor de José Carlos de Amorim - Motorista, José Vicente Nunes Ferreira – Coordenador Geral da Secretaria de Fomento à Agropecuária e Eva Dos Santos Silva - Secretária Municipal de Fomento à Agropecuária.

Narra na exordial que, por ordem da Secretária Municipal, o Motorista da Prefeitura de Pontes e Lacerda recebeu de particular, Sr. Primo Camilo Paglarini, o valor de setecentos e oitenta reais para promover o transporte de grãos para a cidade de Sapezal/MT, em um caminhão de propriedade do Poder Público Municipal.

De acordo com o acervo probatório, produzido em sede de inquérito civil, o Sr. José Carlos de Amorim recebeu a quantia de trezentos reais a título de diária, valor este que seria

devido acaso o pagamento fosse realizado pelo Poder Público Municipal, repassando o restante do numerário, quatrocentos e oitenta reais, ao Sr. José Vicente Nunes Ferreira, coordenador da Secretaria Municipal de Fomento à Agropecuária, que por seu turno, entregou à Sra. Eva dos Santos Silva, chefe da Pasta.

Pois bem.

Conforme id. 7075801, a Sra. Eva dos Santos Silva, representada pela Defensoria Pública Estadual, reconheceu a procedência do pedido formulado pelo Ministério Público Estadual, comprometendo-se a restituir o valor devido.

Remanesce então a necessidade de analisar a prática de ato de improbidade administrativa pelos Apelantes.

No que tange ao Apelante José Carlos de Amorim, mostra-se incontroverso, inclusive reconhecido pela parte, de que este recebeu trezentos reais do Sr. Primo Camilo Paglarini, para realização do transporte de grãos entre as cidades de Pontes e Lacerda e Sapezal, em um caminhão de propriedade do Município de Pontes e Lacerad.

Em que pese a aparente tentativa de conferir ares de legitimidade ao frete realizado, consignando que o valor percebido seria o mesmo a ser pago pela Prefeitura Municipal a título de diária, não há como eximir o servidor público de sua responsabilidade pela prática de ato ímprobo.

Neste caso, não há como, de forma legítima, delegar ao particular o pagamento de diária, em relação a serviço prestado.

Inevitavelmente, exigido do particular uma contraprestação pela realização do transporte, o numerário deveria ter como destinação, o Poder Público.

Destarte, ainda que se reconheça a ausência de dolo, a prática de ato culposo, em qualquer de sua modalidade, seja por imprudência, negligencia ou imperícia, mostra-se suficiente para a caracterização do dever de reparar o dano.

A propósito:

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. ACÓRDÃOS CONFRONTADOS. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA DIVERGÊNCIA. NECESSIDADE DE SIMILITUDE FÁTICO-JURÍDICA. INEXISTÊNCIA.

(...) a configuração da improbidade administrativa, nas hipóteses do artigo 10 da Lei nº 8.429/92, prescinde de comprovação de dolo, basta que haja culpa
.

V - Conforme salientou o Parquet Federal: "[...] o acórdão paradigmático, ao contrário do que alegam os embargantes, não afirma a necessidade absoluta da presença do dolo em qualquer hipótese de improbidade. Ao contrário, deixa claro que
é possível, para a configuração pelo art. 10º da Lei nº 8.429/92, a caracterização da culpa
, no mesmo sentido que a decisão embargada estabelece em suas conclusões".

(...) X -
No caso em apreço, a condenação justificou-se no reconhecimento do elemento subjetivo culposo
. (...)”

(AgInt nos EREsp 1430325/PE, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 11/12/2019, DJe 17/12/2019)

AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO E CONCURSO PÚBLICO. INOBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS PARA DISPENSA. LESÃO AO ERÁRIO PRESUMIDA. CULPA VERIFICADA. AGRAVO CONHECIDO PARA CONHECER E DAR PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL(...)
A jurisprudência desta Corte considera indispensável, para a caracterização dos atos de improbidade administrativa descritos no art. 10 da Lei n. 8.429/1992, a comprovação da lesão ao erário, exceto para as hipóteses específicas do inciso VIII do referido dispositivo, em que o prejuízo é presumido (in re ipsa), e exige, como elemento subjetivo, a culpa do agente, reservando-se o dolo para as hipóteses dos arts. 9º e 11 da Lei n. 8.429/1992
. (...)” (AREsp 1520734/PB, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 12/11/2019, DJe 22/11/2019)

Assim, deveria ser de conhecimento do Apelante que, perceber quantia de particular pela realização de frete,

utilizando-se de veículo pertencente à Municipalidade, tratava-se de ato irregular, devendo portanto, o servidor público municipal ser responsabilizado.

Em que pese a pretensão de aplicação do princípio da bagatela, não obstante o valor a ser ressarcido compreenda quantia inferior à um salário mínimo, e ainda que considerada a condição de hipossuficiência da parte, a condenação, sopesando critérios de razoabilidade e proporcionalidade, deve se prestar a evitar nova prática do ato, coibindo a reiteração dos fatos, como medida de caráter pedagógico.

Registre-se que, acaso mantida a condenação ao pagamento da multa civil em três vezes o valor do dano, tal fato poderia causar prejuízos à subsistência do Recorrente e de sua família, motivo pelo qual, a aplicação da sanção não deve ser visar a ruína daquele que incorre na prática de ato de improbidade administrativa.

Feitas estas considerações, o decotamento do valor imposto a título de multa civil, bem como o afastamento da sanção de suspensão dos direitos políticos se trata de medida cogente.

A corroborar o acima exposto:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SERVIDOR PÚBLICO. ACUMULAÇÃO INDEVIDA DE CARGOS. PRESENÇA DOS ELEMENTOS NECESSÁRIOS À CONFIGURAÇÃO DO ATO ÍMPROBO ASSENTADA PELA CORTE DE ORIGEM. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE, NO CASO, ANTE A INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. ADEQUAÇÃO DAS SANÇÕES. VIABILIDADE, NA HIPÓTESE EM EXAME.

(...), num juízo de proporcionalidade, o valor da multa deve ser reduzido, sobretudo porque não restaram comprovados dano ao erário e enriquecimento ilícito. Em suma, neste ponto,
o recurso está a reclamar parcial acolhida, porquanto desatendidos, na espécie, os vetores da proporcionalidade e da razoabilidade, fazendo-se de rigor o decotamento do valor da multa
, (...)” (AgInt no REsp 1728395/PB, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, Rel. p/ Acórdão Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/09/2019, DJe 25/09/2019)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTS 9º E 11 DA LEI 8.429/92. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO E VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO AFIRMADO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. FUNDAMENTO AUTÔNOMO NÃO ATACADO. SÚMULA 283/STF. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. REVISÃO DAS SANÇÕES APLICADAS. POSSIBILIDADE. DESPROPORCIONALIDADE.

PRECEDENTES DO STJ. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.

(...)
No tocante à revisão do valor da multa civil imposta na hipótese, destaca-se que esta Corte Superior possui jurisprudência sedimentada no sentido de que as sanções resultantes da condenação pela prática de ato de improbidade administrativa devem observar os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, em atenção à gravidade do ato, à extensão do dano causado e à reprimenda do ato ímprobo (...).”
(AgInt no AgInt no AREsp 1352329/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 25/06/2019, DJe 28/06/2019)

Feitas estas considerações, considerando as peculiaridades do caso concreto, o Apelante Sr. José Carlos de Amorim deve ser condenado ao ressarcimento do dano, no valor de trezentos reais, acrescido de multa civil de valor igual à uma vez o dano causado; dispensando-o da sanção de suspensão dos direitos políticos por prazo determinado.

Por fim, registre-se que, em razão do parcial provimento ao Recurso interposto por José Carlos de Amorim, a condenação à Sra. Eva dos Santos Silva sofreu alteração, devendo esta ressarcir os cofres públicos o valor de R$480,00 (quatrocentos e oitenta reais), acrescidos de três vezes multa civil, como consignado na sentença objurgada e mantida pela e. Relatora.

No que tange ao recurso interposto por José Vicente Nunes Ferreira, acompanho o voto da e. Relatora.

Ante o exposto,
peço vênia à e. Relatora para divergir parcialmente de seu voto, para conceder parcial provimento ao recurso interposto por
José Carlos de Amorim
, consignando-se a condenação ao ressarcimento do dano, no valor de trezentos reais, acrescido de multa civil em valor igual à uma vez o dano causado, dispensando-o da sanção de suspensão dos direitos políticos por prazo determinado; com a consequente retificação da condenação imposta à Sra. Eva dos Santos Silva.

Quanto ao recurso interposto por José Vicente Nunes Ferreira, acompanho o voto da e. Relatora.

É como voto.

V O T O

EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA (2º. VOGAL)

Acompanho o voto divergente do Desembargador Mário Roberto Kono de Oliveira, 1º vogal.

EM 11 DE FEVEREIRO 2020:

O 1º VOGAL PROVEU PARCIALMENTE O RECURSO E O 2º VOGAL ACOMPANHOU. JULGAMENTO SUSPENSO PARA APLICAÇÃO DO ARTIGO 942 CPC.

SESSÃOD E 30 DE MARÇO DE 2020 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

VOTO

EXMA. SRA.D ESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (3ªVOGAL-CONV.)

Egrégia Câmara
:

Conforme relatado, trata-se de Recursos de Apelação Cível interpostos por
José Carlos de Amorim e José Vicente Nunes Ferreira
em face da sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de Pontes e Lacerda/MT, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
em desfavor
dos Apelantes e de Eva dos Santos Silva
, que julgou procedentes os pedidos formulados na inicial, para condenar os Requeridos pela prática de ato de improbidade administrativa prevista nos artigos 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, aplicando-lhes as sanções de ressarcimento integral do dano causado ao erário, de suspensão dos direitos políticos pelo prazo de três anos e de pagamento de multa civil igual a três vezes o valor do dano.

Com o advento do Novo Código de Processo Civil (Lei nº 13.105/2015), ficou estabelecido, em seu artigo 942, uma nova técnica de julgamento, quando o resultado do recurso não for unânime, com a convocação de novos julgadores em sessão subsequente, em número suficiente para a inversão do resultado inicial, o que ocorreu no presente feito. Daí a razão de me encontrar participando desta sessão.

Tive acesso ao presente processo e pude verificar que, em suas razões recursais, o Apelante
José Carlos de Amorim
sustenta a ausência de caracterização de ato ímprobo, ante a

regularidade dos atos praticados e a inexistência de dolo ou culpa de sua parte, pois teria se limitado a cumprir, sob pena de desobediência, as ordens de sua superior, a Requerida Eva dos Santos Silva, que ao invés de efetuar o pagamento das diárias necessárias para cobrir as despesas com o seu deslocamento até Vilhena/RO a fim de buscar o caminhão do Município que ali se encontrava para conserto e, na volta, trazer de Sapezal/MT a Pontes e Lacerda/MT o milho pertencente ao produtor rural Primo Camilo Paglarini, o autorizou a descontar do valor do cheque pago como contraprestação pelo transporte do milho (R$ 780,00) a quantia referente à sua diária (R$ 300,00), a qual somente teria sido recebida vinte e cinco dias após a viagem realizada.

Argumenta que,
as viagens e fretes têm previsão na Regulamentação do Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável de Pontes e Lacerda (Lei nº 1.543/2014) e que não houve prejuízo ao erário ou enriquecimento ilícito de sua parte, tendo apenas recebido o valor de diária não paga pelo Município, não podendo, consequentemente, ser punido pelo erro de seus superiores, sobremodo por não haver prova nos autos de que tenha praticado qualquer conduta irregular, mas meros atos do cotidiano de qualquer funcionário ou cidadão comum.

Destaca, ainda,

a falta de individualização das condutas e correspondente condenação dos réus na ação de improbidade administrativa, nos moldes do parágrafo único do art. 12 da Lei nº 8.429/92, sob o argumento de que,
a maioria dos atos foram perpetrados pela Secretaria Eva dos Santos Silva e, talvez, seu assessor José Vicente Nunes, que contratou frete, emitiu a ordem de serviço, em tese falsificou documentos públicos, todos estes atos sem a participação do Apelante José Carlos de Amorim
, mas todos receberam as mesmas punições.

Por essas razoes, pugna pelo provimento do recurso, a fim de que sejam julgados improcedentes os pedidos veiculados na inicial.

Por sua vez, o Apelante
José Vicente Nunes Ferreira
, pleiteia a reforma da sentença, sob o argumento de que não existem provas de ato de improbidade administrativa e de enriquecimento ilícito por parte do Apelante, uma vez que apenas teria cumprido ordens de sua superior, Eva dos Santos Silva,
“emitindo ordem de serviço para realização do frete estipulado como de praxe o valor de R$ 3,00 (três reais) o quilômetro percorrido, e ainda para que pagasse a diária do motorista com o dinheiro disponível da verba para despesas emergenciais.

Assevera que, não

participou, direta ou indiretamente, de qualquer ato, externo ou interno, voltado para a obtenção de vantagem pecuniária indevida, sendo que sob orientação da Secretaria Eva, teria entregado a ordem de serviço ao produtor rural Primo Camilo, preenchendo posteriormente à realização do frete, os dados de quilometragem e o bloco de notas de controle de horas trabalhadas para então emitir o boleto para que o produtor rural fizesse o pagamento do frete.

Defendeu, ainda, a possibilidade de aplicação do princípio da insignificância no âmbito da ação de improbidade administrativa, especialmente por já ter efetuado o pagamento integral do dano, não havendo que se falar em prejuízo ao erário.

Constata-se que a eminente Relatora, a
Exma. Sra. Desa. Maria Aparecida Ribeiro,

DEU PROVIMENTO
aos Recursos de apelação cível interpostos por José Carlos de Amorim e José Vicente Ferreira Nunes para, reformar a sentença recorrida e julgar improcedente a demanda em relação a eles, por falta de prova quanto à prática do ato de improbidade que lhes foi imputado, restando prejudicadas as demais matérias arguidas nas razões recursais.

Em seu voto, a douta Relatora consignou que,
a despeito da irregularidade do procedimento adotado, não se extrai da prova produzida judicial e extrajudicialmente tenha o Apelante
José Carlos de Amorim
desviado, voluntariamente e com má-fé, o valor de R$ 300,00 (trezentos reais), decotado do pagamento do frete de grãos, mas que apenas deu cumprimento às ordens de sua superior com vistas ao recebimento de valor efetivamente devido pelo deslocamento fora do município.

Ressaltou, ainda, que,
o fato não ter constado da prestação de contas dos adiantamentos feitos à Secretaria Municipal dados específicos sobre a retirada e posterior devolução dos valores relativos aos custos do frete, não é suficiente, só por si, para o reconhecimento de que o
Apelante José Vicente Nunes Ferreira
tenha se apoderado de tais verbas, causando dano ao erário, dada a inexistência de qualquer prova segura neste sentido e do fato de que assim agiu porque Eva dos Santos Silva lhe pedira que “não fizesse o lançamento no sistema do frete para emissão do boleto que fosse reembolsado os valores retirados do adiantamento”. (Id 7075421, p. 4/6)

Destacou, por fim, que,
o Parquet não se desincumbiu do ônus de provar a prática de ato de improbidade administrativa pelos recorrentes José Carlos Amorim e José Vicente Nunes Ferreira, não tendo demonstrado, oral ou documentalmente, o suposto estratagema feito por eles para se apoderarem do valor do frete realizado com veículo público. Também não comprovou que os documentos apresentados por Eva dos Santos Silva no curso do inquérito civil foram adulterados por José Vicente Nunes Ferreira com propósitos maldosos e muito menos que este ficou com qualquer parte da quantia paga por Primo Camilo Paglarini.

Por outro lado, o 1ª Vogal, o
Exmo. Sr. Des. Mario Roberto Kono de Oliveira
, votou no sentido de
prover parcialmente o recurso interposto por José Carlos de Amorim
tão somente para promover a readequação de suas penalidades, para que seja condenado ao ressarcimento do dano no valor de trezentos reais, acrescido de multa civil de valor igual a uma vez o dano causado; dispensando-o da sanção de suspensão dos direitos políticos por prazo determinado, com a consequente retificação da condenação imposta à Sra. Eva dos Santos Silva, devendo esta ressarcir os cofres públicos o valor de R$ 480,00 (quatrocentos e oitenta reais) e, quanto
ao recurso interposto por José Vicente Nunes Ferreira,
acompanhou o voto da eminente Relatora para dar provimento e julgar improcedente a ação civil pública em relação a ele.

Em seu voto, o eminente 1º Vogal consignou que,
no que tange ao Apelante José Carlos de Amorim, mostra-se incontroverso, inclusive reconhecido pela parte, de que este recebeu trezentos reais do Sr. Primo Camilo Paglarini, para realização do transporte de grãos entre as cidades de Pontes e Lacerda e Sapezal, em um caminhão de propriedade do Município de Pontes e Lacerda e, embora tenha consignado que o valor percebido seria o mesmo a ser pago pela Prefeitura Municipal a título de diária, não há como eximir o servidor público de sua responsabilidade pela prática de ato ímprobo, ante a impossibilidade de delegar ao particular o pagamento de diária, de forma legítima, em relação a serviço prestado.

Ressaltou, também que, não obstante o valor a ser ressarcido compreenda quantia inferior à um salário-mínimo, e ainda que considerada a condição de hipossuficiência da parte não se aplica o princípio da insignificância, porquanto a condenação deve se prestar a evitar nova prática do ato, coibindo a reiteração dos fatos, como medida de caráter pedagógico.

Destacou, por fim, que,
acaso mantida a condenação ao pagamento da multa civil em três vezes o valor do dano, tal fato poderia causar prejuízos à subsistência do Recorrente e de sua família, motivo pelo qual, a aplicação da sanção não deve ser visar a ruína daquele que incorre na prática de ato de improbidade administrativa,
razão pela qual promoveu o decotamento do valor imposto a título de multa civil, bem como o afastamento da sanção de suspensão dos direitos políticos.

O douto 2º Vogal, Des. Luiz Carlos da Costa acompanhou o voto divergente proferido pelo Desembargador Mário Roberto Kono de Oliveira, 1º vogal.

Como se sabe, a nova técnica de julgamento consiste na complementação do julgamento não unânime por novos magistrados, que integrarão e complementarão a mesma turma julgadora, em número suficiente a garantir a possibilidade de inversão do resultado inicial, todavia não estarão, segundo a nova norma, circunscritos a julgar o caso, mas tão somente os limites da divergência. Veja-se:

Art. 942.
Quando o resultado da apelação for não unânime, o julgamento terá prosseguimento
em sessão a ser designada com a presença de outros julgadores, que serão convocados nos termos previamente definidos no regimento interno,
em número suficiente para garantir a possibilidade de inversão do resultado inicial
, assegurado às partes e a eventuais terceiros o direito de sustentar oralmente suas razões perante os novos julgadores.
[Destaquei]

Nesse aspecto, a técnica de complementação de julgamentos não unânimes não resulta em “novo recurso” do mesmo recurso, nem impõe a realização de novo julgamento, mas, tão-somente, a ampliação do debate, no âmbito, saliente-se, do mesmo julgamento, que será suspenso e posteriormente reiniciado, com maior número de julgadores integrando o mesmo órgão colegiado que havia chegado à decisão não unânime.

Segundo Luiz Guilherme Marinoni,
como o novo Código de Processo Civil foi sensível ao fato de que a ausência de unanimidade pode constituir indício da necessidade de um maior aprofundamento da discussão a respeito da questão decidida, submeteu o resultado não unânime à ampliação do debate.
(MARINONI, Luiz Guilherme. Novo Curso de Processo Civil. São Paulo: Ed. RT, 2015).

Pois bem.

Ressalto, inicialmente, que não houve divergência quanto resultado do Recurso interposto
José Vicente Nunes Ferreira,
cujo apelo foi provido integralmente, de forma unânime, pelos membros desta egrégia 2ª Câmara de Direito Público e Coletivo,
de forma que a presente técnica de julgamento se resume ao recurso interposto por José Carlos de Amorim.

A questão posta nos autos consiste em aferir se restou configurado o elemento subjetivo necessário à condenação do Apelante
José Carlos de Amorim
em decorrência de ato de improbidade administrativa.

Antes de adentrar na análise dos recursos, necessário se faz um breve resumo dos fatos postos à discussão.

Extrai-se dos autos que, o Ministério Público ingressou com Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa em desfavor de José Carlos de Amorim - Motorista, José Vicente Nunes Ferreira – Coordenador Geral da Secretaria de Fomento à Agropecuária e Eva Dos Santos Silva - Secretária Municipal de Fomento à Agropecuária.

Segundo a inicial, por ordem da Secretária Municipal de Fomento à Agropecuária, o Motorista da Prefeitura de Pontes e Lacerda recebeu de particular, Sr. Primo Camilo Paglarini, o valor de R$ 780,00 (setecentos e oitenta reais) para promover o transporte de grãos para a cidade de Sapezal/MT, em um caminhão de propriedade do Poder Público Municipal.

Consta que, o Apelante José Carlos de Amorim teria recebido a quantia de R$ 300,00 (trezentos reais) a título de diária, valor este que seria devido acaso o pagamento fosse realizado pelo Poder Público Municipal, repassando o restante do numerário, ou seja, R$ 480,00 (quatrocentos e oitenta reais), ao Sr. José Vicente Nunes Ferreira, coordenador da Secretaria Municipal de Fomento à Agropecuária, que por seu turno, o entregou à Sra. Eva dos Santos Silva, Secretária Municipal de Fomento à Agropecuária.

A inicial atribui ao Apelante
José Carlos de Amorim
o recebimento de valores por particular, à título de diária, como contraprestação por serviço de transporte mediante utilização de veículo de propriedade da Prefeitura Municipal de Pontes e Lacerda, cujo numerário deveria ter como destinação, o Poder Público.

Em decorrência de tal fato, a inicial atribui ao Apelante
José Carlos de Amorim
a conduta descrita nos artigos 9, 10, 11 da Lei 8.429/1992.

Como se sabe, a improbidade administrativa consiste na violação do princípio constitucional da probidade administrativa, que pode ser definido como o dever de o agente público agir sempre com honestidade, decência e honradez na gestão da coisa pública.

É certo que a Lei nº 8.429/1992 busca impedir, ou dificultar, toda e qualquer forma de malversação e de ilicitude no exercício dos cargos públicos e na administração da coisa pública. Os recursos públicos e o controle maior sobre o erário constituem a finalidade da lei em comento.

Acerca da questão, Marino Pazzaglini Filho leciona,
in verbis
:

O princípio da probidade administrativa, resultante dos princípios constitucionais basilares da legalidade e da moralidade, significa, como já ressaltado, que
o agente público, no desempenho de suas funções, tem o dever jurídico de agir com honestidade, decência, honradez, movido sempre e exclusivamente pela concreção dos fins do interesse público da Administração a que está vinculado
.

(PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal; legislação e jurisprudência atualizadas. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2007). [Destaquei]

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei Ordinária Federal nº 8.429/92 – LIA) estabeleceu, em três dos seus dispositivos, três tipos de condutas consideradas como ímprobas. Ao descrevê-las MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO aponta para os atos que importam enriquecimento ilícito (art. 9º), atos que causam prejuízo ao erário (art. 10) e atos que atentam contra os princípios da administração (art. 11). (DI PIETRO, Maria Zanella. Direito Administrativo. 14 ed. São Paulo: Atlas, 2002. p. 672).

Referida autora esclarece, também, quais os elementos do ato de improbidade: a) sujeito passivo (umas das entidades mencionadas no art. 1º da Lei Ordinária Federal nº 8.429/92); b) sujeito ativo (agente público ou terceiro que induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta – art. 1º e 3º da LIA); c) ocorrência de ato danoso descrito na lei, causador de enriquecimento ilícito para o sujeito ativo, prejuízo para o erário ou atentado contra os princípios da Administração Pública, sendo que o ato danoso poderia se enquadrar isoladamente em uma das categorias, ou cumulativamente em duas ou três; d) elemento subjetivo (dolo ou culpa). (DI PIETRO, Maria Zanella. Direito Administrativo. 14 ed. São Paulo: Atlas, 2002. p. 680).

Para a
caracterização do ato de
improbidade

administrativa
, é insuficiente a configuração da ilegalidade do ato praticado pelo agente público, tendo em vista a necessária presença do elemento subjetivo, seja na figura do dolo, para fins da corporificação das condutas tipificadas nos artigos
9
º e
11
da
Lei
nº
8.429
/1992 - enriquecimento ilícito e ofensa aos princípios da administração pública -, seja ao menos na figura da culpa, no que toca às condutas tipificadas no
art
.
10
, do mesmo Diploma Legal - prejuízo ao erário -, na esteira do pacífico entendimento adotado pelo colendo
Superior
Tribunal de Justiça,
in verbis
:

RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. ADMINISTRATIVO.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CARACTERIZAÇÃO. ELEMENTO SUBJETIVO.
DOLO NA CONDUTA DOS ACUSADOS.
PRESENÇA. REVISÃO.
IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 07/STJ. INCIDÊNCIA. RECURSO ESPECIAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 1973.

II - Este Tribunal Superior encampa o entendimento segundo o qual,
para a caracterização do ato de improbidade administrativa, é necessário o exame do elemento subjetivo, qual seja, dolo nas condutas tipificadas nos arts. 9º e 11 ou, ao menos, culpa grave, quanto às condutas do art. 10 da Lei n. 8.429/1992. Precedentes.

III - Rever o entendimento da Corte local, que consignou a presença do elemento anímico dolo na conduta dos Acusados, demandaria necessário revolvimento de matéria fática, o que é inviável em sede de recurso especial, à luz do óbice contido na Súmula n. 07/STJ.

IV - Negado seguimento ao Recurso Especial.

(STJ – REsp 1671819/GO, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Rel. p/ Acórdão Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 9/3/2021, DJe 12/3/2021). [Destaquei]

Com a devida vênia ao posicionamento adotado pelo eminente 2º Vogal, Des. Mário Roberto Kono de Oliveira, entendo que o conjunto probatório constante dos autos demonstra, de forma incontroversa, que o Apelante
José Carlos de Amorim,
motorista da Prefeitura Municipal de Pontes e Lacerda, não agiu com dolo.

Isso porque, conforme bem destacou a douta Relatora,
a Secretaria Municipal de Fomento a Agropecuária de Pontes e Lacerda presta serviços de gradeação e frete aos munícipes por meio de maquinários e veículos pertencentes ao ente público municipal e que, à época dos fatos (agosto/2014), com base em deliberação do Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável – CMDRS, tomada na reunião ordinária realizada em 16/6/2013, o frete era cobrado no valor de R$ 3,00 reais o quilômetro carregado
(Id 7075422, p. 7-9)

Consta dos documentos colacionados nos ID ́s n. 7075420, p. 8 e Id 7075781, que o Produtor Rural Primo Camilo Paglarini requereu serviço de frete de grãos perante à Secretaria Municipal de Fomento a Agropecuária de Pontes e Lacerda, que foi autorizado pela então Secretária, também Requerida, Eva dos Santos Silva, tendo sido cobrado o valor total de R$ 780,00 pela prestação do serviço de frete, o que foi confirmado pelo produtor rural Primo Camilo Paglarini tanto na fase extrajudicial (ID n. 7075418 – p. 7), quanto judicial (ID n. 7075947).

Veja-se:

Declarações de

Primo Camilo Paglarini perante a Promotoria de Justiça (ID n. 7075418)

(...) Que sou produtor de leite no Município de Pontes e Lacerda/MT há 24 anos, que há muitos anos a Secretaria Municipal de Agropecuária realiza fretes para os produtores rurais do Município, que em contrapartida pagam pelos serviços prestados; que os servidores alegam que a prefeitura não pode fazer esses serviços de graça, razão pela qual acabam por cobrar aproximadamente sessenta por cento do valor de mercado exigido; que segundo informam para o custeio de despesas e manutenção de veículos; (...)
que no mês de agosto de 2014, dirigi-me até a Secretaria de Agropecuária; Que então conversei com a Secretária Eva dos Santos Silva; que solicitei um frete de grãos (milho) a ser trazido do Município de Sapezal/MT para minha propriedade, no sítio Boa Esperança, na Gleba Escatolin
; (...)
Que de Comodoro o caminhão seguiria aproximadamente 140 km até Sapezal/MT e de lá retornaria para Pontes e Lacerda/MT; que então foi calculado pela Secretária, a partir da quilometragem, o frete, que neste momento foi cobrado o valor de R$ 2 reais o quilometro percorrido; que pelo que me recordo o valor foi em torno de setecentos e oitenta reais e a quilometragem do frete em torno de 390 km
, Que a secretaria geralmente dá aos produtores trinta dias para que seja efetuado o pagamento do frete; Que após alguns dias foi realizado o serviço pelo motorista da Prefeitura José Carlos de Amorim, conhecido como Dedé; (...) que passados alguns dias do frete, dirigi-me até a prefeitura para efetuar o pagamento dos serviços, ocasião em que emiti um cheque não nominal e entreguei para o servidor José auxiliar da Secretária Eva; (...)
Que não é verdade que o pagamento que efetuei tenha sido uma gratificação ao motorista dada por livre e espontânea vontade, pois como afirmei, tais valores forem exigidos pela Secretária Eva para a realização do frete (...) Que após o início das investigações pelo Ministério Público recebi um telefonema da Secretária Eva me chamando para uma conversa na Secretaria; Que então eu me dirigi à Secretaria Agropecuária, ocasião em que Eva me pediu para que eu ajudasse eles, ou seja, faltasse com a verdade, ao Ministério Público para favorecer Eva e seu auxiliar José, que fizera recebido do pagamento do frete (...)

Ressalto que tais declarações corroboram com as provas dos autos, especialmente pelo depoimento prestado pela Requerida Eva dos Santos Silva, que reconheceu ter autorizado – segundo ela por inexperiência – o procedimento irregular para a realização do frete e
a retenção de parte do seu valor por José Carlos de Amorim como compensação pela diária não recebida da Prefeitura de Pontes e Lacerda
,
in verbis
:

“Que volto a esclarecer que
o procedimento citado foi autorizado por mim por inexperiência,
bem como porque o Sr. Primo insistiu na realização do serviço; (...)
que faltei com a verdade no ofício n. 19/2015, pois fui orientada por um advogado a assim proceder
; que me recuso a dizer o nome do advogado; que em conversa com o mesmo me disse que eu já havia cometido uma ilegalidade ao cobrar o valor do frete menor do que o estipulado pelo Conselho Municipal do desenvolvimento sustentável; que em razão disto fizemos juntos o documento,
ocasião em que constei que o cheque dado pelo Sr. Primo fora apenas uma gratificação ao motorista, quando na verdade correspondia ao pagamento do frete
”
(Id 7075420, p. 8 e 7075421, p. 1)

Por sua vez, o servidor José Vicente Nunes Ferreira, Coordenador Geral da Secretaria de Fomento à Agropecuária, afirmou que
a Sra. Eva determinou ao motorista que fosse até o banco e sacasse o valor do cheque, bem como que abatesse do valor sacado o valor de sua diária e o restante devolvesse ao declarante, ressaltando ainda ter certeza que, nenhum servidor recebeu vantagem indevida no episódio.

Nesse aspecto,
restando comprovado que o Apelante
José Carlos de Amorim
, na qualidade de mero motorista, apenas fez cumprir a determinação
superior
da ex-Secretária
Municipal de Fomento a Agropecuária de Pontes e Lacerda/MT
,
com vistas ao recebimento de valor por serviço de deslocamento efetivamente prestado fora do município e não tendo nos autos qualquer evidencia de que tenha se apropriado, voluntariamente e com má-fé, da importância de R$ 300,00 (trezentos reais), decotado do pagamento do frete de grãos, à título de recebimento de diária, já que conforme amplamente demonstrado, apenas cumpriu ordens superiores,
não há razão para lhe atribuir responsabilidade pela conduta ímproba imputada à agente político.

A jurisprudência pátria trilha o mesmo norte:

REEXAME NECESSÁRIO CONHECIDO DE OFÍCIO - APELAÇÃO CÍVEL-
AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - LEI 8.429/92 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS POR SERVIDOR MUNICIPAL EM OBRAS PARTICULARES - AUTORIZAÇÃO EMANADA DO EX-PREFEITO
-ATO ÍMPROBO CONFIGURADO - OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE -
ENCARREGADO DE OBRAS - ART. 10, DA LEI 8.429/92 - CUMPRIMENTO DE ORDEM DE SUPERIOR HIERÁRQUICO - RESPONSABILIDADE NÃO CARACTERIZADA
- TERCEIROS BENEFICIADOS - ART. 9º, DA LEI 8.429/92 - AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO - ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO - SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA EM REEXAME NECESSÁRIO - RECURSO PREJUDICADO.

1- Para fins de caracterização da improbidade administrativa é necessária a configuração da ilegalidade do ato praticado pelo agente público, por ser exigível o elemento volitivo, seja na figura do dolo, para fins da corporificação das condutas tipificadas nos artigos 9º e 11, da Lei nº 8.429/1992 - enriquecimento ilícito e ofensa aos princípios da administração pública -, seja ao menos na figura da culpa, no que toca às condutas tipificadas no art. 10, do mesmo Diploma Legal - prejuízo ao erário.

2- Verificado o inequívoco dano advindo da conduta praticada pelo ex-prefeito municipal de Biquinhas, ao autorizar a prestação de serviços por servidor municipal em obras particulares de pessoas que não estavam cadastradas como carentes, conforme previsto em Lei do Município, há de ser o agente público responsabilizado, conforme disposto no art. 10, inciso XIII da Lei n. 8.429/1992.

3-
Demonstrado nos autos que o servidor municipal, na qualidade de mero encarregado de obras, apenas dava cumprimento às ordens de seu superior hierárquico, não há de ser condenado por improbidade administrativa
.

4-
A caracterização do ato de improbidade por enriquecimento ilícito pressupõe a constatação da existência do elemento volitivo do dolo
.

5- Inexistente nos autos a comprovação de que os particulares beneficiados tenham agido com dolo ou má-fé, não é caso de condená-los em ato de improbidade por enriquecimento ilícito. 6-Sentença reformada em parte, em reexame necessário. Recurso voluntário prejudicado.

(TJ-MG - AC: 10435060009394001 MG, Relator: Claret de Moraes, Data de Julgamento: 1/3/2016, Data de Publicação: 8/4/2016). [Destaquei]

Ressalto, outrossim, que, além de não existir controvérsia acerca da efetiva prestação de serviços de motorista pelo Apelante
José Carlos de Amorim
em Município diverso de Pontes e Lacerda, ainda que o pagamento tenha sido realizado de forma irregular, não pode o Apelante ser responsabilizado por improbidade administrativa,
até mesmo porque, conforme bem destacou a Relatora, o valor da diária para viagem fora do estado para servidores em geral, em agosto/2014, época em que ocorreram os fatos, era de R$ 430,00 (quatrocentos e trinta reais), com veículo próprio, e de R$ 301,00 (trezentos e um reais), com veículo oficial, conforme definido no Anexo Único da Lei municipal nº 1.415/2013 (Id 7075559, p. 1/3), havendo, assim, correspondência entre as alegações e a quantia retida por José Carlos de Amorim, valor esse que não foi impugnado pelo Parquet.

De igual modo, o Ofício nº 139/GP/2016, de 11.03.2016, subscrito pelo Prefeito de Pontes e Lacerda, Donizete Barbosa do Nascimento (Id 7075556, p. 2 e 7075559), comprova que não houve pedido de diárias no mês de agosto/2014 pela Secretaria Municipal de Fomento à Agropecuária em favor do Apelante José Carlos de Amorim, de sorte que, realmente, não houve pagamento formal em decorrência do deslocamento do servidor, a serviço, para fora do município, o que afasta eventual enriquecimento ilícito e/ ou dano ao erário.

Como se vê, a reforma da sentença para que sejam julgados improcedentes os pedidos veiculados na inicial também em relação ao Apelante
José Carlos de Amorim
é medida que se impõe.

Ante o exposto, pedindo vênia ao eminente 1ª Vogal, para acompanhar o voto proferido pela douta Relatora, a Exma. Sra. Desa. Maria Aparecida Ribeiro, no sentido de
DAR PROVIMENTO
aos recursos interpostos por
José Carlos de Amorim e José Vicente Ferreira Nunes
para reformar a sentença recorrida e julgar improcedente a demanda em relação a eles, por falta de prova quanto à prática do ato de improbidade que lhes foi imputado.

É como voto.

VOTO

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (4ª.VOGAL-CONV).

Peço vênia à divergência e acompanho o voto do 1º
. Vogal, des. Mário Roberto Kono de oliveira
.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 30/03/2021