Tribunal: TJMT
Processo: 1002439-86.2020.8.11.0000
Relator(a): MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2021-06-10
Data de publicação: 2021-06-24

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1002439-86.2020.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Transporte Terrestre]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). SEBASTIAO DE MORAES FILHO]

Parte(s):

[LAIS KHALED PORTO - CPF: 003.985.392-60 (ADVOGADO), FED DAS EMP DE TRANS ROD DE PASS DOS EST DE MT MS E RO - CNPJ: 33.053.554/0001-06 (AUTOR), RODRIGO DE BITTENCOURT MUDROVITSCH - CPF: 333.070.458-65 (ADVOGADO), RAPHAEL MARCELINO DE ALMEIDA NUNES - CPF: 004.543.571-50 (ADVOGADO), BIANCA CASAIS MACHADO GUIMARAES - CPF: 107.044.784-63 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (REU), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), CUIABA CAMARA MUNICIPAL - CNPJ: 33.710.823/0001-60 (REU), DANIEL DOUGLAS BADRE TEIXEIRA - CPF: 705.539.121-00 (ADVOGADO), FLAVIA FATIMA BATTISTETTI BALDO - CPF: 011.623.171-83 (ADVOGADO), TALITA ALESSANDRA MORI COIMBRA - CPF: 545.481.101-78 (ADVOGADO), GUSTAVO TEIXEIRA GONET BRANCO - CPF: 027.374.991-94 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR MAIORIA, JULGOU IMPROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

E M E N T A

AÇÃO DECLARATÓRIA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI N. 5.695/2013 – MUNICÍPIO DE CUIABÁ – VEDAÇÃO À CUMULAÇÃO DAS FUNÇÕES DE MOTORISTA E COBRADOR NO TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO – VÍCIO MATERIAL – COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO EM LEGISLAR SOBRE DIREITO DO TRABALHO, CONDIÇÕES PARA O EXERCÍCIO DE PROFISSÕES, TRANSPORTE E TRÂNSITO – VÍCIO DE INICIATIVA: USURPAÇÃO
DE COMPETÊNCIA DO EXECUTIVO – INOCORRÊNCOA – PRECEDENTE DO STF – IMPROCEDÊNCIA.

1.

“[...]
1. É constitucional a Lei Municipal 3.310/2013, que alterou a Lei Municipal 1.688/98, a qual proibiu motoristas de transportes coletivos de acumularem as funções de cobradores, tendo em vista que compete aos municípios legislarem sobre organização do serviço público de transporte coletivo em razão do preponderante interesse local envolvido. Precedentes. (...)

(STF - ARE 1109932 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN).

2.

“[...] É constitucional a lei municipal que proíbe que
motoristas
de ônibus exerçam de forma cumulativa a função de
cobrador
, uma vez que isso coloca em risco a vida e a integridade física deles próprios, dos usuários desse transporte e dos que utilizam as vias públicas, contrariando todas as regras de segurança no trânsito. [...]”
(TJMT - N.U 0106389-75.2013.8.11.0000, RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, TRIBUNAL PLENO, Julgado em 26/06/2014, Publicado no DJE 31/07/2014)

3.

Ação julgada improcedente.

R E L A T Ó R I O

EXMA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (Relatora):

Eminentes Pares:

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade com pedido cautelar, proposta pela FEDERAÇÃO DAS EMPRESAS DE TRANSPORTE RODOVIÁRIO DOS ESTADOS DE MATO GROSSO, MATO GROSSO DO SUL E RONDÔNIA, que busca a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 5.695/2013 e, por arrastamento, das Leis Municipais n. 5.904/2014 e 5.919/2015, todas de autoria da Câmara Municipal de Cuiabá, que vedam ao motorista de ônibus o exercício cumulativo de cobrador e dão outras providências.

Sustenta a Federação Autora a existência de dois vícios de iniciativa, posto que violam competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho, condições para o exercício de profissões, transporte e trânsito (art. 22, I, XI, XVI da CF, incorporadas à Constituição do Estado de Mato Grosso por meio do art. 193), bem como a competência privativa do Chefe do Executivo disposta no art. 195, § único, III da Constituição Estadual.

Ressalta, ainda, a violação ao princípio da eficiência do serviço público (art. 37, CF e art. 3º, V da Constituição do Estado de Mato Grosso).

Solicitadas informações antes de deliberar sobre a cautelar, somente o Município de Cuiabá se manifestou, rechaçando a tese de vício de iniciativa, ressaltando que a norma impugnada não apresenta limitação ao serviço desenvolvido pelas empresas de ônibus, visando garantir a segurança dos usuários do transporte público, protegendo o direito do consumidor.

Apontou, ainda, que a lei atende ao interesse local e não transpõe o poder legiferante suplementar dos municípios, sem afetar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão, ressaltando, ao fim, que a proibição de o motorista cumular a função de cobrador é cláusula que sempre se fez presente no contrato (id. 39686995).

A Procuradoria Geral de Justiça, em parecer da lavra do Dr. Deosdete Cruz Júnior, requereu o pronunciamento sobre o mérito da ação, opinando por sua improcedência (id. 63534957).

Diante do pedido de rito abreviado formulado pela PGJ e, evitando-se a arguição de nulidade por cerceamento de defesa, foi concedido à Câmara Municipal de Cuiabá o prazo previsto art. 6º, parágrafo único da Lei n. 9.868/99 (30 dias), para apresentação de informações quanto ao mérito da demanda.

Assim, advieram informações da Câmara Municipal de Cuiabá (id. 69902482), ocasião em que os doutos Procuradores apontaram que foram observadas as formalidades constitucionais, legais e regimentais quanto aos dispositivos questionados, pugnando pela improcedência da ação.

É o relatório.

V O T O (MÉRITO):

EXMA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (Relatora)

Eminentes Pares:

Consoante explicitado no Relatório, volta-se a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade contra a Lei Municipal n. 5.695/2013 e, por arrastamento, das Leis Municipais n. 5.904/2014 e 5.919/2015, todas de autoria da Câmara Municipal de Cuiabá, que vedam ao motorista de ônibus o exercício cumulativo de cobrador e dão outras providências

A
Lei Municipal n. 5.695, de 20 de agosto de 2.013
, objeto da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, dispõe sobre a proibição de empresas que prestam serviços de transporte coletivo em Cuiabá de exigirem que motoristas exerçam sua função cumulada com a de cobrador, discorrendo:

Art. 1º
Esta Lei estabelece normas para a prestação de serviço de transporte coletivo urbano no Município de Cuiabá e fixa as penalidades para as hipóteses de descumprimento.

Art. 2°
Ficam as empresas concessionárias de Transporte Coletivo Urbano, no Município de Cuiabá, proibidas de exigirem que motoristas exerçam sua função cumulada com a função de cobrador.

Parágrafo único.
(VETADO)

Art. 3º
Caberá ao poder concedente, por seus órgãos competentes, fiscalizar o fiel cumprimento ao disposto nesta Lei, aplicando às empresas concessionárias que a descumprir, as seguintes penalidades:

I -
advertência escrita na primeira notificação, com prazo de 5 (cinco) dias para a apresentação de defesa por parte da empresa infratora;

II -
multa de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) por situação de reincidência, decorrido o prazo previsto no inciso anterior ou indeferido o respectivo recurso;

III -
diante da continuidade do descumprimento desta Lei, após caso de reincidência com aplicação de multa, fica autorizada a Prefeitura Municipal de Cuiabá a cassar a concessão da empresa infratora.

Art. 4º
Esta Lei entra em vigor após 90(noventa) dias da data de sua publicação.

Em decorrência desse dispositivo, foi editada a Lei Municipal n. 5.904/2014 que apresenta os procedimentos a serem adotados pelas concessionárias em virtude da proibição:

Art. 1º
Esta Lei dispõe sobre procedimentos a serem adotados pelas empresas concessionárias do serviço público de transporte coletivo no Município de Cuiabá.

Art. 2º
As empresas concessionárias do serviço público de transporte coletivo de Cuiabá ficam obrigadas a:

I –
destinar em todos os ônibus que prestam serviços na área urbana, 06 (seis) assentos identificados por ônibus, para atendimento de pessoas idosas, gestantes, obesos, com deficiência física ou mobilidade reduzida;

II –
exibir, de forma visível para o público, no lado externo de cada veículo, na

parte lateral dianteira, lista com os nomes dos principais pontos de interesse do itinerário da respectiva linha.

Art. 3º
Fica a Associação Matogrossense dos Transportadores Urbanos – MTU obrigada a disponibilizar no sistema de transporte coletivo de Cuiabá duas categorias de cartões eletrônicos de transporte para a liberação das catracas dos ônibus de modo a permitir o controle dos usuários, sendo uma categoria para cartões identificados e outra para cartões não identificados.

§ 1º
Para obter gratuitamente o cartão identificado deverá o usuário realizar um cadastro na MTU.

I –
o cartão identificado habilita o usuário a receber todas as gratuidades existentes no sistema, bem como serve aos usuários de vale transporte e demais usuários comuns que tenham interesse em fazer o cadastro para sua obtenção.

II –
o cartão identificado permite as integrações previstas no sistema e pode ser recarregado em qualquer ponto da rede de recarga credenciada pela MTU.

III –
em caso de extravio, furto ou roubo, pode ser emitida uma segunda via do cartão identificado mediante o pagamento de uma taxa, transferindo-se o saldo existente no cartão anterior para o novo cartão.

§ 2º
A aquisição do cartão não identificado independe de cadastro, porém, enseja o pagamento de uma taxa, além do valor normal da tarifa, pelo adquirente.

I –
a taxa prevista neste parágrafo será fixada pelo Poder Executivo Municipal mediante decreto, limitada ao valor da tarifa.

II –
o cartão não identificado dará direito às integrações tarifárias previstas no sistema de transportes de Cuiabá e poderá ser recarregado em qualquer ponto da rede de recarga credenciada pela MTU.

III –
em caso de extravio, furto ou roubo do cartão não identificado, não poderá o usuário recuperar o saldo porventura nele existente.

IV –
quando o usuário não tiver mais interesse no uso do cartão não identificado, poderá devolvê-lo na sede da MTU e receber o valor da taxa vigente na data da devolução.

Art. 4º
Os usuários do transporte coletivo de Cuiabá que não possuírem o cartão eletrônico de transporte para liberação da catraca poderão utilizar o sistema dentro das seguintes condições:

I –
ao acessar o ônibus sem a posse do cartão eletrônico de transportes, o usuário deverá ficar alojado no espaço existente antes da catraca até um ponto onde exista um promotor de vendas para aquisição de um cartão eletrônico de transporte não identificado.

II –
caso o usuário chegue a seu destino sem conseguir comprar o cartão eletrônico de transportes, fica o motorista do veículo autorizado, de forma excepcional, a efetuar a venda do cartão eletrônico de transporte não identificado ao mesmo, de modo a evitar a evasão de receita no sistema.

III –
na hipótese do inciso II deste artigo, deverá o motorista realizar a venda do cartão eletrônico de transporte com o veículo parado no ponto de destino do usuário, permanecendo nessa situação até a finalização da operação de venda.

II – (
REVOGADO PELA LEI Nº 5.919, DE 19/03/2015, PUBLICADO NO DIÁRIO OFICIAL ELETRÔNICO DO TCE Nº 591, DE 23/03/2015)

III – (
REVOGADO PELA LEI Nº 5.919, DE 19/03/2015, PUBLICADO NO DIÁRIO OFICIAL ELETRÔNICO DO TCE Nº 591, DE 23/03/2015)

Art. 5º
Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.” (id. 34341987).

Ao fim, sobreveio a Lei Municipal n. 5.919/2015, que revogou os incisos II e III do artigo 4º da Lei Municipal n. 5.904/2014:

Art. 1º
Ficam revogados os incisos II e III do art. 4º da Lei nº 5.904, de 23 de dezembro de 2014.

Art. 2º
Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Sustenta a Federação Autora a existência de
inconstitucionalidade formal
, consistente em dois aspectos: (i) violação da competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho, condições para o exercício de profissões, transporte e trânsito, em violação ao art. 22, I, XI, XVI da CF e art. 193 da CE, e; (ii) vício de iniciativa do processo legislativo que resultou na edição dos dispositivos impugnados, porquanto teria a Câmara Municipal usurpado de prerrogativa do Executivo para apresentação do projeto de lei que trata da matéria das normas impugnadas (art. 195, § único, III da Constituição do Estado de Mato Grosso).

No tocante a violação de competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho, condições para o exercício de profissões, transporte e trânsito, dispõe a Constituição da República:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;

(...)

XI - trânsito e transporte;

(...)

XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões;

Por sua vez, o art. 193 da Constituição do Estado de Mato Grosso prevê a competência das Câmaras Legislativas Municipais, para legislação originária e suplementar,
in verbis
:

Art. 193
Cabe à Câmara Municipal, com a sanção do Prefeito
legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e estadual
, no que couber, e instituir os tributos de competência do Município, nos termos definidos na Constituição Federal e nesta Constituição.

Como já reconhecido por este Colegiado, é possível a análise de ação direta de inconstitucionalidade que tenha como parâmetro o controle de normas de observância obrigatória – como no caso de repartição de competências -, ainda que não expressas na Constituição Estadual:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – APONTADA VIOLAÇÃO DE DISPOSITIVOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL –
ART. 22, I, DA CF/88 – NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA, IMPLÍCITA NA CARTA ESTADUAL –
CONHECIMENTO PARCIAL DA ADI. RESTRIÇÃO À COBRANÇA DE TAXAS POR INSTITUIÇÕES PARTICULARES DE ENSINO SUPERIOR. PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR. EXERCÍCIO DE COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR EM MATÉRIA DE DIREITO DO CONSUMIDOR. CONSTITUCIONALIDADE DA LEGISLAÇÃO ESTADUAL. AÇÃO IMPROCEDENTE, EM CONSONÂNCIA COM O PARECER MINISTERIAL.

Compete à Corte Estadual o julgamento de ação direta de inconstitucionalidade que aponta ofensa a dispositivo de reprodução obrigatória, ainda que implícita, da Carta Magna.

“A Constituição Federal, no tocante à proteção e à defesa do consumidor, estabelece competência concorrente entre a União, os Estados-Membros e o Distrito Federal. Cabe àquela editar normas gerais, e, a estes, legislar de forma supletiva ou complementar (art. 24, §§ 1º e 2º, da CF).” (STF, ADI n. 5462/RJ)

A Lei n. 11.041//2019 do Estado de Mato Grosso não substitui a disciplina do Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990), mas a complementa, com o objetivo de ampliar a proteção dos consumidores mato-grossenses em aspectos peculiares a exigências locais, conforme faculta a Constituição Federal. Precedente do STF. (N.U 1000588-12.2020.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, Órgão Especial, Julgado em 11/12/2020, Publicado no DJE 17/12/2020)

Conforme mencionado na inicial, o Supremo Tribunal Federal, por meio de voto proferido pelo Eminente Ministro Luis Roberto Barroso, elucidou os motivos pelos quais a ausência de previsão expressa no texto constitucional estadual mostra-se despicienda por ocasião da análise da constitucionalidade pelo Tribunal local:

“[...]
o Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que o controle de constitucionalidade por via de ação direta, quando exercido pelos Tribunais de Justiça, deve limitar-se a examinar a validade das leis estaduais/municipais à luz da Constituição do Estado. No controle abstrato, apenas esta Corte pode usar como parâmetro a Carta Federal (CRFB/1988, art. 102, I e § 1º; Lei nº 9.882/1999, art. 1º, parágrafo único, I).

Nessa linha, vejam-se, entre outros: RE 421.256, Rel. Min. Ricardo Lewandowski; ADI 347, Rel. Min. Joaquim Barbosa; ADI 508, Rel. Min. Sydney Sanches.

3. Ratifica-se que
nada impede, porém, que o Tribunal de Justiça fundamente suas conclusões em norma constitucional federal que seja “
de reprodução obrigatória
” pelos Estados-membros. Assim se qualificam as disposições da Carta da República que, por pré-ordenarem diretamente a organização dos Estados-membros, do Distrito Federal e/ou dos Municípios, ingressam automaticamente nas ordens jurídicas parciais editadas por esses entes federativos.
Essa entrada pode ocorrer, seja pela repetição textual do texto federal, seja pelo silêncio dos constituintes locais –
afinal, se sua absorção é compulsória, não há qualquer discricionariedade na sua incorporação pelo ordenamento local
. [...]” (STF – Reclamação 17.954 AgR/PR).

Assim, depreende-se que o artigo 22 da Constituição da República, ao apresentar uma limitação implícita no âmbito estadual – norma de reprodução obrigatória -, outorgando privativamente à União, a competência para legislar sobre as matérias nele enumeradas, possibilita o controle de constitucionalidade almejado por meio deste Tribunal de Justiça.

Ao centralizar nos poderes da União as matérias legislativas de maior envergadura, o legislador constituinte não repeliu os princípios federalistas tão arraigados e necessários para se garantir o equilíbrio federativo – especialmente diante da história recente, seja na ditadura vivenciada e, seja em período democrático, onde buscaram utilizar esse poder de forma espúria.

Ao reverso, estabeleceu competências diversas aos entes federados, promovendo um afastamento do federalismo centrípeto, consoante brilhantemente ressaltou o Des. Orlando Perri, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 1000588-12.2020.8.11.0000, cujo trecho de voto peço vênia para transcrever:

“[...] O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os entes componentes do Estado Federal brasileiro é o princípio da predominância do interesse, tanto para as matérias cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, quanto em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas matérias, como na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.

A própria Constituição Federal, portanto, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).

Atuando dessa maneira, se, na distribuição formal de competências, houve um maior afastamento do federalismo centrípeto que sempre caracterizou a república brasileira, na distribuição material, nossas tradições históricas, político-econômicas e culturais, somadas ao próprio interesse do legislador constituinte, que permaneceria como poder constituído (Congresso Nacional), após a edição da Constituição de 1988, acabaram por produzir grande generosidade do texto constitucional na previsão dos poderes enumerados da União, com a fixação de competência privativa para a maioria dos assuntos de destacada importância legislativa.

Consequentemente, concordemos ou não, no texto da Constituição de 1988, as contingências históricas, político-econômicas e culturais mantiveram a concentração dos temas mais relevantes no Congresso Nacional, em detrimento das Assembleias locais, como salientado por JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO (Teoria geral do federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1986. p. 317). Isso é facilmente constatado ao analisarmos o rol de competências legislativas da União estabelecidas no artigo 22 do texto constitucional.

Essa opção inicial do legislador constituinte, ao centralizar nos poderes enumerados da União (CF, art. 22) a maioria das matérias legislativas mais relevantes, contudo, não afastou da Constituição de 1988 os princípios básicos de nossa tradição republicana federalista, que gravita em torno do princípio da autonomia, da participação política e da existência de competências legislativas próprias dos Estados, Distrito Federal e Municípios, indicando ao intérprete a necessidade de aplicá-los como vetores principais em cada hipótese concreta em que haja a necessidade de análise da predominância do interesse, para que se garanta a manutenção, o fortalecimento e, principalmente, o equilíbrio federativo (GERALDO ATALIBA. República e constituição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1985. p. 10), que se caracteriza pelo respeito às diversidades locais, como bem salientado por MICHEL J. MALBIN, ao apontar que “a intenção dos elaboradores da Carta Constitucional Americana foi justamente estimular e incentivar a diversidade, transcendendo as facções e trabalhando pelo bem comum” (A ordem constitucional americana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1987, p. 144), consagrando, ainda, a pluralidade de centros locais de poder, com autonomia de autogoverno e de autoadministração, para reforçar a ideia de preservação da autonomia na elaboração do federalismo, como enfatizado por ALEXIS DE TOCQUEVILLE, ao comentar a formação da nação americana (Democracia na América: leis e costumes. São Paulo: Martins Fontes, 1988. p. 37 e ss.), que serviu de modelo para a nossa Primeira Constituição Republicana, de 1891.

Nos regimes federalistas, respeitadas as opções realizadas pelo legislador constituinte e previamente estabelecidas no próprio texto constitucional, quando surgem dúvidas sobre a distribuição de competências e, consequentemente, a necessidade de definição do ente federativo competente para legislar sobre determinado e específico assunto, que engloba uma ou várias matérias com previsão ou reflexos em diversos ramos do Direito,
caberá ao intérprete priorizar o fortalecimento das autonomias regionais e locais e o respeito às suas diversidades como pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal, que garantam o imprescindível equilíbrio federativo, como na presente hipótese
(JUAN FERRANDO BADIA. El estado unitário: El federal y El estado regional. Madri: Tecnos, 1978, p. 77; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO. O Estado federal brasileiro na Constituição de 1988. Revista de Direito Administrativo, n.179, p. 1; RAUL MACHADO HORTA. Tendências atuais da federação brasileira. Cadernos de direito constitucional e ciência política, n.16, p. 17; e, do mesmo autor: Estruturação da federação. Revista de Direito Público, n. 81, p. 53 ss; CARLOS MÁRIO VELLOSO. Estado federal e estados federados na Constituição brasileira de 1988: do equilíbrio federativo. Revista de Direito Administrativo, n.187, p. 1 e ss; JOSAPHAT MARINHO. Rui Barbosa e a federação. Revista de Informação Legislativa, n. 130, p. 40 e ss; SEABRA FAGUNDES. Novas perspectivas do federalismo brasileiro. Revista de Direito Administrativo, n. 99, p. 1 e ss).
[...]” (ADI 1000588-12.2020.8.11.0000)

Dessa forma, verifica-se que, diversamente do alegado pelo Autor, não houve invasão de competência, pela Câmara Municipal, daquela estabelecida no art. 22, I, XI, XVI da Constituição Estadual e art. 193 da Constituição Estadual, ao passo que atuou no campo relativo à competência legislativa suplementar atribuída aos entes municipais no art. 30, I da Carta Magna.

Ademais, certo é que o Município possui competência constitucional para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I da CR), sendo previsto expressamente, no mesmo dispositivo legal, a sua competência para gerir acerca da organização do transporte coletivo:

“Art. 30. Compete aos Municípios:

I – legislar sobre assuntos de interesse local;

(...)

III –
organizar
e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão,
os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo
, que tem caráter essencial; [...]”

Acerca da competência legislativa suplementar dos Municípios, posicionou-se este Tribunal de Justiça:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI N. 6.122/2016 – NORMA MUNICIPAL QUE PERMITE A ENTRADA DE “CHARANGA” EM TODOS OS EVENTOS ESPORTIVOS QUE VIEREM A OCORRER EM CUIABÁ, DESDE QUE PREENCHIDOS REQUISITOS QUE ASSEGURAM A IDENTIFICAÇÃO E RESPONSABILIZAÇÃO DOS INTEGRANTES DO GRUPO MUSICAL EM CASO DE BRIGAS E ATOS DE VIOLÊNCIA –
PRETENDIDA A DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ATO LEGISLATIVO MUNICIPAL – ALEGADA OFENSA AO ART. 193 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO – DESCABIMENTO – MATÉRIA DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE, NOS TERMOS DO ART. 24,
INCISO IX (DESPORTO),
DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
– LEI N. 10.671/03 – ESTATUTO DE DEFESA DO TORCEDOR – LEI FEDERAL DE CARÁTER GERAL PROIBINDO ENTRADA DE “OBJETOS” EM ESTÁDIOS –
POSSIBILIDADE DE EXERCER A COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR PELO MUNICÍPIO NOS TERMOS DO ART. 30, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
– NORMA IMPUGNADA QUE INCENTIVA O RESGATE DA CULTURA LOCAL E O BEM COMUM – PREVENÇÃO DE VIOLÊNCIA NOS ESPORTES E PROTEÇÃO DO TORCEDOR EFETIVAMENTE ASSEGURADA – IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

O município tem competência suplementar nos termos do art. 30, II, da Constituição Federal, para legislar acerca de assuntos previstos no art. 24 da Constituição Federal, no limite do interesse local, e desde que a norma municipal esteja em conformidade e harmonia com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados.

Conforme entendimento sufragado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 1950-3-SP, a Constituição Federal determina ao Estado a adoção de providências tendentes a garantir o efetivo exercício do direito à educação, à cultura e ao desporto, ressaltando que, na composição entre esses princípios e regras, há de ser preservado o interesse da coletividade. (N.U 1001657-84.2017.8.11.0000, TRIBUNAL PLENO CÍVEL, LUIZ FERREIRA DA SILVA, Tribunal Pleno, Julgado em 14/12/2017, Publicado no DJE 15/12/2017)

Ainda sobre a competência legislativa suplementar dos Municípios, manifestou-se recentemente o Supremo Tribunal Federal:

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI 16.897/2018 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. PREDOMINÂNCIA DO INTERESSE LOCAL (ART. 30, I, DA CF). COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL. PROIBIÇÃO RAZOÁVEL DE MANUSEIO, UTILIZAÇÃO, QUEIMA E SOLTURA DE FOGOS DE ESTAMPIDOS, ARTIFÍCIOS E ARTEFATOS PIROTÉCNICOS SOMENTE QUANDO PRODUZIREM EFEITOS SONOROS RUIDOSOS. PROTEÇÃO À SAÚDE E AO MEIO AMBIENTE. IMPACTOS GRAVES E NEGATIVOS ÀS PESSOAS COM TRANSTORNO DO ESPECTRO AUTISTA. DANOS IRREVERÍSVEIS ÀS DIVERSAS ESPÉCIES ANIMAIS. IMPROCEDÊNCIA. 1. O princípio geral que norteia a repartição de competência entre as entidades competentes do Estado Federal é o da predominância do interesse, competindo à União atuar em matérias e questões de interesse geral; aos Estados, em matérias e questões de interesse regional; aos Municípios, assuntos de interesse local e, ao Distrito Federal, tanto temas de interesse regional quanto local. 2. As competências municipais, dentro dessa ideia de predominância de interesse, foram enumeradas no art. 30 da Constituição Federal, o qual expressamente atribuiu aos Municípios a competência para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I) e para suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (art. 30, II). A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL já assentou que a disciplina do meio ambiente está abrangida no conceito de interesse local e que a proteção do meio ambiente e da saúde integram a competência legislativa suplementar dos Municípios. Precedentes. 3. A jurisprudência desta CORTE admite, em matéria de proteção da saúde e do meio ambiente, que os Estados e Municípios editem normas mais protetivas, com fundamento em suas peculiaridades regionais e na preponderância de seu interesse. A Lei Municipal 16.897/2018, ao proibir o uso de fogos de artifício de efeito sonoro ruidoso no Município de São Paulo, promoveu um padrão mais elevado de proteção à saúde e ao meio ambiente, tendo sido editada dentro de limites razoáveis do regular exercício de competência legislativa pelo ente municipal. 4. Comprovação técnico-científica dos impactos graves e negativos que fogos de estampido e de artifício com efeito sonoro ruidoso causam às pessoas com transtorno do espectro autista, em razão de hipersensibilidade auditiva. Objetivo de tutelar o bem-estar e a saúde da população de autistas residentes no Município de São Paulo. 5. Estudos demonstram a ocorrência de danos irreversíveis às diversas espécies animais. Existência de sólida base técnico-científica para a restrição ao uso desses produtos como medida de proteção ao meio ambiente. Princípio da prevenção. 6. Arguição de Preceito Fundamental julgada improcedente. (ADPF 567, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 01/03/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-059

DIVULG 26-03-2021

PUBLIC 29-03-2021)

Diversamente do que quer fazer crer o Autor, a regulamentação da lei, ao proibir a utilização do motorista, para que este seja desviado de sua função para o exercício o de cobrador, fazendo o recebimento e conferência de valores, não veda a função específica ao condutor do veículo. Ao contrário, a legislação determina que se dê cumprimento exato à atividade para o qual foi contratado, preservando, dessa forma, o interesse local de ser ver o transporte coletivo municipal de qualidade, tendo no exercício de suas funções profissional que exerça suas atribuições com qualidade, presteza e máxima atenção, padrões mínimos exigidos daqueles que se prestam a conduzir diariamente centenas de pessoas pelas vias públicas municipais.

No caso, não se utiliza o precedente firmado pelo STF, na ADI 3610, de relatoria do Ministro Cesar Peluso, citado na inicial, porquanto não se está criando novo ou regulamentando o exercício de profissão. A lei impugnada tão somente determina que o exercício da profissão de motorista de transporte coletivo se dê de forma expressa, sem desvio de função, atendendo à finalidade pública para o qual foi contratado, por meio da concessão à empresa que o contrata.

Acerca do tema “trânsito e transporte”, previsto no art. 22, XI da Constituição da República, de fato, compete a União legislar privativamente acerca da matéria.

Todavia, segundo o próprio texto constitucional, essa competência pode ser delegada aos Estados, através de Lei Complementar (art. 22, parágrafo único, CF), de forma que os Municípios não estariam autorizados a legislar sobre tal matéria.

Sendo assim, todos os aspectos que dizem respeito ao trânsito e ao transporte, em seu caráter de norma geral, suas definições em suas formulações de política nacional, incluindo-se exigências de segurança e saúde pública, cabem privativamente à União.

Todavia, isso não exclui a competência dos Municípios para dispor, dentro do âmbito de suas peculiaridades, sobre a ordenação do trânsito urbano (Art. 30, I e V, CF), tais como aquelas destinadas à concessão, autorização ou permissão de serviço de transporte coletivo, veículo de aluguel e sua limitação, ordenamento da circulação e dos transportes dentro de seu território - ou seja, disposições atinentes ao tráfego local.

A Constituição do Estado de Mato Grosso expressamente delega aos Municípios a organização do transporte coletivo:

Art. 316
Os sistemas viários e os meios de transporte subordinar-se-ão à preservação de vida humana, à segurança e ao conforto dos cidadãos, à defesa da ecologia e do patrimônio arquitetônico e paisagístico e às diretrizes de uso do solo.

(...)

Art. 319
Compete aos Municípios, com a participação das entidades representativas da população, o planejamento do transporte
.

§ 1º
O Poder Executivo Municipal definirá, segundo os critérios do Plano Diretor, percurso, fluxo e tarifa do transporte coletivo local.

§ 2º
A execução do Sistema será feita de forma direta, ou por concessão, nos termos da lei municipal.

(...)

Art. 322
O transporte coletivo de passageiros é um serviço público essencial, sendo de responsabilidade do Estado o planejamento e a operação ou concessão dos ônibus intermunicipais e outras formas vinculadas ao Estado.

§ 1º
O Poder Público estabelecerá as seguintes condições para a execução dos serviços:

a) valor da tarifa;

b) frequência;

c) tipo de veículo;

d) itinerário;

e) padrões de segurança e manutenção;

f) normas de proteção ambiental relativas à poluição sonora e atmosférica;

g) normas relativas ao conforto e à saúde dos passageiros e operadores de veículos.

Assim, depreende-se que a Lei do Município de Cuiabá n. 5.695/2013 apenas
dispõe sobre obrigações de condutor do veículo (motorista) do transporte coletivo municipal, sem prejuízo daquelas específicas previstas nas legislações de trânsito, lei complementar e Resoluções do CONTRAN.

Assim, frente aos dispositivos contidos na Constituição do Estado de Mato Grosso,
não se vislumbra qualquer inconstitucionalidade material no dispositivo legal impugnado
, seja pela questão da competência legislativa do Município, seja pela questão da iniciativa quanto ao Projeto de Lei, que, na hipótese não é de exclusividade do Prefeito.

Isso porque não se observa qualquer violação ao princípio da separação dos Poderes, conquanto inexistente na Constituição Estadual vedação à iniciativa legislativa ou reserva expressa ao Chefe do Executivo, mesmo porque a lei não traz nenhuma despesa para o Município, visando apenas organizar o serviço público oferecido por meio da concessão do transporte de passageiros e a sua prestação no âmbito municipal, razão pela qual sequer se aplica os precedentes deste Tribunal de Justiça mencionados na inicial.

Referidos precedentes traziam, nas leis tidas por inconstitucionais, a imposição de aumento de custos às concessionárias do serviço público, onerando o contrato.

A situação aqui estabelecida é reversa: as empresas públicas firmaram contrato com a Administração Municipal já na condição do motorista exercer unicamente a função estabelecida na lei e, buscam minorar seus custos com a declaração de inconstitucionalidade do dispositivo legal, através do desvio de função do motorista, que passa a acumular a função de cobrador, de forma que não afeta o equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

Todavia, a situação fática apontada foge da abstratividade que se espera da presente Ação Declaratória de Inconstitucionalidade.

Quanto a suposta violação ao art. 37 da Constituição Federal e art. 3º, V da Constituição Estadual, que versam sobre o princípio da eficiência, necessário um esclarecimento.

De fato, a Lei Municipal n. 59.404/14 obriga a Associação Matogrossense dos Transportadores Urbanos – MTU a disponibilizar cartões eletrônicos, o que representou ganhos à população, tanto aos usuários do transporte coletivo, como aos Fisco Municipal, no tocante à evasão fiscal.

Todavia, a exigibilidade da aquisição do software para a bilhetagem eletrônica e sua onerosidade para a concessionária não pode servir de fundamento para atacar a legalidade da Lei Municipal n. 5.695/2013, cabendo sua análise, em ação judicial que vise o reequilíbrio contratual, se for o caso.

Mais uma vez, diversamente do que faz crer o Autor, a cumulação das funções de motorista e cobrador, na pessoa do condutor do veículo, gera insegurança aos usuários do serviço público, ao passo que retira a atenção do profissional, ainda que o veículo não esteja em movimento, pois é nesse momento em que ocorre o embarque e desembarque de passageiros.

Ademais, como bem ressaltou a i. Procuradoria Geral de Justiça, em parecer da lavra do Dr. Deosdete Cruz Júnior, este Tribunal de Justiça possui precedentes que apontam os riscos que a atividade simultânea das tarefas pelo motorista (condução e cobrança de tarifas) causa à coletividade, bem como o entendimento já firmado quanto à constitucionalidade de lei que veda a cumulação das funções, afastando, ainda, o alegado vício de iniciativa legislativa:

“[...] Em reforço, com a referida norma, o Poder Legislativo exerce o seu mister legiferante prestigiando o
direito ao transporte
, recentemente elevado à categoria de
direito social (art. 6º da CF)
pela Emenda Constitucional nº 90/2015, permitindo que os passageiros usufruam do transporte público com mais segurança.

Aqui é preciso destacar que o próprio Tribunal de Justiça do

Estado de Mato Grosso possui precedente, inclusive da relatoria de Vossa Excelência, revelando como a cumulação das funções de motorista e cobrador é um fator de risco à coletividade.

Nesse sentido:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - DIREITO DO CONSUMIDOR - TRANSPORTE COLETIVO URBANO DA CAPITAL - JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE - PRELIMINAR: PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO – DECRETO MUNICIPAL N. 5.695/2013 - ESTABILIZAÇÃO DO DIREITO - AFASTAMENTO - ADEQUAÇÃO DA FROTA DE ÔNIBUS COLETIVOS - SISTEMA DE BILHETAGEM ELETRÔNICA -
CUMULAÇÃO DE FUNÇÕES DE MOTORISTA E COBRADOR - RISCO À COLETIVIDADE
(grifo nosso)
- INFRAÇÃO AO CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO - INGERÊNCIA DO JUDICIÁRIO - INOCORRÊNCIA - FALHAS NO SISTEMA DE RECARGA - ACESSO A INFORMAÇÕES - GARANTIA DO CONSUMIDOR - ART. 6º DO CDC - FIXAÇÃO DE ASTREINTES - PLEITO DE MAJORAÇÃO - QUANTUM MANTIDO - VALOR RAZOÁVEL - APELOS DESPROVIDOS.

1. A edição de decreto é irrelevante para o desfecho da lide, pois o pedido de abstenção da cobrança de passagem por motorista, visou sempre a garantia da incolumidade dos usuários de transporte coletivo do município de Cuiabá, e ainda a segurança durante o seu trajeto.

2. Quando o motorista faz as vezes de cobrador, realizando cálculos mentais e conferindo dinheiro recebido, desconcentra-se de sua atividade, desviando a atenção, mesmo se estacionado no ponto de embarque e desembarque.
(grifo nosso)

3. A prática adotada pelas empresas Apelantes causa risco de acidentes aos transeuntes, demais veículos e usuários, que pagam as tarifas para que lhes sejam fornecido contrato de transporte com mínimo de segurança necessário, violando assim as disposições dos artigos 6º, inciso I e 22 do Código de Defesa do Consumidor, sem falar no Código Brasileiro de Trânsito.

4. A sentença monocrática não possui cunho legislativo, porque o Poder Judiciário, ao determinar que as concessionárias se abstenham de pôr em circulação veículos conduzidos por motoristas que também deve cobrar tarifas, não afronta a discricionariedade do Poder Executivo Municipal; mas simplesmente corrige uma irregularidade indevida, uma omissão que fere a lei.

5. Embora o sistema de bilhetagem eletrônica tenha sido implantado desde 2001 na Capital, inconteste a ocorrência de inúmeras falhas, consubstanciada na péssima prestação do serviço a população, de forma que a determinação para se aumentar o número de postos de recarga não se mostra incoerente, posto que os usuários muitas das vezes têm que caminhar trechos longos, sob o sol escaldante da capital matogrossense, até encontrarem um ponto para recarregar o cartão.

6. Não se mostra desarrazoado o comando judicial para que as empresas propiciem aos usuários informações a respeito do seu direito, assegurado na sentença, considerando que o Código do Consumidor garante aos consumidores, o acesso a informação, conforme disposto no artigo 6°.

7. Embora não possa ser irrisório, o valor da multa cominatória deve ser fixada de maneira razoável, assim entendida aquela suficiente a compelir o cumprimento da obrigação, sem, no entanto, importar em excesso injustificado.

8. Preliminar rejeitada. Apelos desprovidos.

(N.U 0020278-96.2012.8.11.0041, MARIA EROTIDES KNEIP, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 30/06/2015, Publicado no DJE 05/08/2015)

AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – DECISÃO QUE CONCEDE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA – TRANSPORTE COLETIVO URBANO – CARTÕES ELETRÔNICOS – PONTOS DE RECARGA E DE VENDA – RETIRADA DOS COBRADORES DOS ÔNIBUS - REQUISITOS DO ARTIGO 798 DO CPC C/C ARTIGO 12 DA LEI Nº 7.347/85 - FUNDADO RECEIO DE LESÃO GRAVE OU DE DIFÍCIL REPARAÇÃO - PLAUSIBILIDADE DO DIREITO INVOCADO – RECURSO DESPROVIDO – DECISÃO MANTIDA.

1. A cumulação de atribuições de cobrador pelos motoristas de ônibus está confessada pelas agravantes na própria inicial deste recurso e, à toda evidência,
a cumulação das funções de motorista e cobrador atentam contra qualquer e todas as regras de segurança do trânsito
.

2. Deve ser mantida a decisão que, nos limites do poder geral de cautela do Juiz, outorgado pelos artigos do 273 c/c 798 e 799 do CPC, determina às agravantes a adoção de providências urgentes para evitar o dano aos usuários de transporte coletivo urbano, aos seus motoristas e aos usuários do trânsito urbano da capital.

(N.U 0083909-40.2012.8.11.0000, MARIA EROTIDES KNEIP, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 15/01/2013, Publicado no DJE 28/01/2013)

Sobre o tema,
o E. Tribunal de Justiça possui precedente

reconhecendo a constitucionalidade de lei municipal que proíbe os motoristas de ônibus de exercerem a sua profissão cumulada com a de cobrador
, a saber:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - ILEGITIMIDADE ATIVA DO MUNICÍPIO E INCAPACIDADE POSTULATÓRIA DO PREFEITO – PRELIMINARES REJEITADAS - TRANSPORTE COLETIVO – PROIBIÇÃO DE
MOTORISTAS
EXERCEREM A FUNÇÃO CUMULATIVA DE
COBRADOR
- LEGALIDADE - AÇÃO IMPROCEDENTE.

O Município, pessoa jurídica de direito público interno, é parte legítima para propor ação direta de inconstitucionalidade, assim como o prefeito também, sendo desnecessária a representação por advogado.

É constitucional a lei municipal que proíbe que
motoristas
de ônibus exerçam de forma cumulativa a função de
cobrador
, uma vez que isso coloca em risco a vida e a integridade física deles próprios, dos usuários desse transporte e dos que utilizam as vias públicas, contrariando todas as regras de segurança no trânsito
.

(N.U 0106389-75.2013.8.11.0000, RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, TRIBUNAL PLENO, Julgado em 26/06/2014, Publicado no DJE 31/07/2014)

Em suma, restou assentado no julgamento que a iniciativa legislativa na edição de norma proibindo a cumulação da função motorista e cobrador não configura vício de iniciativa,
mas representa exercício legítimo da atividade legiferante, nos termos do art. 193 da Constituição Estadual, além de ser norma que garante o direito social ao transporte (art. 6,
caput
, da Constituição Federal). [...]
” (id. 63534957).

Ademais, a matéria já foi objeto de análise pelo Supremo Tribunal Federal, que manteve o reconhecimento da constitucionalidade de lei que proíbe o acúmulo de função de cobrador pelo motorista:

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 26.06.2018. MUNICÍPIO DE DIADEMA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO DE INICIATIVA. INOCORRÊNCIA. LEI MUNICIPAL 3.310/2013 QUE ALTEROU A LEI MUNICIPAL 1.688/98. ORGANIZAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE COLETIVO. INTERESSE LOCAL PREPONDERANTE. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO. ART. 30, V, DA CF. PRECEDENTES. PRETENSÃO DE EFEITO SUSPENSIVO NESTA SEDE RECURSAL. INVIABILIDADE. ART. 317, § 4º, DO RISTF. AGRAVO NÃO PROVIDO.
1. É constitucional a Lei Municipal 3.310/2013, que alterou a Lei Municipal 1.688/98, a qual proibiu motoristas de transportes coletivos de acumularem as funções de cobradores, tendo em vista que compete aos municípios legislarem sobre organização do serviço público de transporte coletivo em razão do preponderante interesse local envolvido. Precedentes.
2. É vedada, em regra, a concessão de efeito suspensivo nesta sede recursal, nos termos do art. 317, § 4º, do RISTF. Além disso, não há motivo excepcional, na hipótese em análise, para conferi-lo. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. (ARE 1109932 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 12/11/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-248

DIVULG 21-11-2018

PUBLIC 22-11-2018)

Ante o exposto, em sintonia com o parecer da i. Procuradoria Geral de Justiça, JULGO IMPROCEDENTE a representação de inconstitucionalidade da Lei n. 5.695/2013, do Município de Cuiabá.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 10/06/2021