Tribunal: TJMT
Processo: 1013314-52.2019.8.11.0000
Relator(a): PAULO DA CUNHA
Órgão julgador: PAULO DA CUNHA
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2020-05-28
Data de publicação: 2020-05-30

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1013314-52.2019.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material]
Relator:
Des(a).
PAULO DA CUNHA

Turma Julgadora:

[DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOAO FERREIRA FILHO, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). LUIZ FERREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RONDON BASSIL DOWER FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROS (AUTOR), PREFEITURA DE VÁRZEA GRANDE (REU), Câmara Municipal de Várzea Grande (REU), MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE - CNPJ: 03.507.548/0001-10 (REU), VARZEA GRANDE CAMARA MUNICIPAL - CNPJ: 14.971.626/0001-50 (REU), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), KARINY ALMEIDA PEREIRA DA SILVA - CPF: 725.127.171-00 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE JULGOU IMPROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

AUTOR: PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROS

REU: MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE, VARZEA GRANDE CAMARA MUNICIPAL

EMENTA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE –
PRELIMINAR
– ILEGITIMIDADE PASSIVA DA CÂMARA MUNICIPAL DE VÁRZEA GRANDE – ACOLHIDA – ÓRGÃO QUE NÃO PARTICIPOU DO PROCESSO LEGISLATIVO –
MÉRITO
– DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL N. 4.472/19 QUE INCLUIU O ARTIGO 282-H À LEI N. 1.178/91 (CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL) – CRIAÇÃO DE NOVA MODALIDADE DE EXTINÇÃO DE CRÉDITO TRIBUTÁRIO – DAÇÃO EM PAGAMENTO EM BENS MÓVEIS – ARGUIÇÃO – INOVAÇÃO LEGISLATIVA NÃO PERMITIDA – EXCESSO NA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA – AFRONTA AO PROCESSO LICITATÓRIO PARA AQUISIÇÃO DE MATERIAIS – VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 129, INCISO X, E 193, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – INVIABILIDADE – PRECEDENTE STF – JULGAMENTO DE MÉRITO DA
ADI 2.405/RS
– POSSIBILIDADE DE ENTES FEDERADOS CRIAR NOVA MODALIDADE DE EXTINÇÃO DE CRÉDITO TRIBUTÁRIO – DAÇÃO EM PAGAMENTO EM BENS MÓVEIS – SEM RESERVA À LEI COMPLEMENTAR FEDERAL – SEM VINCULAÇÃO AO PROCESSO LICITATÓRIO – NÃO AFRONTA AO PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE – LEI DE CARÁTER GERAL E ABSTRATO – AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.

No julgamento de ações diretas de inconstitucionalidade, os legitimados passivos são os órgãos legislativos ou autoridades responsáveis pela edição da norma impugnada, aptos a prestar informações, na forma dos artigos 6º, c/c 12-E,
caput
, da Lei n. 9.868/99.

No caso dos autos, o projeto de lei que deu origem à norma impugnada é de autoria do Poder Executivo, e, por esse motivo, a relação processual deve ser angularizada entre o autor da ação e o Município de Várzea Grande, haja vista não ser a Câmara Municipal órgão responsável pela edição da lei questionada, motivo pelo qual deve ser excluída do polo passivo.

No julgamento de mérito da ADI 2.405/RS, o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que os entes federados, dentro do seu âmbito de atuação legislativa, podem estabelecer regras específicas quanto à quitação dos débitos tributários locais, podendo dispor sobre nova modalidade de extinção de créditos – dação em pagamento em bens móveis –, elastecendo as hipóteses previstas no artigo 156 do Código Tributário Nacional.

O chefe do Poder Executivo, ao editar a lei impugnada, não instituiu privilégios a certas e determinadas pessoas físicas ou jurídicas à medida que não direcionou, não nominou, quem seria o sujeito passivo da obrigação, apontando, somente, ser o inscrito em dívida ativa com o Município que tenha interesse em quitar seu débito, na modalidade de dação em pagamento em bens móveis.

Em decorrência, a Lei Complementar Municipal n. 4.472/19 foi editada em observância aos princípios que norteiam os atos da administração pública, insculpidos no artigo 129 da Constituição Estadual, tendo por finalidade atender ao interesse público.

R E L A T Ó R I O

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA - OE

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) 1013314-52.2019.8.11.0000

AUTOR: PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROS

REU: MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE, VARZEA GRANDE CAMARA MUNICIPAL

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. PAULO DA CUNHA

Egrégio Órgão:

Trata-se de
Ação Direta de Inconstitucionalidade
ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça em face da Lei Complementar n. 4.472, de 25 de junho de 2019, do Município de Várzea Grande, que incluiu o artigo 282-H à Lei Municipal n. 1.178/91 (Código Tributário Municipal), instituindo a dação em pagamento em bens móveis como modalidade de extinção de crédito tributário.

A linha argumentativa do autor da ação é que o
“Poder Legislativo Municipal estabeleceu uma nova modalidade de extinção da obrigação tributária, mediante entrega de bens, obras e/ou serviços oferecidos pelo sujeito passivo da obrigação tributária inscrito na dívida ativa, após análise e declaração de interesse público pelo município, enquanto que o Código Tributário Nacional previu, apenas, a dação em pagamento em bens imóveis, na forma e condições estabelecidas em lei, como modalidade de extinção do crédito tributário (art. 156, inciso XI, Código Tributário Nacional – Lei nº 5.172/1996)”
(Id.: 14375996).

Ressalta que o Código Tributário Nacional previu somente como modalidade de extinção de crédito tributário, a dação em pagamento em bens imóveis, na forma do artigo 156, inciso XI, e, por esse motivo, o Município não poderia legislar na criação de nova modalidade de quitação de crédito tributário.

Em decorrência, afirma que a Câmara Municipal de Várzea Grande extrapolou sua competência legislativa, pois, nos termos do artigo 193 da Constituição Estadual,
“cabe à Câmara Municipal, com a sanção do Prefeito, legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, e instituir os tributos de competência do Município, nos termos definidos na Constituição Federal e nesta Constituição”
(Id.: 14375996).

Garante que o ato normativo impugnado invadiu competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, pois, como dispõe o artigo 24, inciso I, da Constituição Federal, é quem deve legislar sobre Direito Tributário.

Por outro lado, assegura que a inauguração de nova modalidade de extinção de obrigação tributária – dação em pagamento em bens, obras, e/ou serviços – fere a regra do processo licitatório, para aquisição de obras e serviços pela administração pública, insculpido no artigo 129, inciso X, da Constituição Estadual.

Ao final, requer, liminarmente, a suspensão do ato normativo impugnado.

No mérito, pugna pela declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 4.472/19, por violar os artigos 193 e 129, inciso X, da Constituição Estadual.

Deixei de analisar o pedido de medida cautelar, por ter adotado o procedimento do artigo 12 da Lei n. 9.868/99, aplicável por
interpretação extensiva
às ações diretas de inconstitucionalidade de competência originária dos Tribunais de Justiça dos Estados (Id.: 14732453).

A Procuradoria-Geral do Município de Várzea Grande, em suas informações, alega que a competência concorrente dos três entes da federação, não afasta a competência supletiva dos Municípios para legislar sobre direito tributário e,
“versando a lei local ora impugnada sobre instituição de causa de extinção do crédito tributário, matéria afeta à competência tributária, constata-se o legítimo exercício do Poder Legislativo Municipal da competência que lhe foi constitucionalmente outorgada”
(Id.: 16673498).

Afiança que, tendo em vista a autonomia legiferante dos entes federados, é possível a criação de novas formas de extinção do crédito tributário não previstas no Código Tribunal Nacional, desde que observados os princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência, próprios da administração pública.

Assevera, de igual modo, que
“a dação em pagamento de bens móveis, obras e serviços pode ser admitida como forma de extinção do crédito tributário desde que não fira o PRINCÍPIO DA LICITAÇÃO na aquisição de materiais pela Administração Pública, através da edição de lei ou direcionada a determinados seguimentos da economia e que tenha por finalidade, efetivamente, atender o interesse público, sem casuísmos que poderiam privilegiar fornecedores específicos de materiais para a Administração que estivessem em débito perante esta”
.

Assegura que a Lei Complementar Nacional n. 104/11, que acrescentou o inciso XI ao artigo 154 do Código Tribunal Nacional, permitiu a possibilidade de extinção do crédito tributário pela dação em pagamento em bens imóveis. Todavia, em decorrência do julgamento proferido pelo STF, na ADI n. 2.405/RS-MC, assentou-se a possibilidade de lei ordinária instituir novas modalidades de extinção de crédito tributário mediante, inclusive, a entrega de bens móveis.

Por outro lado, registra que a lei municipal não afronta ao princípio da licitação, porquanto
“a realização de certame licitatório NÃO assegura a realização da obra”
, e que a dação em pagamento instituída pela lei prevê
“consulta ao interesse público local, atendendo mais celeremente a realização de obras públicas relevantes”
, inexistindo prejuízo ao erário (Id.: 16673498).

Ao final, defende a constitucionalidade da lei impugnada.

Apesar de devidamente intimado, o Município de Várzea Grande não se manifestou.

A Câmara Municipal de Várzea Grande, em suas informações, declara que
o processo legislativo seguiu seu trâmite regular, não apresentando qualquer vício formal de inconstitucionalidade.

Todavia, pleiteia por sua exclusão da lide, em reconhecimento à ilegitimidade passiva, ao fundamento de não ter personalidade jurídica,
apenas personalidade judiciária,
“uma vez que a legitimidade ad causam reserva-se, normalmente, as pessoas (físicas ou jurídicas), sendo que, neste caso, a relação processual trava-se entre o autor e o Município, que já figura no polo passivo desta lide”
, situação que não ensejaria sua presença na demanda, em conformidade ao que dispõe o artigo 301 do Código de Processo Civil (Id.: 17168988).

A Procuradoria-Geral de Justiça manifesta-se pelo não acolhimento da preliminar de ilegitimidade ativa da Câmara Municipal de Várzea Grande e, no mérito, pela procedência da ação direta de inconstitucionalidade, declarando-se inconstitucional a Lei Complementar Municipal n. 4.472/19.

Posterior à manifestação da Procuradoria-Geral de Justiça, a Procuradoria-Geral do Município de Várzea Grande peticionou nos autos relatando que o Supremo Tribunal Federal concluiu o julgamento de mérito da ADI n. 2.405-1/RS, restando consagrado o entendimento de que
“o rol do art. 156 do CTN NÃO É TAXATIVO, prevalecendo a autonomia dos entes federados para criarem novas formas de extinção do crédito tributário, no exercício de suas competências tributárias constitucionalmente definidas, consubstanciando a dação em pagamento de bens móveis, obras ou serviços, medida legítima à extinção do crédito tributário, desde que a lei que a instituir observe os princípios reitores do interesse público”
, bem como não macula o princípio da licitação.

Nesses termos, reitera o pedido de improcedência da ação direta de inconstitucionalidade, declarando-se constitucional a Lei Complementar Municipal n. 4.472/19.

Tendo em vista novo peticionamento apresentado pela Procuradoria-Geral do Município de Várzea Grande, a Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pela
retificação da inicial ministerial
, pugnando pela improcedência da ação direta de inconstitucionalidade, reconhecendo a constitucionalidade da Lei Complementar Municipal n. 4.472/19, em razão do julgamento de mérito da ADI 2.405/RS pelo Supremo Tribunal Federal.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

AUTOR: PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROS

REU: MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE, VARZEA GRANDE CAMARA MUNICIPAL

VOTO PRELIMINAR (ILEGITIMIDADE ATIVA)

EXMO. SR. DES. PAULO DA CUNHA (RELATOR)

Egrégio Órgão:

A Câmara Municipal de Várzea Grande argumenta que, por ter personalidade judiciária e não personalidade jurídica, carece de legitimidade para figurar no polo passivo da presente ação direta de inconstitucionalidade e, por essa razão, pugna pelo acolhimento da preliminar de ilegitimidade passiva, com a consequente improcedência da ação, nos moldes do artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil.

Nesse viés, afigura-se saber se a Câmara do Município de Várzea Grande tem pertinência subjetiva para figurar no polo passivo desta ação direta de inconstitucionalidade.

A
partir de um
leading case
julgado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, em 1949, os Pretórios Pátrios passaram a admitir que certos órgãos públicos, embora não dotados de personalidade jurídica e, de consequência, como regra, também sem capacidade para estar em juízo, tenham em algumas hipóteses reconhecida a capacidade judicialiforme ou
“personalidade judiciária”.

Oportuna a lição do saudoso Ministro

Victor Nunes, proferida como Relator em voto no Supremo Tribunal Federal, nos idos 1967:

“(...) já se tornou praxe, hoje indiscutida no fôro brasileiro, a impetração de mandado de segurança por pessoa jurídica de direito público, o até por entidades públicas que não têm personalidade jurídica, como, por exemplo, as câmaras municipais.

Há muitos anos, em 1949, o Tribunal do R. G. do Sul proferiu importante decisão, admitindo a legitimidade ativa da Câmara de Vereadores do Guaporé para impetrar mandado de segurança. Tive, então, oportunidade de escrever um comentário sobre a personalidade judiciária das câmaras municipais (Problemas de Direito Público, p. 424). Sustentava eu, com apoio num entendimento de José Alberto dos Reis que
não há uma coincidência necessária entre a personalidade jurídica e a personalidade judiciária
, que um dispositivo do direito português definia como a “suscetibilidade de ser parte”. Entre os exemplos que à época me ocorreram, citei o mandado de segurança impetrado pelo ilustre advogado Sobral Pinto, em nome da Câmara de Vereadores do então Distrito Federal e do seu então Presidente”
(voto proferido quando do julgamento do Recurso Extraordinário 55821/PR, DJ 24.11.1967).

Isso significa que um órgão – como,
v.g
., o PROCON ou outro órgão oficial de proteção ao consumidor, as Câmaras Municipais, as Assembleias Legislativas, a Câmara dos Deputados, o Tribunal de Justiça, o Tribunal de Contas, etc. –, em que pese não tenham personalidade jurídica, terão reconhecida
personalidade judiciária
, ou seja: capacidade judicial para estar em juízo, quando estiverem defendendo, exclusivamente, os direitos relativos ao seu funcionamento e prerrogativas.

No mesmo sentido, preleciona o Professor Luis Otávio Sequeira de Cerqueira que
“se não estiver em discussão questões de natureza institucional, que envolve política interna dos órgãos públicos (Poder Legislativo, Poder Judiciário e Tribunal de Contas), a legitimidade será conferida ao respectivo ente de direito público (União, Estado e Município), já que àqueles falta personalidade jurídica, havendo apenas personalidade judiciária, ou seja, capacidade de ser parte”
(Comentários à Lei de Improbidade Administrativa. São Paulo: RT, 2014, p. 43).

O Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça, de igual modo, entendem:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA Nº 9, DE 12.12.96. LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL. CRIAÇÃO DE PROCURADORIA GERAL PARA CONSULTORIA, ASSESSORAMENTO JURÍDICO E REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DA CÂMARA LEGISLATIVA. PROCURADORIA GERAL DO DISTRITO FEDERAL. ALEGAÇÃO DE VÍCIO DE INICIATIVA E DE OFENSA AO ART. 132 DA CF.

1. Reconhecimento da legitimidade ativa da Associação autora devido ao tratamento constitucional específico conferido às atividades desempenhadas pelos Procuradores de Estado e do Distrito Federal. Precedentes: ADI 159, Rel. Min. Octavio Gallotti e ADI 809, Rel. Min. Marco Aurélio.

2. A estruturação da Procuradoria do Poder Legislativo distrital está, inegavelmente, na esfera de competência privativa da Câmara Legislativa do DF. Inconsistência da alegação de vício formal por usurpação de iniciativa do Governador.

3. A Procuradoria Geral do Distrito Federal é a responsável pelo desempenho da atividade jurídica consultiva e contenciosa exercida na defesa dos interesses da pessoa jurídica de direito público Distrito Federal.

4.
Não obstante, a jurisprudência desta Corte reconhece a ocorrência de situações em que o Poder Legislativo necessite praticar em juízo, em nome próprio, uma série de atos processuais na defesa de sua autonomia e independência frente aos demais Poderes, nada impedindo que assim o faça por meio de um setor pertencente a sua estrutura administrativa, também responsável pela consultoria e assessoramento jurídico de seus demais órgãos
. Precedentes: ADI 175, DJ 08.10.93 e ADI 825, DJ 01.02.93. Ação direita de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente”
(ADI 1557, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em 31/03/2004, DJ 18-06-2004 PP-00043 EMENT VOL-02156-01 PP-00033 RTJ VOL-00192-02 PP-00473) (destaquei).

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PERSONALIDADE JUDICIÁRIA DA CÂMARA MUNICIPAL. LEGITIMIDADE ATIVA PARA A DEFESA DE PRERROGATIVAS INSTITUCIONAIS, E NÃO DE INTERESSES PATRIMONIAIS PRIVADOS DE VEREADORES. ACÓRDÃO PARADIGMA: RESP. 1.164.017/PI, REL. MIN. CASTRO MEIRA, DJE 6.4.2010, TEMA 348. AGRAVO REGIMENTAL DA CASA LEGISLATIVA A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (Enunciado Administrativo 2).

2.
Nos termos da jurisprudência desta Corte Superior, a Câmara Municipal não detém personalidade jurídica, mas apenas personalidade judiciária, somente lhe sendo permitido atuar em juízo para defender os seus interesses estritamente institucionais, ou seja, aqueles relacionados ao funcionamento, autonomia e independência do órgão
. Acórdão paradigma: REsp. 1.164.017/PI, Rel. Min. CASTRO MEIRA, DJe 6.4.2010, Tema 348.

3. Tratando a causa de interesse patrimonial privado de Vereadores, relativo à determinação do Tribunal de Contas para a devolução de valores ao erário, não está em discussão qualquer prerrogativa ou interesse institucional da Câmara. Inexiste, assim, a especial legitimidade ativa decorrente de sua personalidade judiciária.

4. Agravo Regimental da Casa Legislativa a que se nega provimento”
(AgRg no AREsp 850.804/SP, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 29/04/2019, DJe 10/05/2019).

Apesar de ser consagrado na doutrina e na jurisprudência que as Casas Legislativas – câmaras municipais e assembleias legislativas – têm personalidade judiciária, e não jurídica, devendo estar em juízo apenas para defender suas prerrogativas institucionais, no julgamento de ações diretas de inconstitucionalidade, os legitimados passivos são os órgãos legislativos ou autoridades responsáveis pela edição da norma impugnada, aptos a prestar informações, na forma dos artigos 6º, c/c 12-E,
caput
, da Lei n. 9.868/99.

No caso dos autos, o projeto de lei que deu origem à norma impugnada é de autoria
do Poder Executivo, e, por esse motivo, a relação processual deve ser angularizada entre o autor da ação e o Município e Várzea Grande, haja vista não ser a Câmara Municipal órgão responsável pela edição da lei questionada.

Pelo exposto,
ACOLHO
a preliminar de ilegitimidade passiva
“ad causam”
aventada.

VOTO MÉRITO

EXMO. SR. DES. PAULO DA CUNHA (RELATOR)

Egrégio Órgão:

O autor da ação direta pretende a declaração de inconstitucionalidade da Lei Complementar n. 4.472/2019, do Município de Várzea Grande, que incluiu o artigo 282-H à Lei Municipal n. 1.178/91, regulamentando a hipótese de dação em pagamento em bens móveis, ao argumento que a lei impugnada viola os artigos 193 e 129, inciso X, da Constituição Estadual.

Disciplina a norma indigitada:

“Artigo 1º Fica incluído o artigo 282-H, composto por Seção própria, na lei municipal nº 1.178/1991, com a seguinte redação:

“Seção XI

Dação em pagamento

Art. 282-H. O sujeito passivo da obrigação tributária poderá oferecer, quando inscrito em dívida ativa, bens, obras e/ou serviços, como dação em pagamento, que somente poderão ser aceitos como quitação de débito, após análise e declaração de interesse público.

§ 1º A declaração de interesse público deverá ser realizada por meio de Deliberação, ouvido o colegiado que incluirá, no mínimo, representante da Secretaria Municipal de Gestão Fazendária, Secretaria Municipal de Governo, Controladoria Municipal e Procuradoria Municipal.

§ 2º O procedimento prévio do caput será disciplinado através de ato normativo do Poder Executivo Municipal.

Art. 2º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.

(...)”

Destaca-se que, conforme disposto no artigo 146, inciso III, alínea
‘b’
, da Constituição Federal, é reservado à lei complementar tratar de hipóteses de extinção do crédito tributário,
in verbis
:

“Art. 146. Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;

II - regular as limitações constitucionais ao poder de tributar;

III -
estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária
, especialmente sobre:

a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;

b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários;” (grifei).

Por sua vez,
o instituto da dação em pagamento foi instituído no artigo 156 do Código Tributário Nacional, como modalidade extintiva de crédito tributário, por meio da Lei Complementar n. 104, de 10 de janeiro de 2001. Senão:

“Artigo 156 – Extinguem o crédito tributário:

(...)

XI – a dação em pagamento em bens imóveis, na forma e condições estabelecidas em lei”.

Registre-se, por oportuno, que anterior à Lei Complementar n. 104/01, a dação em pagamento em bens imóveis, como forma de quitação do crédito tributário, foi alvo de inúmeras discussões na jurisprudência e na doutrina, haja vista não existir até então qualquer normativa que disciplinasse sobre essa modalidade de quitação de crédito tributário.

Inicialmente, foi levada à discussão perante o Supremo Tribunal Federal, por meio da ADI 1.917/DF, a análise de inconstitucionalidade de Lei Ordinária Distrital n. 1.624/97, que constituiu a dação em pagamento como forma de extinção de crédito tributário, mediante a entrega de bens móveis. Arguiu-se, à época, ofensa ao artigos 24, e parágrafos, artigos 37, inciso XXI, 146, inciso III, alínea
‘b’
e 150, inciso II, todos da Constituição Federal.

Na oportunidade, a Suprema Corte, deferiu a medida cautelar para suspender os efeitos da lei distrital, e considerou:

“CRÉDITO TRIBUTÁRIO - EXTINÇÃO. As formas de extinção do crédito tributário estão previstas no Código Tributário Nacional, recepcionado pela Carta de 1988 como lei complementar. Surge a relevância de pedido formulado em ação direta de inconstitucionalidade considerada lei local prevendo nova forma de extinção do crédito tributário na modalidade civilista da dação em pagamento. Suspensão de eficácia da Lei Ordinária do Distrito Federal de nº 1.624/97.”

Em 26/4/2007, o STF, ao julgar o mérito da ADI 1.917/DF, ratificou a decisão proferida na medida cautelar e declarou inconstitucional a Lei Ordinária Distrital n. 1.624/97, firmando entendimento no sentido de que somente lei complementar poderia tratar de causas de extinção de créditos tributários, como estabelecido no artigo 146, inciso III, alínea
‘b’
, da Constituição Federal.

Assentou-se também que a quitação de tributos, mediante a entrega de materiais, violaria, sobremaneira, o princípio da licitação, por afastar a incidência do processo licitatório, exigido pelo artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, quando se tratasse de bens que pudessem ser licitados. Eis a ementa:

“
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. OFENSA AO PRINCÍPIO DA LICITAÇÃO (CF, ART. 37, XXI).
I - Lei ordinária distrital – pagamento de débitos tributários por meio de dação em pagamento. II - Hipótese de criação de nova causa de extinção do crédito tributário.
III – Ofensa ao princípio da licitação na aquisição de materiais pela administração pública. IV – Confirmação do julgamento cautelar em que se declarou a inconstitucionalidade da lei ordinária distrital 1.624/1997
”
(STF – ADI 1917 DF, Relator: Ministro Ricardo Lewandowski,
Julgado em 26/04/2007
).

Em outra ocasião, em 2002, o STF teve a oportunidade de enfrentar a matéria, ao apreciar a ADI n. 2.405/RS, com pedido de liminar, ajuizada pelo Governador do Estado do Rio Grande do Sul, em que se arguia a inconstitucionalidade da Lei Estadual n. 11.475/00, a qual, dentre outros aspectos, incluiu a dação em pagamento em bens móveis e imóveis como forma de extinção de créditos tributários, alegando o autor da ação violação ao artigo 146, inciso III, alínea
‘b’
, da Constituição Federal.

Ao analisar a medida cautelar na ADI 2.405/RS, a Suprema Corte contrariou entendimento firmado na ADI n. 1.917/DF, consignando não mais ser reservado à lei complementar dispor sobre matéria que verse a respeito das hipóteses de causas de extinção de créditos tributários, ficando a cargo dos Estados-membros estabelecer regras sobre as modalidades de extinção de seus débitos, considerando constitucional lei ordinária do Estado do Rio Grande do Sul que previa a entrega de bens imóveis e móveis para extinção de créditos tributários.

A propósito:

“Ação direta de inconstitucionalidade: medida cautelar: L. estadual (RS) 11.475, de 28 de abril de 2000, que introduz alterações em leis estaduais (6.537/73 e 9.298/91) que regulam o procedimento fiscal administrativo do Estado e a cobrança judicial de créditos inscritos em dívida ativa da fazenda pública estadual, bem como prevê a dação em pagamento como modalidade de extinção de crédito tributário. I -
Extinção de crédito tributário criação de nova modalidade (dação em pagamento) por lei estadual: possibilidade do Estado-membro estabelecer regras específicas de quitação de seus próprios créditos tributários. Alteração do entendimento firmado na ADInMC 1917-DF, 18.12.98, Marco Aurélio, DJ 19.09.2003: conseqüente ausência de plausibilidade da alegação de ofensa ao art. 146, III, b, da Constituição Federal, que reserva à lei complementar o estabelecimento de normas gerais reguladoras dos modos de extinção e suspensão da exigibilidade de crédito tributário
(...)”
(ADI 2405 MC, Relator(a): Min. CARLOS BRITTO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno,
julgado em 06/11/2002
, DJ 17-02-2006 PP-00054 EMENT VOL-02221-01 PP-00071 LEXSTF v. 28, n. 327, 2006, p. 14-56) (destaquei).

Em decorrência, ao analisar a questão meritória da ADI n. 2405/RS, em 20/9/2019, com trânsito em julgado, em 12/10/2019, o STF assentou o seguinte entendimento:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO TRIBUTÁRIO. LEI DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL 11.475/2000. PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL. COBRANÇA JUDICIAL DE CRÉDITOS INSCRITOS EM DÍVIDA ATIVA DA FAZENDA PÚBLICA. REVOGAÇÃO DE PARTE DA NORMA IMPUGNADA. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO. PRECEDENTES.
PREVISÃO DE MODALIDADES DE EXTINÇÃO DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO EM LEI ESTADUAL. POSSIBILIDADE. ESTABELECIMENTO DE COMPETÊNCIAS E IMPOSIÇÃO DE ATRIBUIÇÕES AO PODER EXECUTIVO POR LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR
. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPOSIÇÃO DE CONDIÇÃO PARA REPARTIÇÃO OBRIGATÓRIA DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS POR LEI ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE. COMPENSAÇÃO DE PRECATÓRIOS COM DÉBITOS DECORRENTES DE OPERAÇÕES FINANCEIRAS DE BANCOS PÚBLICOS ESTADUAIS. ALTERAÇÃO DA SISTEMÁTICA DE INSTITUTO DE DIREITO CIVIL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO (ART. 22, I, DA CF). INCONSTITUCIONALIDADE. COMPENSAÇÃO DE DÍVIDAS TRIBUTÁRIAS COM PRECATÓRIOS. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. CONFIRMAÇÃO DA MEDIDA CAUTELAR EM MENOR EXTENSÃO.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE EM PARTE
. 1. A jurisdição constitucional abstrata brasileira não admite o ajuizamento ou a continuidade de ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo já revogado ou cuja eficácia já tenha se exaurido, independentemente do fato de terem produzido efeitos concretos residuais. Perda de objeto parcial da ação em relação aos seguintes dispositivos: inciso III do art. 114; parágrafo único do art. 118; e arts. 134 a 136, todos da Lei 6.537/1973 do Estado do Rio Grande do Sul, com redação dada pela Lei 11.475/2000 do mesmo Estado. Precedentes. 2.
Não há reserva de Lei Complementar Federal para tratar de novas hipóteses de suspensão e extinção de créditos tributários. Possibilidade de o Estado-Membro estabelecer regras específicas de quitação de seus próprios créditos tributários
. 3. Ao criar órgãos e estabelecer competências para o Poder Executivo do Estado do Rio Grande do Sul, bem como para a Procuradoria-Geral do Estado, a lei estadual, de iniciativa parlamentar, viola regra constitucional que determina a iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo para a disciplina de sua organização administrativa (CF, art. 61, § 1º, II, “e”). 4. É inconstitucional a norma que invade a competência própria do Poder Executivo para dar destinação aos imóveis recebidos por dação em pagamento decorrente de créditos tributários, bem como a que impõe a instituição de programa de financiamento no banco do Estado, matéria submetida à reserva de administração (art. 61, § 1º, II, “e”, c/c art. 84, II e VI, “a”, da CF). 5. Viola o texto constitucional a norma estadual que impõe condições para a repartição de receitas tributárias, por contrariedade ao art. 158 da Constituição Federal. Precedentes. 6. Inconstitucionalidade, com interpretação conforme à Constituição, sem redução de texto, do § 3º do art. 114, introduzido na Lei 6.537/1973 pela Lei 11.475/2000, com relação ao Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA). Interferência no sistema constitucional de repartição do produto da arrecadação do IPVA (50%). 7. Ao estabelecer condicionantes à compensação de precatórios com dívidas decorrentes de operações financeiras nos bancos públicos estaduais, a norma estadual alterou a sistemática da compensação. Norma relativa ao Direito Civil, tema inserido no rol de competências legislativas privativas da União (art. 22, I, da CF). 8. Possibilidade de compensação de precatórios com débitos tributários. Precedentes. 9. Inconstitucionalidade dos seguintes dispositivos legais: o art. 117; a expressão “da Comissão de Dação em Pagamento” contida no parágrafo único do art. 122; o caput do art. 123, as alíneas “a”, “b”, “c”, “d”, “e”, “f”, e “g”, e parágrafo único; os §§ 2º e 3º do art. 124; a expressão “por órgão da Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos, podendo esta, para efetivação da avaliação, requisitar servidores especializados de outros órgãos públicos da Administração Direta e Indireta”, conforme o caput do art. 125; o § 2º do art. 125; a expressão “salvo se forem área de preservação ecológica e/ou ambiental”, conforme o caput do art. 127; os §§ 1º e 4º do art. 127; o parágrafo único do art. 128; a expressão “sendo competente para transigir o Procurador-Geral do Estado” do art. 130; todos da Lei Estadual 6.537/1973, com a redação dada pelo art. 1º, III, da Lei 11.475/2000 do Estado do Rio Grande do Sul; e ainda o art. 98 da Lei 6.537/1973, na redação dada pelo inciso IV do art. 1º da Lei 11.475/2000 do Estado do Rio Grande do Sul; a expressão “por meio da Comissão de Dação em Pagamento, prevista no art. 123 da Lei nº 6.537, de 27 de fevereiro de 1973, e alterações, com a redação dada por esta lei”, veiculada pelo § 2º do art. 4º da Lei 11.475/2000; o § 3º do art. 4º; o art. 6º; o caput do art. 7º e parágrafo único; e o art. 8º, todos da Lei 11.475/2000 do Estado do Rio Grande do Sul. 10. Conhecimento parcial da ação. Medida cautelar confirmada em menor extensão. Procedência em parte da Ação Direta de Inconstitucionalidade”
(ADI 2405, Relator(a): Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 20/09/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-215 DIVULG 02-10-2019 PUBLIC 03-10-2019) (grifei).

O relator Ministro Alexandre de Moraes destacou que a Constituição Federal não reservou à lei complementar tratamento das modalidades de extinção e suspensão dos créditos tributários previstos no artigo 146, inciso III, alínea
‘b’
, da Constituição Federal, asseverando que
“como bem lembrado pelo Min. MOREIRA ALVES, entendo também aplicável ao presente caso a teoria dos poderes implícitos, segundo a qual “quem pode o mais, pode o menos”. Dessa forma, se o Estado pode até remir um valor que teria direito, com maior razão pode estabelecer a forma de recebimento do crédito tributário devido pelo contribuinte”
.

Prosseguiu o Ministro consignando que é salutar fazer um
distinguishing
e afirmar que não há qualquer incoerência entre o julgamento adotado na ADI 2405/RS e o firmado na ADI 1917/DF, ponderando:

“Nesse julgado, a CORTE analisou a constitucionalidade de lei do Distrito Federal que dispunha sobre o “pagamento de débitos das microempresas, das empresas de pequeno porte e das médias empresas, mediante dação em pagamento de materiais destinados a atender a programas de Governo do Distrito Federal”. Apesar de ventilada a questão da necessidade de edição de Lei Complementar para tratar das formas de extinção de crédito tributário, o ponto principal da discussão no julgamento da ADI 1917 versou sobre o desrespeito ao processo licitatório, em contrariedade ao art. 37, XXI, da CF.

Corroborando esse entendimento, em uma primeira análise do ARE 779.108, o eminente Min. MARCO AURÉLIO consignou:

“Na Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.405, relator ministro Ilmar Galvão, acórdão redigido pelo ministro Sepúlveda Pertence, examinada em 6 de novembro de 2002, o Tribunal, modificando parcialmente o entendimento adotado na Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.917, de minha relatoria, apreciada em 18 de dezembro de 1998, assentou a competência do legislador estadual para estabelecer regras específicas quanto à quitação dos débitos tributários locais, podendo dispor sobre nova modalidade de extinção de créditos dessa natureza, notadamente a dação em pagamento.”

Ressalto que a matéria discutida nos autos do ARE 779.108 tratava de questão relativa à criação de nova forma de extinção do crédito tributário (dação em pagamento) por lei municipal.

Assim, por sua exatidão,
reafirmo os fundamentos adotados pela CORTE quando da análise da medida cautelar, no sentido de não haver reserva de Lei Complementar para tratar de novas hipóteses de suspensão e extinção de créditos tributários, de forma que é constitucional a previsão, na lei gaúcha, de dação em pagamento, transação e moratória, como formas de extinção e suspensão de créditos tributários do Estado do Rio Grande do Sul
”
(grifei).

Nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal, em controle concentrado de constitucionalidade, firmou entendimento de que os entes federados, dentro do seu âmbito de atuação legislativa, podem estabelecer regras específicas quanto à quitação dos débitos tributários locais, podendo dispor sobre nova modalidade de extinção de créditos, elastecendo as hipóteses previstas no artigo 156 do Código Tributário Nacional.

Destarte, o caso dos autos – ente federado que edita norma que cria nova modalidade de extinção tributária (dação em pagamento em bens móveis) e autoriza o sujeito passivo a extinguir créditos tributários com a municipalidade – reflete a mesm
a situação jurídica apresentada na ADI 2.405/RS, julgada recentemente pelo STF.

Assim, não se reveste de inconstitucional a lei municipal que cria nova modalidade de extinção de créditos tributários para quitação de débitos com o Município de Várzea Grande.

Por outro lado, o autor da ação alega que a inovação legislativa
afronta ao princípio da licitação
, insculpido no artigo 129, inciso X, da Constituição Estadual, para aquisição de materiais, trazendo como base de seu argumento o decidido na ADI 1917/DF.

A propósito, no julgamento da ADI 2405/RS, o Ministro Relator Alexandre de Moraes, ao pontuar, na oportunidade, que os créditos tributários poderiam ser extintos, total ou parcialmente, mediante dação de bens, fez referência aos termos do voto do Ministro Ilmar Galvão, que indeferiu a medida cautelar, usando-o como razão de decidir, assentando:

“Reportando-se ao que foi dito acima, é de considerar que a dação em pagamento, conquanto tenha as relações entre as partes reguladas pelas normas do contrato de compra e venda, com essa não se confunde, se tem por objeto a extinção de uma obrigação.

Daí a impossibilidade de ser submetida a licitação
.

De outra parte, a lei sob enfoque, ao adotar a dação como meio de viabilizar o recebimento de créditos tributários de difícil realização, na verdade, longe de legislador sobre direito civil, o que fez foi homenagear um dos institutos disciplinados no Código de 1917, sendo de considerar, por fim, não ser ele incompatível com o direito tributário, de natureza obrigacional, sendo de todo incompreensível que se vede ao Estado utilizá-lo para aquele fim, quando o próprio CTN prevê a dação como meio de extinção de débito”
(grifei).

Todavia, malgrado ambas ADI ́s tratem da possibilidade de se criar nova possiblidade de modalidade de extinção de crédito tributário, na ADI 1917/DF, usada como paradigma pelo autor desta ação, o sujeito passivo era exclusivamente as microempresas e as empresas de pequeno e médio portes, tratamento que desprestigiava o princípio da impessoalidade.

Assim, diferentemente da lei distrital, que fora declarada inconstitucional, a Lei Complementar n. 4.472/19, que inclui o artigo 282-H à Lei n. 1.178/91, reveste-se de impessoalidade e generalidade ao mencionar que
“o sujeito passivo da obrigação tributária poderá oferecer”
.

O artigo 37,
caput
, da Constituição Federal, impõe à administração pública direta e indireta, de qualquer dos poderes da União, dos Estados e dos Municípios, a obediência aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e da eficiência.

Em igual sentido, a Constituição do Estado de Mato Grosso, em seu artigo 129, disciplina a observância aos mesmos princípios norteadores da administração pública.

Registro que chefe do Poder Executivo, ao editar a lei impugnada, não
instituiu privilégios a certas e determinadas pessoas físicas ou jurídicas à medida que não direcionou, não nominou, quem seria o sujeito passivo da obrigação, apontando, somente, ser o inscrito em dívida ativa com o Município que tenha interesse em quitar seu débito, na modalidade de dação em pagamento em bens móveis.

Assim, não vulnera o princípio da impessoalidade, estampado no artigo 129, inciso X, da Constituição Estadual, haja vista não ter desvirtuado o atendimento ao interesse público, não fomentando o favoritismo.

Ao contrário, a lei municipal foi editada em observância aos princípios que norteiam os atos da administração pública, insculpidos no artigo 129 da Constituição Estadual, tendo por finalidade atender ao interesse público.

Por derradeiro, registre-se que a norma impugnada faz referência expressa à declaração de interesse público que deverá
“ser realizada por meio de Deliberação, ouvido o colegiado que incluirá, no mínimo, representante da Secretaria Municipal de Gestão Fazendária, Secretaria Municipal de Governo, Controladoria Municipal e Procuradoria Municipal”
.

Pelo exposto,
ACOLHO
a preliminar de ilegitimidade passiva e julgo
IM
PROCEDENTE
a ação direta de inconstitucionalidade.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 28/05/2020