Tribunal: TJMT
Processo: 1001850-65.2018.8.11.0000
Relator(a): GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-06-24
Data de publicação: 2020-07-01

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1001850-65.2018.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Assistência Social]
Relator:
Dr. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). MARCIO APARECIDO GUEDES, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (AGRAVANTE), JULYANA LANNES ANDRADE - CPF: 014.300.441-79 (PROCURADOR), MINISTERIO PUBLICO ESTADUAL (AGRAVADO), MPEMT - CUIABÁ - VIOLÊNCIA DOMÉSTICA (AGRAVADO), MPEMT - CUIABÁ - CIDADANIA (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO ESTADUAL (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
Á UNANIMIDADE, PROVEU EM PARTE O RECURSO.

E M E N T A

RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA – OBRIGAÇÃO DE FAZER CONSISTENTE EM MELHORIAS NAS INSTALAÇÕES DE UNIDADE DE AMPARO À MULHER VÍTIMA DE VIOLÊNCIA DOMÉSTICA – PRELIMINAR DE NULIDADE POR INOBSERVÂNCIA DA PREVENÇÃO REJEITADA – MÉRITO - SEPARAÇÃO DOS PODERES E DO PODER DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - OMISSÃO DO PODER PÚBLICO EM SEDE DE SERVIÇOS ESSENCIAIS – MULTA COERCITIVA – POSSIBILIDADE DE SUBSTITUIÇÃO POR OUTRAS MEDIDAS ATINENTES À RESPONSABILIDADE DO GESTOR PÚBLICO - RECURSO PROVIDO EM PARTE.

1 - A eventual inobservância da distribuição por prevenção de recursos relacionados a ações conexas possui natureza de nulidade relativa, cujo reconhecimento demanda a demonstração do efetivo e concreto prejuízo (princípio do pas de nullité sans grief). Precedentes do STJ.

2 - Embora resida, primariamente, nos Poderes Legislativos e Executivo, a prerrogativa de formular e executar políticas públicas, revela-se possível, no entanto, ao Poder Judiciário, determinar, ainda que em bases excepcionais, especialmente nas hipóteses de políticas públicas definidas pela própria Constituição, sejam estas implementadas pelos órgãos estatais inadimplentes, cuja omissão - por importar em descumprimento dos encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter mandatório mostra-se apta a sociais e culturais impregnados de estatura constitucional.

3 – A multa coercitiva fixada para o caso de descumprimento mostra-se mais eficaz quando substituída por medidas que impliquem na responsabilização do gestor público.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Recurso de agravo de instrumento interposto pelo
Município de Cuiabá
, em face da decisão proferida nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público, que deferiu o pedido de tutela de urgência, determinando que o agravante promova no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias, todos os reparos e obras para corrigir as irregularidades encontradas no prédio onde funciona

a Casa de Amparo de Violência Doméstica de Cuiabá, bem como que deverão ser providenciadas equipes de limpeza e disponibilização de mobiliário necessário para o funcionamento do local, no prazo de 120 (cento e vinte) dias. Determinou, ainda, que o Município apresente os alvarás sanitário e do Corpo de Bombeiros Militar, sob pena de incidir em multa diária de R$ 2.000,00 (dois mil reais) em caso de eventual descumprimento.

Nas razões recursais, o Município de Cuiabá sustenta, em síntese, que o deferimento liminar nos termos pretendidos pelo agravado implica conferir caráter satisfativo à pretensão final e viola as vedações expressas no art. 1º, §3º, da Lei nº 8.437/92.

Assevera que, diante da complexidade da questão referente ao abrigo de vítimas de violência doméstica, é necessário que haja uma atuação conjunta entre o Município e o Estado, bem como que compete ao Poder Executivo o planejamento e a execução de suas políticas públicas, de modo que ao ditar como deve gastar as verbas orçamentárias consignadas em seu orçamento, fere o princípio da separação dos poderes, retirando-lhe a autonomia e independência assegurada pela Constituição Federal.

Alega que a Secretaria responsável já providenciou a escolha de um local para remover as amparadas, enquanto se providencia a reforma necessária e defende o não cabimento da multa pessoal aos gestores públicos municipais. Pediu a concessão do efeito suspensivo, sob o argumento de que a manutenção da decisão agravada causará grave prejuízos à Administração Municipal.

O pedido liminar foi
deferido pelo douto Relator que me antecedeu neste feito – Des. José Zuquim Nogueira (Id n. 1797054).

As contrarrazões vieram no Id n. 2373887, onde o Ministério Público pediu, preliminarmente, a nulidade da decisão, em razão da prevenção da douta Desa. Maria Erotides Kneip Baranjak, e, no mérito, pelo desprovimento do agravo.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou pelo desprovimento do agravo. (Id n. 2592653).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

V O T O (PRELIMINAR DE NULIDADE EM RAZÃO DA PREVENÇÃO)

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Quando da apresentação das contrarrazões recursais, o Ministério Público alegou que é nula a decisão que apreciou o pedido liminar neste agravo, porque não observou a regra da prevenção.

Argumenta que protocolou em 07/02/208, o Agravo de Instrumento contra a decisão proferida nos autos da Ação Civil Pública n.º 1029669-82.2017.811.0041 (PJE 1º Grau), que indeferiu o pedido liminar de bloqueio de verbas de publicidade e propaganda; que este recurso foi registrado com o número 1001109-25.2018.8.11.0000, na Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo - Relatora Desembargadora Maria Erotides Kneip Baranjak.

Sustenta que, posteriormente, o Município de Cuiabá protocolou este Agravo de Instrumento (ora em julgamento) em 22/02/2018. Todavia, a certidão de “Análise de Prevenção” constou erroneamente que “
Em consulta aos Sistemas Proteus e PJe, não foi encontrado processo possível de gerar prevenção
” (Id 1688733 em 23/02/2018).

Por outro lado, ressalta que no andamento processual do Agravo de Instrumento interposto pelo Ministério Público (1001109-25.2018.8.11.0000) foi identificada a prevenção e citada na decisão do id. 2106656, onde a douta Relatora fez constar: “
Em pesquisa ao PJE, verifica-se a existência do Agravo de Instrumento nº1001850-65.2018.8.11.0000, distribuído ao Des. José Zuquim Nogueira, após a distribuição do presente Agravo, interposto pelo Município de Cuiabá, contra a mesma decisão, a ensejar a prevenção desta Relatora
.
Assim, considerando a existência de prevenção, à luz do Arts. 55 e 58 do CPC c/c Art. 80, § 1º, do RITJMT, DETERMINO a reunião dos feitos, a fim de evitar decisões conflitantes.
”

Conclui, assim, que, de acordo com o parágrafo único do artigo 930, do Código de Processo Civil, e, ainda, o Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Mato Grosso, na Seção III, deveria ter sido observada a prevenção e, uma vez que não o foi, que a decisão liminar deve ser anulada e o recurso redistribuído por dependência ao 1001109-25.2018.8.11.0000, da Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo do Tribunal de Justiça, Relatora Desembargadora Maria Erotides Kneip Baranjak.

Pois bem.

No caso, embora, de fato, tenha a douta Relatora observado o critério que gerou a sua prevenção, no caso, não há que se falar em nulidade da decisão, quer seja por questão de resultado prático, quer seja porque em se tratando de não observância da prevenção, a nulidade é relativa e não absoluta, ou seja, está a demandar a demonstração do efetivo prejuízo, o que não se vê, na espécie.

O Superior Tribunal de Justiça já sedimentou entendimento no sentido de que “
a prevenção estabelecida no regimento interno para julgamento de recurso, quando não observada, não gera nulidade absoluta do ato decisório proferido por outro relator, mas apenas nulidade relativa

(...). Precedentes (STJ - AgRg no AREsp: 152354 SP 2012/0057480-5, Relator: Ministro SEBASTIÃO REIS JÚNIOR, Data de Julgamento: 18/09/2012, T6 - SEXTA TURMA, Data de Publicação: DJe 01/10/2012) (destaquei). Esta tese, aliás, se identifica com a Súmula 706 do STF

Outrossim, em recentíssimo julgamento (REsp 1.834.036/SP, julgado em fevereiro/2020, a Terceira Turma do STJ reafirmou a tese. A Relatora, Ministra Nancy Andrighi afirmou que a reunião de processos conexos em um mesmo juízo, por força da prevenção, tem por objetivo evitar decisões conflitantes e garantir a celeridade e a economia processuais. Ponderou, todavia, que, "
segundo o entendimento amplamente dominante nesta Terceira Turma, o julgamento simultâneo de processos conexos não é obrigação, mas mera faculdade do juiz, que, à luz da matéria controvertida, pode reputar conveniente a reunião das ações quando concluir pela necessidade de evitar a prolação de decisões conflitantes em litígios semelhantes
".

Confira-se o acórdão, no que interessa:

RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL E CONSUMIDOR. AÇÃO COLETIVA DE CONSUMO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. NÃO OCORRÊNCIA. RECURSO. DISTRIBUIÇÃO. PREVENÇÃO. ART. 930, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CPC/15. INOBSERVÂNCIA. NULIDADE RELATIVA. DEMONSTRAÇÃO DE EFETIVO E CONCRETO PREJUÍZO. INDISPENSABILIDADE. CASO CONCRETO. AUSÊNCIA. TAXA DE ATRIBUIÇÃO DE UNIDADE. CLÁUSULA CONTRATUAL. TRANSFERÊNCIA AO CONSUMIDOR. ABUSIVIDADE. FUNDAMENTO DO ACÓRDÃO NÃO IMPUGNADO. SÚMULA 283/STF.

(...) 5. A distribuição de recursos de ações conexas ao mesmo relator só faz sentido quando interpostos de processos que tenham tramitado em conjunto, no mesmo juízo de origem.

6.
A eventual inobservância da distribuição por prevenção de recursos relacionados a ações conexas possui natureza de nulidade relativa, que deve ser alegada no momento oportuno, sob pena de preclusão, e cujo reconhecimento demanda a demonstração do efetivo e concreto prejuízo (princípio do pas de nullité sans grief)
. Precedentes.

7
. Na hipótese concreta, a recorrente não demonstrou o efetivo e concreto prejuízo decorrente da suposta distribuição da apelação a órgão interno do tribunal de origem diverso daquele que entende prevento, limitando-se a tecer considerações acerca da distinção entre os institutos da conexão, da prevenção e da eficácia territorial da sentença proferida em ação coletiva de consumo.

8.
Como não foi identificado prejuízo concreto e efetivo, não há

nulidade a ser reconhecida
.
(destaquei)

Outro motivo a justificar o não reconhecimento da nulidade alegada, é uma questão prática. Isto porque, tanto o acervo do Des. José Zuquim Nogueira, quanto da Desa. Maria Erotides Kneip Baranjak, foi redistribuído a este Relator, por força da portaria nº 688/2019-PRES e decisão CIA 0073444-25.2019.811.0000, respectivamente. Logo, a consequência é que os processos acabaram por se reunir sob a mesma relatoria e atenderão a razão de ser da distribuição por prevenção, qual seja, evitar decisões conflitantes.

Por essas razões,
rejeito a preliminar de nulidade
.

V O T O (MÉRITO)

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

A ação civil pública, de iniciativa do Ministério Público, objetivou a condenação do Município de Cuiabá na obrigação de fazer, consistente em realizar todos os reparos e obras para a correção das irregularidades na Casa de Amparo às Vítimas de Violência Doméstica de Cuiabá.

O MM. Juízo
a quo
deferiu o pedido de tutela de urgência para determinar ao requerido que:

“a)- Realize, no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias, todas as providências adequadas para reparar e reformar o prédio onde funciona a casa de Amparo às Vítimas de Violência Doméstica de Cuiabá, de maneira que a mesma se apresente em conformidade com as normas técnicas de segurança estrutural e sanitária aplicáveis, sanando, especialmente, os problemas apontados nos Relatórios de Visitas de fls. 54/61 e 71/111;

b)- Providencie, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, que a referida unidade de saúde passe a contar com equipes suficientes para limpeza diária do local, nas suas dependências internas e externas;

c)- Providencie, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, a compra e disponibilização de mobiliário adequado aos serviços da Casa de Amparo, substituindo-se todos os móveis danificados ou inservíveis;

d)- Apresentar, ao final dos prazos acima estipulados, comprovação da regularidade estrutural, elétrica e sanitária da casa de Amparo, inclusive com a apresentação dos alvarás sanitário e do corpo de bombeiros, bem como a demonstração da prestação regular dos serviços de limpeza e da aquisição do mobiliário necessário para as atividades da unidade em tela;

Por fim, para o caso de eventual descumprimento de quaisquer dos itens aplicou penalidade de multa diária no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais), limitando as astreintes ao teto de R$ 200.000,00 (duzentos mil de reais).

As razões recursais se fundamentam na (a) impossibilidade de deferimento de tutela antecipada de caráter irreversível; (b) da complexidade da questão referente ao abrigamento de vítimas de violência doméstica; (c) da violação ao princípio da separação dos poderes; (d) da impossibilidade de se impor multa de caráter pessoal ao gestor público; (e) e pugnam pelo efeito suspensivo da decisão atacada.

Conforme visto, a decisão liminar foi bastante abrangente o que amplia também a devolutividade recursal afeta ao agravo de instrumento, permitindo que se adentre às questões da possibilidade de se interferir nas políticas públicas municipais atinentes à saúde, à questão da dispensa ou não de licitação e, ainda, sobre as multas fixadas.

Pois bem.

A hipótese é de políticas públicas que, apesar de, diretamente tratar-se de obras públicas, diz respeito, em verdade, às condições insalubres em unidade de atendimento à mulher, vítima de violência. Logo, a tutela é nitidamente voltada para a saúde pública e, portanto, não há como postergar ou amenizar a situação de omissão do ente público. Assim, a alegação do agravante de que o pedido de tutela deferida nos autos possui natureza satisfativa não prospera, haja vista que ficou demonstrado nos autos de origem, que a conduta omissiva do agravante acarretou na privação das usuárias do serviço ao atendimento e tratamento digno de acolhimento.

Assim, a partir do momento em que o Município de Cuiabá falha, nesse caso específico em oferecer as vítimas que necessitam da Casa de Amparo às Vítimas de Violência Doméstica de Cuiabá, condições dignas de limpeza, mobiliário e estruturais, essa deficiência específica se mostra diretamente violadora, ao menos do princípio da eficiência administrativa (art. 37 caput da Constituição Federal).

Em outro ponto, o Município de Cuiabá alegou que a situação discutida nos autos é de complexidade e que o Estado deve atuar em conjunto. Entretanto, mesmo diante da dificuldade tratada nos autos, esta circunstância não isenta o Município de Cuiabá de sua obrigação para manter em condições dignas a Casa de Amparo "Vilma Benedita Rodrigues".

Aliás, cumpre esclarecer que a unidade em questão é vinculada administrativamente apenas aos órgãos de assistência social do Município de Cuiabá que é assim responsável por sua estrutura e funcionamento.

Outrossim, no caso, o chamamento do Estado de Mato Grosso não é recomendável e juridicamente incabível, dado que a solução da lide é possível somente com a correção da conduta do ente municipal, de modo que a inserção do Estado no polo passivo, além de dispensável, significaria tumulto desnecessário para o feito.

Argumento recursal outro, verifica-se que, não obstante a imprescindibilidade das providências determinadas, o Município invoca o princípio da separação dos poderes e reserva do possível, em síntese.

Ocorre que o princípio da separação dos poderes não confere imunidade jurisdicional às escolhas feitas pelo Poder Executivo. Admite-se que o Judiciário interfira no processo de implementação de políticas públicas com a finalidade de forçar o demandado a despender as prestações necessárias para a preservação da dignidade humana, conforme ensina Souza Neto:

[...]
se o Poder Judiciário tem legitimidade para invalidar normas produzidas pelo Poder Legislativo, mais facilmente pode se afirmar que é igualmente legítimo para agir diante da inércia dos demais poderes, quando essa inércia implicar um óbice ao funcionamento regular da vida democrática. Vale dizer: a concretização judicial de direitos sociais fundamentais, independentemente de mediação legislativa, é um mi nus em relação ao controle de constitucionalidade
” (SOUZA NETO, Cláudio Pereira de. Teoria da Constituição, Democracia e Igualdade. In: SOUZA NETO, Cláudio Pereira de; BERCOVICI, Gilberto; MORAES FILHO, José Filomeno de; LIMA, Martônio Mont’Alverne Barreto. Teoria da Constituição: estudos sobre o lugar da política no direito constitucional. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2003. SOUZA NETO, 2003, p. 45)
(destaquei).

A situação da casa de amparo, ademais, merece especial atenção da Administração Pública, em se considerando a necessidade de receber, auxiliar, orientar e amparar as vítimas de violência, que, infelizmente, tem crescido nos últimos tempos. A providência faz parte dos direitos que devem ser priorizados pelo Município, enquanto ente Público responsável e, no caso, a situação vem refletindo descuido, e, mais ainda, a sua não priorização, em detrimento do que apregoa a os princípios da República Federativa do Brasil, que possui, dentre seus fundamentos, a dignidade da pessoa humana, que consiste no núcleo axiológico do constitucionalismo contemporâneo.

Com efeito, a consagração da dignidade da pessoa humana em nível constitucional representa o reconhecimento de que o ser humano não pode ser considerado reflexo da ordem, mas seu objeto supremo, de modo que o indivíduo deve servir de – nas palavras de Canotilho – “
limite e fundamento do domínio político da República
” (CANOTILHO, J.J. Gomes.
Direito constitucional e a teoria da Constituição
. 4ª ed. Coimbra: Almedina, 2000, p. 225.)

Em outras palavras, os poderes públicos devem não somente observar e proteger esse valor, mas também promover, mediante prestações materiais de índole positiva, os meios necessários ao alcance das condições mínimas indispensáveis a uma vida digna.

Nesse compasso, tem sido reconhecido, excepcionalmente, ao Poder Judiciário a possibilidade de determinar a implementação de políticas públicas definidas na Lei Fundamental, diante da omissão dos órgãos estatais competentes. Tal possibilidade ocorre em situações extremas, em que se mostra pública e notória a inércia do Administrador Público em concretizar as metas delineadas pelo constituinte.

Não se trata, pois, de inobservância ao princípio da separação dos Poderes, mas sim da necessária intervenção do Judiciário, exercendo o controle da constitucionalidade das políticas públicas, procedendo à outorga da tutela para que a Administração proceda com o necessário e destine a verba correspondente à adequação das instalações da unidade de saúde.

A doutrina defende piamente a intervenção do Poder Judiciário, em casos tais. Oswald Canela Júnior afirma que: “
cabe ao Poder Judiciário investigar o fundamento de todos os atos estatais a partir dos objetivos fundamentais inseridos na Constituição
(art. 3º da CF brasileira) (A efetivação dos direitos fundamentais através do processo coletivo: um novo modelo de jurisdição
” (orientador Kazuo Watanabe), inédito, pp. 17-19.)” (destaquei).

A posição da jurisprudência, inclusive deste Sodalício, tem sido neste sentido, senão, vejamos:

“RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - ADMINISTRATIVO - SEPARAÇÃO DOS PODERES E DO PODER DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - IMPENHORABILIDADE DE VERBAS PÚBLICAS - EXCEÇÃO A REGRA - OMISSÃO DO PODER PÚBLICO EM SEDE DE SERVIÇOS ESSENCIAIS - RECURSO PROVIDO EM PARTE.
Embora resida, primariamente, nos Poderes Legislativos e Executivo, a prerrogativa de formular e executar políticas públicas, revela-se possível, no entanto, ao Poder Judiciário, determinar, ainda que em bases excepcionais, especialmente nas hipóteses de políticas públicas definidas pela própria Constituição, sejam estas implementadas pelos órgãos estatais inadimplentes, cuja omissão - por importar em descumprimento dos encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter mandatório mostra-se apta a sociais e culturais impregnados de estatura constitucional
. Possibilidade de bloqueio de valores a fim de assegurar reforma e ampliação de hospital público em prol do direito constitucional ao livre acesso a saúde. (TJMT – 4ª Câmara Cível – RAI nº 16355/2011 – Relator Des. Mariano Alonso Ribeiro Travassos, Data do Julgamento 17/05/2011).
(destaquei)

O Superior Tribunal de Justiça adotou entendimento de que: “
a Administração Pública se submete ao império da lei, até mesmo no que toca à conveniência e oportunidade do ato administrativo:
uma vez demonstrada a necessidade (...), cumpre ao Poder Judiciário proceder à outorga da tutela específica para que a Administração destine verba própria do orçamento para esse fim
” (RSTJ 187/219, 2ª Turma).

É de se ver que o Judiciário há muito vem exercendo a intervenção nos atos da Administração e, nos últimos tempos, com mais vigor, frente à crescente ocorrência de desvios de verbas públicas, atos de improbidade, imoralidade administrativa e as mais diversas formas de distorção dos fundamentos de um Estado Democrático de Direito. Por isto, se faz imperioso que o Judiciário sustente a possibilidade desta intervenção, quando assim exigir os pressupostos para se garantir a aplicação da justiça e garantia dos direitos fundamentais, em defesa da dignidade da pessoa humana.

Por esses motivos, a tutela de urgência concedida pelo Juízo
a quo
deve ser mantida, na medida em que a sua supressão irá implicar em graves e irreparáveis danos ao interesse público, sobretudo às mulheres, vítimas de violência doméstica, que ficam enormemente prejudicadas pelas precariedades estruturais apontadas na petição inicial.

Por outro lado, a fixação de multa contra o gestor público não é a medida mais acertada, pois que a este cabe outras medidas coercitivas, como a responsabilidade por atos de improbidade administrativa, responsabilidade civil, além da penal, que podem ser impostas pelo Juízo, em caso de descumprimento da decisão.

Por essas razões,
deu parcial provimento ao agravo
, tão somente para extirpar a multa coercitiva aplicada, ressaltando, no entanto, que deve ser substituída por outra medida atinente à responsabilidade do gestor público.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 24/06/2020