Tribunal: TJMT
Processo: 0001504-64.2015.8.11.0024
Relator(a): MARCIO APARECIDO GUEDES
Órgão julgador: MARCIO APARECIDO GUEDES
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-10-21
Data de publicação: 2020-10-22

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001504-64.2015.8.11.0024
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Dano ao Erário]

Relator:
Des(a).
MARCIO APARECIDO GUEDES

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO APARECIDO GUEDES, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). EDSON DIAS REIS]

Parte(s):

[PROCURADORIA GERAL DE JUSTICA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), JARLISON LEITE MARTINS - CPF: 017.307.721-88 (ADVOGADO), MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), CONSTRUTORA TRIPOLO LTDA - CNPJ: 04.879.275/0001-06 (APELADO), MPEMT - CHAPADA DOS GUIMARÃES (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), FABIO SILVA TEODORO BORGES - CPF: 982.681.041-04 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE NOVA BRASILANDIA - CNPJ: 15.023.963/0001-88 (TERCEIRO INTERESSADO), MUNICÍPIO DE CHAPADA DOS GUIMARÃES-MT - CNPJ: 03.507.530/0001-19 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

ADMINISTRATIVO – REMESSA NECESSÁRIA DE OFÍCIO – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA
DE RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO – PAVIMENTAÇÃO ASFÁLTICA - IRREGULARIDADES
E SUPERFATURAMENTO – DANOS AO ERÁRIO – PROVA – INEXISTÊNCIA - IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS – RECURSO DESPROVIDO - MANUTENÇÃO DA SENTENÇA.

1.

A atração, em analogia, do artigo 19, caput, da Lei da Ação Popular, viabiliza a remessa necessária da sentença de improcedência do pedido em ação civil pública.

2.

Quanto a situação precária da pavimentação da rodovia inexistem dúvidas, uma vez que fora constatada em Relatório realizado pelo Departamento de Engenharia Civil da Universidade Federal de Mato Grosso, sob a coordenação do Prof. Ms Antônio Joao da Silva
: “Na rodovia visitada e inspecionada nota-se vários trechos danificados com buracos (panelas), deslocamento da capa asfáltica que em alguns casos dificultam o tráfego de veículos, o que expõe os usuários desta rodovia a possibilidade de serem acidentados. Observou-se também que em alguns casos o grau de danos é significativo, onde a pista encontra-se desprovida de capa asfáltica, o que impossibilita o carreamento dos materiais granulares da BASE da rodovia para as valetas de drenagem, aumentando o agravamento da situação em virtude da dificuldade do escoamento das aguas pelas estruturas adequadas de drenagem do pavimento, constituídas pelas valetas, sarjetas, bueiros, etc...”

Contudo, o próprio Relatório Técnico Preliminar (GEAP n° 000352-001/2011) elaborado pelo Ministério Público (autor da ação) da conta que as causas de danificação da pavimentação asfáltica seriam diversas:
“
As patologias do pavimento asfáltico podem ser associadas ao material empregado (tipo e qualidade), ao comportamento mecânico, ao tempo de vida útil, as solicitações ambientais (variação de temperatura e umidade) cargas e tráfego e entre outros, a técnica construtiva
.

Logo, se, por um lado, as deteriorações da pavimentação asfáltica são, em parte, resultantes dos processos naturais, seja de uso da pista de rolagem ou das condições ambientais da região, não há, neste particular, falta imputada a ré na execução do serviço.

3.

Na perícia realizada pelo Ministério Público (Relatório n° 332/2013), objetivamente no quadro comparativo dos índices indicados pelo DNIT para execução, leva-se como referência da análise comparativa o Manual de pavimentação do DNIT de 2006, ou seja, considera como parâmetro da execução contratual norma técnica elaborada, posteriormente, a celebração do contrato e a execução da obra, a qual, destaca-se, não estava a empresa demandada vinculada, conforme previsão contida no edital, o qual, repito, fazia expressa menção a Resolução n° 16/97
.

4.

No tocante a violação do disposto no art. 65, § 1°, da Lei n° 8.666/1993, especificamente quanto a alegação que os valores dos termos aditivos superam o limite de 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado, previsto no contrato, não há elementos que indiquem superfaturamento ou inexecução parcial da obra, de modo que não há elementos para o pleiteado ressarcimento ao erário
.

R E L A T Ó R I O

APELAÇÃO N. 0001504-64.2015

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL

APELADO: CONSTRUTORA TRIPOLO LTDA.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Trata-se
de
Recurso de Apelação Cível
, interposto pelo
Ministério Público Estadual
,
contra a sentença proferida pelo Juízo
da 2ª Vara Criminal e Cível da Comarca de Chapada dos Guimarães/MT, que julgou improcedentes os pedidos formulados na Ação Civil Pública de Ressarcimento de Danos ao Erário nº 1504- 65.215.811.0024 – Cód. 72945, por ausência de elementos probatórios da má execução da obra ou desatenção as normas técnicas do DNIT.

Observa-se dos autos que, os pedidos ressarcitórios tem por fundamento suposta ilegalidade perpetrada pela Recorrida, consistente na suposta execução precária da obra de pavimentação asfáltica no trecho de 10 km (dez quilômetros), compreendido entre a sede do município de Nova Brasilândia sentido Campo Verde, até as imediações do córrego “Caiana”.

O ente ministerial interpôs a mencionada ação, com base na representação realizada pela Câmara dos Vereadores do município de Nova Brasilândia, que informou que a Recorrida era responsável pelo o referido asfaltamento da MT-140, porém realizou a obra sem obedecer os critérios técnicos e qualitativos, o que resultou no deslocamento da malha asfáltica e prejuízo a Administração Pública.

Extrai-se, ainda, que diante de informações acerca da precariedade da pavimentação construída no local, foi realizada pelo Núcleo de Defesa do Patrimônio Público e da Probidade Administrativa inspeção no local, quando teriam sido detectadas diversas irregularidades, apontadas com base no Relatório Técnico n° 322/2013, elaborado por profissional da Universidade Federal do Estado de Mato Grosso (UFMT).

Em contrapartida, em apertada, síntese, argumenta o Apelante que, por sua vez, “as
suposições contidas no relatório técnico do Ministério Público
não podem servir de prova da inexistência de falta da empresa apelada”; que “não houve alteração da 2ª para a 3ª edição do Manual de Pavimentação do DNIT”, que “a análise meramente formal não possui o condão de aprovar a má execução da obra de pavimentação asfáltica e não imputar falta à empresa apelada”; que “levando em conta que tais valores técnicos deveriam ser utilizados e a conclusão do relatório, de fato, houve má execução da obra, bem como não foram observadas as normas técnicas de utilização dos materiais adequados”.

Dentre as supostas irregularidades, aponta a qualidade ruim de trafegabilidade em 60% (sessenta por cento) da obra, espessura asfáltica abaixo do recomendado pelo DNIT, ausência de sinalização e acostamentos e a cobrança de valores superiores, por meio de aditivos, substancialmente fora dos padrões estabelecidos pelo DNIT.

Sustenta que a má execução da obra resultou em significativos prejuízos ao erário público municipal, uma vez que não atendeu, com qualidade, a demanda de tráfego do local,
razão pela qual requer o provimento do Recurso
, para que seja a Apelada condenada a ressarcimento integral dos danos,
cujo montante

será apurado em liquidação de sentença, nos termos da petição.

Contrarrazões
pelo desprovimento do apelo
(Id. 3638207).

A Procuradoria-Geral de Justiça se manifesta, por meio do ID 4666849, pelo
desprovimento
do apelo
, uma vez que, em que pese o Relatório Técnico Preliminar – GEAP 000352-001/2011, apresentado pelo Ministério Público Estadual como meio de prova, ter constatado que na rodovia há vários trechos danificados, esburacados e com deslocamento da placa asfáltica, o mesmo se dá conta de que as causas podem ser diversas:

patologias do pavimento asfáltico podem ser associadas ao material empregado (tipo e qualidade), ao comportamento mecânico, ao tempo de vida útil, as solicitações ambientais (variação de temperatura e umidade) cargas e trafego e entre outros, a técnica construtiva.”

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

Cuiabá, 29 de setembro de 2020.

Marcio Aparecido Guedes

Relator

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

Como consignado na síntese, trata-se de Recurso de Apelação Cível, interposto pelo Ministério Público Estadual,
contra a sentença proferida pelo Juízo
da 2ª Vara Criminal e Cível da Comarca de Chapada dos Guimarães/MT, que julgou improcedentes os pedidos formulados na Ação Civil Pública de Ressarcimento de Danos ao Erário nº 1504- 65.215.811.0024 – Cód. 72945, por ausência de elementos probatórios da má execução da obra ou desatenção as normas técnicas do DNIT.

De início, ao compulsar os autos, pude concluir que a sentença está sujeita a remessa necessária, pois julgados improcedentes os pedidos iniciais.

A Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, como se sabe, "disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e dá outras providências".

Referido diploma nada dispôs acerca do reexame necessário da sentença proferida nos feitos por ele regidos.

O artigo 19,
caput
, da Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965 (Lei da Ação Popular), por sua vez, exterioriza regra acerca da remessa necessária:

“Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar procedente a ação, caberá apelação, com efeito suspensivo.”

Dito dispositivo, na sua primeira parte, tem sido aplicado, por analogia, às sentenças de improcedência, total ou parcial, do pedido nas ações civis públicas. Eleva-se a noção de “microssistemas” para aplicação residual do CPC (lei geral).

No caso em apreço, o Juiz de Primeiro Grau, julgou improcedente a pretensão inicial (f. 471/474v), mas não ordenou a remessa necessária. Assim, atraindo a aplicação do artigo 19, caput, primeira parte, da "Lei da Ação Popular", é de se proceder ao reexame necessário.

A propósito, trago julgado do colendo STJ:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REEXAME NECESSÁRIO. CABIMENTO. APLICAÇÃO, POR ANALOGIA, DO ART. 19 DA LEI 4.717/65. APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL À LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 475 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. PRECEDENTES. I - Petição inicial que não traz, expressamente, a nominação da ação como civil pública por ato de improbidade administrativa, mas que contém menção clara à pretensão de aplicabilidade de sanções previstas na Lei n. 8.429/92, além do ressarcimento do dano causado ao erário. Independentemente do nome que lhe foi conferida, há se reconhecer que se trata, portanto, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa. II - Tese recursal que se restringe à aplicabilidade do art. 19 da Lei da Ação Popular - que sujeita ao duplo grau de jurisdição sentenças que concluírem pela carência da ação ou improcedência dos pedidos - nos casos de ações civis públicas por ato de improbidade administrativa. III - Jurisprudência do STJ firme no sentido de que o Código de Processo Civil deve ser aplicado subsidiariamente à Lei de Improbidade Administrativa. Precedentes: REsp 1217554/SP, Rel. Ministra ELIANA CALMON, Segunda Turma, DJe 22/08/2013; EREsp 1098669/GO, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, Primeira Turma, DJe 12/11/2010. IV - Admite-se, também, a aplicação analógica do art. 19 da Lei n. 4.717/65 em relação às ações civil públicas por ato de improbidade administrativa. Precedentes: REsp 1.108.542/SC, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, DJe 29.5.2009; AgRg no REsp 1219033/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, DJe 25/04/2011; Embargos de Divergência em REsp n. 1.220.667-MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, DJe 30/06/2017. V - As sentenças de improcedência de pedidos formulados em ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário, seja por aplicação subsidiária do Código de Processo Civil (art. 475 do CPC/1973), seja pela aplicação analógica do Lei da Ação Popular (art. 19 da Lei n. 4.717/65). VI - Recurso especial conhecido e provido para determinar a devolução dos autos ao Tribunal de origem, a fim de proceder ao reexame necessário da sentença. (STJ - SEGUNDA TURMA - REsp nº 1.605.572/MG - Relator: Ministro FRANCISCO FALCÃO. Data do Julgamento: 16/11/2017. DJe: 22/11/2017)

Com essas considerações, procedo,
ex officio
, ao reexame necessário da sentença.

Prosseguindo, preenchidos os pressupostos de admissibilidade estampados no CPC de 2015, conheço do recurso voluntário interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso.

Sem questões prejudiciais ou preliminares a serem analisadas, passo à análise da moldura fático-jurídica delineada aos autos.

Conforme anteriormente relatado, o
Parquet
interpôs a mencionada Ação Civil Pública de Ressarcimento de Danos ao Erário, com base na representação realizada pela Câmara dos Vereadores do município de Nova Brasilândia, que informou que a empresa Apelada era responsável pelo o referido asfaltamento da MT-140, porém realizou a obra sem obedecer os critérios técnicos e qualitativos, o que resultou no deslocamento da malha asfáltica e prejuízo a Administração Pública.

Cumpre destacar, trechos do ato sentencial ora recorrido:

“O presente contrato tem como OBJETO a empreitada de obra Rodoviária de Terraplanagem, Pavimentação Asfáltica, drenagem, serviço de proteção ao meio ambiente e Obras de arte corrente de 10,32 Km (estaca 3800 a 4316) Trecho: de Nova Brasilândia - no município de Nova Brasilândia- MT, conforme especificado no Anexo.” Os pedidos apresentados com a inicial têm por pressuposto a precariedade com que teria sido executada a referida obra, em razão da baixa qualidade do material utilizado e de falhas técnicas, as quais, conforme alega o Ministério Público, teria causado deterioração significativa da pavimentação, colocando em risco os transeuntes. Quanto a situação precária da pavimentação da rodovia inexistem dúvidas, uma vez que fora constatada em Relatório realizado pelo Departamento de Engenharia Civil da Universidade Federal de Mato Grosso, sob a coordenação do Prof. Ms Antônio Joao da Silva: “Na rodovia visitada e inspecionada nota-se vários trechos danificados com buracos (panelas), deslocamento da capa asfáltica que em alguns casos dificultam o tráfego de veículos, o que expõe os usuários desta rodovia a possibilidade de serem acidentados. Observou-se também que em alguns casos o grau de danos é significativo, onde a pista encontra-se desprovida de capa asfáltica, o que impossibilita o carreamento dos materiais granulares da BASE da rodovia para as valetas de drenagem, aumentando o agravamento da situação em virtude da dificuldade do escoamento das aguas pelas estruturas adequadas de drenagem do pavimento, constituídas pelas valetas, sarjetas, bueiros, etc...” Contudo, o próprio Relatório Técnico Preliminar (GEAP n° 000352-001/2011) elaborado pelo Ministério Público (autor da ação) da conta que as causas de danificação da pavimentação asfáltica seriam diversas: “As patologias do pavimento asfáltico podem ser associadas ao material empregado (tipo e qualidade), ao comportamento mecânico, ao tempo de vida útil, as solicitações ambientais (variação de temperatura e umidade) cargas e tráfego e entre outros, a técnica construtiva. Logo, se, por um lado, as deteriorações da pavimentação asfáltica são, em parte, resultantes dos processos naturais, seja de uso da pista de rolagem ou das condições ambientais da região, não há, neste particular, falta imputada a ré na execução do serviço. [Destaquei]. Por outro lado, resta a alegação da má execução da obra, a qual teria se dado, segundo o Ministério Público, em razão de não ter a empresa considerado as normas técnicas elaboradas pelo DNIT (Departamento Nacional de Trânsito) e do material que teria sido utilizado. Nesse sentido, há que se ressaltar que no objeto da licitação em questão (Edital n° 001/2004) ha previsão expressa (item 15.1), no sentido que deveriam ser atendidas pela empresa contratada as especificações do Departamento Nacional de Transito (DNIT), previstas na Resolução n° 16/97. “15.1. Os serviços serão executados de acordo com as especificações gerais de obras rodoviárias do DNIT, aprovadas pelo Conselho Administrativo em 05.03.97, resolução n° 16/97 e pelas especificações complementares da S|NFRA.” (Trecho do edital n° 001/2004) No entanto, na perícia realizada pelo Ministério Público (Relatório n° 332/2013), objetivamente no quadro comparativo dos índices indicados pelo DNIT para execução, leva-se como referência da análise comparativa o Manual de pavimentação do DNIT de 2006, ou seja, considera como parâmetro da execução contratual norma técnica elaborada posteriormente a celebração do contrato e a execução da obra, a qual, destaca-se, não estava a empresa demandada vinculada, conforme previsão contida no edital, o qual, repito, fazia expressa menção a Resolução n° 16/97. No tocante a violação do disposto no art. 65, § 1°, da Lei n° 8.666/1993, especificamente quanto a alegação que os valores dos termos aditivos superam o limite de 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado, previsto no contrato, não há elementos que indiquem superfaturamento ou inexecução parcial da obra, de modo que não há elementos para o pleiteado ressarcimento ao erário, tanto que na perícia realizada pelo órgão ministerial (Relatório Técnico n° 332/2013), afirma pela: “(...) necessidade de justificação da autoridade competente quanto aos valores aditivados de pregos, mais precisamente quanto aos critérios objetivos empregados, a fim de que possam ser avaliados se os referidos aditivos utilizados estão de acordo com o prego do mercado”.

Pois bem.
Conforme anteriormente relatado, o
Parquet
interpôs a mencionada Ação Civil Pública de Ressarcimento de Danos ao Erário, com base na representação realizada pela Câmara dos Vereadores do município de Nova Brasilândia, que informou que a Recorrida era responsável pelo o referido asfaltamento da MT-140, porém realizou a obra sem obedecer os critérios técnicos e qualitativos, o que resultou no deslocamento da malha asfáltica e prejuízo a Administração Pública.

Contudo, cumpre esclarecer que o próprio Relatório Técnico Preliminar (GEAP n° 000352-001/2011), confeccionado pelo Ministério Público aponta que as causas de danificação da pavimentação asfáltica seriam diversas, isto é, não necessariamente por culpa/dolo da Apelada.

Para tanto, destaco trecho do parecer emitido pela Procuradoria Geral de Justiça (Id.4666849):

“Dessa forma, não há como constatar que o motivo da deterioração da pista realmente seja por culpa exclusiva da empresa construtora por má prestação do serviço, falhas técnicas ou baixa qualidade do material utilizado na obra, uma vez que há ainda a ação de intempéries, desgastes naturais, chuvas, tráfego de veículos, por exemplo.”

Deste modo, convirjo meu entendimento ao do parecer, na qual o MP/MT consigna:
“Ademais, além de tal relatório, inexiste nos autos elementos probatórios que comprovem de fato a ocorrência do suposto ato ilícito praticado.”

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso e, em reexame,
RATIFICO
a sentença de primeiro grau.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 21/10/2020