Tribunal: TJMT
Processo: 0000430-89.2012.8.11.0020
Relator(a): MARCIO APARECIDO GUEDES
Órgão julgador: MARCIO APARECIDO GUEDES
Órgão colegiado: SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO
Data de julgamento: 2020-11-18
Data de publicação: 2020-11-27

Ementa:

Inteiro teor:
APELANTE(S):
ESTADO DE MATO GROSSO
APELADO(S):
MINISTÉRIO PÚBLICO

Número do Protocolo: 55448/2015
Data de Julgamento: 18-11-2020

E M E N T A
APELAÇÃO CÍVEL — AÇÃO CIVIL PÚBLICA — NECESSIDADE DE REPARAÇÃO E MANUTENÇÃO DE RODOVIA ESTADUAL EM SITUAÇÃO DE ABANDONO — OMISSÃO DO ESTADO — CONFIGURADA — OBRA PÚBLICA — NECESSIDADE — SITUAÇÃO DE PERIGO À POPULAÇÃO — SEGURANÇA PÚBLICA — DEVER DO ESTADO EM ASSEGURAR A TRAFEGABILIDADE SEGURA — IMPOSIÇÃO — RECURSO NÃO PROVIDO.
Consoante entendimento do Supremo Tribunal Federal “o Poder Judiciário, excepcionalmente, pode determinar a implantação de políticas públicas, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação de poderes. (...)”. (STF, ARE 1147121, relator Ministro Edson Fachin, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 20 de agosto de 2018).

APELANTE(S):
ESTADO DE MATO GROSSO
APELADO(S):
MINISTÉRIO PÚBLICO

R E L A T Ó R I O
EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES
Egrégia Câmara:
Trata-se de recurso de apelação interposto pelo Estado de Mato Grosso, para reformar sentença que, em ação civil pública com pedido de liminar de antecipação dos efeitos da tutela proposta pelo Ministério Público, julgou procedentes os pedidos iniciais.
Preliminarmente, aduz que houve a perda do interesse de agir do Ministério Público do Estado de Mato Grosso na demanda porquanto o objeto da ação foi alcançado ante as providências tomadas para recuperação da Rodovia Estadual MT 100, em toda a sua extensão, com o cumprimento do cronograma apresentado pela Secretaria de Estado de Transporte e Pavimentação Urbana, entretanto, “somente não integralmente aperfeiçoado em razão do normal lapso temporal que demandam as obras”.
No mérito, consigna que “cabe ao Judiciário resolver litígios e ao Executivo implementar as políticas públicas”, e a interferência daquele só se justifica quando restar caracterizada de forma inequívoca a inércia estatal na prestação dos direitos sociais, injustificadamente.
Assevera que a sentença proferida viola o princípio constitucional da separação dos poderes, que impõe a não interferência do Poder Judiciário nas atividades sujeitas ao crivo da conveniência e oportunidade dos demais poderes, e além disso, restou demonstrado nos autos que o Estado não foi inerte na adoção de providências para recuperação da Rodovia MT100, “a traduzir em óbice intransponível à interferência do Judiciário”.
Deste modo, requer o provimento do recurso para que seja o processo extinto sem resolução do mérito por ausência de interesse de agir do apelado ante a perda superveniente do objeto da ação civil pública e, caso a referida preliminar não seja acolhida, seja a sentença reformada pela inexistência de omissão injustificada do Estado capaz de legitimar a excepcional interferência do Judiciário na implementação de políticas públicas.
Contrarrazões com documentos apresentada às fls. 359/393, volume II.
A Procuradoria-Geral de Justiça, no parecer do Doutor Edmilson da Costa Pereira, opina pelo desprovimento do recurso.
É o relatório.

P A R E C E R (ORAL)
O EXMO. SR. DR. LUIZ EDUARDO MARTINS JACOB (PROCURADOR DE JUSTIÇA)
Ratifico o parecer escrito.

V O T O
EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (RELATOR)
Egrégia Câmara:
Ab initio é imperioso consignar que em razão de o ato sentencial datar de antes da vigência do Código de Processo Civil de 2015 (Lei nº 13.105/2015), é certo que o presente recurso deve ser analisado com base no antigo caderno processual, consoante o comando exarado no Enunciado Administrativo nº 2 do Superior Tribunal de Justiça.
Conforme relatado, trata-se de recurso de apelação interposto pelo Estado de Mato Grosso, para reformar sentença que, em ação civil pública com pedido de liminar de antecipação dos efeitos da tutela proposta pelo Ministério Público, julgou procedentes os pedidos iniciais.
A ação civil pública ora analisada tem por objetivo determinar ao Estado de Mato Grosso providenciar as obras de necessárias à melhora da Rodovia MT-100, conhecida pela alcunha de “Estrada da Morte”, em toda a sua extensão entre o Município de Alto Araguaia e a divisa com o Estado de Mato Grosso do Sul, com obras de drenagem, recapeamento, recomposição dos acostamentos e sinalização por placas e no solo, com prazo de 180 dias para conclusão.
O Juízo de Primeira Instância reconheceu o pedido formulado na inicial e julgou procedentes em sua integralidade. Por oportuno, transcrevo trecho da sentença ora combatida:

“(...)No caso relatado na inicial o Poder Executivo optou por privar a população da circulação segura pela rodovia em questão, em descumprimento ao que foi previsto pelo Poder Legislativo do Brasil e desta unidade federativa, além claro pelo bom senso.
Não se trata de analisar a suficiência do serviço prestado, sua adequação à necessidades locais, a sua satisfação qualitativa ou técnica, sendo o juízo muito mais singelo: praticamente a rodovia vem se acabando, tendo se tornado apenas um tortuoso caminho a ser enfrentado pelas pessoas que insistem em produzir riqueza em prol desta querida terra.
Assim, pelo exposto, observados o preceitos constitucionais, a Constituição o Estado de Mato Grosso, o Código Civil e as normas nacionais esparsas, julgo procedente a presente demanda e determino ao Estado de Mato Grosso que, no prazo de 30 dias, contados da data determinada na liminar se mantida sua concessão ou, se cassada, do trânsito em julgado da sentença, dar início às obras necessárias para adequada utilização da Rodovia MT-100, em toda sua extensão entre Alto Araguaia, passando por Alto Taquari, e a divisa com o estado de Mato Grosso do Sul, com obras de drenagem, recapeamento, recomposição dos acostamentos e sinalização por placas e no solo, com prazo de 180 dias para conclusão das obras, sob pena de multa, contados os prazos desde a decisão liminar, se mantida, ou desde o trânsito em julgado se cassada no mérito do agravo pendente.
Por consequência, em face do exposto, nos termos do artigo 269, I, do Código de Processo Civil, extingo o processo com resolução de mérito.
Para determinar em quais efeitos será recebido eventual recurso, interposto certifique acerca do julgamento do agravo agora pendente.
Sem custas ou honorários em face da natureza jurídica das partes. (...)”. (fls. 320/328verso). (destaquei)
Por sua vez, o Estado de Mato Grosso apela, sob o fundamento de que ocorreu a perda superveniente do objeto da ação, pois já vem adotando as medidas necessárias ao cumprimento da obrigação requerida e, no mérito, entende que a intervenção do Judiciário na questão afronta o princípio constitucional da separação dos poderes (artigo 2º, da Constituição Federal), por ser a construção e manutenção da rodovia estadual, em tempo justificável, atividade típica do Poder Executivo.
Pois bem. Com relação a preliminar de perda superveniente do interesse de agir, em que pesem as alegações do apelante, não merece prosperar.
O próprio apelante afirma em sua contestação, protocolada na data de 16 de julho de 2013, que seriam necessários 285 dias para a tomada de providências estatais para a execução das obras de recuperação da rodovia MT-100 (fl. 193, volume II), e a inicial que reclama os deveres da Administração é datada de 29 de fevereiro de 2012, e ainda, pelos documentos apresentados conjuntamente às contrarrazões do apelado em 22 de abril de 2015, três anos depois, se verifica que o cronograma apresentado pelo Estado não foi cumprido, sendo realizado apenas “tapa-buracos” na rodovia objeto da ação, que muito provavelmente durou até a próxima estação chuvosa na região de Mato Grosso.
Logo, verificado de forma documental (fls. 372/393, volume II), que a execução das obras de recuperação, conservação e melhoria da Rodovia MT-100, objeto do presente recurso, não foi realizada, ou não demonstrado de forma efetiva pelo apelante as providências necessárias à sua imediata execução quando determinado, o interesse de agir do autor, ora apelado, permanece, não havendo que se falar em perda do objeto da ação.
Em consequência, afasto a preliminar arguida.
No que tange ao mérito, não há dúvida de que o Poder Judiciário pode intervir com parcimônia em questões sensíveis do arcabouço constitucional, tais como segurança, educação, saúde, segurança, infraestrutura, etc., todavia não está autorizado a modificar a própria estrutura administrativa do Estado.

“(...) O Poder Judiciário só pode atuar mediante provocação de um autor que proponha determinada ação e suscite a jurisdição. Há ações especiais idôneas para implementar políticas públicas: ação direta de inconstitucionalidade, sobretudo por omissão; ação declaratória de inconstitucionalidade; arguição de descumprimento de preceito fundamental; ação civil pública; ação popular; e outras, como o mandado de segurança individual e coletivo e o mandado de injunção. Mas também a própria ação ordinária se presta à implementação de políticas públicas.
Essa implementação pode ter alcance geral (por exemplo, uma ação civil pública para determinar que o Poder Público atue suprindo deficiências ou impedindo abusos em relação à política de saúde pública) ou singular (por exemplo, uma ação ordinária de obrigação de fazer proposta por um particular contra o Poder Público em busca da tutela ou de uma prestação necessária à efetivação do seu direito social à saúde).
Outro parâmetro é a motivação.
(...)
A execução de uma política pública não se constitui em atos políticos imunes à apreciação judicial, mormente em função dos parâmetros constitucionais e legais que a norteiam. A discricionariedade administrativa está hoje reduzida a uns poucos casos em que a opção do administrador é livre no sentido de prescindir de justificação. Sobretudo no caso das políticas públicas, cujos princípios são fixados preferentemente na Constituição ou, no mínimo, em leis imediatamente infraconstitucionais, a motivação da conduta comissiva ou omissiva da administração pública é exigível, ‘sujeitando-se ao controle jurisdicional amplo e exauriente, especialmente no tocante à eficiência dos meios empregados e à avaliação dos resultados alcançados’, como asseverou Rodolfo de Camargo Mancuso na sua definição supratranscrita. Pelo que, o juiz não só pode e deve apreciar os motivos, mas até ordenar que o administrador público proceda à motivação do seu ato, se ainda não a fez, sob pena de ser anulado pelo Judiciário por ausência de motivos. Em suma, constitui um indeclinável poder-dever do juiz sindicar os motivos determinantes dos atos administrativos que consubstanciem a formulação e a execução dos programas governamentais informados pelas políticas públicas.
Esses são alguns parâmetros que podem e devem pautar a atuação do Poder Judiciário em relação às políticas públicas. Essa atuação se faz cada dia mais necessária, em vista da crescente complexidade técnica e operacional dessas políticas, agravada pelos intensos conflitos de interesses nelas envolvidos. Essas condições propiciam desvios que, não raro, requerem e justificam a atuação do Poder Judiciário na ponderação dos interesses em colisão, sobretudo distinguindo o interesse público do mero interesse de governo, a fim de prover a efetiva realização dos direitos sociais e, com eles, das políticas públicas (...). (BARROS, Sérgio Resende de. O Poder Judiciário e as políticas públicas: alguns parâmetros de atuação).

Na inicial, é dito:

“(...) devido a tantos problemas acima citados, os jornalistas da região tem apelidado a MT100 de ‘rodovia da morte’, e tal título se encaixa perfeitamente ao caso, pois inúmeras as mortes ocorridas recentemente no trecho MT100 que liga as cidades de Alto Araguaia/MT e Alto Taquari/MT, bem como parte do município de Costa Rica/MS. (...)
Os usuários da Rodovia não podem aguardar ainda mais tempo para solução desta questão, caracterizada por omissão reiterada do Ente Político e dos sucessivos ocupantes da Chefia do Poder Executivo. Não basta reconhecer a prioridade, necessário que as obras sejam iniciadas e concluídas com brevidade. Enquanto a conservação adequada não é realizada, os usuários vem sofrendo graves acidentes automobilísticos, estando o requerido sujeito à reparação civil do dano, o que espanca qualquer alegação dos requeridos em caso de teoria da reserva do possível. (...) Com isso, prejuízo também haverá ao próprio erário público, que podendo evitar tais demandas e indenizações retarda cada vez mais a adequada conservação. Mas a responsabilidade civil não basta. Restam os óbitos, lesões corporais graves e danos morais irreversíveis. Por isso o interesse coletivo exige providências urgentes”. (fls. 6/25, volume I).
No ponto, a Constituição Federal possui objetivos sociais com diretrizes ao agente público para a elaboração de programas públicos com o fim de evitar as situações acima expostas. Resta ao Poder Judiciário o dever de interpretar as leis e suas diretrizes quando há omissão do Executivo suprindo-as, no que diz respeito às políticas públicas.
Nessa esteira, tanto o Supremo Tribunal Federal como o Superior Tribunal de Justiça têm reconhecido ao Poder Judiciário, de forma excepcional, a possibilidade de determinar a implementação de políticas públicas insculpidas na Constituição Federal quando há omissão dos Órgãos Estatais que tem o dever de fazê-lo.
No caso, a situação se mostra extrema, e público e notório a inércia da Administração em concretizar as metas delineadas pela Constituição Federal em garantir a segurança pública dos contribuintes cidadãos que trafegam pela via, independentemente de sua necessidade, pois a maioria da população em tráfego necessita fazê-lo por sua própria subsistência e de sua família.
Nesse sentido, o posicionamento mais representativo da controvérsia apresentada, a favor da intervenção do Poder Judiciário no controle de políticas públicas, excepcionalmente, decorre do Supremo Tribunal Federal, na ADPF nº 45-9, in verbis:
“EMENTA: NA PERSPECTIVA DA TEORIA DOS CUSTOS DOS DIREITOS: IMPOSSIBILIDADE DE SUA INVOCAÇÃO PARA LEGITIMAR O INJUSTO INADIMPLEMENTO DE DEVERES ESTATAIS DE PRESTAÇÃO CONSTITUCIONALMENTE IMPOSTOS AO PODER PÚBLICO – A TEORIA DA “RESTRIÇÃO DAS RESTRIÇÕES” (OU DA “LIMITAÇÃO DAS LIMITAÇÕES”) – CARÁTER COGENTE E VINCULANTE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS, INCLUSIVE DAQUELAS DE CONTEÚDO PROGRAMÁTICO, QUE VEICULAM DIRETRIZES DE POLÍTICAS PÚBLICAS, ESPECIALMENTE NA ÁREA DA SAÚDE (CF, ARTS. 6º, 196 E 197) – A QUESTÃO DAS “ESCOLHAS TRÁGICAS” – A COLMATAÇÃO DE OMISSÕES INCONSTITUCIONAIS COMO NECESSIDADE INSTITUCIONAL FUNDADA EM COMPORTAMENTO AFIRMATIVO DOS JUÍZES E TRIBUNAIS E DE QUE RESULTA UMA POSITIVA CRIAÇÃO JURISPRUDENCIAL DO DIREITO – CONTROLE JURISDICIONAL DE LEGITIMIDADE DA OMISSÃO DO PODER PÚBLICO: ATIVIDADE DE FISCALIZAÇÃO JUDICIAL QUE SE JUSTIFICA PELA NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DE CERTOS PARÂMETROS CONSTITUCIONAIS (PROIBIÇÃO DE RETROCESSO SOCIAL, PROTEÇÃO AO MÍNIMO EXISTENCIAL, VEDAÇÃO DA PROTEÇÃO INSUFICIENTE E PROIBIÇÃO DE EXCESSO) – DOUTRINA – PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM TEMA DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DELINEADAS NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA (RTJ 174/687 – RTJ 175/1212-1213 – RTJ 199/1219-1220) – EXISTÊNCIA, NO CASO EM EXAME, DE RELEVANTE INTERESSE SOCIAL – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.
(...)
É certo que não se inclui, ordinariamente, no âmbito das funções institucionais do Poder Judiciário e nas desta Suprema Corte, em especial — a atribuição de formular e de implementar políticas públicas (JOSÉ CARLOS VIElRA DE ANDRADE, ‘Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976’, p. 207, item n. 05, 1987, Almedina, Coimbra), pois, nesse domínio, o encargo reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo. Tal incumbência, no entanto, embora em bases excepcionais, poderá atribuir-se ao Poder Judiciário, se e quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que derivados de cláusulas revestidas de conteúdo programático. Cabe assinalar, presente esse contexto — consoante já proclamou esta Suprema Corte — que o caráter programático das regras inscritas no texto da Carta Política ‘não pode converter-se em promessa constitucional inconsequente, sob pena de o Poder Público, fraudando justas expectativas nele depositadas pela coletividade, substituir, de maneira ilegítima, o cumprimento de seu impostergável dever, por um gesto irresponsável de infidelidade governamental ao que determina a própria Lei do Estado’. (...)”. (STF, ARE 745745 AGR/MG, relator Ministro Celso de Mello, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 19 de dezembro de 2014). (destaquei)
Aliás, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso ao juntar os documentos, notadamente em relação as fotos e CD-ROM anexo aos autos (fls. 372/393), demonstrou inequivocamente que as diversas irregularidades e ausência de manutenção da Rodovia MT-100 permanecem até os dias atuais, e os serviços realizados alegados pelo apelante foram tão somente o conhecido “tapa-buraco”.
Logo, não prospera a alegação de que a sentença atacada violou o princípio constitucional da separação de poderes, porquanto demonstrada a inércia da Administração no cumprimento de seu dever constitucional de garantir a segurança da população, e omitir-se de fazê-lo, certamente é deixar à deriva a situação de risco de morte das pessoas que necessitam trafegar na Rodovia MT-100, decorrente do risco de acidentes em razão de sua má conservação.
Demonstrada a omissão estatal, compete ao Poder Judiciário a intervenção, garantindo o direito fundamental ao cidadão de ter segurança no trânsito, em se tratando de Rodovia Estadual, como é o caso, e por ser o ente federativo parte integrante do Sistema Nacional de Trânsito, é seu dever adotar as medidas destinadas a segurança na Rodovia MT-100.
Nesse sentido, o entendimento exarado pelo Ministro Celso de Mello sobre o tema, permanece hígido:

“(...) A jurisprudência desta Corte é harmoniosa no sentido de que o Poder Judiciário, excepcionalmente, pode determinar a implantação de políticas públicas, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. (...)
Na espécie, ao apreciar a apelação, o Tribunal de origem assentou (eDOC 35, p. 68): ‘Ao julgar pela procedência da ação, nos exatos termos declinados na exordial, o Magistrado, após discorrer sobre a distinção entre interesses difusos e coletivos, ressaltou que a ação foi destinada a proteger o interesse público da sociedade, pois a deteriorização da malha viária local, extremamente precária, conforme restou amplamente comprovada nos autos, colocava em risco a incolumidade das pessoas, com probabilidades de acarretar diversos e graves acidentes de trânsito. Com efeito, pelas provas carreadas aos autos constata-se que outra solução não poderia ter sido dada à demanda, porquanto, diante da situação periclitante em que se encontravam as vias públicas da cidade de Miracema, naquele ano de 2010, evidente que os princípios basilares que regem a administração pública haviam sido relegados pela Municipalidade, abrindo-se então a possibilidade de que o Judiciário, com vista a garantir os direitos e garantias coletivas, diante da omissão específica do ente público pela eficiência do serviço a ser prestado à coletividade, exigisse o cumprimento de um dever constitucional fundamental e que deve estar à frente, dentre tantos outros, dos encargos políticos-jurídicos inerentes à Administração Pública.’
Ante a excepcionalidade verificada, no sentido da proteção dos direitos fundamentais dos cidadãos à vida e à segurança, o entendimento adotado pela Corte de origem revela-se em consonância com a jurisprudência desta Corte. (...)” (STF, ARE 1147121, relator Ministro Edson Fachin, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 17 de agosto de 2018). (destaquei)
E do Tribunal:

“REMESSA NECESSÁRIA DE OFÍCIO E RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – REPARAÇÃO, CONSERVAÇÃO E SINALIZAÇÃO EM RODOVIA ESTADUAL – EVIDENCIADA A NECESSIDADE DA OBRA PÚBLICA E OMISSÃO ESTATAL– RISCO A SEGURANÇA PÚBLICA E A TRAFEGABILIDADE – PRECEDENTE DO STF – MULTA DIÁRIA EM CASO DE DESCUMPRIMENTO – EXTIRPADA – RECURSO DESPROVIDO E SENTENÇA RETIFICADA EM PARTE.
“(...)A jurisprudência desta Corte é harmoniosa no sentido de que o Poder Judiciário, excepcionalmente, pode determinar a implantação de políticas públicas, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. (...)” (ARE 1147121, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, julgado em 15/08/2018, publicado em PROCESSO ELETRÔNICO DJe-169 DIVULG 17/08/2018 PUBLIC 20/08/2018)”.
A multa diária como meio coercitivo para cumprimento da obrigação não é o meio mais eficaz. Tal qual no caso da multa, o ônus acaba recaindo sobre o próprio Erário e, consequentemente, sobre a coletividade. (TJ/MT, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, apelação/remessa necessária nº 44809/2017, relator Desembargador José Zuquim Nogueira, julgamento em 18 de dezembro de 2018). (destaquei)
Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO ao recurso e mantenho a sentença em sua integralidade.
É como voto..

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência da DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Câmara Julgadora, composta pelo DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (Relator), DR. EDSON DIAS REIS (1º Vogal convocado) e DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO (2ª Vogal), proferiu a seguinte decisão: À UNANIMIDADE, DESPROVERAM O RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

Cuiabá, 18 de novembro de 2020.

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DOUTOR MARCIO APARECIDO GUEDES - RELATOR