Tribunal: TJMT
Processo: 1013329-55.2018.8.11.0000
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2020-05-21
Data de publicação: 2020-10-04

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1013329-55.2018.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOAO FERREIRA FILHO, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). LUIZ FERREIRA DA SILVA, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RONDON BASSIL DOWER FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[EMANUEL PINHEIRO - PREFEITO MUNICIPAL DE CUIABA -MT (AUTOR), ALLISON AKERLEY DA SILVA - CPF: 710.791.061-20 (ADVOGADO), CÂMARA MUNICIPAL DE CUIABÁ (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), DANIEL DOUGLAS BADRE TEIXEIRA - CPF: 705.539.121-00 (ADVOGADO), TALITA ALESSANDRA MORI COIMBRA - CPF: 545.481.101-78 (ADVOGADO), FLAVIA FATIMA BATTISTETTI BALDO - CPF: 011.623.171-83 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

EMENTA:

DIREITO CONSTITUCIONAL – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL N
o
6.279/2018 – MUNÍCIPIO DE CUIABÁ – CRITÉRIOS PARA CASTRAÇÃO DE CÃES E GATOS COM RECURSOS DO CENTRO DE CONTROLE DE ZOONOSES DE CUIABÁ – CRIAÇÃO DE DESPESAS AO EXECUTIVO MUNICIPAL – USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA – INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL – AFRONTA AOS ARTIGOS 9
o
, 173 E 190, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL –VÍCIO FORMAL – OCORRÊNCIA – PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.

Padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre serviços públicos municipais e criam despesas sem indicação da fonte de receita, por se tratar de matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, violando o princípio da separação dos poderes e afrontando o disposto nos artigos 9
o
, 173 e 190, todos da Constituição Estadual.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégio Plenário:

Versa a espécie sobre a Ação Direta de Inconstitucionalidade, proposta pelo
Prefeito do Município de Cuiabá
, em face da Lei Municipal n. 6.279, de 28 de junho de 2018, que criou critérios para castração de cães e gatos, com recursos do Centro de Controle de Zoonoses de Cuiabá e recursos repassados pela Administração Pública Municipal, destinados ao controle da população de animais, por afronta aos artigos 9
o
, 39, parágrafo único, 40, inciso I, 66, inciso V, 69, 173 e 190, todos da Constituição do Estado de Mato Grosso, em simetria ao disposto no artigo 61, §1
o
, inciso II, alínea ‘b’, da Constituição Federal, que tratam dos princípios federativos e da separação dos poderes.

Em breve síntese, argumenta o Requerente que a norma municipal questionada, de autoria do Poder Legislativo, padece de vício formal de constitucionalidade, dada sua iniciativa.

Alega que o ato normativo é incompatível, verticalmente, com o ordenamento jurídico pátrio, por dispor sobre serviços públicos, criando obrigações e despesas ao Executivo Municipal, com violação do princípio da separação de poderes a autonomia do Poder Executivo.

Assevera que é indevida a interferência do Poder Legislativo no âmbito de atuação do Poder Executivo, sobretudo no que diz respeito à organização administrativa, com a criação de despesas sem indicação de sua receita.

Aduz, assim, que é evidente a inconstitucionalidade formal da lei sob análise, por tratar de matéria referente a serviços públicos, cuja iniciativa, com fundamento no princípio da simetria, está reservada ao Chefe do Poder Executivo.

Com essas razões, requer o deferimento da medida cautelar, para determinar a suspensão imediata da eficácia da Lei Municipal n. 6.279/2018. No mérito, a procedência do pedido e, de consequência, seja declarada a inconstitucionalidade da aludida lei municipal por violação dos artigos 9
o
, 39 § único, 40, I, 66, V, 69, 173 e 190 da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Instada a se manifestar, a Câmara Municipal de Cuiabá, apresenta as informações (id. 5513134), afirmando que a tramitação da Lei Municipal observou todas as formalidades legais para sua aprovação e requereu a improcedência dos pedidos formulados na presente ação.

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio do Parecer da lavra do Dr.
Marcelo Ferra de Carvalho
, opina pelo deferimento do pedido cautelar, bem como, pela procedência do pedido, para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 6.279, de 28 de julho de 2018 de Cuiabá (id. 6043512).

Tendo em vista a relevância da matéria, de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, além do que a presente ação trata de questão amplamente discutida por este Órgão Especial, e dado que as partes já se manifestaram quanto ao mérito, é imperioso reconhecer que tais situações autorizam, desde já, o exame definitivo da matéria de fundo, em homenagem aos princípios da celeridade processual e eficiência, consoante autoriza o art. 12 da Lei n. 9.868/1999.

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Egrégio Plenário:

Como consignei no relatório, a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade tem como objeto a Lei Municipal de Cuiabá n. 6.279, de 28 de junho de 2018, que criou critérios para castração de cães e gatos, com recursos do Centro de Controle de Zoonoses de Cuiabá, recursos esses repassados pela Administração Pública Municipal, destinados ao controle da população de animais e da outras providências, por afronta aos artigos 9
o
, 39, parágrafo único, 40, inciso I, 66, inciso V, 69, 173 e 190, todos da Constituição do Estado de Mato Grosso, em simetria ao disposto no artigo 61, §1
o
, inciso II, alínea ‘b’, da Constituição da República Federativa do Brasil.

O Prefeito Municipal de Cuiabá ajuizou a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, sustentando que a norma municipal questionada apresenta vício de inconstitucionalidade formal, notadamente por dispor sobre serviços públicos, criando obrigações e despesas, ao Executivo Municipal, sem indicação da fonte de receita, o que acarreta interferência indevida do Poder Legislativo no âmbito de atuação do Poder Executivo.

Aduz, assim, que é evidente a inconstitucionalidade formal da lei sob análise, por tratar de matéria referente a serviços públicos, cuja iniciativa, está reservada ao Chefe do Poder Executivo.

Pleiteia, com essas considerações, a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 6.279, de 28 de junho de 2018, por violação aos artigos 9
o
, 39, parágrafo único, 40, inciso I, 66, inciso V, 69, 173 e 190, todos da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Inicialmente, ressalto que não foi apreciada a medida cautelar, consoante autoriza o art. 12 da Lei n
o
9.868/1999, para submeter o processo diretamente ao Órgão Especial, haja vista a relevância da matéria, além do que a presente ação trata de questão, amplamente, discutida por este Órgão Especial, e as partes já se manifestaram quanto ao mérito.

Assim, passo à análise do mérito da ação. A Constituição da República Federativa do Brasil assegura ao Poder Judiciário o controle repressivo de constitucionalidade, no escopo de garantir um ordenamento jurídico simétrico, compatibilizando as normas inferiores, com as superiores que lhes servem de fundamento.

No âmbito estadual, o controle concentrado compete aos Tribunais locais, quando se objetiva, exclusivamente, o exame do confronto direto e imediato do ato normativo, impugnado em face da Constituição Estadual, conforme preceitos da própria estrutura organizacional, estabelecida pelo art. 125, §2
o
da Carta Magna,
in verbis
:

Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão.

Da leitura do aludido dispositivo constitucional, não resta dúvida de que somente a Constituição do Estado é parâmetro de leis e de atos normativos, estadual ou municipal.

Na espécie, a pretensão deduzida, em juízo, pelo Requerente busca a declaração de incompatibilidade vertical da Lei Municipal n. 6.279, de 28 de junho de 2018, que criou critérios para castração de cães e gatos, com recursos do Centro de Controle de Zoonoses de Cuiabá, repassados pela Administração Pública Municipal e destinados ao controle da população de animais, por ofensa aos princípios da separação de poderes e a autonomia do Poder Executivo, insculpidos nos artigos 9
o
, 39, parágrafo único, 40, inciso I, 66, inciso V, 69, 173 e 190, todos da Constituição do Estado de Mato Grosso.

A referida Lei Municipal n. 6.279, de 28 de julho de 2018, assim prevê:

LEI N
o
6.279 DE 28 DE JUNHO DE 2018.

DEFINE CRITÉRIOS PARA A CASTRAÇÃO DE CÃES E GATOS COM RECURSOS DO CENTRO DE CONTROLE DE ZOONOSES DE CUIABÁ COM RECURSOS REPASSADOS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL, DESTINADOS AO CONTROLE DA POPULAÇÃO DE ANIMAIS, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.

O PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE CUIABÁ – MT: Faço saber que a Câmara Municipal rejeitou o veto total, e em conformidade com os §§ 7º e 8º do artigo 29 da Lei Orgânica do Município de Cuiabá – MT promulgo a seguinte Lei:

Art. 1º A Administração Municipal ampliará a lista de atendimentos do Centro de Controle de Zoonoses para castração de cães e gatos, de acordo com o disposto:

I - animais encaminhados pelas organizações não governamentais defensoras dos animais, devidamente cadastradas pela Administração Municipal;

II - animais cadastrados por meio de outras ações e programas da Administração Municipal.

Art. 2º O cadastro das organizações não governamentais defensoras dos animais, previsto nesta Lei, será efetivado mediante a apresentação à Administração Municipal de cópia do Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica, do estatuto e do comprovante de endereço da instituição, com atuação comprovada mínima de 03 anos.

Art. 3º As organizações não governamentais defensoras dos animais, devidamente cadastradas, deverão também encaminhar os animais indicados pelos protetores independentes e líderes de bairros mais afetados pelo descontrole populacional dessas espécies.

Art. 4º O Centro de Controle de Zoonoses deve ser equipado com os instrumentos e materiais necessários para a realização das cirurgias, bem como, contar com profissionais de saúde capacitados para a realização do procedimento. Parágrafo único. Cada equipe do centro cirúrgico deve contar com, no mínimo, 01 cirurgião, 01 anestesista e 01 auxiliar.

Art. 5º O controle de natalidade de cães e gatos será realizado, mediante esterilização permanente por cirurgia, ou por outro procedimento que garanta eficiência, segurança e bem-estar ao animal.

Art. 6º Para a esterilização dos animais será levado em conta: I - o estudo das localidades ou regiões que apontem para a necessidade de atendimento prioritário ou emergencial, em face da superpopulação, ou quadro epidemiológico; II - o quantitativo de animais a serem esterilizados, por localidade, necessário à redução da taxa populacional em níveis satisfatórios, inclusive os não domiciliados; e III - o tratamento prioritário aos animais pertencentes ou localizados nas comunidades de baixa renda.

Art. 7º Fica o Poder Público autorizado a celebrar convênio e ou parcerias com entidades de proteção animal e outras organizações não governamentais, universidades, estabelecimentos veterinários, empresas públicas ou privadas e entidades de classe, para a consecução dos objetivos desta Lei. Parágrafo único. Os procedimentos funcionais que sejam indispensáveis para viabilizar este projeto serão de responsabilidade do Poder Executivo, que deve regulamentar esta lei no prazo máximo de até 30 (trinta) dias a partir da publicação desta.

Art. 8º As despesas decorrentes da execução desta lei correrão à conta de dotações orçamentárias próprias e, por se tratar de projeto de saúde e de alta relevância pública, poderá ser aberto crédito adicional suplementar, extraordinário ou especial para seu fiel cumprimento.

Art. 9º Esta Lei entra em vigor 90 (noventa) dias após sua publicação.

Gabinete da Presidência da Câmara Municipal de Cuiabá.

Palácio Paschoal Moreira Cabral em, 28 de junho de 2018.

Vereador Justino Malheiros, Presidente.

Voltando os olhos aos autos, constato a alegada incompatibilidade vertical da Lei Municipal n. 1.386/2015, uma vez que invadiu a competência legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo, por determinar obrigações e criar despesas a serem cumpridas pelo Executivo Municipal.

Nesse contexto, a referida norma legal regulamentou, em seu artigo 8
o
, que

As despesas decorrentes da execução desta lei correrão à conta de dotações orçamentárias próprias e, por se tratar de projeto de saúde e de alta relevância pública, poderá ser aberto crédito adicional suplementar, extraordinário ou especial para seu fiel cumprimento .

Nota-se, portanto, que a norma determina ao Poder Executivo a obrigação de arcar com as despesas decorrentes de sua aplicação, caracterizando, assim, invasão do Legislativo na esfera de atuação do Executivo, em afronta à autonomia e separação dos poderes prevista nos artigos 9
o
, 173 e 190, todos da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Os aludidos artigos da Constituição Estadual são claro ao dispor:

Art. 9
o
São Poderes do Estado, independentes, democráticos, harmônicos entre si e sujeitos aos princípios estabelecidos nesta Constituição e na Constituição Federal, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

Parágrafo único. É vedada a qualquer dos Poderes a delegação de competência.

Art. 173 O Município integra a República Federativa do Brasil.

§ 1º (...) §

2º Organiza-se e rege-se o Município por sua lei orgânica e demais leis que adotar, com os poderes e segundo os princípios e preceitos estabelecidos pela Constituição Federal e nesta Constituição.

Art. 190 São Poderes do Município, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo e o Executivo.

Parágrafo único. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, é vedado a quem for investido na função de um deles exercer a de outro.

Ao que se denota, portanto, a Câmara Municipal de Cuiabá, ao elaborar a mencionada Lei Municipal, com a finalidade de criar critérios para castração de cães e gatos com recursos do Centro de Controle de Zoonoses de Cuiabá, recursos estes repassados pela Administração Pública Municipal e destinados ao controle da população de animais, interferiu, indevidamente, no âmbito de atuação do Poder Executivo, sobretudo no que diz respeito à sua organização administrativa.

Desse modo, é evidente a inconstitucionalidade formal da Lei Municipal n. 6.279, de 28 de junho de 2018, por tratar de matéria referente a serviços públicos, cuja iniciativa, com fundamento no princípio da simetria, está reservada ao Chefe do Poder Executivo.

Com efeito, é possível identificar o vício formal, apontado pelo Requerente, porque se trata de matéria que se insere no âmbito administrativo do Poder Executivo Municipal, e prevê a adoção de medida que dispõe sobre servidores públicos e gera despesa para o referido Poder. Como é sobejamente sabido, no âmbito do Serviço Público em geral, a iniciativa legislativa sobre a matéria em foco é privativa do chefe do Poder Executivo, havendo risco de dano ao erário, já que a norma reputada inconstitucional assegura despesa sem qualquer indicação da fonte de receita, prevista no orçamento municipal.

Nesse sentido é a jurisprudência deste Tribunal:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ART. 244 DA LEI ORGÂNICA Nº 1/2016 DO MUNICÍPIO DE MATUPÁ – VÍCIO DE INICIATIVA, VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE – ARTIGO INSERIDO NA LEI POR EMENDA PROMULGADA PELO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL – REGULARIZAÇÃO DE ÁREAS URBANAS DENOMINADAS ZPS (ZONAS PAISAGÍSTICAS) – REFLORESTAMENTO [CAPUT] – CARÁTER PROGRAMÁTICO – CONDICIONAMENTO À REGULAMENTAÇÃO POR LEI COMPLEMENTAR – DEPENDÊNCIA DA INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO PARA TER EFICÁCIA – LIÇÃO DOUTRINÁRIA – ENTENDIMENTO DO STF – ESTABELECIMENTO APENAS DE FINALIDADE – DEVER AO PODER EXECUTIVO NÃO IMPOSTO – AUSÊNCIA DE JUSTIFICATIVA PARA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO CAPUT DO ART. DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE MATUPÁ – DECISÃO DO TJES – COMANDO IMPOSITIVO DA CF/88 – MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO – OBRIGAÇÃO DE PROTEGÊ-LO PARA AS PRESENTES E FUTURAS GERAÇÕES – APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DO RETROCESSO AMBIENTAL – LIÇÃO DOUTRINÁRIA – OBRIGATORIEDADE DE DESAPROPRIAÇÃO PELO MUNICÍPIO – AUMENTO DIRETO DE DESPESA PÚBLICA SEM PRÉVIO PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRO – VIOLAÇÃO DA RESERVA DE INICIATIVA DE LEI AO EXECUTIVO MUNICIPAL – FACULDADE DE EMENDA DO PODER LEGISLATIVO – RESTRIÇÃO DIANTE DO AUMENTO DE DESPESAS OU MATÉRIAS EXCLUSIVAS DO PODER EXECUTIVO – LIÇÃO DOUTRINÁRIA – ENTENDIMENTO DO TJMT – VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – INCONSTITUCIONALIDADE DO § 3º – AUMENTO DE DESPESA DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL –VÍCIO DE INICIATIVA – ACÓRDÃO DO TJMT – REDUÇÃO PARCIAL DO TEXTO DO ART. 244 DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE MATUPÁ PARA SUPRESSÃO TÃO SOMENTE DO § 3º – AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DO § 3º DO ART. 244 DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE MATUPÁ, COM EFEITOS EX TUNC. Se normas municipais estabelecem apenas uma finalidade, mas não impõem propriamente o dever ao Poder Executivo, não se visualiza justificativa para declaração de inconstitucionalidade do dispositivo legal por vício de iniciativa. Considerado o comando impositivo da CF/88 por um meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem como a obrigação de todos em protegê-lo para as presentes e futuras gerações (CF, art. 225), no exame de constitucionalidade de lei, deve ser aplicado o princípio da vedação ao retrocesso ou da não-regressão às normas de direito ambiental, sendo imperativa a manutenção de todos os mecanismos implementados em prol da proteção ao meio ambiente (TJMG, ADI nº 1.0000.15.021876-6/000).
Ao legislador municipal não cabe propor e aprovar normas que acarretem, de forma direta ou indireta, o aumento da despesa pública do Poder Executivo Municipal, à luz, também, dos arts. 63, I, da CF/88 e 40, parágrafo único, I, da CE/MT
. ‘A atividade legiferante, própria do Poder Legislativo, confere ao parlamentar a prerrogativa de emendar todo e qualquer projeto de lei, mas o exercício desse poder de emenda sofre duas limitações, de extração constitucional, nas proposições que veiculem matéria de iniciativa reservada a outro Poder, caso em que as emendas parlamentares não podem implicar aumento de despesa pública e devem guardar pertinência temática com a matéria versada no projeto de lei.’ (TJMT, ADI 4066/2016).
O Poder Legislativo, ao legislar sobre matéria privativa ao Chefe de Executivo, afronta o princípio da separação de poderes descrito no art. 190 da CE. ‘Há vício de inconstitucionalidade formal nas emendas parlamentares aditivas, [...] tendo em vista a evidente usurpação da competência privativa do Prefeito, o aumento de despesas e a afronta ao princípio da separação e independência dos Poderes
(art. 48, I, da Lei Orgânica do Município, e art. 195, parágrafo único, IV, da Constituição do Estado).’ (TJMT, ADI 125360/2010)” (TJMT – Tribunal Pleno – ADI nº 1001853-20.2018.8.11.0000 – Rel. Des. Marcos Machado – j. 24/01/2019 – DJe de 11/02/2019). Destaquei.

Os vícios formais constituem um defeito de origem do ato normativo, pela inobservância do princípio de ordem técnica ou procedimental, ou, ainda, pela violação das regras de competência. Nesses casos, viciado é o ato nos seus pressupostos, no seu procedimento de formação, na sua forma final.

Nessa linha de raciocínio, padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre serviços públicos e despesas, consoante os artigos 9
o
, 173 e 190, da Constituição do Estado de Mato Grosso, em simetria com o disposto no artigo 61, §1
o
, inciso II, alínea ‘b’, da Constituição Federal, norma de observância obrigatória pelos demais entes da Federação.

Posto isso, julgo
PROCEDENTE
o pedido, para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei Municipal n. 6.279, de 28 de junho de 2018, de Cuiabá, por afronta direta aos arts. 9
o
, 173 e 190, da Constituição do Estado de Mato Grosso.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 21/05/2020