Tribunal: TJMT
Processo: 1017573-90.2019.8.11.0000
Relator(a): LUIZ FERREIRA DA SILVA
Órgão julgador: LUIZ FERREIRA DA SILVA
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2020-11-19
Data de publicação: 2020-11-27

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1017573-90.2019.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
LUIZ FERREIRA DA SILVA

Turma Julgadora:

[DES(A). LUIZ FERREIRA DA SILVA, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOAO FERREIRA FILHO, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RONDON BASSIL DOWER FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[FABRICIO TSUJI ISHIKI - CPF: 280.014.158-13 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE JUARA - CNPJ: 15.072.663/0001-99 (TERCEIRO INTERESSADO), PREFEITO DO MUNICÍPIO DE JUARA - CARLOS AMADEU SIRENA (AUTOR), CARLOS AMADEU SIRENA - CPF: 578.160.189-91 (AUTOR), MARCELO JUNIOR GONCALVES - CPF: 326.922.772-87 (ADVOGADO), CAMARA MUNICIPAL DE JUARA - CNPJ: 03.476.682/0001-00 (REU), GHYSLEN ROBSON LEHNEN - CPF: 890.605.471-87 (ADVOGADO), GIZELI CRISTINA LAURO - CPF: 923.072.301-06 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE, À UNANIMIDADE E NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PELA EXPLORAÇÃO DE RECURSOS HÍDRICOS E MINERAIS – LEI MUNICIPAL QUE DISPÕE SOBRE A DESTINAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DE PERCENTUAL DA RECEITA AUFERIDA PELO MUNICÍPIO DECORRENTE DA EXPLORAÇÃO DESSES RECURSOS – PRETENDIDA A DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ATO LEGISLATIVO MUNICIPAL – ALEGADA OFENSA AO ART. 165, IV, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO – DESCABIMENTO – RECEITA PÚBLICA ORIGINÁRIA DA UNIÃO E NÃO TRIBUTÁRIA – NÃO HÁ VEDAÇÃO DE VINCULAÇÃO DE RECEITA PATRIMONIAL – AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DE PARÂMETRO CONSTITUCIONAL QUANTO AO VÍCIO DE INICIATIVA – IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

É firme na jurisprudência o entendimento de que a natureza jurídica da compensação financeira é de receita patrimonial auferida com a exploração dos recursos minerais e não de tributo, motivo pelo qual não há como se falar que a vinculação dessa receita a determinadas despesas ofenda o art. 165, IV, da Constituição do Estado de Mato Grosso e, tampouco, que possa violar dispositivos da Constituição Federal.

É incabível a declaração de inconstitucionalidade em razão da alegada ausência de estimativa de impacto orçamentário e financeiro, mormente porque a Lei municipal atacada não cria nem altera qualquer despesa, mas apenas disciplina a destinação de parte da receita patrimonial oriunda da compensação financeira, prevendo o investimento em áreas sociais de estrita prioridade, que em nada compromete o plano de gestão do Município. Além disso, não há que se cogitar em realização do controle de constitucionalidade em razão da alegada violação por vício de iniciativa da lei, quando não foi apontado o dispositivo constitucional supostamente violado.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de concessão de medida cautelar, proposta pelo
Prefeito do Município de
Juara
,
Carlos Amadeu Sirena,
objetivando a declaração de inconstitucionalidade
da Lei n. 2.688, de 5 de março de 2018, de iniciativa da Câmara dos Vereadores daquele Munícipio, que dispõe sobre a
“fixação e destinação de percentual das Compensações Financeiras pela Utilização de Recursos Hídricos repassados pelas Usinas Hidrelétricas instaladas no Município de Juara”
,
em razão de suposta
violação ao art. 165, IV, da Constituição do Estado de Mato Grosso, ao art. 63, da Lei Orgânica do Município de Juara, bem como ao art. 167, IV, da Constituição Federal
.

Sustenta, o requerente, que a citada Lei municipal padece de vício de iniciativa em razão de a matéria ser reservada ao Chefe do Poder Executivo, haja vista que vincula receita de tributo municipal, fixando percentual e a destinação de compensações financeiras; asseverando, também, que a ausência de estimativa de impacto financeiro no diploma legal vergastado, pode gerar despesas e a modificação na estrutura da organização administrativa, motivo pelo qual não pode ser convalidada.

Destaca, outrossim, que a inconstitucionalidade da referida Lei municipal foi, inclusive, objeto de veto por parte do Poder Executivo, com fundamento no art. 63, IV, da Lei Orgânica do Município de Juara e no art. 167, IV, da Constituição Federal, mas o veto foi rejeitado pela Câmara de Vereadores de Juara, que terminou por promulgá-la.

Com base nesses fundamentos, postula a concessão de medida cautelar para suspender a vigência do ato legislativo apontado como inconstitucional; e, no mérito, pretende a declaração da sua inconstitucionalidade, com efeitos
ex nunc
.

Instada a se manifestar, nos termos do art. 10, § 3º da Lei n. 9.868/99, a Câmara Municipal de Juara, no ID 29121485, sustenta a constitucionalidade da Lei em alusão sob o argumento de que o seu texto não ofende o disposto no art. 165, IV, da Constituição do Estado de Mato Grosso; ressaltando, outrossim, que a vedação diz respeito à vinculação da receita dos impostos e o ato normativo promulgado se refere a compensações financeiras. Além disso, alega a ausência de risco de dano ou prejuízo irreparável, razão pela qual pugnou pelo indeferimento da medida liminar.

A medida de urgência foi indeferida por unanimidade pelo Órgão Especial na sessão realizada no dia 29 de maio de 2020, conforme se verifica do acórdão juntado no ID 44666962; e, naquela oportunidade, determinou-se a intimação da Câmara Municipal de Juara, na pessoa de seu Presidente, a fim de prestar as informações a respeito do mérito desta ação, cuja providência foi cumprida no dia 4 de junho de 2020 (ID 45361494). No entanto, foi registrado que aquela Casa de Leis deixou transcorrer
in albis
o prazo estabelecido, consoante se vê da certidão datada de 15 de julho de 2020 (ID 50613495).

A Procuradoria-Geral de Justiça, no parecer juntado no ID 57797979, manifestou-se pela improcedência desta
actio
, destacando que
“
com escoro no extenso debate travado nos autos da ADI 4.606/BA, na qual se reconheceu a natureza de receita originária às contribuições financeiras, impende reconhecer que a vinculação da receita oriunda desses recursos à determinadas despesas, como faz a Lei nº 2.688/2018, não é conduta capaz de constranger o art. 165, inciso IV, da Constituição do Estado de Mato Grosso.”.

É o relatório.

Inclua-se em pauta a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, na forma regimental.

V O T O R E L A T O R

Consoante se infere do relatório,
a presente ação tem por objetivo a análise da constitucionalidade da Lei n. 2.688/2018 do Município de Juara, de iniciativa da Câmara dos Vereadores que dispõe sobre
“a fixação e destinação de percentual das compensações financeiras pela utilização de recursos hídricos repassados pelas usinas hidrelétricas instaladas no município de Juara”
.

A propósito, eis o teor do diploma legal invectivado:

O Presidente da Câmara Municipal de Juara, Estado de Mato Grosso, promulga, nos termos do art. 30, §7º, da Lei Orgânica do Município, a seguinte Lei, resultante de Projeto vetado pela Prefeita Municipal e mantido pela Câmara Municipal:

Art. 1º As compensações financeiras pela utilização de recursos hídricos, repassados pelas Usinas Hidrelétricas instaladas no município de Juara, serão distribuídas conforme disposto nesta Lei.

Art. 2º Os percentuais de aplicação e as áreas atendidas com os recursos definidos no art. 1º desta Lei serão:

I - 50% (cinquenta por cento) na área da educação e saúde;

II - 2,5% (dois e meio por cento) na área do esporte e cultura;

III - 2,5% (dois e meio por cento) na área da agricultura familiar.

Art. 3º A fiscalização do cumprimento da aplicação dos recursos definidos no art. 1º desta Lei será realizada pelos órgãos da estrutura organizacional do município, responsáveis pela execução dos respectivos orçamentos sem prejuízo das ações dos órgãos de Controle Interno e Externo, na forma da legislação pertinente.

Art. 4º Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará juntamente com a avaliação das metas fiscais, definida no art. 9º, § 4º da Lei Complementar nº 101/2000, a aplicação individualizada dos recursos definidos nesta Lei.

Art. 5º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 6º Revogam-se disposições contrárias.

Câmara Municipal de Juara, Estado de Mato Grosso, em 05 de março de 2018.

João Batista Rissotti

Presidente da Câmara Municipal

Como pode ser visto de seu texto, a Lei n. 2.688/2018 cuidou de disciplinar, no Município de Juara, o destino e a fiscalização de percentual das receitas decorrentes da compensação financeira pela exploração de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica por concessionários, permissionários, cessionários e outros, na medida em que vinculou parte dessa receita para o custeio e investimentos em educação, saúde, esporte e cultura, bem como em agricultura familiar.

Após muitos debates e conjecturas, o Supremo Tribunal Federal chegou à conclusão de que a compensação financeira é, em verdade, uma imposição constitucional, prevista no art. 20, § 1º, da Constituição Federal, cujo perfil é delineado por lei ordinária, isso significando dizer que, havendo exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais, assegura-se aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios e órgãos da administração direta da União, participação nos lucros ou compensação financeira por essa exploração.

Nessa perspectiva, a compensação financeira se vincula não à exploração em si, mas aos problemas que essa atividade gera aos entes públicos, especialmente para os Municípios onde estão localizadas as minas ou represas, como por exemplo, problemas ambientais, sociais e econômicos, atingindo, pois, toda a sociedade.

Destarte, por se tratar de uma obrigação originária, fundada na contraprestação da utilização de um bem da União (o recurso mineral), o entendimento vigente, como dito linhas volvidas, é de que não se trata de receita tributária, mas sim de receita patrimonial, tendo natureza jurídica de preço público, haja vista que para ser considerada um tributo a compensação financeira deveria se amoldar à disposição do art. 3º do Código Tributário Nacional, segundo o qual
“O tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”
, o que não é o caso, mormente porque os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não possuem competência para definir as condições de recolhimento das compensações financeiras de sua titularidade.

Além disso, impende-se registrar que a matéria não está disciplinada na Constituição Federal em capítulo destinado ao sistema tributário e sim em um dispositivo que trata dos bens da União, a evidenciar a natureza patrimonial dessa receita, entendida, basicamente, como um mecanismo destinado a recompor uma perda ocasionada pela exploração do recurso natural.

Aliás, acerca da temática, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Especial n. 228.800-5, relatado pelo Ministro Sepúlveda Pertence e na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4846, com relatoria do Ministro Edson Fachin, deixou assentado:

EMENTA:
Bens da União: (recursos minerais e potenciais hídricos de energia elétrica): participação dos entes federados no produto ou compensação financeira por sua exploração
(CF, art. 20, e § 1º)
: natureza jurídica: constitucionalidade da legislação de regência (L. 7.990/89, arts. 1º e 6º e L. 8.001/90). 1.
O tratar-se de prestação pecuniária compulsória instituída por lei não faz necessariamente um tributo da participação nos resultados ou da compensação financeira previstas no art. 20, § 1º, CF, que configuram receita patrimonial
.
2. A obrigação instituída na L. 7.990/89, sob o título de "compensação financeira pela exploração de recursos minerais" (CFEM) não corresponde ao modelo constitucional respectivo, que não comportaria, como tal, a sua incidência sobre o faturamento da empresa; não obstante, é constitucional, por amoldar-se à alternativa de "participação no produto da exploração" dos aludidos recursos minerais, igualmente prevista no art. 20, § 1º, da Constituição.v
(STF – Recurso Especial 228.800, Relator(a): SEPÚLVEDA PERTENCE, Primeira Turma, julgado em 25/09/2001, DJ 16-11-2001 PP-00021

EMENT VOL-02052-03 PP-00471).
Destacamos

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. FEDERALISMO FISCAL. ESTADO PATRIMONIAL. ROYALTIES. REGIME CONSTITUCIONAL. PARTICIPAÇÃO ESPECIAL.
COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PELA EXPLORAÇÃO DE RECURSOS MINERAIS – CFEM. RECEITA PÚBLICA NÃO TRIBUTÁRIA. RECEITAS ORIGINÁRIAS DA UNIÃO. RECEITAS TRANSFERIDAS AOS ESTADOS E MUNICÍPIOS
.
ESTADOS E MUNICÍPIOS PRODUTORES E CONFRONTANTES. RATEIO FEDERATIVO. LEI FEDERAL E ORDINÁRIA. ARTIGO 20, PARÁGRAFO ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.
1.
Os royalties possuem natureza jurídica de receita transferida não tributária de cunho originário emanada da exploração econômica do patrimônio público, afastada sua caracterização seja como tributo, seja como indenização. Precedente: RE 228.800, de relatoria do Ministro Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ 16.11.2001
.
2. Os royalties são receitas originárias da União, tendo em vista a propriedade federal dos recursos minerais, e obrigatoriamente transferidas aos Estados e Municípios. 3. A legislação prevista no parágrafo único do art. 20 da Constituição da República possui natureza ordinária e federal. Precedente: ADI 4.606, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 28.02.2019. 4. É constitucional a imposição legal de repasse de parcela das receitas transferidas aos Estados para os municípios integrantes da territorialidade do ente maior. 5. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida a que se nega procedência.
(STF - ADI 4846, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 09/10/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-034

DIVULG 17-02-2020

PUBLIC 18-02-2020).
Destacamos

Desse modo, considerando que a compensação financeira não é um tributo e possui natureza jurídica de receita patrimonial auferida com a exploração dos recursos minerais – bens pertencentes à União –, não há como se cogitar que a vinculação dessa receita a determinadas despesas, como o fez a Lei municipal n. 2.688/2018, ofenda o art. 165, IV, da Constituição do Estado de Mato Grosso e, tampouco, que possa constranger as disposições da Constituição Federal, mormente porque a previsão é de que parte desses recursos sejam destinados à saúde, educação, esporte, cultura e agricultura familiar, setores, sabidamente, de vital importância para o desenvolvimento da comunidade e da própria Administração Pública.

De outro prisma, quanto à alegação de que a aludida Lei municipal não apresentou estimativa de impacto orçamentário e financeiro, releva ponderar que o diploma legal reprochado não cria nem altera qualquer despesa, na medida em que apenas disciplina a destinação de parte da receita oriunda da compensação financeira, prevendo o investimento em áreas sociais de estrita prioridade, que em nada compromete o plano de gestão do Município de Juara.

Por derradeiro, quanto ao argumento de que há violação por vício de iniciativa da referida Lei municipal que, no entender do requerente, seria de exclusividade do Chefe do Poder Executivo, é certo que ele deixou de apontar o dispositivo constitucional supostamente violado e sequer registrou quais os artigos da norma atacada teriam afrontado a Constituição do Estado de Mato Grosso o que, por certo, impossibilita a realização do controle de constitucionalidade, nesse ponto.

Posto isso, em consonância com o parecer ministerial,
julgo

improcedente
esta Ação Direta de Inconstitucionalidade.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 19/11/2020