Tribunal: TJMT
Processo: 0007714-94.2015.8.11.0004
Relator(a): HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-08-24
Data de publicação: 2020-08-31

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0007714-94.2015.8.11.0004
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Doação, Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTÉRIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELADO), ROBERTO ANGELO DE FARIAS - CPF: 460.924.041-68 (APELANTE), IZAIAS MARIANO DOS SANTOS FILHO - CPF: 378.327.511-34 (ADVOGADO), RODRIGO CESAR VIEIRA PINTO - ME - CNPJ: 14.752.819/0001-10 (APELANTE), KAIO RONNARO SILVA DIAS - CPF: 042.129.371-31 (ADVOGADO), AILTON ALVES TEIXEIRA - CPF: 292.109.331-68 (APELANTE), GILMAR MOURA DO NASCIMENTO - CPF: 007.910.881-46 (ADVOGADO), CELSON JOSE DA SILVA SOUSA - CPF: 353.088.771-49 (APELANTE), GERALMINO ALVES RODRIGUES NETO - CPF: 632.352.931-91 (APELANTE), JOÃO RODRIGUES DE SOUZA - CPF: 364.466.101-49 (APELANTE), JOSE MARIA ALVES FILHO - CPF: 378.321.741-53 (APELANTE), MARIA JOSE DE CARVALHO - CPF: 522.046.931-20 (APELANTE), ODORICO FERREIRA CARDOSO NETO - CPF: 564.394.079-53 (APELANTE), PAULO CESAR RAYE DE AGUIAR - CPF: 415.667.347-20 (APELANTE), PAULO SERGIO DA SILVA - CPF: 414.721.287-53 (APELANTE), REINALDO SILVA CORREIA - CPF: 353.031.901-53 (APELANTE), VALDEI LEITE GUIMARÃES - CPF: 208.711.631-87 (APELANTE), VALDEMIR BENEDITO BARBOSA - CPF: 207.198.331-91 (APELANTE), WELITON ANDRADE DA SILVA - CPF: 474.468.381-91 (APELANTE), JULIO CESAR GOMES DOS SANTOS - CPF: 888.754.901-04 (APELANTE), MINISTÉRIO PUBLICO DE MATO GROSSO (
CUSTOS LEGIS
), SANDRO LUIS COSTA SAGGIN - CPF: 427.770.621-53 (ADVOGADO), MPEMT - BARRA DO GARÇAS (APELADO), JOAQUIM ROCHA DOURADO - CPF: 205.769.946-34 (ADVOGADO), FERNANDO SALDANHA FARIAS - CPF: 703.707.371-72 (ADVOGADO), THYAGO RIBEIRO DA ROCHA - CPF: 705.484.121-20 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE, ACOLHEU A PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA AVENTADA PELOS VEREADORES APELANTES AILTON , CELSON, GERALMINO, JOÃO RODRIGUES DE SOUZA, JOSÉ MARIA, MARIA JOSÉ, ODORICO, PAULO CÉSAR RAYE, PAULO SÉRGIO DA SILVA, REINALDO, VALDEI, VALDEMIR, WELINTON E JÚLIO CÉSAR GOMES DOS SANTOS E NO MÉRITO PROVEU EM PARTE OS RECURSOS DE ROBERTO ANGELO DE FARIAS E DA EMPRESA RODRIGO CÉSAR VIEIRA PINTO - ME, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

E M E N T A

EMENTA

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ILEGITIMIDADE PASSIVA – IMUNIDADE CONSTITUCIONAL PARLAMENTAR – ACOLHIDA – ENTENDIMENTO FIRMADO EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL PELO STF NOS AUTOS DO RE 600.063/SP – IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO EM RELAÇÃO AOS VEREADORES – PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA POR CERCEAMENTO DE DEFESA – REJEIÇÃO – DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO A PARTICULAR – PRESSUPOSTOS INDISPENSÁVEIS – NÃO ATENDIMENTO – ATO ÍMPROBO – CONSTATAÇÃO – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E LEGALIDADE AFETOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – SANÇÕES APLICADAS – PREJUÍZO AO ERÁRIO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO – OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – RECURSOS PROVIDOS EM PARTE.

1 – Segundo a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos do RE 600.063/SP, em sede de repercussão geral, "nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos".

2 –

Na doação com encargo, caso não demonstrado o cumprimento da finalidade imposta ao donatário pelo poder público, o bem é revertido ao patrimônio público, de forma que, tendo sido a Apelante contemplada posteriormente com a doação de imóvel que originalmente havia sido doado a outra Empresa que não cumpriu o encargo, não afasta sua legitimidade passiva em relação ao novo ato administrativo que lhe beneficiou com a doação.

3 –

É permitido ao Juiz efetuar o julgamento antecipado da lide, nos termos do art. 355, inciso I, do CPC, não havendo qualquer violação a lei no caso em espeque, pois de forma fundamentada fixou seu convencimento, não atraindo qualquer nulidade ao decisum já que desnecessária a prova pericial e testemunhal sobre a doação de imóvel objeto da lide, já que por meio de outros documentos constantes nos autos, o Magistrado se convenceu da ocorrência de ato de improbidade administrativa.

4 – Caracteriza ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário doar à pessoa física ou jurídica bem imóvel pertencente ao Município, sem atendimento dos pressupostos indispensáveis: realização de procedimento licitatório prévio e justificação do interesse público a fundamentar a doação.

5 –

A configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art.
10
da
Lei de Improbidade Administrativa
exige a presença do efetivo dano ao erário.

6 – Nos termos da
Lei de Improbidade Administrativa
, constituem atos de improbidade administrativa aqueles que importem a violação aos princípios administrativos, devendo o agente público infrator ser submetido às penalidades cominadas no art.
12
da referida lei.

7 – Na aplicação da lei, o magistrado não dispõe de discricionariedade e carece de respaldo legal para o afastamento da cumulatividade das penas, que devem ser aplicadas exatamente nos termos da Lei
8.429
/92 e do
§ 4º
, do art.
37
, da
Constituição
da República, podendo sofrer abrandamento, todavia, em certas situações, em adequação aos princípios constitucionais da individualização da pena e da proporcionalidade
.

R E L A T Ó R I O

APELANTE (S):

ROBERTO ÂNGELO DE FARIAS

RODRIGO CESAR VIEIRA PINTO ME

AILTON ALVES TEIXEIRA

CELSON JOSÉ DA SILVA SOUSA

GERALMINO ALVES RODRIGUES NETO

JOÃO RODRIGUES DE SOUZA

JOSÉ MARIA ALVES FILHO

MARIA JOSÉ DE CARVALHO

ODORICO FERREIRA CARDOSO NETO

PAULO CESAR RAYE DE AGUIAR

PAULO SÉRGIO DA SILVA

REINALDO SILVA CORREIA

VALDEI LEITE GUIMARÃES

VALDEMIR BENEDITO BARBOSA

WELITON ANDRADE DA SILVA

JULIO CESAR GOMES DOS SANTOS

APELADO (S):

MINISTÉRIO PÚBLICO

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recursos de Apelação Cível interpostos por
ROBERTO ÂNGELO DE FARIAS, RODRIGO CESAR VIEIRA PINTO ME, AILTON ALVES TEIXEIRA, CELSON JOSÉ DA SILVA SOUSA, GERALMINO ALVES RODRIGUES NETO, JOÃO RODRIGUES DE SOUZA, JOSÉ MARIA ALVES FILHO, MARIA JOSÉ DE CARVALHO, ODORICO FERREIRA CARDOSO NETO, PAULO CESAR RAYE DE AGUIAR, PAULO SÉRGIO DA SILVA, REINALDO SILVA CORREIA, VALDEI LEITE GUIMARÃES, VALDEMIR BENEDITO BARBOSA, WELITON ANDRADE DA SILVA, JULIO CESAR GOMES DOS SANTOS
contra a r. sentença proferida pelo Juízo da 3ª Vara Cível da Comarca de Barra do Garças, que, nos autos da Ação Civil Pública, proposta pelo M
INISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO,
julgou procedentes os pedidos veiculados na inicial, declarando a

inconstitucionalidade incidental da Lei Municipal n° 3.468/2013, bem como a nulidade da doação do terreno que autoriza, além de condenar os Apelantes pela prática de ato de improbidade administrativa descrita nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/92.

O Apelante
Roberto Ângelo de Farias
, então Prefeito de Barra do Garças, foi condenado nos termos do art. 12,
caput
, II e III, da Lei nº 8.429/1992 às seguintes penas: perda da função pública e o respectivo cargo em que estiver investido; suspensão dos seus direitos políticos pelo prazo de oito anos; pagamento de multa civil no valor de cinquenta vezes a última remuneração percebida no cargo de prefeito; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais e creditícios, pelo prazo de cinco anos.

Em relação aos
Vereadores Ailton, Celson, Geralmino, João Rodrigues, José Maria, Maria José, Odorico, Paulo César Raye, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo, Valdei, Valdemir, Welinton e Júlio César
, todos foram condenados nos termos do art. 12,
caput
, II e III, da Lei nº 8.429/1992 às seguintes penas: pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais e creditícios, pelo prazo de cinco anos.

Em relação à empresa Apelante
Rodrigo Cesar Vieira Pinto ME
, beneficiária da doação sem contrapartida, foi condenada nos termos do art. 12,
caput
, II e III, da Lei nº 8.429/1992 às seguintes penas: perda dos imóveis acrescidos ao seu patrimônio com a doação ilícita; pagamento de multa civil no valor de 108.000,00 (cento e oito mil reais), duas vezes o valor do imóvel acrescido ao seu patrimônio e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais e creditícios, pelo prazo de cinco anos.

Condenou-os, ainda, a pagar as custas e despesas processuais.

Por fim, ratificou o bloqueio liminar de bens, sem prejuízo de os condenados ofertarem bens suficientes para garantir o pagamento das condenações em dinheiro, nos termos da sentença.

Segundo o Ministério Público, o chefe do Poder Executivo de Barra do Garças, Roberto Ângelo de Farias, encaminhou projeto de Lei ao Poder Legislativo local com a finalidade de obter autorização para efetuar doação de imóveis à
empresa Apelante Rodrigo Cesar Vieira Pinto ME
, atuante no ramo de agropecuária em geral (montagem de curral, mecânica de equipamentos agrícolas, logística, transporte, secagens de grãos, etc.).

Atendendo ao pedido da empresa Apelante, o Projeto de Lei nº 106/2013 tramitou no Legislativo, cujo objeto foi a doação dos lotes 05, 06, 15 e 16, Quadra IND 1/1, com área total de 10.800 m2, no Loteamento Industrial do Município de Barra do Garças, sem qualquer critério de escolha, seja quanto à localização ou destinação industrial a ser desenvolvida pela beneficiária.

Narra o
parquet
que, a Câmara de Vereadores, à unanimidade, aprovou o projeto que recebeu o número de Lei n. 3.468/2013, autorizando o Prefeito a doar à empresa Apelante os terrenos que compunham o patrimônio de Barra do Garças, sem demonstração de interesse público, sem procedimento licitatório, sem critérios objetivos, ferindo a impessoalidade e isonomia que devem orientar a Administração.

Aprovada a lei, foi expedido título de propriedade em favor da empresa Apelante, que o registrou, nivelou e limpou os terrenos, todavia, sem promover a instalação da obra no local, por falta de infraestrutura como água, esgoto e energia elétrica, vislumbrando o Ministério Público enriquecimento ilícito e lesão ao patrimônio público.

Em suas razões recursais, o Apelante
Roberto Ângelo (ID’s n. 30117960 a 30117962)
, sustenta que inobstante a declaração incidental de inconstitucionalidade da Lei Municipal n° 3.468/2013, a referida lei já havia sido declarada inconstitucional via controle concentrado, por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.889/2015, tendo inclusive sido certificado o trânsito em julgado, razão pela qual, não pleiteia a reforma da sentença quanto a esse ponto.

Assevera que, sua pretensão de reforma da sentença se resume à sua condenação pela prática de ato de improbidade administrativa, ante a ausência do elemento subjetivo, ressaltando que, não houve escolha e nem direcionamento para as doações e que o Poder Público estava aberto para todos aqueles que desejassem ser agraciados com um terreno no Distrito Industrial para que instalasse o seu empreendimento, gerando emprego e renda para a comunidade, em verdadeira contribuição para o seu desenvolvimento econômico e social, sendo que, em todas elas foram impostos encargos pesados, no sentido de colocar para funcionar os donatários o seu empreendimento num prazo certo, gerando emprego e renda a bem do desenvolvimento econômico e social do Município, com flagrante interesse público, sob pena de reversão do imóvel ao patrimônio público.

Destaca que, não restou demonstrada a conduta dolosa atribuída ao Apelante, ressaltando que não foi doado um único imóvel a determinada pessoa, mas sim, vários imóveis para pessoas distintas no Distrito Industrial de Barra do Garças, para todos os que se dispuseram a investir na Municipalidade, gerando emprego e renda, o que entende afastar qualquer direcionamento das doações ou o benefício a determinada pessoa, mediante procedimento de avaliação, pareceres jurídicos, lei municipal autorizativa, aprovada por unanimidade em reforço à lei anterior, para somente ao final expedir o título de doação com encargos.

Por essas razões, pugnou pelo provimento do recurso, a fim de que seja afastada a condenação por ato de improbidade administrativa ou para que seja revista a dosimetria das penalidades aplicadas ao Apelante, obedecendo os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

Acostou-se no ID n. 30117963 a guia de recolhimento das custas processuais e respectivo comprovante de pagamento.

Nas suas razões, a empresa Apelante
Rodrigo Cesar Vieira Pinto ME (ID’s n. 30117965 a 30117970)
argui, preliminarmente, a caracterização de nulidade da sentença por cerceamento de defesa, em razão do julgamento antecipado da lide.

No mérito, sustenta a ausência do elemento subjetivo para a caracterização de improbidade administrativa, ressaltando, ainda a inexistência de individualização de conduta que pudesse evidenciar violação a princípios administrativos, uma vez que apenas teria direcionado ao Poder Público um requerimento de doação, sem que tenha participado ou aderido a qualquer ato posterior aquele praticado pelos agentes políticos.

Destaca, também, a ausência de lesão ao erário, uma vez que o imóvel teria se mantido preservado e livre de edificações e incursões que afetassem de modo quantitativo e qualitativo o seu valor, o qual foi devolvido ao patrimônio público, ante a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal que promoveu a sua doação.

Assevera, ainda, que, a doação foi realizada por meio de instrumento legislativo aprovado à unanimidade, o que teria lhe garantido a legitima confiança de que o ato emanado em conjunto pelos poderes executivo e legislativo seriam válidos.

Por essas razões, pugna, preliminarmente, pela nulidade da sentença, por cerceamento de defesa, a fim de que seja realizada a instrução processual com o esgotamento de todos os meios de prova a ela inerentes.

No mérito, requer o provimento do recurso, com a reforma da sentença recorrida, para que sejam julgados improcedentes os pedidos veiculados na inicial.

Acostou-se no ID n. 30117971 a guia de recolhimento das custas processuais e respectivo comprovante de pagamento.

Nos ID’s n. 30117977 a 30117983, os Apelantes Vereadores
Ailton, Celson, Geralmino, João Rodrigues de Souza, José Maria, Maria José, Odorico, Paulo César Raye, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo, Valdei, Valdemir e Welinton

sustentam, preliminarmente, a ilegitimidade passiva, em razão da imunidade parlamentar, pois, o ato impugnado não se trata de ato administrativo, motivo pelo qual incabível a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa.

No mérito, afirmam que inexiste nos autos qualquer comprovação de atuação desonesta, desonrosa e ainda imoral dos Apelantes, o que afasta a incidência dos dispositivos que fundamentam os pedidos formulados pelo Apelado acerca da prática de ato ímprobo.

Pugnaram pelo provimento do recurso, acolhendo a preliminar de ilegitimidade passiva ou, seja provido o recurso para julgar improcedente a ação ou para readequar a dosimetria das sanções, afastando a cumulação das penalidades ou para aplica-las em seu grau mínimo.

Acostou-se no ID n. 30117984 a guia de recolhimento das custas processuais e respectivo comprovante de pagamento.

Por sua vez, o
Vereador Apelante Júlio César Gomes dos Santos
(ID’s n. 30117986 a 30117990) alega, preliminarmente, a nulidade da sentença por cerceamento de defesa, em razão do julgamento antecipado da lide, bem como a sua ilegitimidade passiva em razão da imunidade parlamentar, pois praticou um ato típico da função legislativa.

Ainda em preliminar, argumenta a nulidade da r. sentença em razão da ausência de fundamentação na fixação das penalidades. No mérito, afirma que não houve prejuízo ao erário, pois o terreno doado já voltou para o patrimônio municipal, motivo pelo qual não há que se falar em ressarcimento de danos ao erário.

Requereu, ainda, a reforma da sentença pela ofensa aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade na aplicação da pena.

Acostou-se no ID n. 30117991 a guia de recolhimento das custas processuais e respectivo comprovante de pagamento.

O Ministério Público apresentou contrarrazões nos ID’s n. 30118001 a 30118019, requerendo a rejeição das preliminares e, no mérito, sejam desprovidas as Apelações, pugnando pela manutenção da sentença de 1º Grau.

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou no ID n. 36850992 pelo acolhimento da preliminar de ilegitimidade passiva, a fim de excluir os vereadores do polo passivo da demanda, em respeito a imunidade parlamentar e, no mérito, pugnou pelo desprovimento dos apelos.

É o relatório.

Peço dia.

Cuiabá-MT, 27 de julho de 2020.

Desa. Helena Maria Bezerra Ramos

Relatora

V O T O R E L A T O R

VOTO (PRELIMINAR – ILEGITIMIDADE PASSIVA – IMUNIDADE CONSTITUCIONAL PARLAMENTAR)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Os vereadores Apelantes
Ailton, Celson, Geralmino, João Rodrigues de Souza, José Maria, Maria José, Odorico, Paulo César Raye, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo, Valdei, Valdemir e Welinton e Júlio César Gomes dos Santos,
alegam que praticaram ato típico da função legislativa, o que entendem afastar a aplicabilidade da Lei nº 8.248/92, em face da imunidade constitucional do parlamentar municipal, razão pela qual, pugnam pela extinção do processo, ante a ilegitimidade passiva dos vereadores referidos nesta ação.

Inicialmente, ressalto que, embora já tenha proferido julgamento em casos idênticos ao dos presentes autos, no sentido de rejeitar a preliminar de ilegitimidade passiva dos vereadores por imunidade parlamentar por entender que deveriam ser responsabilizados por se tratar de leis de efeitos concretos, revejo meu posicionamento, com base no julgamento proferido no Recurso Extraordinário nº 600/063, o qual foi decidido sob a sistemática da Repercussão Geral, em que restou pacificado que a
imunidade material concedida aos vereadores,
por suas
opiniões, palavra e votos
, nos limites do artigo 29, inciso VIII, da CF, impediria a responsabilização destes, tanto na seara cível, quanto na seara criminal.

A propósito, peço vênia para transcrever a emenda do referido julgado:

CONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
INVIOLABILIDADE CIVIL DAS OPINIÕES, PALAVRAS E VOTOS DE VEREADORES. PROTEÇÃO ADICIONAL À LIBERDADE DE EXPRESSÃO. AFASTAMENTO DA REPRIMENDA JUDICIAL POR OFENSAS MANIFESTADAS NO EXERCÍCIO DO MANDATO E NA CIRCUNSCRIÇÃO DO MUNICÍPIO. PROVIMENTO DO RECURSO
. 1. Vereador que, em sessão da Câmara, teria se manifestado de forma a ofender ex-vereador, afirmando que este “apoiou a corrupção [...], a ladroeira, [...] a sem-vergonhice”, sendo pessoa sem dignidade e sem moral. 2. Observância, no caso, dos limites previstos no art. 29, VIII, da Constituição: manifestação proferida no exercício do mandato e na circunscrição do Município. 3. A interpretação da locução “no exercício do mandato” deve prestigiar as diferentes vertentes da atuação parlamentar, dentre as quais se destaca a fiscalização dos outros Poderes e o debate político. 4. Embora indesejáveis, as ofensas pessoais proferidas no âmbito da discussão política, respeitados os limites trazidos pela própria Constituição, não são passíveis de reprimenda judicial. Imunidade que se caracteriza como proteção adicional à liberdade de expressão, visando a assegurar a fluência do debate público e, em última análise, a própria democracia. 5. A ausência de controle judicial não imuniza completamente as manifestações dos parlamentares, que podem ser repreendidas pelo Legislativo. 6. Provimento do recurso, com fixação, em repercussão geral, da seguinte tese:
nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos
.

(RE 600063, Relator (a): Min. MARCO AURÉLIO, Relator (a) p/ Acórdão: Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 25/02/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-090 DIVULG 14-5-2015 PUBLIC 15-5-2015).

De acordo com o que restou defendido no voto condutor daquele recurso, da lavra do Ministro Roberto Barroso, caso os atos a que se pretendem responsabilizar os vereadores tenham se dado na ‘circunscrição do município e no exercício do mandato’, não há que se falar em ocorrência de responsabilidade civil ou criminal, uma vez estar o agente amparado pela
imunidade

material
.

A jurisprudência pátria trilha o mesmo norte:

AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL -
AÇÃO CONDENATÓRIA - IMUNIDADE MATERIAL DE VEREADOR
- DECISÃO MONOCRÁTICA QUE NEGOU PROVIMENTO AO RECLAMO. INSURGÊNCIA DA PARTE DEMANDADA.

1.
Segundo a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos do RE 600.063/SP, em sede de repercussão geral, "nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos".

2. Além de o entendimento firmado no acórdão recorrido amoldar-se às orientações firmadas pelo Excelso Pretório e por este Superior Tribunal de Justiça, o que atrai a incidência do enunciado contido na Súmula 83/STJ, para superar a conclusão a que chegou a Corte estadual, no sentido de que, observada a respectiva circunscrição do município, as ofensas irrogadas pelo ora recorrente, na condição de vereador, não guardariam a devida relação de pertinência com o exercício de seu mandato, seria necessário o revolvimento dos elementos de prova insertos nos autos, hipótese vedada na presente esfera recursal, ante o óbice contido na Súmula 7/STJ.

3. Agravo interno desprovido.

(AgInt no REsp 1775253/MS, Rel. Ministro MARCO BUZZI, QUARTA TURMA, julgado em 25/6/2019, DJe 28/6/2019).

In casu
, considerando que são atribuídas aos Vereadores Apelantes a prática de ato de improbidade administrativa decorrente da aprovação de lei de efeito concreto supostamente contrária ao interesse público, ou seja, por ato realizado no exercício da atividade parlamentar, dentro da Tribuna da Câmara Municipal de Barra do Garças, devem ser amparados pela imunidade material.

Assim,
ACOLHO
a preliminar de ilegitimidade passiva aventada pelos Vereadores Apelantes e, consequentemente, reformo a sentença recorrida para julgar improcedente a ação civil pública em relação a eles, restando prejudicados os demais fundamentos da defesa.

É como voto.

VOTO (PRELIMINAR - NULIDADE DA SENTENÇA EM RAZÃO DE CERCEAMENTO DE DEFESA)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Nas suas razões, a Apelante
Rodrigo Cesar Vieira Pinto ME
alega preliminarmente, a nulidade da sentença em razão da não oportunização de produção de provas, o que caracterizaria cerceamento de defesa.

Sem razão a Apelante.

Como se sabe, cabe ao juiz, destinatário das provas, decidir sobre a necessidade ou não da sua realização. A pesquisa será livre dentro da linha de seu raciocínio, dando o valor que julga ter cada uma delas. A produção de provas, portanto, constitui direito da parte, mas comporta temperamento ao critério da prudente discrição do magistrado que preside o feito, com base em fundamental juízo de valor acerca de sua utilidade e necessidade.

O juiz vela pela celeridade e instrumentalização do processo, evitando a ocorrência de provas inúteis, principalmente quando a sua análise prescinde de outros fatores estranhos aos já constantes nos autos, podendo ser plenamente analisada. Se o Juízo está satisfeito com as provas produzidas não há necessidade de realização de outras, valorizando assim o princípio da celeridade processual e razoável duração do processo. Esse entendimento é respaldado pelo art. 370 do
CPC
, que assim dispõe:

Art. 370.
Caberá ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, determinar as provas necessárias ao julgamento do mérito.

Parágrafo único.
O juiz indeferirá, em decisão fundamentada, as diligências inúteis ou meramente protelatórias.

Neste sentido há jurisprudência do C. STJ, vejamos:

AGRAVO REGIMENTAL. PREVIDÊNCIA PRIVADA. RESTITUIÇÃO DO FUNDO DE RESERVA DE POUPANÇA. EXECUÇÃO DA SENTENÇA. PERÍCIA ATUARIAL. INDEFERIMENTO. CERCEAMENTO DE DEFESA NÃO CONFIGURADO.

I - Tendo concluído o Colegiado estadual que a apuração do valor da condenação não depende da realização de perícia atuarial, sendo possível sua obtenção por simples cálculos, não poderá a questão ser revista nesta sede excepcional sem o reexame das circunstâncias fáticas da causa, o que é vedado em âmbito de especial, a teor do enunciado 7 da Súmula desta Corte.

II - Situação que não configura cerceamento de defesa, por estar a questão submetida ao princípio do livre convencimento do Juiz, consideradas as circunstâncias de cada caso concreto.

Agravo improvido.

(AgRg no Ag 688088/RS, Rel. Ministro SIDNEI BENETI, TERCEIRA TURMA, julgado em 7/10/2008, DJe 23/10/2008)

Diante deste cenário, é permitido ao Juiz efetuar o julgamento antecipado da lide, nos termos do art. 355, inciso
I
, do
CPC
, não havendo qualquer violação a lei no caso em espeque, pois de forma fundamentada fixou seu convencimento, não atraindo qualquer nulidade ao
decisum
já que desnecessária a prova pericial e testemunhal sobre a doação de imóvel objeto da lide, já que por meio de outros documentos constantes nos autos, o Magistrado se convenceu da ocorrência de ato de improbidade administrativa.

No caso vertente, restou incontroverso que a ré foi beneficiada com os fatos narrados na exordial, residindo a controvérsia em se verificar se tais atos amoldam-se aos tipos previstos na
Lei de Improbidade Administrativa
.

Por conseguinte, havendo admissão expressa das partes da conduta, desnecessária a produção de outras provas, considerando-se os outros elementos probatórios colacionados aos autos.

Desta forma
REJEITO
a preliminar.

É como voto.

VOTO (MÉRITO)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara
:

Segundo o Ministério Público, o chefe do Poder Executivo de Barra do Garças, Roberto Ângelo de Farias, encaminhou projeto de Lei ao Poder Legislativo local com a finalidade de obter autorização para efetuar doação de imóveis à empresa Apelante
Rodrigo Cesar Vieira Pinto ME
, atuante no ramo de prestação de serviços agrícolas.

Atendendo ao pedido da empresa Apelante, o Projeto de Lei nº 106/2013 tramitou no Legislativo, cujo objeto foi a doação dos lotes 05, 06, 15 e 16, Quadra IND 1/1, com área total de 10.800 m2, no Loteamento Industrial do Município de Barra do Garças, sem qualquer critério de escolha, seja quanto à localização ou destinação industrial a ser desenvolvida pela beneficiária.

Narra o
parquet
que, a Câmara de Vereadores, à unanimidade, aprovou o projeto que recebeu o número de Lei n. 3.468/2013, autorizando o Prefeito a doar à empresa Apelante os terrenos que compunham o patrimônio de Barra do Garças, sem demonstração de interesse público, sem procedimento licitatório, sem critérios objetivos, ferindo a impessoalidade e isonomia que devem orientar a Administração.

Aprovada a lei, foi expedido título de propriedade em favor da empresa Apelante, que o registrou, nivelou e limpou os terrenos, todavia, sem promover a instalação da obra no local, por falta de infraestrutura como água, esgoto e energia elétrica, vislumbrando o Ministério Público enriquecimento ilícito e lesão ao patrimônio público.

Nas suas razões, a empresa Apelante
Rodrigo Cesar Vieira Pinto ME
se insurge contra a sua condenação por ato de improbidade administrativa, ressaltando a ausência do elemento subjetivo e de lesão ao erário, uma vez que o imóvel teria se mantido preservado e livre de edificações e incursões que afetassem de modo quantitativo e qualitativo o seu valor, o qual foi devolvido ao patrimônio público, ante a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal que promoveu a sua doação.

Destacou, ainda, que a doação foi realizada por meio de instrumento legislativo aprovado à unanimidade, o que teria lhe garantido a legitima confiança de que o ato emanado em conjunto pelos poderes executivo e legislativo seriam válidos.

O Apelante
Roberto Ângelo
, então prefeito do Município, argumenta que não houve escolha e nem direcionamento para as doações e que o Poder Público estava aberto para todos aqueles que desejassem ser agraciados com um terreno no seu Distrito Industrial para que instalasse o seu empreendimento gerando emprego e renda para a comunidade, em verdadeira contribuição para o seu desenvolvimento econômico e social.

Pois bem.

A Lei do Município de Barra do Garças nº 3.468/2013, de 2 de dezembro de 2013 (ID n. 30114996 - Pág. 5), que “Autoriza a doação do imóvel à empresa que menciona”, é do seguinte teor:

O PREFEITO MUNICIPAL DE BARRA DO GARÇAS, Estado de Mato Grosso, ROBERTO ÂNGELO DE FARIAS, faz saber que a Câmara Municipal aprovou e ele sanciona a seguinte lei:

Art. 1º
Fica o Poder Executivo autorizado a doar a
Rodrigo Cesar Vieira Pinto ME
, inscrita no CNPJ sob o nº 14.752.819/0001-10, a titularidade dos lotes 5, 6, 15 e 16, Quadra IND 1/1, Distrito Industrial,

com área de 10.800 metros quadrados, tendo sido os mesmos avaliados somando o valor total de R$ 54.000,00 (cinquenta e quatro mil reais) pertencentes à Municipalidade, a ser desmembrado da matricula n. 48.443 do CRI local.

Parágrafo Único.
O imóvel objeto da presente doação destina-se à instalação da sede da empresa cuja atividade econômica principal será no ramo de atividades de apoio à pecuária.

Art.

2º
A empresa terá o prazo de 02 (dois) anos, para cumprir integralmente a destinação do imóvel a que se refere o artigo anterior, sob pena de sua reversão ao patrimônio Público Municipal.

Art. 3

º
O prazo de inalienabilidade deverá ser previsto no Título Definitivo de Propriedade com o prazo que melhor convier ao Município.

Art. 4º
As despesas decorrentes da transferência do imóvel correrão por conta exclusiva do donatário.

Art. 5º
Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 6º
Revogam-se as disposições em contrário.

GABINETE DO PREFEITO MUNICIPAL

Barra do Garças/MT., 2 de dezembro de 2013.

ROBERTO ÂNGELO DE FARIAS

Prefeito Municipal (Negrito no original)

No Projeto de Lei nº 106, de 11 de novembro de 2013 (ID n. 30114996), que deu origem à supratranscrita Lei, de autoria do Apelante Roberto Ângelo de Farias, consta:

(...) Importante salientar a relevância da implantação de mais um empreendimento em nossa cidade, pois gerará mais renda e empregos, beneficiando indiretamente toda população barra-garcense.

Como o donatário não dispõe de imóvel para tal finalidade e não possui recursos financeiros para adquirir através de compra, e, como a área apresentada vem suprir a necessidade, vez que se encontra em boa localização e de fácil acesso, é que recorremos aos nobres Edis solicitando a sua aprovação (...).

A Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, estabelece:

Art. 17.

A alienação de bens da Administração Pública,
subordinada à existência de interesse público devidamente justificado
, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I -
quando imóveis, dependerá
de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e,
para todos
, inclusive as entidades paraestatais, dependerá
de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência
, dispensada esta nos seguintes casos:

a) dação em pagamento;

b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i; (Redação dada pela Lei nº 11.952, de 2009)

c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei;

d) investidura;

e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo; (Incluída pela Lei nº 8.883, de 1994)

f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei no 6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos da Administração Pública em cuja competência legal inclua-se tal atribuição; (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005)

h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m2 (duzentos e cinqüenta metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da União na Amazônia Legal onde incidam ocupações até o limite de 15 (quinze) módulos fiscais ou 1.500ha (mil e quinhentos hectares), para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais; (Incluído pela Lei nº 11.952, de 2009).

(...)

§ 4º A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado;
(Destaquei)

A doação realizada pela Lei do Município de Barra do Garças nº 3.468/2013, de 2 de dezembro de 2013 (ID n. 30114996 - Pág. 5), não foi precedida de licitação, a afrontar as disposições da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, uma vez que o caso não se enquadra em nenhuma das hipóteses que autorizam a dispensa.

Além disso, o interesse público não está devidamente justificado, pois a
mera geração de renda e empregos
não é suficiente para fundamentar a doação de bem imóvel pertencente ao Poder Público sem prévia licitação. Fosse assim, toda e qualquer empresa que pretendesse se instalar no Município poderia, a critério único e exclusivo do gestor, ser privilegiada com tal benefício.

É certo que o primeiro mandamento de qualquer servidor público, em sentido lato: agentes políticos ou públicos, é o respeito à coisa pública, porque se está a viver em uma República (
res publica
). Veja-se:

Como assinala Ruy Cirne Lima, a proteção dos bens e dinheiros públicos é estabelecida, em primeiro lugar, contra o próprio administrador público, nos termos da equação da relação de administração. É que a utilidade pública – a ser eficazmente criada, promovida, incentivada e preservada pela ação administrativa – é toda ela protegida pelo Direito. E o é, primacialmente, contra o administrador. (
Princípios de Direito Administrativo
. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 553-554).

Evidentemente, os desígnios no trato dos bens públicos não dependem do legislador ordinário. Há uma compreensão e uma interpretação constitucional alheias, superiores e prévias à colocação dos legisladores. A estes cabe viabilizar e assegurar a eficácia dos desígnios constitucionais, essencialmente protetores dos
bens
que quis reputar
públicos
.

[...] os exercentes de funções políticas agem debaixo de um estatuto especial, viabilizado pelo mandato; esse estatuto foi qualificado por Cirne Lima como relação de administração.
O administrador gere coisa alheia. O dono continua sendo o povo. É em seu nome que age o governante, que não pode se comportar como dono, mas como administrador, mandatário
. Por isso, Sampaio Dória vê no mandato político espécie perfeita do gênero mandato.

É muito didática a síntese do saudoso mestre: “1º) o representante tem de querer com o povo, ou como o povo, e nunca em nome próprio, como em causa própria; 2º) as atribuições dos governantes são as instruções do povo em leis ou costumes, ou tudo o que estiver implícito na finalidade do encargo; 3º) com a eleição de governantes, o povo não aliena o direito de os chamar a contas, e responsabilizá-los pelo que tenham feito, ou deixado de fazer; 4º) o governante é autodeterminante na técnica com que desempenhe seu mandato”
(ob., p. 312). (ATALIBA, Geraldo.
República e Constituição
. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 83 e 96).

[Sem negrito no original]

A sistemática da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, tem como fundamento a presunção de que o respeito aos princípios da licitação e aos imperativos legais conduzirão à escolha da proposta mais vantajosa para a Administração Pública e, por corolário, ao interesse público. Além disso, visa garantir que todo e qualquer interessado possa concorrer em igualdade de condições.

A Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, dispõe no inc.
III, do art. 10,
in verbis
:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:

[...]

III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;

Como se sabe e se infere da norma, para a configuração da referida hipótese de improbidade administrativa, embora não se exija, necessariamente, o dolo ou intenção do agente de prejudicar a administração pública ou mesmo o enriquecimento ilícito do agente, bastando, para tanto,
a presença da culpa
, cobra-se, por outro lado, prova cabal do prejuízo ao erário, como se confere nos seguintes julgados:

Os atos de improbidade do art. 10, como está no próprio caput, são também punidos a título de culpa, mas deve estar presente na configuração do tipo a prova inequívoca do prejuízo ao erário.
(Destaquei – STJ-RP 152/284, 2ª T., REsp 842.428)

O ato de improbidade previsto no art. 10 da LIA exige para a sua configuração, necessariamente, o efetivo prejuízo ao erário, sob pena da não tipificação do ato impugnado.
(Destaquei – STJ – 1ª T. – Resp 678.115 – Min. Denise Arruda – j. 6.11.2007 – DJU 29.11.2007)

A caracterização dos atos de improbidade administrativa descritos no art. 10 e a aplicação das respectivas sanções independem do enriquecimento ilícito; basta o prejuízo ao erário
(Destaquei – STJ – 2ª T. – AI 480.182-AgRg-EDcl – Min. Humberto Martins – j. 18.8.09 – DJ – 31.8.09)

Portanto, meros indícios de improbidade administrativa não conduzem à caracterização da hipótese legal e, assim, à consequente condenação, conforme se confere a seguir:

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDÍCIOS. 1. A ação de improbidade administrativa exige prova certa, determinada e concreta dos atos ilícitos, para ensejar condenação. Não se contenta com simples indícios, nem com a verdade formal. 2. Acórdão que reconheceu existir, apenas, indícios da prática de improbidade administrativa. Improcedência do pedido que se impõe. (...)

(STJ - REsp 976555 / RS – Rel. Min. José Delgado – 1ª Turma – j. 8.4.2008 – Dje – 5.5.2008)

Os atos de improbidade do art. 10 da Lei nº 8.429/92 exigem para sua configuração a demonstração do efetivo prejuízo. Não há outro fundamento para condenação com suporte em dano hipotético ou presumido.

O art. 10 da Lei de Improbidade trata daquela situação em que o agente público cause dano ao patrimônio público (financeiro ou moral), sendo imprescindível a existência de um prejuízo.

Desse modo, o primeiro ponto a ser analisado no caso em tela é o da efetiva ocorrência da lesão ao erário, possível somente por meio de prova substancial, para que se possa considerar cometido o ato previsto no art. 10 da lei, sem prejuízo de a conduta vir a configurar a hipótese visualizada no art. 11 da mesma lei.

Nesse sentido, merece especial relevo a observação de que o disposto no art. 11 deve se sempre considerado como referencial, sob o entendimento de que as condutas descritas nos tipos previstos nos arts. 9º e 10 da Lei de Improbidade são, também, essencialmente, atentatórias aos princípios da Administração Pública, de modo que, para evitar a incidência dupla da improbidade, ou o
bis in idem
, só se deve recorrer ao art. 11 se a conduta não se enquadrar em uma das hipóteses previstas nos outros dois artigos.

A incidência das regras do art. 11, da Lei de Improbidade Administrativa será sempre residual frente aos demais tipos, somente incidindo quando não a possibilidade de aplicação das regras dos art. 9º e 10.

Presente a coexistência do art. 11, seja com o art. 9º, seja com o art. 10, será por qualquer deles absorvido, dado que qualificados pela maior extensão material, isto é, pela projeção de seus efeitos, para além do mero confronto conduta/dever. Não há, pois, concorrência, mas absorção, para fins sancionatórios.

Essa compreensão é vital para o caso dos autos, pois, não resultando demonstrado que houve efetiva lesão ao erário, como se exige para a caracterização do tipo previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/92, conforme asseveram os Apelantes e restou anotado mais acima, pode, ainda assim, haver configuração de ato de improbidade administrativa se ficar provada a conduta comissiva ou omissiva dolosa prevista no art. 11 da referida lei.

Com efeito, no caso dos autos, restou comprovada a ocorrência da doação dos imóveis, sem a observância das formalidades legais (art. 10, III), mas sem a consequente lesão ao erário, tendo em vista a reversão do imóvel ao Município,
nem por isso se poderá afastar a incidência da improbidade administrativa se ficar demonstrada a intenção dos Requeridos, ora Apelantes, de violar algum ou alguns dos princípios administrativos
.

Inocorrendo danos ao patrimônio público econômico, a conduta dolosa do agente público enquadra-se no art. 11 da
Lei nº 8.429/92
, assente que se caracteriza a violação dos princípios constitucionais da impessoalidade e da moralidade administrativa
, conforme assentado pelo Juízo de 1º Grau (ID n. 30117954). Veja-se:

É insustentável dizer que o empreendimento geraria empregos ou traria empresas para Barra do Garças. A empresa ré simplesmente recebeu 10.800,00 m2, sem qualquer contrapartida, seja financeira ou qualquer compromisso em dar função social à propriedade, denotando haver pura e simplesmente por ser da vontade pessoal dessas personagens, não da lei. Foi-se a legalidade, de mãos dadas com a impessoalidade da gestão da coisa pública.

Importante mencionar mais uma vez, a ilegalidade relatada pelo autor não se trata de singelo defeito procedimental que possa ser instrumentalizado de outra forma, mas de ausência completa de procedimento materializado, sendo a aprovação legislativa um falso a permitir a ilegalidade perpetrada, um pseudo processo administrativo, carente de medidas mínimas a demonstrar o interesse público nas doações.

Portanto, os atos praticados beneficiaram de forma indevida a empresa
Rodrigo Cesar Vieira Pinto ME
, a caracterizar ato de improbidade administrativa, na forma do artigo 11 da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, e, por conseguinte, afrontar os princípios que regem a Administração Pública.

O artigo 37 da Constituição da República Federativa do Brasil não permite qualquer tergiversação, já que enfatiza:
“[...] A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade

[...]”
.

Nesse sentido colaciono jurisprudência
do Supremo Tribunal Federal sobre a probidade administrativa.

[...]
A condição de Deputada Estadual não se confunde com a qualidade funcional ativa exigida pelo tipo penal previsto no art. 312 do Código Penal, que leva em consideração, entre outras condicionantes, a circunstância de o agente ser funcionário público.
A quebra do dever legal de representar fielmente os anseios da população e de quem se esperaria uma conduta compatível com as funções por ela exercidas, ligadas, entre outros aspectos, ao controle e à repressão de atos contrários à administração e ao patrimônio público, distancia-se, em termos de culpabilidade, da regra geral de moralidade e probidade administrativa imposta a todos os funcionários públicos, cujo conceito está inserido no art. 327 do Código Penal
. Daí ser possível a elevação da pena-base em razão do grau de responsabilidade do cargo exercido pelo agente (1ª fase), sem que isso importe em
bis in idem
.
[...]. (STF, Segunda Turma, RHC 125478 AgR, relator Ministro Teori Zavascki, DJe 2/3/2015). [Sem negrito no original]

Ademais, é fora de qualquer dúvida que [...]
o magistrado precisa ter a sensibilidade de saber que, salvo nos casos de puerilidade extrema, não haverá demonstração cabal das circunstâncias objetivas e subjetivas ensejadoras que cercam o ato de improbidade, e sim um conjunto de indícios que possibilitará um convencimento neste sentido

[...] (STJ, Segunda Turma, REsp 1245954/SP, relator Ministro Castro Meira, redator p/ acórdão Ministro Mauro Campbell Marques, DJe 17/9/2012).

Ressalta-se, outrossim, que, a realização de diversas doações de terrenos municipais às mais variadas pessoas, bem como a existência de pareceres jurídicos exigíveis de todos os órgãos competentes do Município de Barra do Garças para realização da doação sob exame, não afastam a caracterização do ato ímprobo, em razão de a doação realizada pela Lei do Município de Barra do Garças nº
3.468/2013, de 2 de dezembro de 2013
, não ter sido precedida de licitação, o que afronta as disposições da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, já que não se enquadra em nenhuma das hipóteses que autorizam a dispensa.

Em relação à extensão das penalidades preceitua o artigo
12
da
Lei de Improbidade Administrativa:

Art. 12.

Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009).

[...]

III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano
, se houver
, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. Parágrafo único. (Negritei)

Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

Atento a essa previsão, entendo que não há justificativa suficiente para aplicação cumulativa das sanções previstas no artigo
12
,
II
e
III
, da Lei nº
8.429
, de 1992, como definidas no ato sentencial, haja vista que a conduta dos Requeridos, ora Apelantes, infringiram somente o artigo 11, inciso I, da Lei de Improbidade Administrativa e não o artigo 10, como fora reconhecido em sentença.

Das penas aplicadas, deve ser observado o princípio da razoabilidade e proporcionalidade.

A propósito, cito os seguintes julgados para apoiar o entendimento aqui observado:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI
8.429
/1992. APLICAÇÃO DAS PENALIDADES. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE.

1.Cuida-se de Ação Civil Pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa contra Prefeito do Município de Teodoro Sampaio/SP e outros, pela contratação, com fraude no processo de licitação e favorecimento, para locação de um caminhão, com ilegalidade e lesividade para o Erário.

2. A sentença, julgando parcialmente procedente a demanda do Ministério Público do Estado de São Paulo, condenou os réus ao ressarcimento do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, proibição de contratar com o Poder Público e multa civil.

3. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, por sua vez, deu parcial provimento à apelação para reformar a sentença e manter apenas a multa civil, com a seguinte fundamentação: "Contudo, as sanções foram fixadas com excessivo rigor, considerando-se o caso dos autos em que não houve apropriação de dinheiro público, inexistindo, outrossim, evidência de que o preço pago superou o do mercado. De outra parte, restituir a quantia aos cofres públicos importaria em enriquecimento sem causa do município, tendo-se em conta que os serviços foram prestados".

4.
A jurisprudência do STJ é no sentido de que a aplicação das penalidades previstas no art.
12
da Lei
8.429
/1992 exige que o magistrado considere, no caso concreto, "a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente" (conforme previsão expressa contida no parágrafo único do referido artigo). Assim, é preciso analisar a razoabilidade e a proporcionalidade em relação à gravidade do ato ímprobo e à cominação das penalidades, as quais podem ocorrer de maneira cumulativa ou não.

5. Hipótese em que o Tribunal de origem, com base neste conjunto fático-probatório bem delimitado, minimizou as sanções aplicadas na sentença, alegando ser desnecessária a cumulação de todas as penas nos termos do art.
12
,
III
, da Lei
8.429
/1992. As penalidades ficaram assim dispostas: "é de permanecer tão-só a multa civil, cancelando-se todas as demais sanções."

6. Não há falar em violação à Lei
8.429
/1992, por estar o acórdão recorrido em conformidade com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

7. Agravo Regimental não provido.

(STJ - AgRg no REsp 1242939-SP - Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN - Data da Publicação: DJE, 30.5.2011) (Destaquei)

AÇÃO CIVIL PÚBLICA - MINISTÉRIO PÚBLICO - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - FRAUDE PARA RECEBIMENTO DE DIÁRIA DE VIAGENS - PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E MORALIDADE - COMUTATIVIDADE DAS PENAS - POSSIBILIDADE - CARÁTER PEDAGÓGICO E INIBIDOR. A viabilidade de propositura da ação civil pública vem sendo, ao longo dos anos, ampliada pela legislação específica, sendo possível, hoje, falar-se em sua adequação à tutela de interesses individuais indisponíveis, como é o caso da proteção ao patrimônio público. Nos termos da
Lei de Improbidade Administrativa
, constituem atos de improbidade administrativa aqueles que importem a violação aos princípios administrativos e prejuízo ao erário, devendo o agente público infrator ser submetido às penalidades cominadas no art.
12
da referida lei.
Na aplicação da lei, o magistrado não dispõe de discricionariedade e carece de respaldo legal para o afastamento da cumulatividade das penas, que devem ser aplicadas exatamente nos termos da Lei
8.429
/92 e do
§ 4º
, do art.
37
, da
Constituição
da República, podendo sofrer abrandamento, todavia, em certas situações, em adequação aos princípios constitucionais da individualização da pena e da proporcionalidade. O que se pretende na aplicação das penas é o caráter pedagógico para reprimir novos acontecimentos, pois se aplicarmos somente a pena de devolução da quantia apropriada indevidamente estaria tão-somente, voltando ao status anterior e não coibindo novos acontecimentos
.

(Apelação Cível n. 1.0024.06.992321-7/001 - Relator: Desembargador DÁRCIO LOPARDI MENDES - Data da Publicação: 14.10.2008). (Destaquei)

Na aplicação da lei, o magistrado não dispõe de discricionariedade e carece de respaldo legal para o afastamento da cumulatividade das penas, que devem ser aplicadas exatamente nos termos da Lei
8.429
/92 e do
§ 4º
do art.
37
da
Constituição
da República, podendo sofrer abrandamento, todavia, em certas situações, em adequação aos princípios constitucionais da individualização da pena e da proporcionalidade.

O que se pretende na aplicação das penas é o caráter pedagógico para reprimir novos acontecimentos, pois se aplicarmos somente a pena de devolução da quantia apropriada indevidamente estaria tão-somente, voltando ao
status
anterior e não coibindo
novos acontecimentos.

Ante o exposto,
ACOLHO
a preliminar de ilegitimidade passiva aventada pelos Vereadores Apelantes

Ailton, Celson, Geralmino, João Rodrigues de Souza, José Maria, Maria José, Odorico, Paulo César Raye, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo, Valdei, Valdemir e Welinton e Júlio César Gomes dos Santos
e, consequentemente, reformo a sentença recorrida para julgar extinta a ação civil pública
em relação a eles
, restando prejudicados os demais fundamentos da defesa, e, no mérito,
DOU PROVIMENTO EM PARTE
aos Recursos de Apelação de
Roberto Ângelo de Farias e da Empresa Rodrigo Cesar Vieira Pinto ME
, para determinar a exclusão das penas de perda da função pública e o respectivo cargo em que estiver investido, e também reduzir o valor da multa civil, de cinquenta vezes para 10 vezes o valor da última remuneração no cargo de prefeito, mantendo a suspensão dos seus direitos políticos pelo prazo de oito anos, bem como a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais e creditícios, pelo prazo de cinco anos.
Quanto à

Empresa
Rodrigo Cesar Vieira Pinto ME
, determino a redução do valor da multa civil para R$ 54.000,00 (cinquenta e quatro mil reais).

É como voto.

V O T O S V O G A I S

V O T O

Exma. Desa. Maria Erotides Kneip

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto por ROBERTO ANGELO DE FARIAS E OUTROS, em face do MINISTÉRIO PÚBLICO, contra sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara Cível da Comarca de Barra do Garça, nos autos da Ação Civil Pública de Responsabilidade por Ato de Improbidade Administrativa

nº 7714-94.2015.811.0004, que julgou procedente o pedido.

A Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, Relatora do Recurso, votou pelo acolhimento da preliminar de ilegitimidade passiva dos vereadores do Município de Barra do Garças, por força da imunidade parlamentar material, excluindo-os da ação, e rejeição da preliminar de cerceamento de defesa. No mérito, deu provimento parcial ao recurso para enquadrar a conduta descrita na inicial apenas no artigo 11 da LIA, ante a ausência de prejuízo ao erário, adequando a aplicação das sanções.

Pedi vista dos autos para melhor análise da matéria.

A ação de base foi proposta objetivando a condenação dos requeridos ao ressarcimento ao erários bem com aplicação das sanções previstas no artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa, consideração a doação ilegal de imóveis públicos pelo Município de Barra do Garças.

Denota-se dos autos que o Chefe do Executivo Municipal de Barra do Garças, à época dos fatos, encaminhou à Câmara dos Vereadores projeto de lei para obter autorização para doação de bem público ao Apelante Rodrigo Cesar Vieira Pinto – ME.

O projeto foi aprovado pela Casa de Leis do respectivo município, autorizando a doação dos lotes 05, 06, 15 e 16, da Quadra IND 1/1, com área total de 10.800m2, no Loteamento Indrustrial, à empresa Apelante, a qual ocorreu sem a observância do regramento que rege a matéria.

Inicialmente, em relação aos Réus Vereadores, note-se que o
Parquet
lhes imputa a prática de atos de improbidade administrativa no bojo do processo de aprovação da lei que autorizou a doação dos imóveis públicos em questão.

À luz da imunidade material conferida pela Carta Política ao vereadores, os seus votos são invioláveis – Art. 29, inciso VIII, da CF/88.

E como bem ressaltado no voto da Relatora, o E. Supremo Tribunal Federal tem posição firmada sobre o tema, no julgamento do RE 600063, sob a sistemática de repercussão geral - (RE 600063, Relator (a): Min. MARCO AURÉLIO, Relator (a) p/ Acórdão: Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 25/02/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-090 DIVULG 14-5-2015 PUBLIC 15-5-2015), no sentido de que os Vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos, nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandado.

No mérito, importante frisar também que todos os atos administrativos devem observância aos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, o que, por certo, não se verifica na hipótese dos autos, que afronta no mínimo os princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade, a ter desdobramento inclusive no âmbito civil, com possível responsabilização por atos de improbidade administrativa.

Com efeito, não houve qualquer procedimento licitatório, infringindo o disposto no artigo 17 da Lei 8666/93, nem tão pouco há a demonstração efetiva do interesse público, o que demonstra a doação indevida de bem público – imóvel, à empresa Apelante Rodrigo Cesar Vieira Pinto – ME, a caracterizar improbidade administrativa.

Destaca-se, ainda, que a doação foi revertida, conforme se infere dos autos, inexistindo, assim qualquer prejuízo ao erário, como bem destacado pela Relatora, “
restou comprovada a ocorrência da doação dos imóveis, sem a observância das formalidades legais (art. 10, III), mas sem a consequente lesão ao erário, tendo em vista a reversão do imóvel ao Município, nem por isso se poderá afastar a incidência da improbidade administrativa se ficar demonstrada a intenção dos Requeridos, ora Apelantes, de violar alguns dos princípios administrativos.
” (
sic
voto da Relatora)

De sorte que, ante a ausência de dano ao patrimônio público, resta apenas à violação aos princípios da Administração Pública, amoldando-se os fatos ao disposto no artigo 11 da LIA.

No que se refere à aplicação das sanções, tenho que q
uanto a dosimetria das sanções aplicadas, esta merece adequação, eis que as sanções impostas devem estar adequadas à lesividade da conduta e a gravidade do ato.

Nesse sentido é o entendimento jurisprudencial:

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. (...) REVISÃO DA SANÇÃO DE MULTA CIVIL. HIPÓTESE EXCEPCIONAL EM QUE DESPONTA CLARO O DESRESPEITO AOS VETORES DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. ADEQUAÇÃO. 1. (...) 5. Ainda de acordo com o entendimento deste Superior Tribunal, "a revisão da dosimetria das sanções aplicadas em ações de improbidade administrativa implica reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que esbarra na Súmula 7/STJ, salvo em hipóteses excepcionais em que é manifesta a desproporcionalidade das sanções aplicadas" (REsp 1.513.925/BA, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 13/09/2017). Na hipótese em tela, desponta claro o desrespeito aos vetores da razoabilidade e da proporcionalidade na imposição da multa civil por parte da Corte de origem, sendo de rigor a sua redução, para o montante equivalente a 1 (uma) vez a última remuneração percebida pelo exercício do cargo de Secretário Municipal, com atualização monetária desde 20/1/1997 e juros de mora desde a citação. 6. Agravo interno parcialmente provido, com os consequentes provimentos parciais do AREsp e do próprio recurso especial, apenas para adequação da sanção de multa civil.” (STJ - AgInt no AREsp: 204721 SC 2012/0152686-1, Relator: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 04/12/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 08/04/2019)

No caso dos autos, levando-se em consideração a extensão do dano causado e os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, com relação à Roberto Ângelo de Farias, entendo como suficiente a

pena de multa civil no valor equivalente a 10 (dez) vezes a última remuneração percebida pelo exercício do cargo de Prefeito, bem como a suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 08 (oito) anos, além da proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais e creditícios, pelo prazo de cinco anos; e a aplicação de multa civil
à

Empresa Rodrigo Cesar Vieira Pinto ME
, no valor de R$ 54.000,00 (cinquenta e quatro mil reais).

Sobre a sanção da perda do cargo público tenho que é uma das medidas mais gravosas dentre as sanções por ato de improbidade administrativa, não sendo adequada ao presente caso e fazendo uma ponderação entre a intensidade da pena restritiva de direito com o benefício social, esta sanção não se mostra proporcional.

Registro, ainda, que a

matéria em questão já é conhecida desta Câmara. Vejamos:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ILEGITIMIDADE PASSIVA – IMUNIDADE CONSTITUCIONAL PARLAMENTAR – ACOLHIDA – ENTENDIMENTO FIRMADO EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL PELO STF NOS AUTOS DO RE 600.063/SP – IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO EM RELAÇÃO AOS VEREADORES – DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO A PARTICULAR – PRESSUPOSTOS INDISPENSÁVEIS – NÃO ATENDIMENTO – ATO ÍMPROBO – CONSTATAÇÃO – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E LEGALIDADE AFETOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – SANÇÕES APLICADAS – PREJUÍZO AO ERÁRIO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO – OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – RECURSOS PROVIDOS EM PARTE. 1 – Segundo a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal, nos autosdo RE 600.063/SP, em sede de repercussão geral, "nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos".2 – Caracteriza ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário doar à pessoa física ou jurídica bem imóvel pertencente ao Município, sem atendimento dos pressupostos indispensáveis: realização de procedimento licitatório prévio e justificação do interesse público a fundamentar a doação.3 – A configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa exige a presença do efetivo dano ao erário.4 – Nos termos da Lei de Improbidade Administrativa, constituem atos de improbidade administrativa aqueles que importem a violação aos princípios administrativos, devendo o agente público infrator ser submetido às penalidades cominadas no art. 12 da referida lei.5 – Na aplicação da lei, o magistrado não dispõe de discricionariedade e carece de respaldo legal para o afastamento da cumulatividade das penas, que devem ser aplicadas exatamente nos termos da Lei 8.429/92 e do § 4º, do art. 37, da Constituição da República, podendo sofrer abrandamento, todavia, em certas situações, em adequação aos princípios constitucionais da individualização da pena e da proporcionalidade.”

(TJ-MT - EMBDECCV: 00073883720158110004 MT, Relator: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Data de Julgamento: 18/05/2020, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 01/06/2020)

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – (...) DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO A PARTICULAR – PRESSUPOSTOS INDISPENSÁVEIS – NÃO ATENDIMENTO – ATO ÍMPROBO – CONSTATAÇÃO – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E LEGALIDADE AFETOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – SANÇÕES APLICADAS – PREJUÍZO AO ERÁRIO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO – OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – RECURSOS PROVIDOS EM PARTE. (...) 4 – Caracteriza ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário doar à pessoa física ou jurídica bem imóvel pertencente ao Município, sem atendimento dos pressupostos indispensáveis: realização de procedimento licitatório prévio e justificação do interesse público a fundamentar a doação. 5 – A configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa exige a presença do efetivo dano ao erário. 6 – Nos termos da Lei de Improbidade Administrativa, constituem atos de improbidade administrativa aqueles que importem a violação aos princípios administrativos, devendo o agente público infrator ser submetido às penalidades cominadas no art. 12 da referida lei. 7 – Na aplicação da lei, o magistrado não dispõe de discricionariedade e carece de respaldo legal para o afastamento da cumulatividade das penas, que devem ser aplicadas exatamente nos termos da Lei 8.429/92 e do § 4º, do art. 37, da Constituição da República, podendo sofrer abrandamento, todavia, em certas situações, em adequação aos princípios constitucionais da individualização da pena e da proporcionalidade.” (TJ-MT - APL: 00077261120158110004457852018 MT, Relator: DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Data de Julgamento: 27/08/2018, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Data de Publicação: 10/09/2018)

Feitas essas considerações, não tenho dúvida nenhuma em acompanhar o voto da Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, pelo acolhimento da preliminar de ilegitimidade passiva dos vereadores, ante a imunidade parlamentar material, e no mérito, pelo provimento parcial do recurso, com a devida adequação dos fatos à LIA, bem como das sanções impostas.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 24/08/2020