Tribunal: TJMT
Processo: 0001575-62.2016.8.11.0014
Relator(a): GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-08-26
Data de publicação: 2020-08-31

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001575-62.2016.8.11.0014
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Dr. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). MARCIO APARECIDO GUEDES, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[Ministerio Publico do Estado de Mato Grosso (APELANTE), JANE MARIA SANCHEZ LOPES ROCHA - CPF: 402.926.901-00 (APELADO), RAFAEL SOLDERA DALLEK - CPF: 022.515.681-40 (ADVOGADO), JOAO CARLOS CORREIA DE OLIVEIRA - CPF: 604.302.491-87 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELANTE), JOAO CARLOS CORREIA DE OLIVEIRA - CPF: 604.302.491-87 (REPRESENTANTE/NOTICIANTE), CONSELHO DE MINISTROS EVANGÉLICOS DE POXORÉO - COMEP (APELADO), ANDRESSA DE OLIVEIRA PINTO - CPF: 046.396.351-25 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PREFEITA MUNICIPAL E CONSELHO DOS MINISTROS EVANGÉLICOS DO MUNICÍPIO – EVENTO REALIZADO PELO CONSELHO COM PATROCÍNIO DE SHOW GOSPEL PELO MUNICÍPIO – EVENTO CONCOMITANTE AO ANIVERSÁRIO DA CIDADE – CARACTERÍSTICA CULTURAL QUE SE ASSEMELHA A OUTROS PATROCÍNIOS DE EVENTOS FESTIVOS DE OUTRAS RELIGIÕES – INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ESTADO LAICO

- ATO QUE NÃO CONFIGURA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – INEXISTÊNCIA DO DOLO OU CULPA GRAVE – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

1 – À luz do comando constitucional, tem-se que “o Estado garantirá a todos o pleno exercício de seus direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais” (art. 215, CF). Logo, se o apoio cultural, ainda que voltada para a religião, atende este princípio, não há que se falar em atos de improbidade.

2 - Para a correta fundamentação da condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, estar caracterizada a presença do elemento subjetivo. A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé. [...] Precedentes do STJ.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Recurso de apelação cível interposto pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, em face da sentença prolatada pelo juízo da 2ª Vara da Comarca de Poxoréu-MT, que, nos autos da ação civil pública por ato de improbidade administrativa 0001575-62.2016.8.11.0014, julgou improcedentes os pedidos contidos na exordial, por ausência de dolo específico e possível aplicação do princípio da insignificância.

Em suas razões recursais, o Ministério Público ratifica suas alegações postas na inicial, postula pela condenação dos apelados, por afronta aos princípios regentes da Administração Pública e dano ao Erário. Afirma que, em se tratando de ação civil pública por atos de improbidade administrativa, cabível a baliza das sanções com escopo nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade e não aplicação do princípio da insignificância, frente à independência entre as esferas penal e cível.

Pede, portanto, o provimento do recurso, para que seja levada a efeito a condenação dos requeridos, ora apelados.

Em contrarrazões (Id 3431476; 3431477 a 3431478) as apelados, respectivamente, defendem o acerto da sentença, e pugnam pelo desprovimento do recurso.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou pelo provimento do apelo. (Id n. 3995520).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

O Ministério Público Estadual ingressou com a referida ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ao argumento que a apelada
Jane Maria Sanches Lopes Rocha
no exercício das funções inerentes ao cargo de Prefeita Municipal, teria liberado verba pública no montante de R$ 8.000,00 (oito mil reais), para a realização de evento religioso realizado em 24 de outubro de 2015 denominado “marcha para Jesus”, que é realizado pelo
Conselho de Ministros Evangélicos de Poxoréu
. Argumentou, por isto, que os requeridos, aqui apelados, teriam agido com afronta aos princípios da supremacia do interesse público, da legalidade, da moralidade e da impessoalidade, além dos deveres de honestidade e lealdade às instituições.

Na sentença, o Juiz concluiu que, “[...]
o patrocínio do evento pela Prefeitura foi motivado pela prática costumeira das gestões anteriores, o que,
apesar de afrontar a legalidade, é justificado pelo arcabouço histórico-social do povo brasileiro, profundamente religioso, especificamente porque, embora o Estado seja laico, ele não é ateu e muito menos ímpio
” (destaquei)

A seguir, fazendo análise do elemento subjetivo, consignou que: “[...]
pautando-se no entendimento seguido pelo Colendo Superior Tribunal de Justiça,
a mera presença do dolo genérico, como in casu, não basta para sustentar a condenação dos requeridos pela prática do ato de improbidade administrativa
. Enfim, sem maiores digressões,
não sendo comprovada a presença do dolo específico, requisito essencial das sanções previstas na Lei n. 8.429/92, a improcedência da ação é medida de rigor
.
[...]” (destaquei)

Irresignado, o Ministério Público recorre, ratificando a pretensão da condenação.

A sentença, no entanto, não merece reparos.

De início, importante ressaltar que, embora a douta Magistrada Singular tenha mencionado a possibilidade de aplicação do princípio da insignificância – o que foi contestado pelo Ministério Público, este não foi a base do fundamento, mas sim a inexistência do dolo específico. A questão do valor foi apenas uma menção, para argumentar a análise à luz do princípio da razoabilidade. Logo, o debate sobre a aplicação ou não do princípio da insignificância em ações de improbidade será abordado, apenas para efeito de colacionar o entendimento do Superior Tribunal de Justiça a respeito.

Com efeito, o STJ divulgou tese sobre princípio da insignificância nos atos de improbidade administrativa. Foram reunidos 09 (nove) acórdãos daquela Corte, que avaliam a possibilidade de aplicação do princípio, quando o ato de improbidade administrativa é considerado irrelevante.

O julgado mais adequado para subsidiar o caso
sub judice
vem corroborar a ressalva da Magistrada Singular pois guarda perfeita harmonia com os fatos denunciados pelo Ministério Público. Trata-se de um fato julgado em março de 2016 (REsp 1536895/RJ), onde a 1ª Turma do STJ afastou a condenação de responsáveis pela construção de uma pequena igreja dedicada à devoção de São Jorge, na periferia do Rio de Janeiro, no valor de R$150 mil. O Tribunal de Segundo Grau considerou que a aplicação de recursos públicos em obras e eventos religiosos violou o princípio do Estado laico (separação da igreja). No entanto, para o relator, ministro Napoleão Nunes Maia Filho, a corte do Rio de Janeiro considerou apenas o dolo genérico. Ele concluiu que,
quando o efeito do ato considerado ímprobo é de importância mínima ou irrelevante, pode ser aplicado o princípio da insignificância, que dispensa a imposição da sanção criminal punitiva
.

Segundo o ministro, a jurisprudência do STJ não dispensa a demonstração do dolo do agente e de onde ele está inserido — se no resultado ou na própria conduta. “
Não tendo sido associado à conduta do agente o elemento subjetivo doloso, qual seja, o propósito desonesto, não há que se falar em cometimento de ato de improbidade administrativa
”, declarou o relator.

Do entendimento acima transcrito, verifica-se que a questão afeta à aplicação ou não do princípio da insignificância em matéria de improbidade administrativa não está desassociado dos demais elementos, que, no caso, também foi a conclusão da inexistência de dolo específico, como salientou o Ministro e, no caso, a magistrada singular.

No caso, além da análise que possibilita aferir a inexistência de dolo específico, de todo o conjunto probatório é possível ver também que não está configurada qualquer ofensa à laicidade estatal.

Isso porque, ao que consta dos autos, principalmente da resposta da Prefeitura, é que a conduta do “patrocínio” do evento em questão, pode ter outra leitura, que vem ao encontro da conduta esperada pela constituição, em relação à questão, ou seja, está a garantir a pluralidade religiosa, de tal forma que não se vê preferência, priorização ou discriminação de uma ou outra religião, mas sim a consciência de que o Estado Laico e neutro, não é, necessariamente, um Estado ateu, como disse o Magistrada.

Essa afirmação é corroborada pelos termos do ofício n. 003/2016/ASSJUR, onde a Prefeitura respondeu à indagação do Ministério Público, sobre a imputação de improbidade, nos seguintes termos:

“[...]
A prefeitura Municipal de Poxoréu incluiu na programação de comemoração ao 77º aniversário de emancipação político-administrativa de Poxoréu o evento denominado “Marcha para Jesus”, idealizado e organizado pelo COMEP – Conselho de Ministros do Evangelho de Poxoréu
, formado por 10 (dez) igrejas evangélicas-cristãs do nosso Município.

Este ente público limitou-se em apenas fornecer a estrutura do evento, como palco, som e luz, que já estavam licitados e seriam utilizados para outros eventos como os shows das duplas “Divino e Donizete” e “Éder e Cícero Viola”, bem como ao pagamento de cachê de duas atrações Gospel que foram o “Ministério Angiely” e “Ministério O Pescador – Sal da Terra”, no valor de R$8.000,00 (oito mil Reais).

Quanto à notícia formulada, a qual busca levianamente, atribuir situação de irregularidade no evento citado,
entendemos não haver qualquer ferimento ao mandamento constitucional no que diz respeito ao Estado Laico, pois o mesmo apoio cultural dado à “Marcha para Jesus”, de ideologia evangélica, é dado para outros eventos religiosos promovidos por diversas igrejas, entre elas a Igreja Católica, tais como a Festa de São João Batista (organizada há mais de 70 anos e apoiada quase que na totalidade pela Prefeitura), Festa de Nossa Senhora Aparecida, Festa do Bom Jesus da Lapa (em Alto Coité), entre outros festejos religiosos
.

A cultura e a religião fazem parte da tradição e da história de Poxoréu,
sendo que os festejos sem apoio da Prefeitura não poderiam ser realizados, visto que a sociedade organizada e comércio, pouco apoiam os mesmos.

(...)

Assim,
a “Marcha para Jesus” é, também, um evento social, visto que centenas de crianças, adolescentes e jovens, afastados das ruas, prostituição e drogas, participaram do evento, portanto, cumpre o mandamento maior da Constituição Federal, que é o interesse público
”
(destaquei)

Os termos do ofício são corroborados pelo contexto probante.

Com efeito, na data de 26 de outubro comemora-se o aniversário da Comarca de Poxoréu. Nesta data, são realizados eventos culturais. No ano de 2015 o dia 26 de outubro deu-se numa segunda-feira. Por isto, as comemorações iniciaram-se no dia 24, estendendo-se até o dia 26. Um dos eventos culturais, de fato, constituiu-se em um show de música gospel, no custo de R$8.000,00 (oito mil Reais) que foi custeado pela Prefeitura, conforme, aliás, admitido no ofício supra mencionado. Todavia, da análise contextual, é possível concluir que não teve cunho religioso a ponto de se falar em violação ao Estado Laico. Aliás, a participação foi aberta a toda a população, e gratuita; a veiculação ocorreu no Boletim Comemorativo de acesso popular, em meio à programação do evento festivo de comemoração da cidade.

Em relação ao evento “Marcha para Jesus”, ao que consta, foi realizado exclusivamente por conta das igrejas da cidade de Poxoréu, que não receberam patrocínio direcionado para o evento, por parte da Prefeitura. O que gerou a especulação foi o fato de que se aproveitou das comemorações do aniversário da cidade e da estrutura armada para o evento, encerrando-se a “marcha” no pátio da Prefeitura, onde estavam ocorrendo as festividades.

À luz do comando constitucional, tem-se que “
o Estado garantirá a todos o pleno exercício de seus direitos culturais e acesso ás fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais
” (art. 215, CF). Assim, analisado por este prisma, esta é outra leitura que se faz da conduta da Prefeita apelada, que, como ressaltado pela Magistrada, não agiu com dolo específico, nem mesmo culpa grave; não se constata uma conduta desonesta a justificar uma condenação por ato ímprobo, que, como dito, não restou configurado.

Outro argumento do Ministério Público para subsidiar a pretensão de condenação, é voltado aos critérios de priorização da administração municipal, ao alegar a escassez de recursos para custear políticas públicas, em detrimento do patrocínio do evento denunciado.

Esse é um argumento que acaba por adentar ao mérito da aplicação dos recursos públicos, de forma genérica, sem elementos específicos a demonstrar a desonestidade do gestor ao ponto de configurar atos de improbidade administrativa.

Outrossim, como tenho dito nos processos de improbidade administrativa, a despeito da indubitável necessidade da observância do princípio da legalidade, bem como de todos àqueles afetos à Administração Pública, é preciso relembrar que nem toda ilegalidade é ímproba.

A distinção entre conduta ilegal e conduta ímproba imputada a agente público ou privado é muito antiga. A ilegalidade e a improbidade não são situações ou conceitos intercambiáveis, cada uma delas tendo a sua peculiar conformação estrita:
a improbidade é uma ilegalidade qualificada pelo intuito malsão do agente, atuando com desonestidade, malícia, dolo ou culpa grave
. A confusão conceitual que se estabeleceu entre a ilegalidade e a improbidade, ao certo, é proveniente do
caput
do art. 11 da Lei 8.429/1992, porquanto ali está apontada como ímproba qualquer conduta que ofenda os princípios da Administração Pública, entre os quais se inscreve o da legalidade (art. 37 da CF). Mas, repita-se, nem toda ilegalidade é ímproba. Para a configuração de improbidade administrativa, deve resultar da conduta enriquecimento ilícito próprio ou alheio (art. 9º da Lei 8.429/1992), prejuízo ao Erário (art. 10 da Lei 8.429/1992) ou infringência aos princípios nucleares da Administração Pública (arts. 37 da CF e 11 da Lei 8.429/1992).
A conduta do agente, nos casos dos arts. 9º e 11 da Lei 8.429/1992, há de ser sempre dolosa, por mais complexa que seja a demonstração desse elemento subjetivo.

Nas hipóteses do art. 10 da Lei 8.429/1992, cogita-se que possa ser culposa.
Em nenhuma das hipóteses legais, contudo, se diz que possa a conduta do agente ser considerada apenas do ponto de vista objetivo, gerando a responsabilidade objetiva
. Quando não se faz distinção conceitual entre ilegalidade e improbidade, ocorre a aproximação da responsabilidade objetiva por infrações, como pondera o apelante. Assim,
ainda que demonstrada grave culpa, se não evidenciado o dolo específico de lesar os cofres públicos ou de obter vantagem indevida, bens tutelados pela Lei 8.429/1992, não se configura improbidade administrativa
(REsp 1.193.248-MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 24/4/2014).

No caso, ficou demonstrado que não houve qualquer ato ímprobo a ser imputado ao Conselho de Ministros do Evangelho e, quanto à prefeita, esta agiu em nome do estímulo culturas da cidade.

Aliás, como já mencionado, na sentença, o Juiz concluiu que, “[...]
o patrocínio do evento pela Prefeitura foi motivado pela prática costumeira das gestões anteriores, o que,
apesar de afrontar a legalidade, é justificado pelo arcabouço histórico-social do povo brasileiro, profundamente religioso, especificamente porque, embora o Estado seja laico, ele não é ateu e muito menos ímpio
” (destaquei)

Apesar da necessidade imperativa de lisura na aplicação dos recursos públicos, o que se constata é uma gestora atrelada à cultura do povo e que não faz distinção entre as religiões, embora da primeira leitura de sua conduta, possa se concluir pelo patrocínio religioso de uma religião específica. Assim, o pagamento de um show gospel, durante as festividades de aniversário da cidade, por si só não é capaz de justificar a condenação por atos de improbidade administrativa que, como dito acima,
ainda que demonstrada grave culpa, se não evidenciado o dolo específico de lesar os cofres públicos ou de obter vantagem indevida, bens tutelados pela Lei 8.429/1992, não se configura improbidade administrativa
(REsp 1.193.248-MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 24/4/2014).

Na hipótese, não há, em todo conjunto probatório elementos que levem à conclusão de que a prefeita tenha atuado com desonestidade, malícia, dolo ou culpa grave.

É necessário, ademais, se ter em mente que, se toda ação humana é orientada a determinados fins, ao excluir a análise da finalidade da ação, a tese da voluntariedade termina por admitir a responsabilização objetiva do agente público. Entender que o dolo se extrai da intenção de praticar um determinado ato, pouco importando o que o agente conhecia à época e o que objetivava com aquele ato, é permitir, em alguns casos, a equiparação da improbidade com a mera ilegalidade, o que contraria a própria
jurisprudência do STJ, que reiteradamente vem decidindo que a improbidade é a ilegalidade qualificada pela má-fé e que o objetivo da legislação é o de punir, exclusivamente, o agente corrupto e desleal e não o incompetente ou o inábil
.

Nesse sentido, tem-se, a título de exemplo, os seguintes julgados:

“
Para configuração do ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, este Tribunal Superior exige, ainda, a nota especial da má-fé, pois a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir meras irregularidades ou o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé
” (STJ, AgInt no AREsp n. 838.141/MT, Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, j. 27/11/2018).

“
Para a correta fundamentação da condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, estar caracterizada a presença do elemento subjetivo. A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé
.
[...] Precedentes: AgRg no REsp 1.500.812/SE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe: 28/5/2015; REsp 1.512.047/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 30/6/2015; AgRg no REsp 1.397.590/CE, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 5/3/2015; AgRg no AREsp 532.421/PE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 28/8/2014” (REsp n. 1.508.169/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 13/12/2016, DJe: 19/12/2016).

“
É sabido que meras irregularidades não sujeitam o agente às sanções da Lei 8.429/92”
(STJ, AgInt no AREsp n. 569385/SE, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, j. 02/10/2018).

Outro fator importante a ser considerado, para se analisar a gravidade da conduta do agente, é verificar o contexto em que ele agiu. Isto porque, é possível que o ato tenha ocorrido em um contexto que o justifique. É o que se verifica, no caso, exaustivamente explicado pela Prefeitura.

Certo é que, “[...]
em face da impossibilidade de se penetrar na consciência e no psiquismo do agente, o seu elemento subjetivo há de ser individualizado de acordo com as circunstâncias periféricas ao caso concreto, como o conhecimento dos fatos e das consequências
,
[...]”. (GARCIA e ALVES, 2014, p. 437)

Desse modo, é imperioso concluir que é impossível a avaliação sobre o elemento subjetivo em um caso de improbidade administrativa sem se adentrar de forma pormenorizada aos fatos. Caso contrário, estar-se-ia presumindo os fatos e, com isso, ocultando os reais motivos da tomada de decisão e acabando por condenar como ímprobo um gestor que, no máximo, foi negligente.

A este respeito, interessante notar que a jurisprudência do STJ vem defendendo que “
o dolo exigido para configuração de ato de improbidade administrativa não se presume
” (Nesse sentido, por exemplo, os seguintes julgados: STJ, AgRg no AREsp n. 184.923/SP, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, j. 02/05/2013; STJ, REsp n. 1.365.529/PR, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, j. 05/03/2013; STJ, REsp n. 939.118/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 15/02/2011),

dado o caráter punitivo da lei e a gravidade das sanções nela previstas
.

A bem da verdade, é apenas a partir do momento em que são inseridos em um discurso racional que os fatos provados podem conduzir à conclusão de que, em determinado contexto, a ação é justificável (ou não) em face dos princípios que regem a Administração Pública.

Verifica-se, pois, que toda a orientação pacificada na jurisprudência do STJ é no sentido de que o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, ao menos o dolo genérico” (AgInt no REsp n. 876.248/MA, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe: 29/09/2016). Assim, uma vez que, conforme demonstrado, este dolo, ainda que na modalidade do dolo genérico, não foi evidenciado na conduta dos apelados, não há motivos de fato, tampouco de direito, a justificar a condenação por atos de improbidade administrativa.

Isso posto,
nego provimento ao recurso
, para manter a sentença.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 26/08/2020