Tribunal: TJMT
Processo: 0022618-92.2017.8.11.0055
Relator(a): GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-08-26
Data de publicação: 2020-08-31

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0022618-92.2017.8.11.0055
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Dr. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). MARCIO APARECIDO GUEDES, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[PROCURADORIA GERAL DE JUSTICA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), FABIO MARTINS JUNQUEIRA - CPF: 108.856.331-72 (APELADO), NAIRON CESAR DINIZ DE SOUSA - CPF: 003.253.121-41 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), MPEMT - TANGARÁ DA SERRA (APELANTE)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PREFEITO MUNICIPAL – VERBA INVESTIDA EM EVENTO CULTURAL – PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA RESPALDADA EM LEI - ATO QUE NÃO CONFIGURA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ALEGAÇÃO DE INVESTIMENTO EM DETRIMENTO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS ESSENCIAIS – SITUAÇÃO NÃO VERIFICADA – CONTEXTO QUE NÃO PERMITE A INTERVENÇÃO DO JUDICIÁRIO - SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

1 - São Constitucionalmente explicitadas as atribuições atribuídas a cada um dos Poderes da República, de maneira que a intervenção jurisdicional no ato discricionário da Administração somente se mostra autorizada quando constatada renitente omissão ou verificada flagrante ilegalidade, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos poderes.

2 - Para a correta fundamentação da condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, estar caracterizada a presença do elemento subjetivo. A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé. [...] Precedentes do STJ.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Recurso de apelação cível interposto pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, em face da sentença prolatada pelo juízo da 4ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Tangará da Serra/MT, que rejeitou a inicial e julgou extinto o processo sem resolução de mérito nos autos da Ação Civil Pública por Atos de Improbidade Administrativa nº 22618-92.2018 – Cód. 257416, por entender que a conduta não constitui ato ilícito (Id. 4384682).

Em suas razões recursais, o Ministério Público ratifica suas alegações postas na inicial, alegando que o Poder Judiciário pode e deve intervir na adoção de medidas públicas, principalmente quando estas atentam contra os princípios administrativos, como alega ser o caso dos autos.

Em outro ponto, sustenta o Ministério Público que a despesa dispendida pelo requerido, ora apelado, foi incompatível com os gastos do Município com as prioridades orçamentárias locais, a par da alegada escassez de recursos públicos e da crise econômica que assola todo o país. Argumenta, neste contexto, que o evento deveria ser para a promoção do bem-estar geral, não o sendo, caracteriza desvio de finalidade. Por fim, pugna o recebimento do recurso e seu provimento para reformar a sentença e dar prosseguimento a presente ação (Id. 4384684 e 4384685).

Em contrarrazões (Id 4384687) o apelado defende o acerto da sentença, e pugna pelo desprovimento do recurso.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou pelo provimento do apelo. (Id n. 5186555).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

O Ministério Público Estadual manejou ação civil pública em desfavor de Fábio Martins Junqueira, Prefeito do Município de Tangará da Serra à época, com base na constatação de supostas irregularidades na destinação das verbas públicas no montante de R$ 130.000,00 (cento e trinta mil reais) para a realização do evento denominado “Tangará Gospel”, segundo o Ministério Público, em detrimento de outros setores que se encontram em situação precária

O juiz de Primeiro Grau julgou manifestamente improcedente a pretensão ministerial, ao fundamento de que a situação retratada na inicial não constitui ato ilícito, não tendo o requerido Fábio Junqueira, enquanto Prefeito Municipal, afrontado qualquer normativa legal, sendo certo que a fundamentação da inicial reside no fato de ter sido despendido verbas públicas para a realização de evento cultural ao invés de ser investido em outras áreas que o parquet acoima prioritárias, tal como educação, saúde, infraestrutura, etc., questão que envolve a discricionariedade administrativa. Neste contexto, justificou

que:

“[...]

No caso concreto o Ministério Público argui a destinação incorreta de verbas públicas, o que, se acolhido, seria o mesmo que interferir no Poder Executivo ordenando a adoção de determinadas políticas públicas, impondo o direcionamento de despesas ao Gestor Municipal
tal como entende devido o Ministério Público, na medida em que aduz que a destinação de recursos deveriam ter sido efetuada de maneira diversa ao adotado pelo requerido.

Nessa toada,
não podemos perder de vista que são Constitucionalmente explicitadas as atribuições atribuídas a cada um dos Poderes da República, de maneira que a intervenção jurisdicional no ato discricionário da Administração somente se mostra autorizada quando constatada renitente omissão ou verificada flagrante ilegalidade, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos poderes
.

Por representar providência afeta ao mérito da gestão administrativa,
é vedada imposição de ordem judicial ao Administrador Municipal para que destine as verbas públicas “desta ou daquela maneira”, haja vista a discricionariedade ínsita à escolha das ações governamentais mais prementes dentre o universo das políticas públicas e, consequentemente, teratológica seria a condenação do gestor por ter efetuado a destinação de valores em dissonância com o entendimento ministerial.

Assim,
sendo certo que o Judiciário não poderia intervir na adoção de políticas públicas, muito menos condenar o gestor por prática de ato de improbidade por ter aplicado dinheiro em setor diverso do que o acoimado prioritário pelo parquet.

Sem dúvida a saúde e a educação sempre serão pastas prioritárias de qualquer governo, ao menos assim deveria sê-lo, mas também
não podemos perder de vista que há destinação de verbas para outros setores, tal como ocorrera no caso dos autos, em que parcela da população fora beneficiada com o entretenimento.

Nesse aspecto,
havendo destinação de valores para todos os setores do governo municipal, em observância estrita a lei, não há que se falar em ato de improbidade, já que as políticas públicas devem ser adotadas abarcando todas as vertentes
.
(destaquei).

O Ministério Público, no entanto, insiste na tese de que a despesa dispendida pelo requerido, ora apelado, foi incompatível com os gastos do Município com as prioridades orçamentárias locais, a par da alegada escassez de recursos públicos e da crise econômica que assola todo o país. Argumentou que o evento deveria ser para a promoção do bem-estar geral, não o sendo, caracteriza desvio de finalidade. Por fim, disse que o Judiciário não só pode, como deve intervir na adoção de medidas públicas, em casos tais.

Ressaltou, ainda, o Ministério Público apelante que o Supremo Tribunal Federal já assentou entendimento de que, uma vez que a discricionariedade do Executivo é limitada e se submete aos interesses públicos decorrentes do rol de princípios constitucionais, o Poder Judiciário pode exercer o controle das políticas públicas.

Não está errada a alegação do Ministério Público sobre a possibilidade de intervenção do Judiciário nas políticas públicas do Executivo. No entanto, a argumentação para fundamentar sua pretensão se distancia muito daquela apregoada pelo Supremo Tribunal Federal, pois aqui não está a se falar em omissão injustificada e desarrazoada do ente público na adoção de medidas voltadas para as políticas sociais. O que pretende o Ministério Público é uma intervenção do Judiciário no escalonamento e ordem de investimento nas pastas administrativas e, ainda, que seja reconhecido como ato ímprobo a conduta do administrador desprovida de ilegalidade ou desonestidade, tão somente porque não teria priorizado uma ou outra pasta administrativa.

Neste contexto, serve bem o que foi dito pelo douto Magistrado sentenciante, ao fundamentar que “[...]
acaso saúde, educação, infraestrutura, etc., estejam sendo prestadas e providas de maneira deficitária o Ministério Público possui meio de buscar sanar as aludidas deficiências.
[...] (destaquei). O que não se pode é taxar de ímproba a conduta do agente, em casos tais.

Cabe ressaltar, outrossim, que tanto da inicial, quanto das razões do apelo, não há um argumento sequer voltado para a imputação de conduta desonesta, corrupta, de má-fé, ou que tenha repercutido em enriquecimento ilícito ou prejuízo ao Erário, atribuída ao apelado. Todos os argumentos que o Ministério Público direciona para o fundamento de alegação de ato ímprobo, são genéricas, em torno dos princípios da Administração Pública que alega que estariam sendo violados pelo investimento no show cultural.

Com efeito, o referido o show gospel foi contratado para o “I Tangará Gospel” realizado com respaldo orçamentário legal. Na própria inicial o Ministério Público sustenta que houve a previsão orçamentária de R$250.000,00 (duzentos e cinquenta mil Reais), junto à PPA, assim como a Lei Ordinária n. 065/2015, que autorizou a suplementação orçamentária no montante de R$130.000,00 (cento e trinta mil Reais), para a realização do evento.

Daí se constata que, além da previsão orçamentária, houve autorização legislativa para a realização do evento que, por sua vez, quando da suplementação orçamentária, utilizou apenas R$85.000,00 (oitenta e cinco mil Reais), para custear as despesas da festividade, conforme documento anexo.

Consta, ainda, da documentação anexada aos autos que o Município de Tangará da Serra investiu mais de 30% (trinta por cento) de sua receita corrente líquida na saúde; 30% na educação e 12,5% em infraestrutura. Enquanto isto, o setor de turismo – responsável pelo evento em questão, possui orçamento de apenas 0,5%. Ou seja, não há, pelas provas juntadas, uma violação flagrante sequer ao princípio da eficiência, como alegado pelo Ministério Público.

Não bastasse, à luz do comando constitucional, tem-se que “
o Estado garantirá a todos o pleno exercício de seus direitos culturais e acesso ás fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais
” (art. 215, CF). O art. 180 diz que
é dever da União, Estados, Municípios e Distrito Federal promover e incentivar o turismo, como fator de desenvolvimento social e econômico.

Assim, analisado por este prisma, esta é outra leitura que se faz da conduta do Prefeito apelado, que, ao que consta, não agiu com dolo sequer genérico, nem mesmo culpa grave; não se constata uma conduta desonesta a justificar uma condenação por ato ímprobo, que, como dito, não restou configurado.

Como é sabido, a probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa que mereceu consideração especial da Constituição, que pune o ímprobo com a suspensão de direitos políticos (art. 37, § 4º). A probidade administrativa consiste no dever de o 'funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer'. O desrespeito a esse dever é que caracteriza a improbidade administrativa. Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem (...). in SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2005, p. 669.

Assim, a probidade é o dever de servir à Administração com honestidade, no intuito de realizar os interesses públicos, sem valer-se dos poderes ou facilidades decorrentes do cargo público em proveito pessoal ou de outrem a quem se queira favorecer. Ímprobo é o agente que descumpre esse dever.

O artigo 11
, caput
, da alusiva lei prevê que são atos acoimados ímprobos aqueles que violem os princípios que regem a administração pública, bem como, os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições.

Nada disto, se vê, no caso.

É necessário, ademais, se ter em mente que, se toda ação humana é orientada a determinados fins, ao excluir a análise da finalidade da ação, a tese da voluntariedade termina por admitir a responsabilização objetiva do agente público. Entender que o dolo se extrai da intenção de praticar um determinado ato, pouco importando o que o agente conhecia à época e o que objetivava com aquele ato, é permitir, em alguns casos, a equiparação da improbidade com a mera ilegalidade, o que contraria a própria
jurisprudência do STJ, que reiteradamente vem decidindo que a improbidade é a ilegalidade qualificada pela má-fé e que o objetivo da legislação é o de punir, exclusivamente, o agente corrupto e desleal e não o incompetente ou o inábil
.

Nesse sentido, tem-se, a título de exemplo, os seguintes julgados:

“
Para configuração do ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, este Tribunal Superior exige, ainda, a nota especial da má-fé, pois a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir meras irregularidades ou o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé
” (STJ, AgInt no AREsp n. 838.141/MT, Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, j. 27/11/2018).

“
Para a correta fundamentação da condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, estar caracterizada a presença do elemento subjetivo. A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé
.
[...] Precedentes: AgRg no REsp 1.500.812/SE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe: 28/5/2015; REsp 1.512.047/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 30/6/2015; AgRg no REsp 1.397.590/CE, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 5/3/2015; AgRg no AREsp 532.421/PE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 28/8/2014” (REsp n. 1.508.169/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 13/12/2016, DJe: 19/12/2016).

“
É sabido que meras irregularidades não sujeitam o agente às sanções da Lei 8.429/92”
(STJ, AgInt no AREsp n. 569385/SE, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, j. 02/10/2018).

É de se anotar que a jurisprudência do STJ vem defendendo que “
o dolo exigido para configuração de ato de improbidade administrativa não se presume
” (Nesse sentido, por exemplo, os seguintes julgados: STJ, AgRg no AREsp n. 184.923/SP, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, j. 02/05/2013; STJ, REsp n. 1.365.529/PR, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, j. 05/03/2013; STJ, REsp n. 939.118/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 15/02/2011),

dado o caráter punitivo da lei e a gravidade das sanções nela previstas
.

A bem da verdade, é apenas a partir do momento em que são inseridos em um discurso racional que os fatos provados podem conduzir à conclusão de que, em determinado contexto, a ação é justificável (ou não) em face dos princípios que regem a Administração Pública.

Verifica-se, pois, que toda a orientação pacificada na jurisprudência do STJ é no sentido de que
o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, ao menos o dolo genérico
” (AgInt no REsp n. 876.248/MA, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe: 29/09/2016). Assim, uma vez que, conforme demonstrado, este dolo, ainda que na modalidade do dolo genérico, não foi evidenciado na conduta do apelado, não há motivos de fato, tampouco de direito, a justificar a sua condenação por atos de improbidade administrativa.

Isso posto,
nego provimento ao recurso
, para manter a sentença, pelos seus próprios e jurídicos fundamentos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 26/08/2020