Tribunal: TJMT
Processo: 1007814-68.2020.8.11.0000
Relator(a): MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-11-05
Data de publicação: 2020-11-19

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1007814-68.2020.8.11.0000
Classe:

MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO (119)
Assunto:

[Revisão Geral Anual (Mora do Executivo - inciso X, art. 37, CF 1988)]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[DORIANE JUREMA PSENDZIUK CARVALHO - CPF: 696.244.700-06 (ADVOGADO), SINDICATO DOS SERVIDORES DO PODER LEGISLATIVO DE MATO GROSSO - CNPJ: 37.499.969/0001-69 (IMPETRANTE), PRESIDENTE DA MESA DIRETORA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO (IMPETRADO), ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.929.049/0001-11 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0003-06 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DENEGOU A ORDEM. NÃO PARTICIPOU DO JULGAMENTO O EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA.

E M E N T A

MANDADO DE SEGURANÇA – REVISÃO GERAL ANUAL (RGA) – SERVIDORES DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESATDO DE MATO GROSSO - LEI ESTADUAL Nº 7.860/02, ALTERADA PELA LEI ESTADUAL 9.935/13 – DIREITO VINCULADO À CAPACIDADE FINANCEIRA (LEI COMPLEMENTAR FEDERAL Nº 101/00 – LRF) - INTERESSE PÚBLICO PRIMÁRIO – PRINCÍPIO HERMENÊUTICO DA PROPORCIONALIDADE E HARMONIZAÇÃO OU CONCORDÂNCIA PRÁTICA – INEXISTÊNCIA DE ILEGALIDADE – ORDEM DENEGADA.

1. A revisão geral anual (RGA) está previsto no art. 37, X, da Carta Magna, o qual estabelece que o RGA será realizado
sempre na mesma data e sem distinção de índices, o que significa dizer, em última análise, que a revisão não é um percentual linear e fixo, ou seja, pode ser um percentual variável.

2. A questão fática aqui exposta tem como nó górdio decidir entre a garantia do RGA e a manutenção do equilíbrio financeiro e orçamentário do Estado. A fim de resolver tal impasse, a aplicação dos princípios hermenêuticos constitucionais da proporcionalidade e da concordância prática ou harmonização se amoldam, na medida do possível, haja vista um direito (RGA) não exclui o outro (equilíbrio das contas públicas), mas ambos cedem um pouco de espaço da sua existência para que ambos possam coexistirem ao mesmo tempo não só no mundo jurídico ou apenas no campo da doutrina, mas sim no mundo prático, real e existencial.

3. A concessão da RGA está intimamente e umbilicalmente ligada à capacidade financeira do Estado. Não é por outra razão que o art. 17, §5º (alterada pelo art. 1º da Lei Estadual 9.935/13) faz expressa menção e remete à aplicação da Lei Complementar Federal nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

4. O percentual da RGA não é um percentual linear e fixo, mas sim variável, haja vista que vários são os fatores e requisitos que influenciam na sua fixação, como por exemplo, a
capacidade financeira do Estado.

5. A
regra de ouro do direito financeiro é sempre gastar menos do que se tem. Tal entendimento, cristalizado na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF – LC 101/00), tem fundamento e matriz constitucional estampado no art. 169, § 1º da Carta Magna.

6. Ordem denegada.

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP

Egrégia Câmara:

Trata-se
de Mandado de Segurança Coletiva impetrado pelo SINDICATO DOS SERVIDORES DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO - SINDAL, em face de ato omisso acoimado coator atribuído ao
PRESIDENTE DA MESA DIRETORA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO
, consistente na ausência de implementação de Revisão Geral Anual (RGA) no valor de seus subsídios à razão de 5,07% referente ao ano de 2018.

Sustenta que a Lei Estadual nº 7.860/02, alterada pela Lei Estadual nº 9.935/13 estabeleceu o RGA para os servidores públicos do Estado de Mato Grosso, que o art. 37, X, da Constituição Federal determina a obrigatoriedade de aplicação de RGA aos servidores públicos.

Argumenta que não é aumento de vencimentos, mas reposição de perdas inflacionárias.

Alega que não se faz mais presentes as razões que levaram o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso a expedir o Termo de Alerta nº 080/ILC/2019, posto que os relatórios de gestão fiscal relativo à despesa com pessoal da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso do 1º, 2º e 3º quadrimestre de 2019 aponta para uma redução equivalente a 1,49% da receita corrente líquida.

Contestação da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso no Id. 42035981.

Não houve manifestação do representante judicial, conforme certidão lançada no Id. 7707327.

Liminar indeferida, conforme decisão prolatada no Id. 50242478.

O Estado de Mato Grosso apresentou contestação no Id. 52988951.

A autoridade coatora não apresentou informações, conforme certidão lançada no Id. 53798457.

Instada a se manifestar, a d. Procuradoria Geral de Justiça opinou pela concessão da ordem, conforme parecer anexado no Id. 56869458.

É o relatório.

V O T O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (Relatora)

Egrégia Câmara:

Registro inicialmente que tenho defendido a impossibilidade de impetração de Mandado de Segurança contra lei em tese, mormente quando se questiona a sua inconstitucionalidade, posto que a ação mandamental não é sucedâneo das ações típicas do controle concentrado de constitucionalidade, as quais são regidas por legislação própria.

Consigno que este entendimento é pacífico dentro do Supremo Tribunal Federal, sendo, inclusive, objeto do verbete sumular nº 266 do STF.

Cito, à título de exemplificação, o seguinte julgado deste Sodalício,
in verbis:

RECURSO DE APELAÇÃO CIVIL – AÇÃO DE MANDADO DE SEGURANÇA – QUESTIONAMENTO DE LEI EM TESE – IMPOSSIBILIDADE – SÚMULA 266 DO STF - RECURSO DE APELAÇÃO DESPROVIDO. 1. Conforme pacificado no âmbito da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, é impossível questionar lei em tese via Mandado de Segurança, posto que tal ação não pode ser utilizada como sucedâneo das ações de controle concentrado de constitucionalidade. 2. Aplicação da Súmula nº 266 do STF. 3. Ante ao óbice intransponível acima mencionado, prejudicada estão as demais matérias suscitadas no presente apelo. 4. Recurso de Apelação desprovido. (TJ/MT - N.U 0000423-25.2014.8.11.0086, MARIA EROTIDES KNEIP, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 24/09/2018, Publicado no DJE 26/02/2019)

No entanto, não há como negar a existência de efeitos concretos que a lei impugnada traz em bojo para todos os servidores públicos, haja vista que a aplicação ou não da revisão geral anual (RGA) impacta diretamente, dia após dia, em seu subsídio.

Desta forma, afasta-se a incidência da Súmula nº 266 do STF.

Nesse sentido, trago à colação o seguinte aresto do Supremo Tribunal Federal,
in verbis:

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO COATOR. MEDIDA PROVISÓRIA. REFORMA DO ENSINO MÉDIO. IMPOSSIBILIDADE. GENERALIDADE, ABSTRAÇÃO E IMPESSOALIDADE. AUSÊNCIA DE EFEITOS CONCRETOS. LEI EM TESE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. SÚMULA 266 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PEDIDO DE TUTELA DE DIREITOS OBJETIVOS. INVIABILIDADE. WRIT NÃO CONHECIDO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não lesa qualquer direito individual, razão pela qual, na forma da Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal, não é passível de impugnação por mandado de segurança. 2. O mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral, posto não ser sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes: MS 32.809 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 30.10.2014; MS 25.456 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ 09.12.2005. 3. O cidadão que pretende defender supostas garantias constitucionais da categoria dos estudantes não ostenta legitimidade ativa ad causam para impetrar mandado de segurança individual, visto que o direito líquido e certo se refere não a um direito objetivo de classe, pessoa jurídica, órgão ou ente alheios, mas, sim, a um direito subjetivo de titularidade de quem o invoca. Precedente do Plenário: MS 23.914 AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 24.08.2001. 4. In casu, a Medida Provisória 746/2016, ao propor mudanças no currículo escolar do Ensino Médio no Brasil, fixou, por norma geral, impessoal e abstrata, a procedimentalização da reforma de políticas de ensino e os efeitos mediatos dela decorrentes. 5. A norma impugnada, de alcance genérico, torna as eventuais ofensas ao impetrante meramente indiretas, descaracterizando coação possível de ser amparada pela via do mandado de segurança. 6. Agravo regimental a que se NEGA PROVIMENTO. (STF - MS 34432 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 07/03/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-056 DIVULG 22-03-2017 PUBLIC 23-03-2017)

Feita esta consideração inicial, passo ao exame da questão posta sob análise.

A revisão geral anual (RGA) está previsto no art. 37, X, da Carta Magna, que assim está redigido,
in verbis:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;

Da leitura do dispositivo constitucional acima transcrito, constata-se que o RGA será realizado sempre na mesma data e sem distinção de índices, o que significa dizer, em última análise, que a revisão não é um percentual linear e fixo, ou seja, pode ser um percentual variável ou, quem sabe, inaplicável.

Nesse contexto constitucional, o poder público, ao propor a revisão geral anual, deve ser criterioso e agir com extrema parcimônia, cuja cautela visa observar a harmonia econômica e financeira, a fim de evitar um desequilíbrio que coloque em risco a distribuição de recursos.

Uma importante premissa a ser considerada é que os recursos são finitos, ao passo que as necessidades e demandas oriundas do interesse público primário são costumeiramente crescentes, como ocorre por exemplo, com a segurança pública, saúde, educação, etc...

É de conhecimento público e notório, ante a ampla divulgação nos meios de comunicação, acerca da situação e crise econômica que assolou recentemente não só o Estado de Mato Grosso, mas praticamente todos os entes federativos.

Nesse contexto fático, a adoção de medidas que promovam a adaptação às contingências que se apresentam é necessário, a fim de evitar um déficit.

A questão fática aqui exposta tem como nó górdio decidir entre a garantia do RGA e a manutenção do equilíbrio financeiro e orçamentário do Estado.

A fim de resolver tal impasse, a aplicação dos princípios hermenêuticos constitucionais da proporcionalidade e da concordância prática ou harmonização se amoldam, na medida do possível, haja vista um direito (RGA) não exclui o outro (equilíbrio das contas públicas), mas ambos cedem um pouco de espaço da sua existência para que ambos possam coexistirem ao mesmo tempo não só no mundo jurídico ou apenas no campo da doutrina, mas sim no mundo prático, real e existencial.

Ou seja, deve ser encontrada uma solução para que, simultaneamente, seja concedida a RGA, sem que esta implique no desequilíbrio das contas públicas.

Nesse diapasão, conclui-se que a concessão da RGA está intimamente e umbilicalmente ligada à capacidade financeira do Estado.

Não é por outra razão que o art. 1º da Lei Estadual 9.935/2013, que alterou o art. 17, §5º, da Lei Estadual 7.860/02 faz expressa menção à Lei Complementar Federal nº 101/00.

Assim está redigido o referido dispositivo legal,
in verbis:

Art. 1º Fica alterado o § 5º, do Art. 17, da Lei nº 7.860, de 19 de dezembro de 2002, que passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 17

(...)

(...)

§ 5º Os vencimentos e subsídios, bem como as pensões e os proventos dos servidores da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso serão reajustados, em 1º de maio de cada ano, de acordo com a inflação do período, calculada pelo INPC - Índice Nacional de Preços ao Consumidor, de maio a abril do ano subsequente,
obedecidos os limites estabelecidos na Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000
” (NEGRITEI)

A Lei Complementar Federal nº 101/00 é conhecida como lei de responsabilidade fiscal, a qual constitui a regra de ouro da Administração Pública, a qual estabelece que o ente federativo não pode gastar mais do que arrecada.

Do dispositivo legal acima transcrito pode-se concluir que o RGA não é um percentual linear e fixo, mas sim variável, haja vista que vários são os fatores e requisitos que influenciam na sua fixação, como por exemplo, a
capacidade financeira do Estado.

Há proporcionalidade na previsão legal que, considerando a situação econômicas do momento da revisão, realiza o modo de implementação dos efeitos financeiros da revisão sem graves prejuízos à viabilidade orçamentária.

Tal atitude, com respaldo técnico do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (Termo de Alerta nº 080/ILC/2019) demonstra uma postura a preservar o equilíbrio das contas públicas.

Importante registrar ainda que o direito subjetivo não gera, por si só, uma imposição estatal, pois o interesse público primário se sobrepõe aos interesses individuais.

Acerca da matéria, assim é a doutrina,
in verbis:

“(...) o orçamento registraria as previsões de gasto, mas não ostentaria, por si mesmo, qualquer pretensão impositiva. A origem desse entendimento remonta à Alemanha do século XIX, servindo ao objetivo de negar que direitos subjetivos pudessem emergir da lei orçamentária e embasar pretensões em face do Estado. O orçamento funcionaria como formalidade necessária, como pressuposto para a realização de despesa pública. A efetiva liberação dos recursos, porém, ficaria a critério do Poder Executivo” (BARROSO, Luís Roberto; MENDONÇA, Eduardo. O Sistema Constitucional Orçamentário. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do (coord.). Tratado de Direito Financeiro. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 255.)

Conciliando a capacidade financeira do Estado, com o incremento da receita corrente líquida no ano anterior, bem como aliado às necessidades oriundas do interesse público primário (posto que este se sobrepõe ao direito individual), é que se tem a possibilidade de concessão ou não do RGA, a depender da capacidade financeira do Estado.

Insta ressaltar também que a regra de ouro do direito financeiro é sempre gastar menos do que se tem.

Tal entendimento, cristalizado na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF – LC 101/00), tem fundamento e matriz constitucional estampado no art. 169, § 1º da Carta Magna,
in verbis:

“Art. 169.
A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar
. (Redação dada pela pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 1º
A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração
, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público,
só poderão ser feitas:
(Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I -
se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes
; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)”
(NEGRITEI)

Importante ressaltar que a matéria aqui discutida já foi objeto de controle concentrado de constitucionalidade no STF, inclusive, de lei originária do Estado de Mato Grosso.

Trata-se da ADI 5560 proposta para declarar inconstitucionalidade da Lei 10.410/16, sob Relatoria da Min. Rosa Weber e decidida em 18/10/2019, a qual foi julgada improcedente e restou assim ementada,
in verbis:

EMENTA. CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. IRREGULARIDADE DE REPRESENTAÇÃO. AUSÊNCIA DE PROCURAÇÃO COM INDICAÇÃO EXPRESSA DOS DISPOSITIVOS IMPUGNADOS NA AÇÃO DIRETA. CONFORME JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, NÃO É RAZOÁVEL EXIGIR-SE A INDICAÇÃO PORMENORIZADA DOS DISPOSITIVOS LEGAIS ALVEJADOS. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. AUSÊNCIA DE ATUAÇÃO DESTA CORTE COMO LEGISLADOR POSITIVO. EVOLUÇÃO DO ENTENDIMENTO COM SUPERAÇÃO DA TESE ALEGADA PELA PARTE REQUERENTE. PRECEDENTES. PRELIMINARES REJEITADAS.
ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DOS ARTIGOS 3º, I, II, III, IV, E § 2º, DA LEI Nº 10.410/2016 DO ESTADO DO MATO GROSSO, RELATIVA À REVISÃO GERAL ANUAL (RGA) DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL.
ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS ARTIGOS 5º, CAPUT; 37, INCISOS X E XV; E 39, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. IMPROCEDÊNCIA. 1. Alegação de que a procuração apresentada pelo requerente não indica, de modo expresso, os dispositivos impugnados na presente ação direta. Tal exigência não é mais sufragada por esta Casa, conforme precedente relativo ao julgamento da ADI 2728 (Relator: Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 28/05/2003, DJ 20-02-2004). Não é razoável exigir-se a indicação pormenorizada dos dispositivos legais alvejados. Preliminar rejeitada. 2. Arguição impossibilidade jurídica do pedido, uma vez que a sua procedência acarretaria a caracterização da atuação deste Tribunal como legislador positivo. A atuação desta Suprema Corte não mais está jungida de forma rígida ao estreito dogma do legislador negativo. Ausência de óbice a que este STF aprecie a controvérsia. 3. Não há afronta à garantia de irredutibilidade dos vencimentos, ao comando expresso que assegura a Revisão Geral Anual dos servidores públicos sempre na mesma data e sem distinção de índices, nem à vedação do parcelamento de salário.
O art. 169, § 1º da Carta Magna veda a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, sem que haja prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes
. A norma impugnada, a um só tempo: (i) garante a revisão; e (ii) efetiva o seu pagamento de modo sadio às contas públicas. 4. A Constituição Federal, no artigo 37, X, assegura a revisão sempre na mesma data e sem distinção de índices. Tais requisitos foram efetivamente cumpridos pela Lei mato-grossense em referência. A conjuntura econômica do Estado determinou a aferição do índice de revisão e a sua incidência de forma planejada, com o escopo de reduzir o impacto financeiro decorrente da efetivação da revisão. 5. Eventual discordância com o percentual da recomposição, sob o argumento de que sobejam os efeitos da inflação, não é suficiente para caracterizar a violação do princípio da irredutibilidade. Cumprimento da determinação constitucional de irredutibilidade dos vencimentos (art. 37, XV, da Constituição Federal) sob o prisma real, isto é, de manutenção do poder aquisitivo. 6. Comparação entre servidores públicos de Poderes do Estado distintos entre si e com orçamentos próprios não permite demonstrar, uma real quebra do princípio da isonomia. Impossibilidade de extensão de reajustes com fundamento no princípio da isonomia, nos termos da Súmula Vinculante nº 37 (“Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia”). 7. Pedido da ação direta de inconstitucionalidade julgado improcedente. (STF - ADI 5560, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 18/10/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-238 DIVULG 30-10-2019 PUBLIC 04-11-2019) (NEGRITEI)

Diante do acima exposto, DENEGO A ORDEM.

Sem custas processuais e honorários advocatícios.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 05/11/2020