Tribunal: TJMT
Processo: 0033956-76.2015.8.11.0041
Relator(a): MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-06-16
Data de publicação: 2020-06-24

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0033956-76.2015.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Locação / Permissão / Concessão / Autorização / Cessão de Uso, Anulação]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELADO), ASSOCIAÇÃO DOS OFICIAIS DA POLICIA MILITAR E BOMBEIRO MILITAR DE MATO GROSSO - CNPJ: 00.333.815/0001-92 (APELANTE), ALE ARFUX JUNIOR - CPF: 841.001.921-34 (ADVOGADO), TENARESSA APARECIDA ARAUJO DELLA LIBERA - CPF: 040.461.736-02 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
A UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PRELIMINARES – FALTA DE INTERESSE DE AGIR E INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO (NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL) – CERCEAMENTO DE DEFESA – JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE – REJEITADAS –
PRESCRIÇÃO – NÃO CONFIGURAÇÃO – DEMANDA PROPOSTA DURANTE A EXECUÇÃO DO CONTRATO – PRECEDENTES DO STJ – NECESSIDADE DE REALIZAÇÃO DE LICITAÇÃO – ART. 37, XXI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E 2º DA LEI N. 8.666/93 – AUSÊNCIA DESTE PROCEDIMENTO NO CASO CONCRETO – ATENDIMENTO AO INTERESSE PÚBLICO – NÃO EVIDENCIADO – NULIDADE DO PACTO RECONHECIDA COM EFEITOS
EX TUNC
– RECURSO DESPROVIDO.

1 - Ante a necessidade e utilidade de uma decisão judicial para declarar nulo o ato de concessão da permissão de uso, não há que se falar em extinção do feito sem julgamento do mérito, por falta de interesse processual.

2 - Não há que se falar em
nulidade
da
sentença
por ausência de fundamentação quando o juiz, embora sem refutar uma a uma as teses defendidas pela parte, expõe com clareza e de forma
fundamentada
o seu entendimento sobre o ponto central do litígio.

3 - O julgamento antecipado da lide não importa em cerceamento de defesa quando a produção de provas se revela desnecessária para o deslinde do feito.

4 -
“Estando ainda em curso a execução do contrato administrativo, não há falar em transcurso do prazo decadencial ou prescricional”.
(
STJ-1ª T. – AgRg no REsp 1167773/RS, Rel.
Min. Hamilton Carvalhido, j. 28/09/2010, DJe 25/11/2010)

5 - A concessão de uso, sendo contrato administrativo pelo qual se confere a instituição privada a utilização privativa de um bem público por prazo determinado, subordina-se a prévio processo de licitação para a seleção do interessado que apresentar as melhores condições para o uso do imóvel público.

6 - Hipótese em que a celebração de concessão de uso de bem público com instituição privada por longo prazo (quarenta anos), sem a realização de prévio procedimento licitatório e, mais, sem ter por escopo o atendimento do interesse público, deve ser considerada nula, inclusive com efeitos
ex tunc
, por inobservância aos arts. 37, XXI, da Carta Magna e 2º da Lei n. 8.666/93.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de apelação cível interposta pela
ASSOCIAÇÃO DOS OFICIAIS DA POLÍCIA MILITAR E BOMBEIRO MILITAR DO ESTADO DE MATO GROSSO
contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada de Ação Civil Pública e Ação Popular que, nos autos da
Ação Civil Pública Declaratória de Nulidade de Ato Administrativo com Pedido de Liminar nº 339556-76.2015.811.0041
, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, julgou procedente o pedido para declarar a nulidade absoluta do Contrato de Concessão de Uso de Bem Imóvel nº 018/GPI/SPS/SAD/2006, com efeito
ex tunc
, condenando a apelante ao pagamento das custas processuais (id. 19457981/19457982 e id. 19458456).

Em suas razões, preliminarmente, a associação apelante propugna: i)
a nulidade da sentença por negativa da prestação jurisdicional e ofensa ao art. 535 do CPC/73, ao argumento de que o juízo
a quo
somente analisou os pedidos, fatos e fundamentos postos na petição inicial, sem, contudo, analisar a contestação, que trouxe elementos suficientes capazes de levar a improcedência da demanda, tendo rejeitado os embargos de declaração opostos para eliminar a omissão na apreciação das preliminares de prescrição e inadequação da via eleita, o mérito da contestação e documentos juntados
; ii)
inadequação da via eleita e ausência de interesse de agir, uma vez que o Termo de Permissão de Uso nº 18/GP/SPS/SAD/2006, e seu aditivo, não trazem qualquer prejuízo patrimonial, quiçá moral à Administração Pública
; iii) nulidade por cerceamento de defesa consequente ao julgamento antecipado da lide, sem oportunidade para especificação de provas e iv) prescrição quinquenal.

No mérito, sustenta a aplicação do princípio de que a lei não retroagirá para prejudicar direito adquirido e o ato jurídico perfeito, no sentido reconhecer e declarar a incidência do Decreto nº 229/1995.

Defende a aplicação do princípio da boa-fé objetiva, pois, no momento em que aceitou a realização da permuta com o Ministério Público, estava agindo de boa-fé, com lealdade, pois tinha convicção de que o Estado de Mato Grosso cumpriria o pactuado, bem como, que não haveria qualquer ilegalidade.

Alega que a precariedade e discricionariedade do ato administrativo representado pelo Termo de Permissão de Uso nº 18/GPI/SPS/SAD/2006 e 1º aditivo de 20/07/2012 afastam a exigência de autorização legislativa.

Acrescenta, ainda, sobre a ausência de prejuízo ao patrimônio público, existência de deveres e obrigações no Termo de Permissão de Uso e o caráter oneroso da referida permissão, conforme cláusulas, com destaque para o prazo de vigência e remata que deve ser reconhecida a presença de interesse público da sociedade na utilização do imóvel pela Associação.

Nesses termos, aqui abreviados, requer o acolhimento das preliminares na forma suscitada e, acaso eventualmente superadas, no mérito, postula pelo provimento do recurso para julgar improcedentes os pedidos formulados na ação civil pública (id. 19458462/19458469).

Em contrarrazões, o órgão apelado rebateu pontualmente os fundamentos do recurso, pugnando pelo desprovimento, mantendo-se incólume a sentença proferida pelo juízo da Vara Especializada em Ação Civil Pública e Ação Popular (id. 19458474/19458479).

A Douta Procuradoria-Geral de Justiça, presentada pela Procuradora de Justiça Dr.ª Eliana Cícero de Sá Maranhão Ayres Campos, manifestou pela rejeição das preliminares de prescrição, ausência de interesse de agir, cerceamento de defesa e negativa da prestação jurisdicional. Quanto ao mérito, resumiu que
“o exame conjugado das leis incidentes sobre o tema demonstram
que a concessão de uso de bem público só será legítima se for por prazo certo, atender, ainda que em pequena parte, ao interesse público, e ser firmada em contrato precedido de licitação”
, concluindo que a aplicação da Lei 8429/92 aos fatos constituiu medida necessária, manifestando-se pelo desprovimento do recurso (id. 25938998).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

PRELIMINAR – FALTA DE INTERESSE DE AGIR E INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA

Nas razões recursais, a apelante alega, preliminarmente, a falta de interesse de agir do apelado e a inadequação da via eleita, uma vez que o Termo de Permissão de Uso nº 18/GP/SPS/SAD/2006, e seu aditivo, não trazem qualquer prejuízo patrimonial, quiçá moral à Administração Pública.

Não procede tal assertiva, haja vista que existe interesse processual ou interesse de agir sempre que houver necessidade da via processual para o alcance do objeto perseguido, ou seja, sempre que o processo for útil.

Sobre o tema, a Constituição Federal, em seus artigos 127 e 129, atribui ao Ministério Público, como instituição permanente, a função de promover o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. Da mesma forma, a Lei nº 7.347/85 e a Lei Orgânica do Ministério Público (Lei nº 8.625/93).

Com efeito, o que se buscou com a ação de origem é que o ato que permitiu o uso de local público, sem os requisitos exigidos pelo ordenamento jurídico, seja ao final declarado nulo com efeitos
ex nunc
, a fim de que não gere qualquer direito para a apelante.

Assim, não há como dizer que o Ministério Público não detenha interesse de agir para a propositura de demanda cujo objeto atende ao interesse público, mormente porque é inegável que a pretensão contida na inicial beneficia a coletividade e a ação civil pública pode contemplar pedido fundamentado na suposta inércia das autoridades competentes, estando presente, portanto, o interesse de agir.

Dessa forma, REJEITO a preliminar.

PRELIMINAR - CERCEAMENTO DE DEFESA

A apelante argui cerceamento de defesa, ante o julgamento antecipado da lide.

Não procede a alegação.

É nítido que ao julgar antecipadamente a lide o juízo
a quo
entendeu por dispensável a dilação probatória para a formação do seu livre convencimento. Isto porque se embasou em outras provas robustas contidas nos autos para a solução da contenda, nos moldes do permissivo estatuído em nossa jurisprudência, senão vejamos –
verbis
:

AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. RESPONSABILIDADE CIVIL. ACIDENTE DE TRÂNSITO. 1. INDEVIDA APRECIAÇÃO DOS ELEMENTOS PROBATÓRIOS. REVISÃO DA CULPABILIDADE DA VÍTIMA E DO VALOR INDENIZATÓRIO. TESES QUE DEMANDAM O REEXAME DO SUBSTRATO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. 2. PENSÃO VITALÍCIA. TERMO FINAL FIXADO COM BASE NOS ÍNDICES DO IBGE. CONTRAÇÃO DE NOVAS NÚPCIAS. IRRELEVÂNCIA. CARÁTER INDENIZATÓRIO. SÚMULA N. 83/STJ. 3. AGRAVO DESPROVIDO.

1. Os princípios da livre admissibilidade da prova e da persuasão racional autorizam o julgador a determinar as provas que repute necessárias ao deslinde da controvérsia, e a indeferir aquelas consideradas prescindíveis ou meramente protelatórias. Não configura cerceamento de defesa o julgamento da causa sem a produção da prova solicitada pela parte, quando devidamente demonstrada a instrução do feito e a presença de dados suficientes à formação do convencimento.
Nesse aspecto, afastar a conclusão do Tribunal local e acolher a pretensão recursal, demandaria o revolvimento do substrato fático-probatório dos autos, providência inadmissível na via do apelo especial, sendo inafastável a incidência da Súmula 7 do STJ.

(...)

(AgInt no AREsp 1457765/SP, Rel. Ministro MARCO AURÉLIO BELLIZZE, TERCEIRA TURMA, julgado em 19/08/2019, DJe 22/08/2019)

AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSO CIVIL. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS ADVOCATÍCIOS. EMBARGOS DO DEVEDOR. LEGITIMIDADE PASSIVA. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO OCORRÊNCIA. TÍTULO EXECUTIVO. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DO ÍNDICE DE CORREÇÃO MONETÁRIA. ILIQUIDEZ. INEXISTÊNCIA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.

(....)

3. Não configura cerceamento de defesa o julgamento da causa, com o julgamento antecipado da lide, quando o Tribunal de origem entender substancialmente instruído o feito, declarando a prescindibilidade de produção probatória, por se tratar de matéria eminentemente de direito ou de fato já provado documentalmente.

(...)
(AgInt no AREsp 774.373/RS, Rel. Ministro RAUL ARAÚJO, QUARTA TURMA, julgado em 15/10/2019, DJe 06/11/2019)

Ademais, para que se tenha por caracterizado o propalado cerceamento de defesa em decorrência do indeferimento de pedido de produção da prova, faz-se necessário que, confrontada a prova requerida com os demais elementos de convicção carreados ao caderno processual, essa não só apresente capacidade potencial de demonstrar o fato alegado, como também o conhecimento desse fato se mostre indispensável à solução da controvérsia, sem o que fica legitimado o julgamento antecipado da lide. Esta hipótese, porém, não foi contemplada nos autos, isto porque, ao requerer a abertura de fase instrutória, a apelante sequer demonstra a sua necessidade para a solução da lide, bem como os fatos a serem comprovados, limitando-se, tão somente, a afirmar a possibilidade de comprovação de matéria de fato.

Dessa forma, inexistiu qualquer atentado contra os princípios do contraditório e da ampla defesa. Tão somente velou o Magistrado pela solução do litígio, em tempo mais breve possível, em estrito cumprimento da Carta da República (art. 5º, LXXVIII) e do art. 139, II, do Código de Processo Civil.

Alfim, entendo que presentes as condições que ensejam o julgamento antecipado da causa, é dever do juiz, e não mera faculdade deste, assim proceder (RSTJ 102/500, RT 782/302).

Tendo esses fatos por base, não conheço da pretensa nulidade por cerceamento da defesa da recorrente.

Rejeito, pois a preliminar.

PRELIMINAR – AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO (NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL)

A
apelante suscita a nulidade da sentença por negativa da prestação jurisdicional e ofensa ao art. 535 do CPC/73, ao argumento de que o juízo
a quo
somente analisou os pedidos, fatos e fundamentos postos na petição inicial, sem, contudo, analisar a contestação, que trouxe elementos suficientes capazes de levar a improcedência da demanda.

A irresignação não prospera.

Não há que se falar em
nulidade
da
sentença
por falta de fundamentação quando o juiz, embora sem refutar uma a uma as teses defendidas pelas partes, expõe com clareza e de forma
fundamentada
o seu entendimento sobre o ponto central do litígio.

Ao acolher a pretensão autoral o Juízo
a quo
consignou:

“O Ministério Público possui, dentre suas funções institucionais, a promoção de ação civil pública para a proteção do patrimônio público e de outros interesses difusos ou coletivos (art. 129, III, da Constituição Federal). O exercício dessa atribuição constitucional é extraído facilmente da presente inicial, que busca a anulação de ato administrativo considerado ilegal.

No caso dos autos, o prejuízo ao erário reside na destinação do bem imóvel em desrespeito ao princípio da supremacia do interesse público e às normas regem a utilização de bem público por particular.

Em todo caso, ainda que não houvesse prejuízo econômico efetivo ao erário, o Ministério Público, diante da prática de ato administrativo ilegal, possui o dever constitucional de ingressar em juízo pleiteando sua nulidade, por ser o guardião dos direitos difusos, como a probidade administrativa.

(...)

Assim sendo, afasto a preliminar aventada pela requerida e passo ao exame do mérito.

Analisando os autos, verifico que o Estado de Mato Grosso, por meio do Secretário de Estado de Administração, firmou Contrato de Concessão de Uso n.º 18/GPI/SPI/SPS/SAD/2006, para permitir que a requerida utilizasse o imóvel público ali identificado com a finalidade de abrigar as instalações de sua sede.

Todavia, o referido contrato administrativo não foi precedido do competente procedimento licitatório, não havendo ainda qualquer tipo de demonstração da existência de interesse público necessário para o aperfeiçoamento do ato.

A concessão de uso de bem público é o ajuste que se dá entre a Administração e um particular, em que aquela outorga a este a utilização exclusiva de um bem de seu domínio, para que o explore por sua conta e risco, respeitando a sua específica destinação, bem como as condições avençadas com a Administração.

Além disso, a concessão de uso do bem público, pela sua natureza, é ato discricionário da Administração Pública e a utilização do bem pelo particular deve atender ao interesse da coletividade, sob pena de violação ao princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado, princípio geral do direito inerente a qualquer sociedade.

Não há dúvida que a utilização do imóvel público para abrigar a sede da Associação dos Oficiais da Polícia e Bombeiro Militar do Estado de Mato Grosso sobre o imóvel público não atende aos interesses da coletividade, mas apenas das pessoas ligadas à instituição.

(...)

É de fácil percepção no Contrato de Concessão de Uso n.º 18/GPI/SPI/SAD/2006, que o Estado de Mato Grosso, por meio do Secretário de Estado de Administração, consente ao concessionário o uso do imóvel público com a finalidade de abrigar sua sede, porém, em nenhum momento justifica de que forma esta concessão será útil, no sentido de atender aos interesses da coletividade.

Segundo a doutrina de Celso Antônio Bandeira de Mello, em sua obra Curso de Direito Administrativo, 22° edição, (São Paulo: Malheiros, 2006 p. 94), o interesse público propriamente dito ou primário: é o pertinente à sociedade como um todo, e só ele pode ser validamente objetivado, pois este é o interesse que a lei consagra e entrega à compita do Estado como representante do corpo social. Por outro lado, interesse secundário: é aquele que atina tão-só ao aparelho estatal enquanto entidade personalizada, e que por isso mesmo pode lhe ser referido e nele encarnar-se pelo simples fato de ser pessoa.

No caso, além de não demonstrar de que forma seria útil à sociedade (como um todo), permitir à Associação dos Oficiais da Polícia e Bombeiro Militar do Estado de Mato Grosso a utilização do bem público para abrigar a sua sede, o Secretário de Estado de Administração, quando da elaboração do contrato de concessão, sequer mencionou a existência de interesse secundário, de forma a demonstrar que o ato poderia ser útil ao aparelho estatal.

Inexiste, portanto, a expressa motivação do ato, essencial a sua validade, conforme preceitua a “teoria dos motivos determinantes”. (...)

Diante da ausência de motivação dos atos administrativos, não foi possível vislumbrar, ainda que minimamente, a existência de interesse público na concretização do ato, o que acabou por tornar obscura a finalidade da administração.

Outra grave mácula do contrato de concessão ora impugnado é a inobservância do procedimento licitatório, pressuposto legal para formalização do contrato de concessão de uso de bem público.

(...)

Essa obrigatoriedade de licitar tem o objetivo garantir a isonomia de tratamento entre os interessados, bem como a angariar a proposta mais vantajosa ao erário, tudo em conformidade com o princípio da legalidade, de observância obrigatória pelo agente público, consoante prevê o artigo 3.º, da supramencionada lei.

(...)

Destarte, a ausência de elementos do ato administrativo, tais como a motivação e a ausência de licitação prévia, tornam nulo o Contrato de Concessão de Uso de bem imóvel público.

Outrossim, pode-se observar do disposto na Cláusula Segunda do contrato de concessão de uso em questão, o seu prazo de validade estende-se até o ano de 2046, ou seja, quarenta (40) anos, podendo ainda ser renovado conforme conveniência e oportunidade da Administração.

Assim, a concessão de uso questionada mais se assemelha a uma doação, pois não se trata de um evento de curta duração e possibilita que o concessionário edifique a sua sede e também outras benfeitorias no local, o que importa afirmar que o uso do bem público certamente se perpetuará.

Conclui-se, portanto, que as estipulações que constam no contrato de concessão de uso questionado nessa ação, desnaturaram completamente o referido instituto.

(...)

Vale consignar, por fim, que a autorização concedida à requerida em 30.05.2011 (pg. 11 da contestação), não possui o condão de sanar os vícios do contrato de concessão ora impugnado. Primeiro porque a existência de prévia autorização não exime, de modo algum, o administrador de cumprir os deveres legais de licitar e basear seus atos na supremacia do interesse público sobre o privado, quando for firmar contrato administrativo. Segundo porque a autorização de utilização de bem público foi concedida fora das hipóteses permitidas.

Segundo consta do documento (pg.11 da contestação) trazido pela requerida, a autorização foi concedida para construção da sede da associação, no entanto, é cediço que as autorizações de uso de bem público só podem ser concedidas para eventos transitórios e ocasionais. Assim, mostra-se totalmente incompatível com o referido instituto a finalidade de construir de uma sede, que acarretará irremediavelmente no uso do imóvel por um longo e previsível período, para não dizer perpétuo.

Apenas em respeito ao art. 489, IV do CPC, ressalto ainda que o art. 3.º, VI, do Decreto Estadual 229/1995, não autorizou a utilização de terrenos públicos por particulares, como argumenta a requerida, mas tão somente regulamentou o uso adequado de áreas no Centro Político Administrativo, de forma a evitar descaracterização de sua finalidade. Vejamos:

“Art. 3.º Respeitadas as contratações já existentes, e aquelas em andamento, ficam criados no perímetro do Centro Político Administrativo os seguintes setores:

(...)

VI – setor F: não será permitida a construção de edificações destinadas a outro uso que não seja o de abrigar sedes e associações profissionais e religiosos, com finalidades recreativas, educativas, administrativas e sociais, de forma a nunca se exercerem nessas atividades recreativas.”

É claro que essas destinações deveriam respeitar todos os ditames legais correspondentes aos bens públicos e aos contratos administrativos, o que não ocorreu no caso dos autos.

A par dessas premissas, verifico que Contrato de Concessão de Uso de bem imóvel nº 018/GPI/SPS/SAD/2006 infringiu uma série de comandos legais, restando eivado de vícios insanáveis, merecendo, portanto, anulação com efeitos ex tunc.

Não resta dúvida que houve desatendimento ao interesse público, inobservância absoluta às disposições da Lei 8.666/93, além da violação aos princípios da legalidade, da impessoalidade, publicidade e eficiência.”

Bem se vê que, no caso, o julgador enfrentou as teses defensivas levantadas e, sendo a fundamentação supramencionada suficiente, ainda que de forma indireta, para repelir a pretensão da parte, está o ato sentencial suficientemente fundamentado, conforme disposto no art. 93, IX, da CRFB/88 e o art. 489, II, do CPC.

Rejeito, portanto, a preliminar de nulidade da sentença por ausência de fundamentação.

PREJUDICIAL – PRESCRIÇÃO

De acordo com a apelante, a declaração de nulidade, no caso concreto, foi alcançada pela prescrição quinquenal, pois, celebrado o contrato de concessão de uso em 05 de junho de 2006, a ação civil pública buscando a sua anulação somente foi proposta em 2016, após escoado o prazo de 05 (cinco) anos previsto na legislação.

Essa tese, entretanto, não merece acolhida.

Discute-se nos autos a nulidade absoluta do contrato de concessão de uso celebrado entre o Estado de Mato Grosso e a Associação dos Oficiais da Polícia Militar e Bombeiro Militar do Estado de Mato Grosso por inobservância das regras legais e pela ausência de interesse público (atendimento da coletividade como um todo).

Como é cediço, a nulidade absoluta, em regra, não se convalida pelo decurso do tempo ou pela inércia das partes, espraiando seus efeitos enquanto estiver em vigor o ato ou sendo executado o contrato administrativo.

Logo, ainda que o contrato objeto dos autos tenha sido celebrado em 2006 e, portanto, mais de cinco anos antes da propositura da ação civil pública, o mesmo continua produzindo seus efeitos e, consequentemente, protraindo no tempo a suas eventuais invalidades e ofensas à Constituição Federal e aos princípios que orientam a atividade administrativa.

Nesse caso, enquanto não se encerrar o prazo de duração do contrato, ou seja, enquanto este instrumento continuar produzindo seus efeitos no mundo jurídico, não tem início o prazo prescricional de cinco anos previsto na Lei n. 4.717/65 (Lei de Ação Popular) e aplicável, por analogia, às ações civis públicas.

Nesse sentido, veja-se lapidar lição do Ministro Francisco Falcão, lembrada pela Procuradora de Justiça que atuou neste feito, e que foi proferida no REsp 1.095.323/RS,
verbis
:

“Sobre o prazo, é certo que esta eg. Corte de Justiça já firmou entendimento no mesmo sentido do acórdão recorrido, qual seja, prescreve em cinco anos a ação civil pública disciplinada pela Lei nº 7.347/85, aplicando-se, por analogia, o disposto no artigo 21 da Lei nº 4.717/65, tendo em conta o silêncio daquela legislação a respeito do tema, e o fato de que ambas as ações veiculam pretensões relevantes para a coletividade.

(...)

Mas a questão a ser discutida no presente feito está relacionada ao momento de incidência deste prazo, se o início está vinculado ao ato administrativo que prorrogou o contrato de concessão, datado de 06.01.93, ou se, por se cuidar de contrato com prazo de 20 anos, seus efeitos se protraem no tempo, a ensejar que o início do prazo decadencial seja o de cinco anos a contar do encerramento de tal ato (...)”
.

Destarte, tendo a ação civil pública que originou o presente recurso sido proposta durante a vigência do contrato de concessão de uso de bem público, não há falar-se em sua extemporaneidade em razão da configuração de prescrição.

Nesse mesmo sentido, vejam-se outros julgados do Superior Tribunal de Justiça,
verbis
:

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. VIOLAÇÃO DO ARTIGO 535 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. INEXISTÊNCIA. DIREITO ADMINISTRATIVO. PRORROGAÇÃO DE CONTRATO DE CONCESSÃO. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA.

1. (...).

2. O termo inicial da prescrição da nulidade do ato administrativo de prorrogação ilegal do contrato de concessão se constitui no encerramento do tempo contratual.

3. Agravo regimental improvido”
.
(STJ-1ª T. – AgRg no REsp 1238386/RS, Rel.
Min. Hamilton Carvalhido, j. 05/04/2011, DJe 18/04/2011)

“PROCESSUAL CIVIL. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284/STF. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRORROGAÇÃO DE CONTRATO DE CONCESSÃO SEM PRÉVIO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. PRAZO PRESCRICIONAL. TERMO A QUO. REVISÃO. MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ.

1. (...).

2. O ato administrativo de prorrogação do contrato de concessão estende seus efeitos no tempo. Dessa forma, suas conseqüências e resultados sucedem por toda sua duração, de forma que seu término deve ser estabelecido como marco inicial da prescrição da Ação Civil Pública. Precedentes do STJ.

3. (...).

4. Agravo Regimental não provido”
.
(STJ-2ª T. – AgRg no REsp 1193760/RS, Rel.
Min. Herman Benjamin, j. 08/02/2011, DJe 02/03/2011)

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. CONTRATO. LICITAÇÃO. CONCESSÃO DE SERVIÇO DE ESTAÇÃO RODOVIÁRIA. PRESCRIÇÃO. DECADÊNCIA. NÃO OCORRÊNCIA. INCIDÊNCIA. SÚMULA Nº 85/STJ. ARTIGO 6º, PARÁGRAFOS 1º E 2º, DA LEI DE INTRODUÇÃO AO CÓDIGO CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA Nº 211/STJ. AGRAVO IMPROVIDO.

1. Estando ainda em curso a execução do contrato administrativo, não há falar em transcurso do prazo decadencial ou prescricional.

2. "Nas relações jurídicas de trato sucessivo em que a Fazenda Pública figure como devedora, quando não tiver sido negado o próprio direito reclamado, a prescrição atinge apenas as prestações vencidas antes do quinquênio anterior à propositura da ação." (Súmula do STJ, Enunciado nº 85).

3. (...)

5. Agravo regimental improvido”
.
(STJ-1ª T. – AgRg no REsp 1167773/RS, Rel.
Min. Hamilton Carvalhido, j. 28/09/2010, DJe 25/11/2010)

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. LICITAÇÃO. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. INEXISTÊNCIA. DECADÊNCIA E PRESCRIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. LESÃO DE TRATO SUCESSIVO. VIOLAÇÃO DO ART. 6º, §§ 1º E 2º, DA LICC. NECESSIDADE DE EXAME DE OFENSA A LEI LOCAL (SÚMULA 280/STF). PRORROGAÇÃO DE CONTRATO DE EXPLORAÇÃO DE RODOVIÁRIA FIRMADO POR PRAZO DETERMINADO. NECESSIDADE DE PRÉVIA LICITAÇÃO. PRECEDENTES.

1. (...)

2.

Tendo a ação civil pública sido intentada durante a vigência do contrato, não há falar em prescrição ou decadência, visto que a lesão à Carta Magna perpetua-se durante a execução do contrato, ensejando a aplicação analógica da Súmula 85 do STJ. Ademais, esta Corte Superior não admite o transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/99 antes da edição da citada lei. PRECEDENTE: (REsp 1.114.094/RS, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, julgado em 25.8.2009, DJe 18.9.2009).

3. (...).

4. Ademais, a atividade de prestação de transporte rodoviário de passageiros é serviço público que, para ser delegado a particular, depende de prévia licitação, nos moldes previstos na Lei n. 8.987/95. Não se pode delegar diretamente, sem licitação, a atividade de exploração de transporte de passageiro, tal como pretende a agravante, sob pena de nulidade do ato assim realizado.

Agravo regimental improvido”
. (STJ-2ª T. – AgRg no REsp 1153417/RS, Rel. Min. Humberto Martins, j. 14/09/2010, DJe 24/09/2010)

Portanto, a despeito das alegações da recorrente, tenho como não configurada a prescrição na espécie, devendo ser afastado, por esse motivo, o disposto no art. 1º, do Decreto n. 20.910/32 – por sequer ter se iniciado o prazo prescricional por ocasião do ajuizamento da ação civil pública.

Rejeito, pois, a preliminar de prescrição.

MÉRITO

Ultrapassadas as questões preliminares e prejudiciais, no mérito, penso que não merece reparo a sentença recorrida, devendo ser desprovido o recurso de apelação.

Com efeito, em que pesem as alegações da apelante, é evidente a mácula da nulidade absoluta que recai sobre o contrato administrativo objeto do litígio, tanto por ter sido celebrado sem prévia realização de licitação, como porque desprovido de interesse público primário.

Explico-me:

Pela concessão de uso de bem público o Poder Público, por meio de contrato administrativo, confere ao particular a utilização privativa de um bem público, por prazo determinado, no interesse predominantemente público.

Destarte, sendo formalizada por meio de contrato administrativo, a concessão de uso de bem público submete-se, necessária e obrigatoriamente, à realização de prévio procedimento licitatório, como forma de preservar os princípios da isonomia e impessoalidade, nos termos do art. 37, XXI, da Constituição da República e do art. 2º, da Lei n. 8.666/93, que possuem, respectivamente, o seguinte teor,
verbis
:

“Art. 37. (...)

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações”.

“Art. 2º. As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações,
concessões,
permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros,
serão necessariamente precedidas de licitação
, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei”.
Grifei.

Nesse mesmo sentido, outrossim, vejam-se as lições dos renomados doutrinadores José dos Santos Carvalho Filho e Marçal Justen Filho, respectivamente:

“Sendo contratos administrativos, as concessões de uso de bem público recebem a incidência normativa própria do instituto, ressaltando a desigualdade das partes contratantes e aplicação das cláusulas de privilégio decorrentes do direito público.

Desse modo, deve ser realizada licitação prévia para a seleção do concessionário que apresentar as melhores condições para o uso do bem público.

Será inexigível, porém, o procedimento quando a hipótese não comportar regime de normal competição entre eventuais interessados. A inexigibilidade, entretanto, deve ser considerada como exceção”.
(
In
Manual de direito administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. p. 1.082)

“(...) a disputa sobre a natureza jurídica (contratual ou não) da concessão e da permissão ficou mitigada em função do disposto no art. 175 da CF (que determinou prévia licitação para sua outorga. O fundamental reside em que a concessão e permissão, tanto quanto outras situações, envolvem a colaboração entre a Administração e terceiro. O processo de seleção desse terceiro será norteado pelos princípios fundamentais (isonomia, moralidade etc.) A vontade da Lei nº. 8.666/93, mais do que afirmar a natureza contratual dessas figuras, foi de submetê-las ao regime da prévia licitação e estender a elas os princípios basilares consagrados no diploma”
. (
In
Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 11. ed. São Paulo: Dialética, p. 33).

Da mesma maneira, também a jurisprudência pátria, inclusive desta Casa, vem reiteradamente defendendo a imprescindibilidade da licitação para a realização do instituto da concessão de uso de bem público, veja-se:

“ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTER TANTUM – LEI MUNICIPAL – AUTORIZAÇÃO PARA CONVÊNIO QUE REALIZA CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO DE BEM PÚBLICO IMÓVEL – AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO – OFENSA AOS ARTS. 129, X, 185 E 186 DA CE – INTELIGÊNCIA DO ART. 17, § 2º, DA LEI Nº 8.666/93 – INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTER TANTUM DECLARADA.

É inconstitucional a lei municipal que dispensa processo licitatório para concessão de uso de bem público
, direcionando-o, através de convênio, a determinada pessoa jurídica de direito privado, sem obediência dos parâmetros exigidos pela Constituição Estadual, nos arts. 129, X, 185 e 186, para a livre concorrência que se viabiliza através do processo licitatório, implicando em violação aos princípios da legalidade, da impessoalidade e do interesse público”
. (TJMT-Tribunal Pleno – ArgInc 36689/2014, Rel. Des. Marcos Machado, j. 13/08/2015, DJE 20/08/2015)

“RECURSO DE APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRATO DE CONCESSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO. PRÉVIA LICITAÇÃO. NECESSIDADE. NÃO COMPROVAÇÃO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO DEMONSTRADO. DESOCUPAÇÃO DO IMÓVEL. LEGALIDADE DO ATO IMPUGNADO.

I -
A concessão de uso de bem público, como contrato administrativo que é, necessita de prévio processo de licitação para a seleção do concessionário que apresentar as melhores condições para o uso o bem público
.

II - Não comprovando o Impetrante que o contrato de uso de bem público firmado com o Município foi precedido de licitação, carece ele de direito líquido e certo à permanência no imóvel público.

III - Os contratos administrativos devem deve ser interpretados à luz dos princípios que regem a Administração Pública, tais como a legalidade e a supremacia do interesse público”
. (TJMG-5ª Câm. Cível – Apelação Cível 1.0453.09.019881-4/001, Rel.: Des. Leite Praça, j. 02/06/2011, publicação da súmula em 20/06/2011)

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA - Improbidade Administrativa - Concessão de uso de bem público - Falta de licitação - Inconstitucionalidade das Leis Municipais declaradas pelo Órgão Especial desta Corte - Ofensa aos princípios da moralidade, legalidade e isonomia - Cabimento - Precedentes do C. STJ - Dosimetria da pena imposta de acordo com a proporção do dano e lesão ao erário público - Dano moral não configurado - Recursos não providos”
. (TJSP-11ª Câm. Dir. Público - APL 1092664420088260000 SP 0109266-44.2008.8.26.0000, Rel.: Aliende Ribeiro, j. 16/05/2011, Publicação: 18/05/2011)

Ressalte-se, por oportuno, que a hipótese em exame não se amolda a nenhuma daquelas situações que autorizam a dispensa ou inexigibilidade de licitação, prevista na Lei n. 8.666/93.

Logo, não poderia ter sido realizado o contrato de concessão de uso de bem público sem o prévio procedimento licitatório, residindo, aqui, a nulidade absoluta do pacto celebrado entre o Estado de Mato Grosso e a apelante.

Mas não é só.

O ajuste também é nulo por não atender ao interesse público.

Com efeito, a despeito da fervorosa defesa da apelante, inclusive invocando o fato de ser instituição de utilidade pública, entendo que o contrato de concessão de uso firmado entre ela e o Estado de Mato Grosso não atende à sociedade como um todo, dele não se extraindo o necessário interesse público primário, o qual, segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, pode ser conceituado da seguinte forma:

“O interesse público propriamente dito ou primário: é o pertinente à sociedade como um todo, e só ele pode ser validamente objetivado, pois este é o interesse que a lei consagra e entrega à compita do Estado como representante do corpo social. Por outro lado, interesse secundário: é aquele que atina tão-só ao aparelho estatal enquanto entidade personalizada, e que por isso mesmo pode lhe ser referido e nele encarnar-se pelo simples fato de ser pessoa”
.

(
In
Curso de direito administrativo. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 94).

Estabelecida essa premissa do que vem a ser o interesse público, cai por terra a pretensão da apelante de que a mesma, no caso concreto, se satisfaria no fato de que, com a permissão de uso, seriam atendidos os fins sociais através das atividades exercidas pela apelante que representa os servidores responsáveis pela segurança pública do Estado de Mato Grosso.

É de se ressaltar que o atendimento a uma parcela de cidadãos, como atividade social, não é suficiente a caracterizar o interesse público, pois do termo tem-se como objetivo a construção da sede da apelante.

Nesse caso, sendo o uso do bem público para a exclusiva construção do prédio que abrigaria a sede da apelante, não há falar-se em atendimento da sociedade mato-grossense como um todo, mas apenas do círculo restrito de pessoas ligadas a tal associação e que frequentam o local.

Logo, absolutamente insubsistentes as alegações postas no recurso de apelação em defesa da validade do contrato de concessão de uso e, inclusive, aquela de que não é possível invalidar esse pacto, por ter sido elaborado em conformidade com os ditames legais e por não se enquadrar nas hipóteses de lesão ao patrimônio público previstas no art. 2º da Lei n. 4.717/65 (Lei de Ação Popular).

Como visto, resta mais que evidente que o contrato administrativo em questão não foi elaborado em conformidade com o ordenamento jurídico ou o princípio da legalidade, estando viciado pela falta de licitação (vício de forma) e pela ilegalidade do objeto (ausência de interesse público), enquadrando-se perfeitamente em pelo menos duas situações insertas no referido dispositivo legal, cujo rol, ao contrário do entendimento da apelante, é meramente exemplificativo.

Outrossim, como consignado na sentença
,
o art. 3º, VI, do Decreto Estadual 229/1995, não autorizou a utilização de terrenos públicos por particulares sem licitação ou interesse público como argumenta a apelante, mas tão somente regulamentou o uso adequado de áreas no Centro Político Administrativo, de forma a evitar descaracterização de sua finalidade. Vejamos:

“Art. 3.º Respeitadas as contratações já existentes, e aquelas em andamento, ficam criados no perímetro do Centro Político Administrativo os seguintes setores:

(...)

VI – setor F: não será permitida a construção de edificações destinadas a outro uso que não seja o de abrigar sedes e associações profissionais e religiosos, com finalidades recreativas, educativas, administrativas e sociais, de forma a nunca se exercerem nessas atividades recreativas.”

Quanto à alegação de precariedade e discricionariedade do ato, não se olvide que o termo de uso em questão foi firmado com o prazo certo de 40 (quarenta) anos e com a possibilidade de construção de benfeitorias no local (sede da associação).

Esse fato, além de contrariar totalmente a natureza precária e de curta duração ínsita a este tipo de ato administrativo, acarretando-lhe um caráter de definitividade, impõe o dever de indenizar o permissionário em caso de revogação antes do prazo final prefixado, podendo causar prejuízos ao patrimônio público estatal.

Outrossim, ao prefixar prazo certo para a sua validade, sobretudo bastante longevo, o ente estatal acabou por desvirtuar o instituto da permissão e uso no caso concreto, tornando-o, na essência, espécie de doação anômala, e, nesse caso, ao contrário do entendimento da recorrente, a licitação, que antes era realmente prescindível, passa a ser medida de rigor, em respeito aos princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade.

A propósito, sobre o tema, ensina com propriedade a Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro que:

“Permissão de uso é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administração Pública faculta a utilização privativa de bem público, para fins de interesse público.

(...)

Quanto à fixação de prazo na permissão, vale a mesma observação já feita para a autorização.

Ao outorgar permissão qualificada ou condicionada de uso, a Administração tem que ter em vista que a fixação de prazo reduz a precariedade do ato, constituindo, em consequência, uma autolimitação ao seu poder de revoga-lo, o que somente será possível quando a utilização se tornar incompatível com a afetação do bem ou se revelar contrária ao interesse coletivo, sujeitando, em qualquer hipótese, a Fazenda Pública a compensar pecuniariamente o permissionário pelo sacrifício de seu direito antes do termo estabelecido.

A permissão qualificada é dotada da mesma estabilidade de que se reveste a concessão de uso, pois no ato de outorga não haverá o traço da precariedade; os dois institutos, nesse caso, se assemelham, no sentido de que o permissionário adquire, da mesma forma que o concessionário, direito subjetivo à indenização em caso de revogação, antes do prazo determinado.

(...)

Quanto à licitação, não é, em regra, necessária, a não ser que leis específicas sobre determinadas matérias o exijam, como ocorre no caso da permissão para instalação de bancas nas feiras livres
.

É verdade que a Lei nº 8.666/93, no artigo 2º, inclui a permissão entre os ajustes que, quando contratados com terceiros, serão necessariamente precedidos de licitação.

Tem-se, no entanto, que entender a norma em seus devidos termos.

Em primeiro lugar, deve-se atentar para o fato de que a Constituição Federal, no artigo 175, parágrafo único I, refere-se a permissão de serviço público como contrato; talvez por isso se justifique a norma do artigo 2º da Lei n. 8.666/93.

Em segundo lugar, deve-se considerar também que este dispositivo, ao mencionar os vários tipos de ajustes em que a licitação é obrigatória, acrescenta a expressão quando contratados com terceiros, o que faz supor a existência de um contrato.

Além isso,
a permissão de uso, embora seja ato unilateral, portanto excluído da abrangência do artigo 2º, às vezes assume a forma contratual, com características iguais ou semelhantes à concessão de uso; é o que ocorre na permissão qualificada, com prazo estabelecido.

Neste caso, a licitação torna-se obrigatória
.

A Lei n. 8.666/93 parece ter em vista precisamente essa situação quando, no artigo 22, parágrafo único, define o contrato como ‘todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada”.
(
In
Direito administrativo. 27 ed. São Paulo: Atlas, 2014. P. 769/771) Destaquei.

Portanto, a despeito do alegado nas razões recursais, somente quando a permissão de uso de bem público é estabelecida de forma precária e sem prazo de duração, fica excluída da Lei n. 8.666/93 ou de qualquer outro processo de seleção.

Diferentemente, se a permissão de uso tiver prazo de validade, sobretudo longevo e com possibilidade de prorrogações sucessivas, passa a ter foros de concessão de uso e, nessa hipótese, deve ser precedida de procedimento licitatório.

Por fim, o fato de contrato ser celebrado de boa-fé ou mesmo com ciência do Ministério Público não tem o condão de afastar as nulidades já mencionadas.

Destarte, por qualquer ângulo que se analise a questão em exame, salta aos olhos a nulidade do Contrato de Concessão de Uso de Bem Imóvel nº 018/GPI/SPS/SAD/2006, tendo sido o mesmo acertadamente declarado inválido com efeitos
ex tunc
pelo magistrado de piso, pois a Administração Pública está atrelada aos princípios da legalidade,

da moralidade, da motivação e da impessoalidade.

No mais, a demanda tramitou com observância do devido processo legal e a sentença apresentou-se adequada aos requisitos estabelecidos no art. 489, do CPC, não merecendo qualquer censura, devendo ser mantida por seus próprios fundamentos.

Posto isso, DESPROVEJO o recurso de apelação interposto pela ASSOCIAÇÃO DOS OFICIAIS DA POLÍCIA MILITAR E BOMBEIRO MILITAR DO ESTADO DE MATO GROSSO.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 16/06/2020