Tribunal: TJMT
Processo: 0008587-72.2014.8.11.0055
Relator(a): MARCIO APARECIDO GUEDES
Órgão julgador: MARCIO APARECIDO GUEDES
Órgão colegiado: SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO
Data de julgamento: 2020-10-14
Data de publicação: 2020-10-21

Ementa:

Inteiro teor:
INTERESSADO/APELANTE:
MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA
INTERESSADO/APELADO:
MINISTÉRIO PÚBLICO

Número do Protocolo: 62996/2015
Data de Julgamento: 14-10-2020

E M E N T A
RECURSO DE APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA – LOTEAMENTO - DEVER DO MUNICÍPIO – MOROZIDADE INJUSTIFICADA – CONSTITUIÇÃO FEDERAL – CONENAÇÃO EM OBRIGAÇÃO DE FAZER – RESERVA DO POSSÍVEL – INAPLICABILIDADE - RECURSO DESPROVIDO – SENTENÇA RATIFICADA.
A Lei nº 6.766/79, a Lei nº 10.257/01 e a Constituição Federal, impõe de forma clara ao município o dever de realizar o parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, atividade essa que é vinculada.
É dever do Município estabelecer, nos loteamentos, os espaços livres e as áreas reservadas para equipamento urbano e comunitário, uma vez que o Município tem o poder-dever de agir para fiscalizar e regularizar o uso e ocupação do solo urbano.
Descabido alegar violação ao princípio da reserva do possível, porque, na hipótese, tem-se um direito social (moradia) é considerado um direito fundamental e, por isso, eventuais limitações ou dificuldades orçamentárias não devem servir de pretexto para negar tal direito.

INTERESSADO/APELANTE:
MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA
INTERESSADO/APELADO:
MINISTÉRIO PÚBLICO

R E L A T Ó R I O
EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES
Egrégia Câmara:
Trata-se de Reexame Necessário e Recurso de Apelação interposto pelo Município de Tangará da Serra em face de sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara Cível da Comarca de Tangará da Serra/MT, que, nos autos da Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, determinou que o Apelante procedesse tudo que fosse necessário para realizar a regularização do loteamento Jardim Vitória, no prazo de 06 (seis) meses.
Em suas razões recursais suscita, preliminarmente, a ilegitimidade ativa do Ministério Público para ajuizar esta ação, uma vez que, em se tratando de direito exclusivamente imobiliário, o Apelado não tem capacidade postulatória para ajuizar a ação.
Sustenta que desde o ano de 2014 busca soluções para a regularização fundiária do loteamento Jardim Vitória, já tendo realizado, inclusive, a urbanização do local, com pavimentação asfáltica, construção de meio-fio, guias e sarjetas, bem como, afirma já ter iniciado, junto ao Setor de Desenvolvimento Urbano, a regularização fundiária.
Portanto, defende que, inexistindo inércia do poder público municipal, não há que se falar na procedência desta ação.
Insurge-se, ainda, quanto prazo de 06 (seis) meses fixados pelo juízo a quo para o cumprimento da determinação, já que será necessário realizar a medição de todos os lotes, quadras, casas e elaborar inúmeros documentos necessários para completar a regularização, e, por fim, aduz violação ao princípio da reserva do possível.
Diante disso, pugna pelo provimento do presente recurso para reformar a sentença e julgar improcedente a ação.
Por sua vez, o Ministério Público Estadual, em suas contrarrazões às fls. 283/286, requer a rejeição da preliminar e o desprovimento total do recurso de apelação.
A Procuradoria-Geral de Justiça apresentou parecer às fls. 296/299, pelo desprovimento do apelo.
É o relatório.

P A R E C E R (ORAL)
O EXMO. SR. DR. FLAVIO CEZAR FACHONE (PROCURADOR DE JUSTIÇA)
Ratifico o parecer escrito.

V O T O (PRELIMINAR - ILEGITIMIDADE ATIVA)
EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (RELATOR)
Egrégia Câmara:
O Apelante suscita, preliminarmente, a ilegitimidade ativa do Ministério Público para ajuizar esta ação, uma vez que, em se tratando de direito exclusivamente imobiliário, o Apelado não tem capacidade postulatória para ajuizar a ação.
Tenho que esta preliminar não merece amparo.
Sabe-se que o Ministério Público é designado pela Carta Maior ao papel de guardião da ordem jurídica e do regime democrático como função essencial à concretização da justiça, determinando-lhe, ainda, o zelo do patrimônio público e social.
Assim determina a CF:
Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
Nesse contexto, o art. 5º da LACP, confere legitimidade ao Ministério Público para propor Ação Civil Pública de responsabilidade por danos causados ao patrimônio público e quaisquer interesses difusos e coletivos, como, no caso dos autos, a organização urbanística dos municípios.
Portanto, diferente do que argumenta o Apelante, a regularização fundiária não esta ligada única e exclusivamente ao direito imobiliário, mas sim ao direito urbanístico ao qual o Ministério Público possui capacidade postulatória para defender.
Assim confirma a jurisprudência pátria:
RECURSO DE APELAÇÃO EM EMBARGOS DE TERCEIRO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MEIO AMBIENTE. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. O Ministério Público é parte legítima para pleitear em juízo a regularização de área irregularmente ocupada. Esta legitimação decorre dos seus fins institucionais. Proteção à área de preservação ambiental e do direito urbanístico. Inexistência de qualquer indício nos autos de que o apelante exerça posse de imóvel discutido nos autos de Ação Civil Pública. Embargos improcedentes. Precedentes da mesma área. Sentença mantida. Aplicação do art. 252 do Regimento Interno deste E. Tribunal de Justiça. Recurso desprovido.
(TJSP; Apelação Cível 0380026-97.2009.8.26.0000; Relator (a): Marcelo Berthe; Órgão Julgador: 1ª Câmara Reservada ao Meio Ambiente; Foro de Cajamar - 1ª Vara Judicial; Data do Julgamento: 10/12/2015; Data de Registro: 11/12/2015)

EMENTA: REEXAME NECESSÁRIO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - APELAÇÕES - LOTEAMENTO IRREGULAR - PRELIMINARES - ILEGITIMIDADE ATIVA E PASSIVA - REJEITADAS - PRESCRIÇÃO - AFASTADA LEI FEDERAL N.º 13.465/2017 - EDIÇÃO POSTERIOR AO AJUIZAMENTO - APLICABILIDADE - DECISÃO JUDICIAL ESTRUTURAL - INTELIGÊNCIA DO ART. 536, § 1º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL - PROCEDÊNCIA - REURB - APLICABILIDADE - POLÍTICA PÚBLICA MUNICIPAL - OBSERVÂNCIA.
É incontroversa a legitimidade do Ministério Público para propor ação civil pública, com vistas à proteção do meio ambiente e da ordem urbanística, não havendo que se falar em incidência da prescrição quando deduzidas tais pretensões.
Constatada a irregularidade em loteamento urbano e a necessidade de sua regularização em autos de ação civil pública de espectro coletivo, impõe-se a elaboração de provimento judicial que observa tanto a efetividade da prestação jurisdicional em tema de política pública quanto a autonomia municipal em tema da regularização fundiária urbana (Reurb, cf. Lei Federal n.º 13.465/2017). V.P.V.R
Compete originariamente ao loteador o atendimento às determinações indispensáveis à regularização do loteamento, em observância à Lei de parcelamento do solo (Lei 6.766/79).
Conforme entendimento consolidado pelo STJ, os Municípios têm o dever e não mera faculdade de regularizar o uso e a ocupação do solo, assegurando os padrões urbanísticos e o bem estar da população. Portanto, têm eles o poder-dever de agir para que o loteamento clandestino ou irregular passe a observar a legislação pertinente, estabelecendo o art. 40 da Lei nº 6.776/79, a solidariedade entre o ente público e a empresa loteadora pelas consequências advindas da inexecução das obras. (TJMG - Apelação Cível 1.0079.11.013622-7/002, Relator (a): Des.(a) Geraldo Augusto, 1ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 06/08/2019, publicação da súmula em 13/08/2019).
Dito isso, rejeito a preliminar de ilegitimidade ativa.

U N Â N I M E

V O T O
EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (RELATOR)
Egrégia Câmara:
Como relatado, trata-se de Reexame Necessário e Recurso de Apelação interposto pelo Município de Tangará da Serra em face de sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara Cível da Comarca de Tangará da Serra/MT, que, nos autos da Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, determinou que o Apelante procedesse tudo que fosse necessário para realizar a regularização do loteamento Jardim Vitória, no prazo de 06 (seis) meses.
O Apelante aduz que não há inércia por parte do poder público municipal, portanto, o presente recurso deve ser provido para julgar improcedente a ação.
Pois bem.
Denota-se dos autos que, no ano de 2005, a Associação dos Moradores do Loteamento Jardim Vitória requisitou à Promotoria de Justiça, providências quanto a regularidade dos lotes do Jardim Vitória, em face de a ausência de escritura pública, energia elétrica e pavimentação asfaltava (fl. 21).
No ano seguinte, foi redigida a Notificação Recomendatória Ministerial (fls. 24/27) requisitando a apresentação de projeto de loteamento junto ao Poder Público Municipal, bem como a comprovação do seu cumprimento.
Anos depois, o Poder Público Municipal encaminhou cronograma físico de execução de obras para regularização dos loteamentos, indicando como prazo final junho de 2013 (fls. 47/48).
Findo o prazo, a Promotoria de Justiça tentou realizar, por duas vezes, Termo de Ajustamento de Conduta junto ao Município, contudo, este manifestou desinteresse em sua celebração.
Diante da morosidade em realizar a regularização fundiária do loteamento Jardim Vitória, o Ministério Público propôs a presente ação.
Da leitura dos fatos apresentados, vê-se que a situação já se arrasta por mais de 15 (quinze) anos sem sucesso vista de sua conclusão.
O parcelamento do solo é o meio pelo qual as cidades se ampliam e se adensam, e, é através das legislações que regem o parcelamento do solo, que se intenta garantir padrões urbanísticos e sanitários mínimos, de modo a promover a plenitude das funções sociais da cidade e o bem-estar de seus habitantes, tal como estabelece o art. 182 da Constituição Federal. Vejamos:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
É notório, portanto, que os regramentos dos parcelamentos urbanos, que também regulam os projetos de regularização fundiária, são de ordem pública e de interesse social, visto que são fundamentais para garantir o adequado ordenamento e, consequentemente, a sustentabilidade das cidades.
Entretanto, a rotineira formação de núcleos urbanos irregulares, desprovidos de padrões urbanísticos e sanitários mínimos, ocasionam enormes prejuízos à ordem urbanística, à saúde e à segurança não só daqueles que ali habitam, mas de toda a população da urbe.
Analisando os autos, verifica-se que, ainda que o município alegue que não há inércia do Poder Público, toda a documentação acostada aos autos mostra o contrário, uma vez que já somam mais de 15 (quinze) anos que a Promotoria de Justiça pede soluções ao caso.
Sabe-se que o Poder Judiciário tem atribuição constitucional não apenas para solucionar conflitos decorrentes de ofensas a direitos individuais e coletivos, como também para assegurar o cumprimento por particulares e pelo Poder Público.
Contudo, para haver intervenção do Poder Judiciário é necessário demonstrar que a Administração Pública Municipal, de maneira injustificada está sendo omissa ou tardia na preservação de direitos fundamentais ou sociais, de modo a servir como instrumento para restabelecer a integridade da ordem jurídica infringida.
In casu, é nítida a morosidade do poder público em realizar a regularização fundiária do loteamento Jardim Vitória.
Diante disso, afigura-se legítimo ao Judiciário determinar a implementação de políticas públicas para o cumprimento de deveres, como a regularização fundiária, não havendo se falar em invasão à discricionariedade administrativa.
Nesse sentido:
RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – CONTRATAÇÃO DE PROFISSIONAIS PARA AUXILIAR CRIANÇAS PORTADORAS DE NECESSIDADES ESPECIAIS – SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA – VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA TEORIA DA RESERVA DO POSSÍVEL – INOCORRÊNCIA – POSSIBILIDADE DE EXCEPCIONAL INTERVENÇÃO PELO JUDICIÁRIO EM SE TRATANDO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – RECURSO DESPROVIDO – SENTENÇA RATIFICADA.
Incumbe ao Poder Judiciário, de forma excepcional, determinar à Administração que adote medidas para fins de assegurar direitos fundamentais assegurados pela Constituição Federal, sem que tal ato implique em violação ao princípio da separação dos Poderes.
Diante da omissão Estatal, afigura-se legítimo ao Judiciário determinar a implementação de políticas públicas para o cumprimento de deveres, como o direito à Educação, não havendo se falar em invasão à discricionariedade administrativa ou afronta à teoria da reserva do possível.

(N.U 0000770-16.2019.8.11.0011, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 02/06/2020, Publicado no DJE 11/06/2020)
O art. 30, inciso VIII, da CF, dispõe expressamente sobre o tema da seguinte forma:
Art. 30. Compete aos Municípios:
[...]
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
O legislador, em atendimento às preocupações do constituinte originário, e com o viso de assegurar plena vigência e eficácia às normas constitucionais, editou a Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece as diretrizes gerais da política urbana.
Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
[...]
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana;
[...]
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais; (destaquei)
Nessa senda, já colmatava o direito pré-constitucional a Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, plenamente recepcionada pelo retromencionado artigo 30, da Constituição da República Federativa do Brasil. No exercício de sua competência constitucional e legal o Município tem o dever de definir as diretrizes para o uso do solo e, no caso dos loteamentos, também definirá quais são os espaços livres e as áreas reservadas para equipamentos urbano e comunitário.
Art. 6º. Antes da elaboração do projeto de loteamento, o interessado deverá solicitar à Prefeitura Municipal, ou ao Distrito Federal quando for o caso, que defina as diretrizes para o uso do solo, traçado dos lotes, do sistema viário, dos espaços livres e das áreas reservadas para equipamento urbano e comunitário, apresentando, para este fim, requerimento e planta do imóvel contendo, pelo menos:
I - as divisas da gleba a ser loteada;
II - as curvas de nível à distância adequada, quando exigidas por lei estadual ou municipal;
III - a localização dos cursos d’água, bosques e construções existentes;
IV - a indicação dos arruamentos contíguos a todo o perímetro, a localização das vias de comunicação, das áreas livres, dos equipamentos urbanos e comunitários existentes no local ou em suas adjacências, com as respectivas distâncias da área a ser loteada;
V - o tipo de uso predominante a que o loteamento se destina;
VI - as características, dimensões e localização das zonas de uso contíguas.
Art. 7º. A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, indicará, nas plantas apresentadas junto com o requerimento, de acordo com as diretrizes de planejamento estadual e municipal:
[...]
III - a localização aproximada dos terrenos destinados a equipamento urbano e comunitário e das áreas livres de uso público;
[...]
V - a zona ou zonas de uso predominante da área, com indicação dos usos compatíveis.

[...]
Art. 12. O projeto de loteamento e desmembramento deverá ser aprovado pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, a quem compete também a fixação das diretrizes a que aludem os arts. 6º e 7º desta Lei, salvo a exceção prevista no artigo seguinte. (destaquei)
Desse modo, o município tem o poder-dever de agir para a regularização de todo e qualquer parcelamento ilegal, sendo esta uma atividade vinculada.
Sobre o tema, eis o entendimento deste Egrégio Tribunal de Justiça:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL COM REEXAME NECESSÁRIO DE SENTENÇA – AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER – PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO E DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO – REJEITADAS – LOTEAMENTO PÚBLICO – IMPLEMENTAÇÃO SEM AS OBRAS DE INFRAESTRUTURA BÁSICA – IRREGULARIDADE – DEVER DO LOTEADOR – CONVÊNIO FIRMADO COM O GOVERNO FEDERAL – OBRAS NO BAIRRO – IRRELEVÂNCIA – PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL – DESCABIMENTO – OBEDIÊNCIA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – DESPROVIMENTO. O Ministério Público Estadual possui legitimidade ativa para agir na defesa de interesses difusos e coletivos, de modo a proteger o regular padrão de desenvolvimento urbano do Município. O Município é parte legítima para figurar no polo passivo da Ação Civil Pública proposta com vistas a regularizar e fazer com que as obras de infraestrutura no loteamento urbano sejam realizadas, já que é o loteador. A responsabilidade pela implantação da infraestrutura no loteamento público é do loteador. Logo, o Município tem o dever constitucional de fiscalizar e de realizar as obras de infraestrutura mínima exigida na legislação pertinente à matéria. Comprovada a não realização das obras exigidas na Lei de parcelamento do solo urbano, deve o Município ser condenado a realizá-las. A celebração de convênio com o Governo Federal, para a realização de obras no bairro objeto da lide, mostra-se irrelevante no caso de as provas demonstrarem o descumprimento da obrigação do Município quanto às obras de infraestrutura no loteamento público. Descabe falar em princípio da reserva do possível, ante os direitos fundamentais, consagrados na CRF. Não configura infração ao princípio da separação dos poderes a determinação judicial para a realização de obras mínimas em loteamento público, por ser o ente público o loteador. REEXAME NECESSÁRIO DE SENTENÇA – PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE ATIVA DO MP E DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO ENTE PÚBLICO MUNICIPAL – REJEITADAS – PARCELAMENTO DO SOLO URBANO – LOTEAMENTO PÚBLICO – INFRAESTRUTURA BÁSICA INEXISTENTE – RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO LOTEADOR – SENTENÇA RATIFICADA Tratando-se de demanda que visa à proteção de interesses difusos e coletivos, tem o Ministério Público Estadual legitimidade ativa. O Município, por ser o loteador do bairro, possui legitimidade passiva para figurar no polo de ação que objetiva a implementação das obras de infraestrutura mínima. As obras de infraestrutura básica são de responsabilidade do loteador, conforme dispõe a Lei no 6.766/79.
(N.U 0008499-97.2015.8.11.0055, , MÁRCIO VIDAL, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 13/03/2017, Publicado no DJE 22/03/2017)

No que se refere às alegações de reserva do possível, bem como sobre o pedido de dilação de prazo para o cumprimento da obrigação, tenho que tais pedidos não merecem garrida.
Vê-se que os gestores que passaram pelo município em questão procrastinaram por mais de 15 (quinze) anos a solução do caso, portanto, se mostra razoável o prazo fixado pelo juízo de primeiro grau.
De igual modo, descabido alegar violação ao princípio da reserva do possível, porque, na hipótese, tem-se um direito social (moradia) é considerado um direito fundamental e, por isso, eventuais limitações ou dificuldades orçamentárias não devem servir de pretexto para negar tal direito.
Diante dessas considerações, NEGO PROVIMENTO ao recurso de apelação e RATIFICO todos os termos da sentença.
É como voto.

.

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência da DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Câmara Julgadora, composta pelo DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (Relator), DR. EDSON DIAS REIS (1º Vogal convocado) e DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO (2ª Vogal), proferiu a seguinte decisão: À UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO E RATIFICOU A SENTENÇA NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

Cuiabá, 14 de outubro de 2020.

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DOUTOR MARCIO APARECIDO GUEDES - RELATOR