Tribunal: TJMT
Processo: 1020695-77.2020.8.11.0000
Relator(a): JOAO FERREIRA FILHO
Órgão julgador: JOAO FERREIRA FILHO
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2020-11-12
Data de publicação: 2020-11-24

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1020695-77.2020.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
JOAO FERREIRA FILHO

Turma Julgadora:

[DES(A). JOAO FERREIRA FILHO, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). LUIZ FERREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RONDON BASSIL DOWER FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[JOSE CARLOS JUNQUEIRA DE ARAUJO - CPF: 214.086.611-87 (AUTOR), CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 00.177.279/0001-83 (REU), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (AUTOR), PREFEITO MUNICIPAL DE RONDONÓPOLIS (AUTOR), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (TERCEIRO INTERESSADO), ESTADO DE MATO GROSSO - PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA - CNPJ: 03.507.415/0018-92 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DEFERIU A LIMINAR, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS – ESTIPULAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA AUTORIZAR CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS PELO PODER EXECUTIVO E, NA SEQUÊNCIA, REFERENDAR OS CONVÊNIOS CELEBRADOS – VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES – PEDIDO DE LIMINAR ACOLHIDO – SUSPENSÃO LIMINAR DOS EFEITOS DOS ARTS. 27, XI E XIV; 28, XXIII E 79, XX, TODOS DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS. 1. “A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a regra que subordina a celebração de acordos ou convênios firmados por órgãos do Poder Executivo à autorização prévia ou ratificação da (Câmara Municipal) fere o princípio da independência e harmonia dos poderes (art. 2º, da CF). Precedentes” (STF – Tribunal Pleno – ADI 342 – Relator(a): SYDNEY SANCHES – j. 06/02/2003).

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROSSO

ÓRGÃO ESPECIAL

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 1020695-77.2020.8.11.0000 - CLASSE 95 - CNJ - COMARCA DE CUIABÁ

R E L A T Ó R I O

O Exmº. Sr. Des. JOÃO FERREIRA FILHO (relator)

Egrégia Câmara:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ajuizada pelo PREFEITO MUNICIPAL DE RONDONÓPOLIS, objetivando a declaração de inconstitucionalidade dos arts. 27, XI e XIV; 28, XXIII, e 79, XX, todos da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis/MT, que dispõem, respectivamente, sobre a competência da Câmara Municipal, com posterior sanção do prefeito, para “
autorizar consórcios com outros municípios e convênios com terceiros
” e “
convênios que importem em despesas não previstas no orçamento anual ou que impliquem em criação de entidades dotadas de personalidade jurídica de direito público ou privado
” (art. 27, XI e XIV); competência privativa da Câmara Municipal para “
referendar convênios com entidades de direito público ou privado, firmados pelo Executivo, no interesse público
” (art. 28, XXIII), e competência privativa do Prefeito Municipal para “
celebrar convênios com entidades públicas ou particulares, depois de devidamente autorizado pela Câmara de Vereadores
” (art. 79, XX) – cf. Id. nº 60287991 - Pág. 1/14).

O autor afirma que “
os convênios são ajustes entre o poder público e entidades públicas para realização de objetivos de interesse comuns, mediante mútua cooperação
”, e que, portanto, trata-se muito obviamente de “
função típica do poder executivo
”, de modo que “
admitir ingerência prévia do Poder Legislativo em funções ordinárias da administração direta seria esbulhar funções do Poder Executivo e burocratizar ainda mais a máquina estatal
”.

Discorre longamente, sob esse enfoque, sobre a “
ofensa ao princípio da separação de poderes e ao princípio federativo
”, enfatizando que “
cabe exclusivamente ao Poder Executivo a decisão quanto à celebração de convênios, acordos ou contratos nas diversas áreas de gestão
”, independentemente de “
autorização legislativa para tanto
”; diz, ademais, que, nos termos do art. 241 da CF, aos Municípios compete disciplinar, por meio de lei, apenas aspectos gerais de consórcios e convênios públicos, “
e não lei específica
(para autorizar)
de modo direto a realização de convênio determinado
” (cf. Id. nº 60287991 - pág. 7).

Pede, pois, “
seja deferida a suspensão cautelar dos dispositivos impugnados e ao final seja julgada procedente
(a pretensão)
para declarar a inconstitucionalidade
” dos referidos dispositivos legais (cf. Id. nº 60287991 - pág. 5/13).

É o relatório.

Inclua-se o feito na pauta para julgamento.

Cuiabá/MT, 20 de outubro de 2020.

Des.
JOÃO FERREIRA FILHO

Relator

V O T O

O Exmº. Sr. Des. JOÃO FERREIRA FILHO (relator)

Egrégia Câmara:

Os arts.
27, XI e XIV, 28, XXIII, e 79, XX, da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis têm a seguinte redação:

“Art. 27 Cabe à Câmara de Vereadores, com sanção do prefeito, apreciar todas as matérias de interesse local, especialmente: (...)

XI - autorizar consórcios com outros municípios e convênios com terceiros; (...)

XIV - autorizar convênios que importem em despesas não previstas no orçamento anual ou que impliquem em criação de entidades dotadas de personalidade jurídica de direito público ou privado”.

“Art. 28 Compete à Câmara Municipal, privativamente, entre outras, as seguintes atribuições: (...)

XXIII - referendar convênios com entidades de direito público ou privado, firmados pelo Executivo, no interesse público, que deverão ser imediatamente encaminhados à Câmara Municipal”.

“Art. 79 Compete, privativamente, ao Prefeito Municipal: (...)

XX - celebrar convênios com entidades públicas ou particulares, depois de devidamente autorizado pela Câmara de Vereadores”.

O Prefeito de Rondonópolis/MT sustenta que os incisos XI e XIV do art. 27 da LO do Município de Rondonópolis/MT malferem o princípio da separação de poderes ao condicionar à prévia autorização da Câmara Municipal de Vereadores a realização de consórcios entre o Município de Rondonópolis e outros Municípios, bem como a celebração de convênios com terceiros.

A correta solução da controvérsia depende exclusivamente da resposta ao seguinte questionamento: é inconstitucional, por violação à separação dos poderes, a exigência de prévia autorização, pela Câmara Municipal, para celebração de convênios pelo Poder Executivo?

A jurisprudência pacífica do eg. STF, consolidada há mais de duas décadas, já respondeu afirmativamente a essa indagação, proclamando que esse tipo de formatação legislativa é inconstitucional porquanto atentatória à imprescindível separação dos poderes.

A propósito, confira-se:

“
EMENTA
: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INCISOS XIII, XXIX E XXX DO ARTIGO 71 E § 1º DO ARTIGO 15, TODOS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA BAHIA, PROMULGADA EM 05 DE OUTUBRO DE 1989. -
Os incisos
XIII e XIX do artigo 71 da Constituição do Estado da Bahia
são ofensivos ao princípio da independência e harmonia dos Poderes
(artigo 2º da Constituição Federal)
ao darem à Assembléia Legislativa competência privativa para a autorização de convênios
, convenções ou acordos a ser celebrados pelo Governo do Estado ou
a aprovação dos efetivados sem autorização por motivo de urgência ou de interesse público
, bem como para deliberar sobre censura a Secretaria de Estado. (...) Ação julgada procedente em parte, para declarar a inconstitucionalidade dos incisos XIII, XXIX e XXX do artigo 71 e a expressão "dependerá de prévia autorização legislativa e" do § 1º do artigo 25, todos da Constituição do Estado da Bahia, promulgada em 05 de outubro de 1989” (STF – Tribunal Pleno – ADI 462 – Relator(a): MOREIRA ALVES – j. 20/08/1997 –
grifei
e
destaquei
).

“
EMENTA
: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 60, XXVI, DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL. ALEGADA INCOMPATIBILIDADE COM OS ARTS. 18, E 25 A 28, TODOS DA CARTA DA REPÚBLICA.
Dispositivo que, ao submeter à Câmara Legislativa distrital a autorização ou aprovação de convênios
, acordos ou contratos de que resultem encargos não previstos na lei orçamentária,
contraria a separação de poderes
, inscrita no art. 2.º da Constituição Federal. Precedentes. Ação julgada procedente” (STF – Tribunal Pleno – ADI 1166 – Relator(a): ILMAR GALVÃO – j. 05/09/2002 –
grifei
).

“
EMENTA
:
DIREITO CONSTITUCIONAL. CONVÊNIOS: AUTORIZAÇÃO OU RATIFICAÇÃO POR ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO PODER EXECUTIVO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO XXI DO ART. 54 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PARANÁ, QUE DIZ: "Compete, privativamente, à Assembléia legislativa: XXI - autorizar convênios a serem celebrados pelo Governo do Estado, com entidades de direito público ou privado e ratificar os que, por motivo de urgência e de relevante interesse público, forem efetivados sem essa autorização, desde que encaminhados à Assembléia Legislativa, nos noventa dias subseqüentes à sua celebração". 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que
a regra que subordina a celebração de acordos ou convênios firmados por órgãos do Poder Executivo à autorização prévia ou ratificação da Assembléia Legislativa, fere o princípio da independência e harmonia dos poderes
(art. 2º, da C.F.). Precedentes. 2. Ação Direta julgada procedente para a declaração de inconstitucionalidade do inciso XXI do art. 54 da Constituição do Estado do Paraná” (STF – Tribunal Pleno – ADI 342 – Relator(a): SYDNEY SANCHES – j. 06/02/2003 –
destaquei
).

Aliás, nesse mesmo sentido, já decidiu esta eg. Corte de Justiça estadual quanto às disposições similares contidas na Lei Orgânica do Município de Brasnorte/MT:

“
ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - DISPOSITIVO DE LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE BRASNORTE QUE CONDICIONA A CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS POR PARTE DO PODER EXECUTIVO LOCAL A APRECIAÇÃO E AUTORIZAÇÃO DO PODER LEGISLATIVO - IMPOSSIBILIDADE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO, HARMONIA E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES - DISPOSITIVO DECLARADO INCONSTITUCIONAL - AÇÃO PROCEDENTE. Viola o princípio da independência entre os poderes norma que condiciona atos de gestão do executivo a prévia apreciação e anuência da câmara municipal, ferindo de igual modo o princípio da eficiência a que está adstrita a administração pública” (TJMT – Órgão Especial – ADI 0012806-85.2003.8.11.0000 – Rel. Des. JURANDIR FLORÊNCIO DE CASTILHO – j. 26/08/2004).

Quanto ao inciso XXIII do art. 28 da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis, diferentemente da regra de contenção preventiva dos preceitos anteriores, a restrição à ação administrativa do Prefeito é feita posteriormente, ou seja, ali não se prevê, tal qual dispõe o art. 27, obrigação de se colher prévia autorização da Câmara Municipal para que o Município possa celebrar convênios; o que ali está previsto é um tipo de controle a posteriori dos convênios celebrados, com atribuição de competência privativa à Câmara Municipal para referendá-los, e, para tanto, deve o Prefeito encaminhar de imediato a matéria à deliberação confirmatória da Casa de Leis do Município.

Ou seja, haja desconfiança excessiva dos edis em relação à atuação do Chefe do Executivo Municipal no campo da celebração de consórcios e convênios, que, por um lado, só poderão ser efetivados mercê de prévia autorização da Câmara (LO, art. 27, XI e XIV), e, uma vez autorizados e concluídos, devem passar novamente pelo crivo confirmatório do Legislativo Municipal (LO, art. 28, XXIII)!

A necessidade de referendum simplesmente inverte os termos da equação urdida pelos incisos XI e XIV do art. 27 da LO, consagrando a mesma fórmula autorizativa da intromissão inconstitucional da Câmara no campo da atuação privativa do Prefeito, só que a posteriori.

E não se diga que essas medidas (prévia autorização e referendum), simplesmente incrementam aspectos diretamente relacionados ao exercício do poder/dever de fiscalização das ações do Poder Executivo pelo Poder Legislativo; a prévia autorização legislativa representa, na verdade, castração à atuação administrativa do Prefeito no campo de consórcios e convênios, que, ao submeter essa matéria à pauta política da Câmara Municipal, transfere o comando da administração nesse campo à absoluta discricionariedade do Poder Legislativo, e, conquanto o art. 28 não mencione as consequências decorrentes do possível juízo negativo emitido pela Câmara, tal seria despiciendo, pois, instituída a necessidade de posterior confirmação do ato, este, logicamente, não subsistirá caso não seja referendado pelo órgão legalmente responsável pela confirmação.

O referendum torna o dito por não dito; do contrário, referendum para quê?

Ou seja, mesmo não tendo a lei indicado expressamente qualquer efeito imediato proibitivo, desautorizativo ou mesmo de parcial ou total desconstituição dos atos praticados pelo Executivo, o fato é que, da simples discordância do Poder Legislativo em função da constatação de irregularidades reais ou imaginárias, os atos praticados pelo Prefeito cairiam por terra fulminados pela ausência de confirmação legislativa, pois, do contrário, repito, qual a necessidade do posterior referendum?

Não se nega a imprescindibilidade da fiscalização legislativa sobre os atos do Poder Executivo como instrumento de aplicação dos pesos e contrapesos, e justamente por isso o colendo STF já decidiu que norma infraconstitucional, inclusive as Constituições Estaduais e, claro, as Leis Orgânicas Municipais, não pode legitimamente criar novas formas de interferência de um Poder no outro se estas não derivarem diretamente da normatividade ou da principiologia prevista no texto da Constituição Federal.

A propósito:

“
ementa:
I. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (CF, ART. 102, I, A) E REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL (CF, ART. 125, § 2º). (...) II. Separação e independência dos Poderes: pesos e contrapesos: imperatividade, no ponto, do modelo federal. 1. Sem embargo de diversidade de modelos concretos, o princípio da divisão dos poderes, no Estado de Direito, tem sido sempre concebido como instrumento da recíproca limitação deles em favor das liberdades clássicas: daí constituir em traço marcante de todas as suas formulações positivas os "pesos e contrapesos" adotados. 2.
A fiscalização legislativa da ação administrativa do Poder Executivo é um dos contrapesos da Constituição Federal à separação e independência dos Poderes: cuida-se, porém, de interferência que só a Constituição da República pode legitimar
. 3.
Do relevo primacial dos "pesos e contrapesos" no paradigma de divisão dos poderes, segue-se que à norma infraconstitucional - aí incluída, em relação à Federal, a constituição dos Estados-membros -, não é dado criar novas interferências de um Poder na órbita de outro que não derive explícita ou implicitamente de regra ou princípio da Lei Fundamental da República
. 4.
O poder de fiscalização legislativa da ação administrativa do Poder Executivo é outorgado aos órgãos coletivos de cada câmara do Congresso Nacional, no plano federal, e da Assembléia Legislativa, no dos Estados; nunca, aos seus membros individualmente, salvo, é claro, quando atuem em representação (ou presentação) de sua Casa ou comissão
” (STF – Tribunal Pleno – ADI 3046 – Relator(a): SEPÚLVEDA PERTENCE – j. 15/04/2004 –
grifei
e
destaquei
).

A instituição legal de competência da Câmara Municipal para referendar convênios celebrados pelo Poder Executivo, óbvia e logicamente sob pena de insubsistência dos atos não referendados, com evidente transferência do comando administrativo da matéria do Executivo para o Legislativo, representa extrapolação do exercício do poder-dever de fiscalização da Administração Municipal para resvalar para o campo anômalo da ingerência inconstitucional, devendo o cumprimento do mister fiscalização, já sobejamente disciplinado, observar as normas e princípios disciplinadores da atuação dos mecanismos de controle externo e interno, na forma da lei (CF, arts. 29, XI, e 31, “
caput
” e §1º), e também das regras atinentes à fiscalização contábil, financeira e orçamentária pelo Poder Legislativo (CF, arts. 70 e seguintes).

Pelo exposto, julgando demonstradas as exigências pertinentes, defiro o pedido de liminar para suspender cautelarmente os incisos XI e XIV do art. 27; o inciso XXIII do art. 28, e o inciso XX, do art. 79, todos da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 12/11/2020