Tribunal: TJMT
Processo: 1004270-09.2019.8.11.0000
Relator(a): MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão colegiado: Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-06-04
Data de publicação: 2020-07-17

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1004270-09.2019.8.11.0000
Classe:

MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO (119)
Assunto:

[Correção Monetária de Diferenças Pagas em Atraso]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[CLAUDIO RENATO DO CANTO FARAG - CPF: 601.443.276-00 (ADVOGADO), SINDICATO DOS PERITOS OFICIAIS CRIMINAIS DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 00.190.475/0001-98 (IMPETRANTE), PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO (IMPETRADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0003-06 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 15.024.128/0001-62 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE DENEGOU A ORDEM, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

E M E N T A

MANDADO DE SEGURANÇA – IMPETRAÇÃO CONTRA ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO – CONEXÃO COM MANDADOS DE SEGURANÇA QUE VERSAM SOBRE O MESMO TEMA – DESCABIMENTO – REVISÃO GERAL ANUAL CONFERIDA PELA LEI ESTADUAL Nº 10.572/2017 – SUSPENSÃO PELO ACÓRDÃO Nº 539/2018 DO TCE/MT – POSSIBILIDADE – MEDIDA INSERIDA ENTRE AS ATRIBUIÇÕES CONFERIDAS À CORTE DE CONTAS – DESCUMPRIMENTO DOS REQUISITOS CONDICIONANTES PREVISTOS NO ART. 3º DA LEI Nº 8.278/2004 – VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO DIREITO ADQUIRIDO, LEGALIDADE E IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS – NÃO OCORRÊNCIA – AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO – SEGURANÇA DENEGADA.

1.
“Em sede de mandado de segurança, a simples identidade de partes e mesmo da causa de pedir, não gera por si só a conexão, uma vez que cada impetração corresponde a um ato autônomo e independente. Assim, ausente a conexão entre as relações jurídicas trazidas nas ações mandamentais, uma vez que não há dependência direta entre os mandamus”
. (AgR 52616/2010, DES. JOSÉ SILVÉRIO GOMES, TRIBUNAL PLENO, Julgado em 09/09/2010, Publicado no DJE 30/09/2010)

2. A revisão geral anual é o direito assegurado a todos os servidores públicos de terem resguardada a sua remuneração e subsídios mediante a reposição do valor da moeda, que, com o passar do tempo, tem o seu poder aquisitivo (poder de compra) reduzido em razão da inflação. Sua efetivação, nos termos da parte final do inciso X do art. 37 da Constituição Federal, subordina-se à edição, por cada ente federativo, de lei específica regulamentando a forma e os critérios de concessão aos servidores públicos, tratando-se, portanto, de norma constitucional de eficácia limitada.

3. No Estado de Mato Grosso, a Lei nº 8.278/2004 (que regulamenta, de forma geral, a revisão anual), estipula a necessidade de demonstração de ocorrência de perda salarial, incremento de receita corrente líquida no exercício anterior, observância dos ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal e do §1º do art. 169 da Constituição Federal e, também, a existência de capacidade do Estado de honrar os compromissos anteriormente firmados e a edição de lei fixando ou alterando o índice de correção salarial.

4. Não tendo a Lei nº 10.572/2017, que fixou o índice de revisão geral para os anos de 2017 e 2018, atendido aos requisitos estabelecidos na Lei nº 8.278/2004, correta a suspensão de seus efeitos por ato do Tribunal de Contas do Estado, em cujas atribuições insere-se a fiscalização das finanças públicas e o cumprimento das Lei de Responsabilidade Fiscal, sem que haja, consequentemente, violação aos princípios constitucionais do direito adquirido, da legalidade e da irredutibilidade de vencimentos.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de mandado de segurança impetrado pelo
Sindicato dos Peritos Oficiais Criminais do Estado de Mato Grosso – SINDPECO
contra ato supostamente ilegal praticado pelo
Excelentíssimo Sr. Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso
, que, por meio do Acórdão nº 539/2018, proferido na Representação de Natureza Interna nº 183482/2018 e publicado em 03/12/2018, vedou a concessão e implementação da Revisão Geral Anual dos servidores do Poder Executivo do Estado de Mato Grosso, referente aos exercícios de 2016, 2017 e 2018, conferidas pela Lei estadual nº 10.572/2017, sob o argumento de violação à Lei de Responsabilidade Fiscal.

Na petição inicial, o impetrante sustentou, em síntese, que
o acórdão impugnado, por meio do qual o Tribunal de Contas “arvorou-se” em realizar controle de constitucionalidade concreto da Lei estadual nº 10.572/2017, violou os princípios constitucionais da segurança jurídica, do direito adquirido, da legalidade e da irredutibilidade de vencimentos e, além disso, desconsiderou os interesses dos administrados, em contrariedade ao que dispõe o art. 22 da Lei de Introdução das Normas ao Direito Brasileiro (Lei nº 13.655/2018).

Defendeu, nesse contexto, que
“mesmo que eventualmente verifique-se que a revisão concedida é maior que o índice inflacionário do período, não se pode vilipendiar o direito já incorporado ao patrimônio jurídico dos servidores público do Estado de Mato Grosso, principalmente pela ausência de má-fé, dolo ou fraude no processo legislativo, sendo que possível erro de cálculo ou estimativa errônea (para cima) da inflação do período ainda não transcorrido não tem o condão de prejudicar a constitucionalidade da norma”
.

Acrescentou, outrossim, que no
“momento da criação e elaboração da legislação, o Governo do Estado de Mato Grosso, com previsão de que poderiam ser ajuizadas inúmeras ações judiciais cobrando a diferença pelo período não pago da RGA dos anos de 2016, 2017 e 2018, no intuito de não gerar déficit ao poder aquisitivo de seus servidores, atuou na concessão de percentual maior a título de compensação pelo

atraso em adimplir essas parcelas, o que em hipótese alguma caracteriza aumento remuneratório”
.

Afirmou, também, que o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, no acórdão recorrido, acaba por orientar o Poder Executivo a enriquecer ilicitamente em decorrência da retenção de parcela remuneratória de seus servidores, sendo esse ato ilegal e imoral.

Asseverou que não se sustenta a alegação da Corte de Contas de que houve aumento real da remuneração dos servidores, pois, na verdade, os salários vêm sendo pagos intempestivamente, impondo-se, consequentemente, a correção de seus valores mediante a aplicação do art. 147 da Constituição Estadual.

Na sequência, o impetrante defendeu que a mesma vedação que impede uma lei posterior de revogar outra vigente que conceda aumento de vencimentos, ainda que os efeitos financeiros estejam fixados para o futuro (ADI nº 4103/TO), aplica-se à revisão geral anual, pois os novos valores já integraram o patrimônio dos servidores.

Sob esse aspecto, asseverou o descabimento de se invocar a impossibilidade orçamentária para negar o direito subjetivo à implementação da revisão salarial ou condicionar esta medida à existência de capacidade financeira do Estado.

Sustentou, ademais, a ocorrência de afronta ao princípio da legalidade no caso concreto, pois, tendo a Lei estadual nº 10.572/2017 observado o devido processo legislativo, não pode ter a sua constitucionalidade afastada pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso por meio de controle difuso, visto que este órgão não possui competência jurisdicional, consoante entendeu o Supremo Tribunal Federal nos Mandados de Segurança nº 35.500 e 35.498, da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes.

Por derradeiro, o impetrante requereu a concessão de liminar
“para determinar que se afaste a ameaça de lesão, para que a Autoridade Coatora TCE-MT seja impedida de

fazer controle de constitucionalidade da Lei nº 10.572/2017 e, por conseguinte, seja suspensa a decisão da autoridade coatora que vincula o Governo de Mato Grosso”
.

No mérito, postulou a concessão da segurança
“para anular o acórdão do Tribunal de Contas do Estado, que exerce controle de constitucionalidade da Lei 10.572/2017 em substituição ao Poder Executivo”
(Id 7172976).

Vindo-me os autos, determinei a intimação da Procuradoria-Geral do Estado de Mato Grosso para que se manifestasse nos termos do art. 22, §2º, da Lei nº 12.016/2009, bem como a retificação da autuação do processo para “mandado de segurança coletivo” (Id 7502909).

Em sua manifestação, o Estado de Mato Grosso defendeu o indeferimento da medida liminar, por força da vedação contida no art. 7º, §2º, da Lei nº 12.016/2009 e pela ausência de requisitos necessários à sua concessão (Id 7681964).

Posteriormente, a liminar foi indeferida em decisão fundamentada, acostada ao Id 7769331. Interposto recurso de agravo interno pelo impetrante (Id 8036350), foi o mesmo levado a julgamento e desprovido, à unanimidade, pelo colegiado (Id 2387791).

Em seguida, aportaram aos autos as informações prestadas pelo Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso aduzindo, preliminarmente, a conexão do presente feito com aquele distribuído ao eminente Desembargador Márcio Vidal (MSC 1015274-77.2018.8.11.0000), por prevenção, nos termos dos arts. 55, §1º, 58 e 59 do CPC.

No mérito, a autoridade coatora defendeu, em síntese, que,
ao proferir o Acórdão nº 539/2018-TP,
“agiu estritamente nos limites de sua competência legal e, sobretudo, constitucional, em nome do equilíbrio fiscal, da legalidade, legitimidade, e principalmente do interesse público”
, não se configurando o direito líquido e certo defendido pelo impetrante, o que impõe a denegação da segurança (Id 8069527).

Citado, o Estado de Mato Grosso não compareceu aos autos
(Id 8056668).

A douta Procuradoria-Geral da Justiça, em parecer subscrito pelo Dr. Marcelo Ferra de Carvalho, manifestou-se, preliminarmente, pelo acatamento da preliminar de conexão, com a reunião dos processos, e, no mérito, pela denegação da segurança, pois
“
não ficou configurada violação a direito líquido e certo aos representados do impetrante, tendo em vista que a concessão do RGA não se dá de forma automática, pois a própria lei que o regulamenta condiciona o pagamento a uma série de fatores orçamentários e fiscais favoráveis, os quais não estão preenchidos, motivo pelo qual o TCE/MT, no exercício de sua atribuição constituição de fiscalização contábil, financeira e orçamentária, determinou a suspensão”.
(Id 28442451)

É o relato do essencial.

V O T O R E L A T O R

(PRELIMINAR DE CONEXÃO)

Egrégia Câmara:

O Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, ao prestar informações ao
mandamus
, suscitou, preliminarmente, a conexão do presente feito com aquele distribuído primeiramente ao eminente Desembargador Márcio Vidal (MSC nº 1015274-77.2018.8.11.0000), em razão de possuírem a mesma causa de pedir e da necessidade de se evitar a prolação de decisões conflitantes, nos termos dos arts. 55, §1º, 58 e 59 do CPC.

Essa preliminar, contudo, não merece acolhimento.

Ocorre que,
na hipótese em apreço, que envolve multiplicidade de mandados de segurança, a existência de causa de pedir e de objeto semelhantes ou idênticos não implica, necessariamente, prevenção ou conexão, devendo ser considerada cada lide de forma autônoma e independente, sob pena de se tornar impraticável o trabalho do relator.

Nesse sentido, veja-se o seguinte julgado desta Casa,
verbis
:

“AGRAVO REGIMENTAL - IMPUGNAÇÃO A DISTRIBUIÇÃO - AÇÕES MANDAMENTAIS IMPETRADAS PELA MESMA PARTE - PREVENÇÃO - INEXISTÊNCIA - DEPENDÊNCIA DIRETA ENTRE OS MANDAMUS - AUSENTE - RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO - DECISÃO MANTIDA.
Em sede de mandado de segurança, a simples identidade de partes e mesmo da causa de pedir, não gera por si só a conexão, uma vez que cada impetração corresponde a um ato autônomo e independente
. Assim, ausente a conexão entre as relações jurídicas trazidas nas ações mandamentais, uma vez que não há dependência direta entre os mandamus”
. (AgR 52616/2010, DES. JOSÉ SILVÉRIO GOMES, TRIBUNAL PLENO, Julgado em 09/09/2010, Publicado no DJE 30/09/2010) Grifei.

De igual modo, recentemente, o eminente Desembargador Luiz Carlos da Costa, ao enfrentar a questão nos autos do MSC nº 1004312-58.2019.8.11.0000, relativo ao mesmo Acórdão nº 539/2018, entendeu que,
“Segundo está no sistema do Processo Judicial Eletrônico, há diversos mandados de segurança cuja ilegalidade apontada estaria materializada em acórdão do Pleno do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso prolatado nos autos da representação de natureza interna nº 183482/2018, pelo que, inexiste razão para determinar a remessa destes autos ao relator do mandado de segurança coletivo, autos nº 1015274-77.2018.8.11.0000”
.

E nem se diga que há possibilidade de prolação de decisões conflitantes no caso dos autos, pois, em exame a mandados de segurança semelhantes, os diversos relatores sorteados foram convergentes no indeferimento da medida liminar, fato que afasta a necessidade de reunião dos feitos por conexão.

Por todos esses motivos, rejeito, também, a preliminar de conexão no caso concreto.

(MÉRITO)

No mérito, busca o sindicato-impetrante a anulação do Acórdão nº 539/2018, exarado pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso nos autos da Representação de Natureza Interna nº 18.348-2/2018, que vedou a concessão e implementação da revisão geral anual aos servidores do Poder Executivo do Estado de Mato Grosso, referente aos exercícios de 2016, 2017 e 2018, conforme previsto na Lei estadual nº 10.572/2017.

Após examinar detidamente os autos, contudo, penso que o caso é de denegação da segurança, diante da ausência de direito líquido e certo a ser protegido pela via mandamental.

Como se sabe, a revisão geral anual é o direito assegurado a todos os servidores públicos de terem resguardada a sua remuneração e subsídios mediante a reposição do valor da moeda, que, com o passar do tempo, tem o seu poder aquisitivo (poder de compra) reduzido em razão da inflação.

Esse instituto, vale dizer, tem previsão na parte final do inciso X do art. 37 da Constituição Federal, pelo qual “
a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;”
.

A efetivação da revisão geral anual, como se lê no referido dispositivo, subordina-se à edição, por cada ente federativo, de lei específica regulamentando a forma e os critérios de sua concessão aos servidores públicos, tratando-se, portanto, de norma constitucional de eficácia limitada.

No Estado de Mato Grosso, a lei específica que regulamenta a revisão anual, de forma geral, é a Lei nº 8.278, de 30 de dezembro de 2004, que
“Estabelece a política de revisão geral anual da remuneração e do subsídio para os servidores públicos do Poder Executivo Estadual, e dá outras providências”
.

De acordo com esse diploma legal, a revisão geral anual das remunerações e dos subsídios dos servidores públicos, civis e militares do Poder Executivo Estadual será realizada anualmente, no mês de maio, sem distinção de índices, desde que, além da ocorrência de perda salarial, haja o incremento de receita corrente líquida no exercício anterior, a observância dos ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal e do §1º do art. 169 da Constituição Federal, e, também, a existência de capacidade do Estado de honrar os compromissos anteriormente firmados.

Nesse sentido, veja-se o disposto no art. 3º da Lei nº 8.278/2004, com a redação vigente à época da promulgação da Lei nº 10.572/2017,
verbis
:

“Art. 3º

A revisão geral anual
, que será correspondente ao período de janeiro a dezembro do exercício anterior,
fica condicionada aos seguintes requisitos
:

I -
ocorrência de perdas salariais resultantes de desvalorização do poder aquisitivo da moeda
, medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), elaborado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), verificadas no exercício anterior ao da revisão;

II -
incremento da receita corrente líquida verificado no exercício anterior ao da revisão, atendidos os limites para despesa com pessoal de que trata a Lei Complementar Federal n° 101, de 4 de maio de 2000, as prescrições do art. 169, § 1°, da Constituição da República Federativa do Brasil
, respeitado o índice prudencial da Secretaria do Tesouro Nacional - STN;

III -
capacidade financeira do Estado
, preservados os compromissos relativos a investimentos e despesas continuadas nas áreas prioritárias de interesse econômico e social”
. Grifei.

Além da observância desses pressupostos, a

Lei nº 8.278/2004 ainda exige que o índice de correção salarial a ser aplicado seja estabelecido ou alterado por meio de lei específica (art. 4º).

Essa lei específica, no caso dos autos, é a Lei estadual nº 10.572, publicada em 04 de agosto de 2017, que
“Fixa o índice de correção da revisão geral anual do subsídio dos servidores públicos civis e militares, ativos, inativos e pensionistas do Poder Executivo do Estado de Mato Grosso para os anos de 2017 e 2018 e dá outras providências”
.

Esse diploma legal estabeleceu, p
ara o exercício de 2017, o percentual de reajuste em 6,58%, resultante da variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) apurado no ano de 2016, o qual foi dividido em três parcelas, a serem implementadas, gradativamente, em novembro/2017 (2,19%), abril/2018 (2,19%) e setembro/2018 (2,20%), conforme seus arts. 2º e 3º.

Para o ano de 2018, por sua vez, a norma em questão estabeleceu o percentual de reajuste em 4,19%, com base na projeção do percentual da variação do INPC apurado para 2017, sendo este percentual dividido em duas parcelas, a serem implementadas em outubro/2018 (2%) e em dezembro/2018 (2,19%), nos termos dos arts. 4º e 5º, I e II.

Todavia, conforme entendimento do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, fixado no julgamento da Representação nº 18.348-2/2018, a Lei nº 10.572/2017 foi editada sem atendimento dos requisitos necessários à concessão de revisão geral anual, previstos na Lei estadual nº 8.278/2004 e na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000, sendo, por isso, ilegal.

Com efeito, de acordo com o voto condutor do acórdão exarado pela Corte de Contas – e impugnado neste
mandamus
–
, ao prever a concessão de revisão geral anual em percentual superior à inflação (art. 6º), a Lei nº 10.572/2017
autorizou verdadeiro aumento de remuneração
, incorrendo em afronta ao art. 3º, I, da Lei estadual 8.278/2004, veja-se:

“86. Vale recapitular que os artigos 4º e 5º, da Lei Estadual nº 10.572/2017 determinaram que o INPC apurado em 2017, fosse utilizado como parâmetro para revisão do exercício de 2018, estabelecendo uma projeção de 4,19%, a qual não se concretizou, pois o INPC apurado no período foi de 2,07%, configurando aumento real de remuneração.

87. Por sua vez, o artigo 6º, I e II, da Lei Estadual nº 10.572/2017, também fixou o percentual de 2% de revisão a ser implantado em duas parcelas de 1%, no subsídio dos servidores públicos, em virtude de supostas perdas salarias decorrentes do pagamento parcelado da RGA dos anos de 2016, 2017 e 2018.

88. Contudo, (...), nos exercícios de 2016, 2017 e 2018 foram concedidas RGA igual e/ou superior ao INPC apurado no período anterior, razão pela qual não há que se falar em perdas salarias decorrentes do parcelamento das revisões de 11,28%, 6,58% e 4,19%, respectivamente (art. 6º, I e II, da Lei Estadual nº 10.572/2017).

89. Pelo contrário, os percentuais concedidos a maior a título de suposta compensação dos parcelamentos das revisões serão usufruídos pelos servidores públicos de forma diferida ao longo dos anos, sendo inclusive incorporado para fins de aposentadoria.

90. Não obstante, de acordo com a Unidade de Instrução, os percentuais da RGA para os anos de 2017 e 2018 serão aplicados sobre os subsídios já atualizados pelas correções em períodos anteriores, configurando verdadeira capitalização dos índices de revisão já concedidos.

91. Portanto, considerando que a finalidade da RGA é tão somente recompor as perdas salariais, a sua concessão em percentual superior à variação acumulada da inflação no período acarreta em verdadeiro reajuste de remuneração, caracterizando aumento real de remuneração.

92. Vale ressaltar que a Lei Estadual nº 8.278/2004, ao estabelecer a política de revisão geral anual da remuneração e do subsídio dos servidores públicos do Poder Executivo Estadual impôs condições legais ao cumprimento de requisitos, dentre as quais cito a ocorrência de perdas salariais resultantes de desvalorização do poder aquisitivo da moeda (art. 3º, I).

93. Desse modo, o reajuste previsto no art. 6º, da Lei Estadual nº 10.572/2017 caracteriza verdadeiro aumento de remuneração transvestido de revisão geral anual, incorrendo em manifesta ilegalidade por afronta ao art. 3º, I, da Lei Estadual nº 8.278/2004”
. (Id 8069772, p. 15/16)

Além disso, a Lei nº 10.572/2017, conforme consta do acórdão impugnado, também não observou que no exercício de 2017 não houve incremento de receita corrente líquida suficiente para arcar com o percentual da revisão geral anual, bem como que o Estado de Mato Grosso não possui capacidade financeira para honrar os compromissos legais e contratuais assumidos anteriormente, estando, consequentemente, em descompasso com o art. 3º, II e III, da Lei nº 8.278/2004, veja-se:

“109. É fato inconteste que o Governo do Estado de Mato Grosso vem atravessando nos últimos anos diversos entraves relativos a concessão da Revisão Geral Anual, especialmente devido à crise fiscal e financeira e ao aumento do desemprego e dos limites das despesas com pessoal.

110. Nesse sentido, sem a necessidade de maiores digressões, é patente que a atual realidade financeira do Estado não atende as condições necessárias para autorizar o pagamento da RGA, pois conforme amplamente debatido na ocasião da homologação da medida cautelar, por meio do Acórdão nº 186/2018,
o Estado vem passando por um quadro bastante preocupante na gestão dos recursos e as informações orçamentárias revelam uma situação delicada no que se refere ao cumprimento de metas primárias, com reiterados atrasos nos repasses dos duodécimos
.

111.
Esse fato restou configurado nas Contas Anuais de Governo, referente aos exercícios de 2016 e de 2017, em que foram apontadas, dentre outras, as seguintes irregularidades: não repasse integral do valor do duodécimo pelo Poder Executivo aos demais Poderes e órgãos autônomos, considerando os atrasados no exercício de 2016 e o exercício 2017 e ainda atrasos nos repasses das transferências aos Municípios do ICMS e das contribuições previdenciárias
.

112. A corroborar com estas afirmações, na defesa apresentada, a autoridade pública não só reconheceu os atrasos nos repasses como os atribuiu a grave crise fiscal e financeira, bem como se comprometeu a adotar medidas para restaurar a situação legal, como por exemplo o Termo de Ajustamento de Conduta assinado em 12/09/2016 junto ao Ministério Público Estadual com o cronograma de pagamento das parcelas do duodécimo em atraso aos Poderes Judiciário e Legislativo, ao Tribunal de Contas e ao Ministério Público.

113. Diante do agravamento da situação financeira do Estado de Mato Grosso, o Excelentíssimo Senhor Governador do Estado de Mato Grosso, em 23/08/2017, apresentou à Assembleia Legislativa Proposta de Emenda à Constituição (PEC), da qual decorreu a Emenda Constitucional nº 81/2017, cujo teor limita as despesas públicas no Estado de Mato Grosso e institui o Regime de Recuperação Fiscal (RRF), o qual, de acordo com o disposto na Mensagem nº 67/2017 encaminhada ao Poder Legislativo, tem por objetivo reforçar a disciplina e o equilíbrio fiscal, para um período de dez exercícios financeiros, mediante a criação de regras que evitem a expansão do gasto corrente além da capacidade financeira do Estado.

114.
As Contas Anuais de Governo do exercício de 2017 (Proc. nº 8.171-0/2018) aponta que os restos a pagar processados são de R$ 1.272.938.850,08 e os não processados de R$ 1.370.457.638,09, e que a disponibilidade financeira para pagamento destas dívidas é de R$ - 2.222.950.491,49, o que revela insuficiência financeira de curto prazo para pagar essas obrigações e o desequilíbrio financeiro do Governo do Estado
.

(...)

121. A Nota Técnica nº 240/2018, da Secretaria de Estado de Fazenda relata que o Tesouro do Estado está sujeito a um gravíssimo desequilíbrio fiscal, não havendo fluxo disponível de caixa para o pagamento das parcelas previstas na Lei Estadual nº 10.572/2017,
de modo que eventual concessão da RGA obrigaria o Estado a realizar empréstimos que resultariam na multiplicação dos restos a pagar sem lastro financeiro
.

122. Consta, ainda do referido documento que a capacidade do Governo do Estado para adimplir incrementos em seus gastos com pessoal totaliza o montante de R$ 5.388.346.827, excluídas as transferências constitucionais do FUNDEB e receitas eventuais. E
do cotejo entre receitas e despesas, verifica-se um resultado negativo acumulado na ordem de R$ 1.839.730.91
.

123. Verifica-se da Mensagem nº 43, de junho de 2017, que acompanha o projeto de lei que deu origem à Lei nº 10.572/2017, enviada pelo Governador Pedro Taques à Assembleia Legislativa, relata que o Estado passa por uma grave crise financeira na medida que as despesas com pessoal do Poder Executivo cresce em percentual superior ao crescimento da receita tributária líquida pelo quarto ano fiscal consecutivo, desde 2014 (...)

124. Assim, é
possível concluir que, caso ocorra a eventual concessão da RGA prevista na Lei em comento, o que se verá é o absoluto estrangulamento das despesas obrigatórias, precarizando, desta forma, a prestação dos serviços públicos ao cidadão, uma vez que não se deve desconsiderar os efeitos prospectivos que surtirão dos reajustes concedidos.

125. É indiscutível, portanto, que os gastos com pessoal, aliados a outras despesas ordinárias do Estado, sejam impedidas de pagamento em razão da revisão geral anual, vez que este deve estar condicionado a real possibilidade financeira, o que não é a realidade atual do Estado de Mato Grosso
.

126. Desta forma, não há como conceder o Reajuste Geral Anual de forma inconsequente, sem uma prévia mensuração a respeito da viabilidade orçamentária financeira pois, tanto no âmbito das normas constitucionais como infraconstitucionais estabelecem que os comandos nelas positivados devem submeter-se a um juízo de reflexão entre a necessidade de aplicação da norma e a preservação da saúde orçamentária do Estado a fim de não prejudicar a prestação de serviços básicos”
. (Id 8069772, p. 20/24) Realcei.

Entendeu o Tribunal de Contas, ainda, que no 3º Quadrimestre de 2017, ano em que editada a Lei estadual nº 10.572, o Estado de Mato Grosso já atingiu 47,69% da receita corrente líquida (Id 8069772, p. 25), superando, assim, o limite prudencial de 46,55%, previsto nos arts. 19, 20 e 22, parágrafo único, da Lei Complementar nº 101/2000 (95% de 49% da receita corrente líquida), o que também inviabilizaria a realização da revisão geral anual.

Nesse ponto, alertou que apesar de a extrapolação do limite prudencial não atrair, só por si, a vedação à concessão de revisão geral anual, dada a ressalva contida no inciso I do art. 22 da Lei Complementar nº 101/2000, não se pode olvidar que o Estado está passando por uma situação fiscal de descontrole de gastos, devendo adotar medidas para a contenção das suas despesas e não para o aumento destas.

Segundo o sindicato-impetrante, todavia, o acórdão impugnado, ao vedar a concessão e o pagamento da revisão geral anual, violou os princípios constitucionais da segurança jurídica, do direito adquirido, da legalidade e da irredutibilidade de vencimentos, pois os servidores abrangidos pela Lei estadual nº 10.572/2017 possuem direito ao reajuste nela fixado, o qual, inclusive, já incorporou ao seu patrimônio jurídico.

Não procede, contudo, essa alegação.

A concessão de revisão geral anual aos servidores públicos do Poder Executivo, como visto, não é automática, subordinando-se ao preenchimento dos requisitos previstos na Lei estadual nº 8.278/2004, os quais, como afirmado pela Corte de Contas, com base em relatórios e documentos elaborados por suas equipes técnicas, não foram integralmente observados pela Lei nº 10.572/2017, que, inclusive, concedeu verdadeiro aumento salarial, e não mero reajuste, ao fixar percentuais acima da inflação.

Nesse ponto, esclareça-se que a revisão geral anual não está relacionada à correção de eventuais pagamentos fora da data prevista na Constituição Estadual ou de parcelamento de revisões anteriores, não implementado a tempo e modo pelo Estado de Mato Grosso, mas sim à preservação do poder de compra dos salários em decorrência de perdas inflacionárias reais.

Logo, descabida a alegação do impetrante de que ocorreu, sim, revisão geral anual, porém, em valor acima da inflação em decorrência de erro de cálculo ou estimativa errônea da perda inflacionária.

Não tendo a Lei nº 10.572/2017, por outro lado, atendido aos requisitos estabelecidos no art. 3º da Lei nº 8.278/2004, não há falar-se em direito adquirido à percepção do “reajuste” nela previsto, por já terem os percentuais de revisão se incorporado ao patrimônio jurídico dos servidores do Poder Executivo Estadual.

Além de a implantação da revisão geral anual ser condicional, isto é, dependente de fatores relacionados ao equilíbrio fiscal,
inexiste direito adquirido a regime jurídico e aos critérios de cálculo que determinam a composição da remuneração ou dos proventos dos servidores públicos.

A própria jurisprudência pátria vem, diante da grave crise econômica por que passa o país e do crescimento das despesas públicas, reconhecendo a necessidade de equilíbrio fiscal para a concessão da revisão geral anual.

Aliás, recentemente, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE nº 565.089/SP, no qual foi reconhecida repercussão geral, fixou a tese jurídica de que o Chefe do Poder Executivo não possui a obrigatoriedade de proceder aos reajustes anuais nos vencimentos e subsídios dos servidores, devendo levar em conta, para tal mister, outros fatores, como a Lei de Responsabilidade Fiscal, que prevê limites prudenciais e máximos de gastos com pessoal.

Tampouco se poderia falar que a suspensão dos efeitos da Lei nº 10.572/2017 ofende o princípio da irredutibilidade vencimental, pois esta vedação constitucional somente se verifica na hipótese de diminuição do valor nominal dos vencimentos dos servidores públicos e não no caso em que o administrador é levado a não proceder ao seu reajuste para reposição do valor da moeda, em decorrência da necessidade de manter-se o equilíbrio das contas públicas.

Insubsistente, nesse ponto, a alegação do impetrante quanto à inviabilidade de se invocar a impossibilidade orçamentária ou de se condicionar o pagamento da revisão geral anual à capacidade financeira do Estado porque tais fatores são expressamente previstos pela Lei nº 8.278/2004 (não impugnada em sua constitucionalidade), como pressupostos imprescindíveis para a concessão do reajuste salarial.

Assim, ausente, no meu sentir, a propalada ofensa aos princípios constitucionais da segurança jurídica, do direito adquirido ou da irredutibilidade vencimental no caso em exame.

O mesmo se diga com relação ao princípio da legalidade. Em sua defesa, sustenta o impetrante que, tendo a Lei estadual nº 10.572/2017 observado o devido processo legislativo, não poderia ter a sua constitucionalidade afastada pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso por meio de controle difuso, visto que este órgão não possui competência jurisdicional, consoante entendeu o Supremo Tribunal Federal nos Mandados de Segurança nº 35.500 e 35.498, da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes.

Entretanto, apesar de a possível superação da Súmula 347/STF, pela qual
“
O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público
”
, estar sob discussão nas cortes superiores (vide MS 25888/MC) prevalece, ainda, os seus efeitos, dada a ausência de qualquer decisão de caráter vinculante suspendendo a sua vigência.

Nesse sentido, ao julgar, no

plenário
do Supremo Tribunal Federal, a Petição nº 4656/PB, em que se discutia a possibilidade de Conselho Nacional de Justiça de afastar a validade de atos administrativos e a aplicação de lei estadual em que aqueles se embasam, a Ministra Cármen Lúcia, trazendo lição de Hely Lopes Meirelles, assim afirmou:

“
Sobre a inaplicabilidade de atos normativos contrários à Constituição da República, leciona Hely Lopes Meirelles:

‘O cumprimento de leis inconstitucionais tem suscitado dúvidas e perplexidades na doutrina e na jurisprudência, mas vem-se firmando o entendimento – a nosso ver exato – de que o Executivo não é obrigado a acatar normas legislativas contrárias à Constituição ou a leis hierarquicamente superiores.

Os Estados de direito, como o nosso, são dominados pelo princípio da legalidade. Isso significa que a Administração e os administrados só se subordinam à vontade da lei, mas da lei corretamente elaborada. Ora,
as leis inconstitucionais não são normas jurídicas atendíveis, pela evidente razão de que colidem com mandamento de uma lei superior, que é a Constituição. Entre o mandamento da lei ordinária e o da Constituição deve ser atendido o deste e não o daquela, que lhe é subordinada
. Quem descumpre lei inconstitucional não comete ilegalidade, porque está cumprindo a Constituição” (Direito Municipal Brasileiro. 6ª ed. São Paulo: Malheiros, 1993, p. 538-539, grifos nossos).

Embora o enfoque desse entendimento dirija-se à atuação do Chefe do Poder Executivo,
parecem ser suas premissas aplicáveis aos órgãos administrativos autônomos, constitucionalmente incumbidos da relevante tarefa de controlar a validade dos atos administrativos, sendo exemplo o Tribunal de Contas da União, o Conselho Nacional do Ministério Público e o Conselho Nacional de Justiça
.

13. Essa atuação não prescinde do exame da validade do ato administrativo, que perpassa, necessariamente, pela adequação constitucional do fundamento legal no qual se fundamenta: se o órgão de controle concluir fundar-se o ato objeto de análise em norma legal contrária à Constituição da República, afastar-lhe-á a aplicação na espécie em foco.

Cuida-se de poder implicitamente atribuído aos órgãos autônomos de controle administrativo para fazer valer as competências a eles conferidas pela ordem constitucional. Afinal, como muito repetido, quem dá os fins, dá os meios.

Nessa linha, a manifestação do Ministro Celso de Mello, no sentido de que “
a defesa
da integridade da ordem constitucional
pode resultar
, legitimamente,
do repúdio
, por órgãos administrativos (
como
o Conselho Nacional de Justiça), de regras
incompatíveis
com a Lei Fundamental do Estado
, valendo observar
que os órgãos administrativos, embora não dispondo de competência
para declarar
a inconstitucionalidade de atos estatais (
atribuição
cujo exercício sujeita-se à reserva de jurisdição),
podem
, não obstante,
recusar-se
a conferir aplicabilidade a tais normas, eis que – na linha do entendimento
desta
Suprema Corte – ‘
há que distinguir entre declaração
de inconstitucionalidade e não aplicação de leis inconstitucionais,
pois esta
é obrigação de qualquer tribunal
ou
órgão de
qualquer
dos Poderes do Estado’ (
RMS 8.372/CE
, Rel. Min. PEDRO CHAVES,
Pleno – grifei
)”
(Medida Cautelar no Mandado de Segurança n. 31.923/RN, Relator o Ministro Celso de Mello, decisão monocrática, DJe 19.4.2013, grifos no original)”. Grifos originais e nossos.

Logo, descabida a tese do impetrante de que a Lei estadual nº 10.572/2017 não poderia ter a sua constitucionalidade afastada pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso por meio de controle difuso.

Nada obstante, tenho que a discussão sobre a possibilidade de a Corte de Contas declarar, incidentalmente, a constitucionalidade de leis e atos do poder público com base na Súmula 347/STF, mostra-se despicienda no caso dos autos.

Ocorre que o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso não efetuou controle concreto de constitucionalidade da Lei nº 10.572/2017,
mas se limitou a reconhecer a existência de ilegalidade na edição deste diploma
, ante a desobediência aos ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei estadual nº 8.278/2004, que fixa os critérios para a revisão geral anual no âmbito do Estado de Mato Grosso.

Corroborando esse entendimento, o colegiado do Tribunal de Contas expressamente acordou
“por unanimidade quanto à preliminar, em dispensar o incidente de inconstitucionalidade suscitado pela Unidade de Instrução e endossado pelo Ministério Público de Contas”
, dada a necessidade de apenas interpretar tal diploma legal em conformidade com a Constituição Federal e com as leis infraconstitucionais aplicáveis ao caso.

Além disso, limitou-se a determinar ao Governador de Mato Grosso que o pagamento do percentual previsto no art. 5º, I de tal diploma deve condicionar-se à existência de
capacidade financeira do Estado, bem como que a implantação dos percentuais contidos no art. 5º, II e no art. 6º, I e II devem ser suspensos, por caracterizar aumento real de remunerações e subsídios, e que seja avaliada a conveniência de enviar projeto de lei à Assembleia Legislativa para revogar estes dispositivos legais, dentre outras providências com vistas a reequilibrar as contas públicas
(Id 7210265).

A adoção dessas medidas pelo Tribunal de Contas Estadual, a meu ver, não implicam o reconhecimento propriamente dito da inconstitucionalidade da Lei nº 10.572/2017 e nem ofensa ao princípio da legalidade, pois decorrem de sua atribuição, outorgada pela Constituição Federal e pelas leis infraconstitucionais, de fiscalizar as finanças públicas e o cumprimento das normas relativas à gestão fiscal, zelando pelo equilíbrio e higidez das contas públicas.

A propósito, vejam-se os arts. 1º, §1º, 35 e 37, parágrafo único, da Lei Orgânica do Tribunal de Contas Estadual (Lei Complementar estadual nº 269/2007):

“Art. 1º Ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, órgão de controle externo, nos termos da Constituição do Estado e na forma estabelecida nesta lei, em especial, compete:

(...)

§1º. No julgamento de contas e na fiscalização que lhe compete, o Tribunal decidirá sobre a legalidade, a legitimidade, a eficiência e a economicidade dos atos de gestão e das despesas deles decorrentes, bem como sobre a aplicação de subvenções e a renúncia de receitas”.

“Art. 35 A fiscalização de que trata este capítulo tem por finalidade verificar a legalidade, legitimidade, eficiência e economicidade de atos administrativos em geral, bem como o cumprimento das normas relativas à gestão fiscal, visando assegurar a eficácia do controle externo e instruir o julgamento de contas a cargo do Tribunal”.

“Art. 37 O Tribunal de Contas fiscalizará o cumprimento das normas relativas à gestão fiscal, nos termos da legislação vigente e na forma estabelecida nesta lei e no regimento interno.

Parágrafo único. O responsável deverá ser alertado pelo relator para que adote as providências cabíveis sempre que constatados fatos que possam comprometer a gestão”.

Não fosse isso o bastante, a Corte de Contas tem, ainda, a atribuição de fiscalizar o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal pelos entes públicos, como se extrai do art. 73-A deste diploma legal,
verbis
:

“Art. 73-A. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009)”.

Logo, ao proferir o ato imputado coator, o Tribunal de Contas Estadual não tencionou beneficiar o Estado de Mato Groso, possibilitando o seu enriquecimento ilícito, como alegou o sindicato-impetrante, mas se limitou a agir dentro das competências constitucionais e legais que lhe foram outorgadas, como bem manifestou o culto Procurador de Justiça que atuou no
mandamus
,
verbis
:

“(...) o Plenário do Tribunal de Contas de Mato Grosso, julgou procedente a Representação de Natureza Interna nº 18.348-2/2018, considerando irregular a concessão da revisão geral anual – RGA aos servidores do Poder Executivo do Estado de Mato Grosso, como concebido na Lei nº 10.572/2017, por vislumbrar o não preenchimento da condicionante prevista no inciso II, do art. 3º, da Lei Estadual 8.278/2004 – Que estabelece a política de revisão geral anual da remuneração e do subsídio para os servidores públicos do Poder Executivo Estadual.

Deste modo, como não ficou comprovado o atendimento dos limites para a despesa com pessoal de que trata a Lei Complementar Federal nº 101/2000 (lei de responsabilidade fiscal), não há que se falar em concessão de reajuste geral anual – RGA, dado que esta é uma das condicionantes para sua concessão. Portanto, não há que se falar em violação a direito líquido e certo do Sindicado impetrante.

Vale frisar, que ao determinar a suspensão do pagamento, o Tribunal de Contas agiu em conformidade com sua atribuição outorgada pela Constituição, na medida em que a Lei de Responsabilidade Fiscal, com alterações promovidas pela Lei Complementar nº 131/2009, conferiu a Corte de Contas o dever de fiscalizar e verificar o limite de despesas com pessoal dos poderes e órgãos dos entes federados”.
(Id 28442451)

Todos esses fatos e circunstâncias demonstram, portanto, a ausência de direito líquido e certo do impetrante a ser amparado no presente
mandamus
ou a prática de ato ilegal ou abusivo pela autoridade indigitada como coatora, impondo-se a denegação da ordem mandamental.

Posto isso,
rejeito a preliminar de conexão
com o Mandado de Segurança nº 1015274-77.2018.8.11.0000 e, n
o mérito,
denego a ordem mandamental
, ante a ausência de direito líquido e certo a lastrear o pleito do impetrante.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 04/06/2020