Tribunal: TJMT
Processo: 0004744-69.2016.8.11.0010
Relator(a): HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-08-31
Data de publicação: 2020-09-03

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0004744-69.2016.8.11.0010
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Obrigação de Fazer / Não Fazer]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELADO), MUNICIPIO DE JACIARA - CNPJ: 03.347.135/0001-16 (APELANTE), DELCIO BARBOSA SILVA - CPF: 226.123.538-01 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE JACIARA - CNPJ: 03.347.135/0001-16 (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE, PROVEU EM PARTE O RECURSO E RETIFICOU PARCIALMENTE A SENTENÇA.

E M E N T A

EMENTA

APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – REGULARIZAÇÃO E ADEQUAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SAÚDE MUNICIPAL – INGERÊNCIA NECESSÁRIA DO PODER JUDICIÁRIO – OMISSÃO DO ENTE PÚBLICO MUNICIPAL – CARACTERIZAÇÃO – DEVER CONSTITUCIONAL – INTELIGÊNCIA DO ART. 196 DA CF – TUTELA DE DIREITOS – PRIORIDADE ABSOLUTA – RESGUARDAR A INTEGRIDADE DOS PACIENTES – AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES – EXÍGUO PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA MEDIDA – EXTENSÃO PARA 6 MESES – POSSIBILIDADE – IMPOSSIBILIDADE DE DIRECIONAMENTO DAS
ASTREINTES
AO GESTOR PÚBLICO POR NÃO SER PARTE NO FEITO – AFASTADA – RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO – SENTENÇA RETIFICADA EM PARTE.

1. Quando a Administração Pública de maneira injustificada é omissa em efetivar as políticas públicas constitucionalmente definidas e essenciais para a promoção da dignidade humana, a interferência do Poder Judiciário é perfeitamente legítima e serve como instrumento para restabelecer a integridade da ordem jurídica violada, razão pela qual não há ofensa ao princípio da Separação dos Poderes.

2. Mostrando-se exíguo o prazo de 30 (trinta) dias para cumprimento de obrigação de fazer imposta pelo Juízo
a quo
, em razão dos meios indispensáveis para atingir o seu fim, deve ser estendido para 6 (seis) meses.

3. Não é possível, a extensão ao agente político de sanção coercitiva aplicada à Fazenda Pública em decorrência da sua não participação efetiva no processo, sob pena de violação os princípios do contraditório e da ampla defesa.

R E L A T Ó R I O

APELANTE:

MUNICÍPIO DE JACIARA

APELADO:

MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
Município de Jaciara
, em face da sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de Jaciara, nos autos da Ação Civil Pública proposta pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, que julgou procedentes os pedidos veiculados na inicial para condenar o Município de Jaciara a:

a) garantir a composição mínima das equipes de todos os PSF’S do Município de Jaciara e, para comprovar o cumprimento da obrigação, encaminhar ao Juízo a relação nominal dos Integrantes, com o respectivo cargo/função, em relação a cada uma das unidades;

b) garantir a composição mínima da equipe do CAP'S do município de Jaciara e, para comprovar o cumprimento da obrigação, encaminhar ao Juízo a relação nominal dos integrantes, com o respectivo cargo/função;

c) restabelecer o pagamento do adicional de insalubridade dos profissionais da saúde, cuja suspensão ou redução não tenha sido embasada em parecer de profissional técnico habilitado;

d) recontratar/nomear os coordenadores dos seguintes setores: Central de Regulação, Vigilância Ambiental, Sistema de Informação, Atenção Básica, Projetos e Programas, Ouvidoria do SUS, CAPS e NASF (Núcleo de Apoio a Saúde da Família) e, para comprovar o cumprimento da obrigação, encaminhar ao Juízo a relação nominal do nomeados com a respectiva lotação;

e) restabelecer o serviço de transporte diário de pacientes para Rondonópolis e Cuiabá;

g) que o controle do fornecimento de combustíveis aos veículos da Secretaria de Saúde seja geridos/fiscalizados pelo Secretário de Saúde ou, a critério deste, por pessoa integrante da referida pasta que venha a designar;

h) restabelecer o fornecimento de medicamentos da atenção básica, adquirindo todos os medicamentos e insumos atualmente em falta na Farmácia Municipal;

i) garantir o regular funcionamento do Banco de Sangue pelo período de 24 horas, ininterruptamente, seja restabelecendo o adicional de sobreaviso e/ou horas extras da servidora lotada, seja contratando outro servidor para laborar aos finais de semana, feriados e dias normais de expediente após as 17 horas;

j) regularizar a realização e entrega dos resultados respectivos, dos exames preventivos Papanicolau (CCO) e anamopatologicos, atualmente suspensos e/ou retidos pela empresa Conceito Laboratório de Análises Clinicas Ltda;

I) pagar o débito junto ao Consorcio Regional de Saúde do Sul de Mato Grosso, de modo a restabelecer os serviços obstétricos, exames, consultas especializadas e procedimentos cirúrgicos, bem como quaisquer outros que sejam pactuados e tenham sido suspensos por falta de pagamento;

m) garantir/restabelecer o pleno funcionamento do HOSPITAL MUNICIPAL, nos atendimentos ambulatoriais, obstétricos e de urgência e emergência, na iminência de serem paralisados pela falta de pagamento dos médicos e técnicos em enfermagem;

n) que os recursos da saúde sejam administrados pelo Secretário Municipal de Saúde, juntamente com o Conselho Municipal de Saúde.

Fixou o prazo de 30 (trinta) dias para o cumprimento das obrigações, sob pena de multa diária, na pessoa do atual Gestor, no valor de R$ 1.000,00 (mil reais), limitada a 60 (sessenta) dias.

Não houve condenação ao pagamento de custas, despesas processuais e honorários advocatícios.

Em suas razões recursais (ID n. 19433979), o Apelante defende que a sentença incorreu em violação aos princípios da separação dos poderes, ressaltando que ao Poder Executivo cabe a análise da conveniência e a oportunidade de realizar as atividades de fatos concretos de administração (construção de escolas, hospitais, etc.), que depende de dotações orçamentárias prévias aprovadas pelo Legislativo.

Assevera que, a intervenção do Poder Judiciário em matéria de direitos sociais deve ser feita em hipóteses excepcionais, quando caracterizada omissão arbitrária dolosa, situação que entende não evidenciada no presente caso, já que o Município Apelante teria realizado diversas ações no sentido de regularizar os serviços de saúde municipal, identificadas por meio dos Ofícios e documentos informativos/complementares n. 123/2016/REG, 307/2016/HMJ, 308/2016/HMJ, 309/2016/HMJ, 374/2016/CORESS e 68/2016/SMIE, ressaltando, ainda, que extrapolou seu limite de gastos orçamentários e investimentos em mais de 26% na saúde, o que implicou na retirada de recursos de outras pastas.

Sustenta, também, que, o cumprimento imediato da sentença compromete o próprio interesse da população que, dentro das demandas reprimidas prioritárias, que deixarão de ser executadas se mantido o prazo exíguo de 30 dias.

Por essas razões, pugna, pelo provimento do recurso para que sejam julgados improcedentes os pedidos veiculados na inicial.

Subsidiariamente, requer a reforma da sentença, no tocante as obrigações de pagamentos de contratos e servidores sem a devida liquidação e conferência de previsão orçamentaria para tal, obrigares da forma de proceder o controle de frota entre Secretarias Municipais, bem como quanto ao prazo exíguo de 30 dias para cumprimento das inúmeras obrigações impostas sem nenhum parâmetro técnico ou orçamentário, para que seja considerado a execução na medida das previsões orçamentárias disponíveis na lei orçamentaria.

A certidão de ID nº 19433984 atesta a tempestividade recursal.

As contrarrazões vieram nos ID ́s nº 19433547 a 19434950, pugnando pelo desprovimento do recurso.

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou no ID nº 20987963, pelo desprovimento do apelo.

Por se tratar de sentença ilíquida proferida contra o Município de Jaciara, admito a remessa necessária, nos termos do art. 496 do Código de Processo Civil.

É o relatório.

Peço dia.

Cuiabá, 14 de agosto de 2020.

Desa. Helena Maria Bezerra Ramos

Relator

V O T O R E L A T O R

VOTO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, trata-se de Remessa Necessária e Recurso de Apelação Cível interposto pelo
Município de Jaciara
, em face da sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de Jaciara, nos autos da Ação Civil Pública proposta pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, que julgou procedentes os pedidos veiculados na inicial para condenar o Município de Jaciara a:

a) garantir a composição mínima das equipes de todos os PSF’S do Município de Jaciara e, para comprovar o cumprimento da obrigação, encaminhar ao Juízo a relação nominal dos Integrantes, com o respectivo cargo/função, em relação a cada uma das unidades;

b) garantir a composição mínima da equipe do CAP'S do município de Jaciara e, para comprovar o cumprimento da obrigação, encaminhar ao Juízo a relação nominal dos integrantes, com o respectivo cargo/função;

c) restabelecer o pagamento do adicional de insalubridade dos profissionais da saúde, cuja suspensão ou redução não tenha sido embasada em parecer de profissional técnico habilitado;

d) recontratar/nomear os coordenadores dos seguintes setores: Central de Regulação, Vigilância Ambiental, Sistema de Informação, Atenção Básica, Projetos e Programas, Ouvidoria do SUS, CAPS e NASF (Núcleo de Apoio a Saúde da Família) e, para comprovar o cumprimento da obrigação, encaminhar ao Juízo a relação nominal do nomeados com a respectiva lotação;

e) restabelecer o serviço de transporte diário de pacientes para Rondonópolis e Cuiabá;

g) que o controle do fornecimento de combustíveis aos veículos da Secretaria de Saúde seja geridos/fiscalizados pelo Secretário de Saúde ou, a critério deste, por pessoa integrante da referida pasta que venha a designar;

h) restabelecer o fornecimento de medicamentos da atenção básica, adquirindo todos os medicamentos e insumos atualmente em falta na Farmácia Municipal;

i) garantir o regular funcionamento do Banco de Sangue pelo período de 24 horas, ininterruptamente, seja restabelecendo o adicional de sobreaviso e/ou horas extras da servidora lotada, seja contratando outro servidor para laborar aos finais de semana, feriados e dias normais de expediente após as 17 horas;

j) regularizar a realização e entrega dos resultados respectivos, dos exames preventivos Papanicolau (CCO) e anamopatologicos, atualmente suspensos e/ou retidos pela empresa Conceito Laboratório de Análises Clinicas Ltda;

I) pagar o débito junto ao Consorcio Regional de Saúde do Sul de Mato Grosso, de modo a restabelecer os serviços obstétricos, exames, consultas especializadas e procedimentos cirúrgicos, bem como quaisquer outros que sejam pactuados e tenham sido suspensos por falta de pagamento;

m) garantir/restabelecer o pleno funcionamento do HOSPITAL MUNICIPAL, nos atendimentos ambulatoriais, obstétricos e de urgência e emergência, na iminência de serem paralisados pela falta de pagamento dos médicos e técnicos em enfermagem;

n) que os recursos da saúde sejam administrados pelo Secretário Municipal de Saúde, juntamente com o Conselho Municipal de Saúde.

Fixou o prazo de 30 (trinta) dias para o cumprimento das obrigações, sob pena de multa diária, na pessoa do atual Gestor, no valor de R$ 1.000,00 (mil reais), limitada a 60 (sessenta) dias.

Não houve condenação ao pagamento de custas, despesas processuais e honorários advocatícios.

Compulsando os autos, observa-se que a ação originária (ação civil pública), de iniciativa do Ministério Público, objetivou a condenação do Município Apelante na obrigação de fazer, consistente na regularização de diversos serviços de saúde do Município de Jaciara, em decorrência da constatação, em sede de Inquérito Civil SIMP n°. 000607-037/2016 de deficiência na composição mínima das equipes dos Programas Saúde da Família (PSF); da equipe do Centro de Atenção Psicossocial (CAPS); corte irregular de adicional de insalubridade dos Profissionais da Saúde; ausência de coordenadores de unidades e setores da saúde pública municipal; interrupção do serviço de transporte de pacientes, corte irregular dos adicionais de sobreaviso e horas extras para os motoristas da Secretaria de Saúde; controle do fornecimento de combustíveis por pessoa alheia à Secretaria de Saúde; falta de fornecimento de medicamentos de atenção básica; interrupção do serviço extraordinário de banco de sangue em decorrência da suspensão do pagamento de adicional de sobreaviso; falta de pagamento dos serviços prestados pelo Laboratório de Análise Citopatológica; falta de pagamento ao Consórcio Municipal de Saúde, ocasionando interrupção nos serviços obstétricos, exames, consultas especializadas e procedimentos cirúrgicos; risco de interrupção do funcionamento do Hospital Municipal, em razão do atraso nos pagamentos dos médicos que não recebem pelo Consórcio e irregularidade na gestão orçamentária dos recursos da saúde, cujos gastos seriam submetidos à Secretaria de Administração e Finanças e ao Prefeito Municipal, sem qualquer autonomia do Secretário Municipal de Saúde.

O pedido de liminar foi parcialmente deferido no ID nº 19427014, para determinar que o Município Apelante execute as obrigações de fazer constantes nos itens “a”, “b”, “e”, “h”, “i”, “j”, “l” e constantes na inicial, no prazo de 5 (cinco) dias, sob pena de multa diária de R$ 2.000,00 (dois mil reais), para:

a) garantir a composição mínima das equipes de todos os PSF'S do município de Jaciara e, para comprovar o cumprimento da obrigação, encaminhar ao Juízo a relação nominal dos integrantes, com o respectivo cargo/função, em relação a cada uma das unidades;

b) garantir a composição mínima da equipe do CAP'S do município de Jaciara e, para comprovar o cumprimento da obrigação, encaminhar ao Juízo a relação nominal dos integrantes, com o respectivo cargo/função;

e) restabelecer o serviço de transporte diário de pacientes para Rondonópolis e Cuiabá;

f) determinar que o controle do fornecimento de combustíveis aos veículo da Secretaria de Saúde sejam geridos/fiscalizados pelo Secretário de Saúde ou, a critério deste, por pessoa integrante da referida pasta que venha a designar;

h) restabelecer o fornecimento de medicamentos da atenção básica, adquirindo todos os medicamentos e insumos atualmente em falta na Farmácia Municipal e, para comprovar o cumprimento da obrigação, apresente ao Juízo certidão do farmacêutico responsável e do Conselho Municipal de Saúde, atestando a regularidade do estoque e da dispensação;

i) garantir o regular funcionamento do Banco de Sangue pelo período de 24 horas, ininterruptamente, seja restabelecendo o adicional de sobreaviso e/ou horas extras da servidora lotada, seja contratando outro servidor para laborar aos finais de semana, feriados e dias normais de expediente após as 17 horas e, para comprovar o cumprimento da obrigação, apresente ao Juízo a documentação pertinente;

j) regularizar a realização e entrega dos resultados respectivos, dos exames preventivos Papanicolau (CCO) e anamopatológicos, atualmente suspensos e/ou retidos pela empresa Conceito Laboratório de Análises Clinicas Ltda., por falta de pagamento e, para comprovar o cumprimento da obrigação apresente ao Juízo os comprovantes de pagamento e ou documento de quitação da empresa;

l) pagar o débito junto ao Consorcio Regional de Saúde do Sul de Mato Grosso, de modo a restabelecer os serviços obstétricos, exames, consultas especializadas e procedimentos cirúrgicos, bem como quaisquer outros que sejam pactuados e tenham sido suspensos por falta de pagamento e, para comprovar o cumprimento da obrigação, apresente ao Juízo documento de quitação do Consorcio, atestando sua regularidade;

m) garantir/restabelecer o pleno funcionamento do HOSPITAL MUNICIPAL, nos atendimentos ambulatoriais, obstétricos e de urgência e emergência, na iminência de serem paralisados pela falta de pagamento dos médicos e técnicos em enfermagem e, para comprovar o cumprimento da obrigação, apresente ao Juízo documentos de quitação respectivos e/ou, declaração do corpo clinico atestando a regularidade do pagamento de seus salários;

(...)

Irresignado, o Município Apelante interpôs Agravo de Instrumento nº 1003416-20.2016.8.11.0000 (ID nº 19429998), cujo efeito suspensivo foi concedido, pela então Relatora, Dra. Vandymara G. R. P. Zanolo, Juíza de Direito Convocada da 3ª Câmara Cível do TJMT (ID n. 19429005).

Devidamente citado, o Município Apelante apresentou contestação (ID nº 19430984), sustentando a ausência de omissão nas ações de saúde do Município de Jaciara, razão pela qual pugnou pela improcedência da ação.

Em sede de impugnação à contestação, o Ministério Público rechaçou os argumentos apresentados pelo Município de Jaciara, e reiterou os pedidos contidos na inicial, pugnando pela total procedência da ação.

Ato contínuo, o Magistrado
a quo
sentenciou o feito, julgando procedentes os pedidos veiculados na inicial.

Irresignado, o Município de Jaciara pugna pela reforma da sentença, para que seja julgada improcedente a ação civil pública.

Do Recurso de Apelação

Da leitura da peça recursal, percebe-se que o argumento do Apelante reside no princípio da separação dos poderes e nas limitações orçamentárias. É amparado nesses fundamentos que o recorrente alega que o Poder Judiciário não poderia interferir, indevidamente, em área de atribuição precípua do Poder Executivo.

Como se sabe, o art. 196 da Constituição Federal dispõe que a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido sempre mediante políticas públicas sociais e econômicas, pelo que o Ente Público Municipal não pode se esquivar do seu dever constitucional.

O direito fundamental à saúde ainda está inserido no conceito de “dignidade humana”, previsto no inciso III do artigo 1º da Constituição Federal,
e não há como se falar em dignidade se não houver condições mínimas de garantia da saúde do indivíduo
. Da mesma forma, a proteção do direito à saúde é manifestada no
caput
do artigo 5º da Constituição, que defende o direito à vida, o mais fundamental dos direitos.

Como direito social, o direito à saúde é o segundo a ser mencionado no
caput
do artigo 6º da Constituição Federal.

O art. 197 da Carta Magna prevê, ainda, que as ações e serviços de saúde são de relevância pública, cabendo ao Poder Público a sua regulamentação, fiscalização, controle e execução, esta última de forma direta ou indireta.

Por sua vez, a Lei Orgânica da Saúde (nº 8.080/90), que dispõe sobre as condições para promoção, proteção, recuperação da saúde, bem como a organização e o funcionamento dos serviços, estabelece em seu art. 2º,
caput
e § 2º,
verbis
:

Art. 2º -
A saúde é um direito fundamental do ser humano
, devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao seu pleno exercício.

§ 1º -
O dever do Estado de garantir a saúde consiste na reformulação e execução de políticas econômicas e sociais
que visem à redução de riscos de doenças e de outros agravos no estabelecimento de condições que assegurem acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para a sua promoção, proteção e recuperação.
[Destaquei]

Com efeito, o dever do Estado (
lato sensu
) não se restringe apenas a organizar as políticas públicas que visem a combater ou prevenir a população da propagação de doenças, mas também de promover um atendimento digno nas unidades de saúde mantidas pelo Poder Público.

Assim, a intervenção do Poder Judiciário é legitima quando a Administração Pública de maneira injustificada é omissa em efetivar as políticas públicas constitucionalmente definidas e essenciais para a promoção da dignidade humana.

No caso dos autos,
tem-se que o Ministério Público apurou, por meio de procedimento preparatório, a existência de diversas irregularidades e omissões do Poder Público Municipal de Jaciara quanto ao funcionamento dos serviços de saúde (desde a falta de medicamentos básicos para o tratamento de patologias cuja responsabilidade na dispensação é do ente público municipal, insumos e medicamentos para tratamento odontológico, ausência de profissionais da saúde nos PSF, redução de pessoal e de remuneração dos servidores, interrupção do serviço de transporte de pacientes, até a suspensão de atendimentos médicos por falta de pagamento dos profissionais), causando prejuízos ao adequado atendimento dos cidadãos que se utilizam das unidades de saúde pública municipal, cuja situação irregular tem se prolongado desde Outubro de 2015, o que colide com os princípios insculpidos na Constituição Federal.

Ressalto, outrossim, que além dos Ofícios n. 123/2016/REG, 307/2016/HMJ, 308/2016/HMJ, 309/2016/HMJ, 374/2016/CORESS e 68/2016/SMIE, terem sido subscritos pelos próprios Secretários de Saúde, de Administração e Finanças e Diretor do Hospital, as quais estão desacompanhadas de documentação adequada para demonstrar a efetiva adoção de ações para solucionar as deficiências do serviço de saúde Municipal, observa-se que, algumas obrigações somente foram implementadas após o deferimento da liminar.

Tais situações
revelam a indevida omissão do Ente Público Municipal em providenciar adequado e digno tratamento da saúde dos pacientes.

Nesse aspecto,
o Poder Judiciário, no exercício do mister jurisdicional, assegurado pela Constituição Federal, pode e deve impor ao Poder Executivo o cumprimento da disposição constitucional que garante a integridade dos cidadãos, assim como o acesso real aos direitos fundamentais de assento constitucional, sob pena de se extirpar qualquer força das ordens vinculantes da
Constituição Federal
.

É certo que, em regra, a implementação de política pública é atribuição do Poder Executivo e do Legislativo. No entanto, na hipótese de injustificada e desarrazoada omissão, quando há infringência constitucional e desatendimento às próprias normas administrativas, o Judiciário deve agir para compelir o Estado a cumprir o dever mínimo que a ele compete, conforme o posicionamento do col. Supremo Tribunal Federal, adotado na ADPF nº. 45, cujo seguinte trecho se extrai, por oportuno:

DESRESPEITO À
CONSTITUIÇÃO
- MODALIDADES DE COMPORTAMENTOS INCONSTITUCIONAIS DO PODER PÚBLICO. – O desrespeito à
Constituição
tanto pode ocorrer mediante ação estatal quanto mediante inércia governamental (...) a omissão do Estado - que deixa de cumprir, em maior ou em menor extensão, a imposição ditada pelo texto constitucional - qualifica-se como comportamento revestido da maior gravidade político-jurídica, eis que, mediante inércia, o Poder Público também desrespeita a
Constituição
, também ofende direitos que nela se fundam e também impede, por ausência de medidas concretizadoras, a própria aplicabilidade dos postulados e princípios da Lei Fundamental." (RTJ 185/794-796, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) É certo que não se inclui, ordinariamente, no âmbito das funções institucionais do Poder Judiciário - e nas desta Suprema Corte, em especial - a atribuição de formular e de implementar políticas públicas (JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE ,"Os Direitos Fundamentais na
Constituição
Portuguesa de 1976", p. 207, item n. 05, 1987, Almedina, Coimbra), pois, nesse domínio, o encargo reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo. Tal incumbência, no entanto, embora em bases excepcionais, poderá atribuir-se ao Poder Judiciário, se e quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que derivados de cláusulas revestidas de conteúdo programático. Cabe assinalar, presente esse contexto - consoante já proclamou esta Suprema Corte - que o caráter programático das regras inscritas no texto da
Carta Política
"não pode converter-se em promessa constitucional inconseqüente, sob pena de o Poder Público, fraudando justas expectativas nele depositadas pela coletividade, substituir, de maneira ilegítima, o cumprimento de seu impostergável dever, por um gesto irresponsável de infidelidade governamental ao que determina a própria Lei Fundamental do Estado'

(RTJ 175/1212-1213, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
(STF - ADPF 45 - Rel. Min. Celso de Mello - Publicação: 4/5/2004).

Assim, diante das graves circunstâncias evidenciadas na espécie, advinda da omissão do Município de Jaciara em dar efetividade a um adequado e digno serviço de saúde pública municipal
, tenho que a determinação de providenciar o necessário para a regularização dos serviços de saúde no Município de Jaciara
não representa ofensa ao princípio da separação dos poderes, tampouco em indevida ingerência do Poder Judiciário nas funções constitucionalmente atribuídas ao Poder Executivo, tratando-se, na verdade, de regular aplicação dos preceitos constitucionais prevalentes, bem assim das normas legais e regulamentares em pleno vigor, o que deve, pois, ser mantido.

A propósito, em casos análogos, este Tribunal já decidiu:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PRECARIEDADE DE HOSPITAL MUNICIPAL – OMISSÃO ESTATAL – ADEQUAÇÃO E REFORMA – DEVER CONSTITUCIONAL – APLICAÇÃO DO ARTIGO 196 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA – INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO – INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DE PODERES – TUTELA DE DIREITOS – ABSOLUTA PRIORIDADE – RESGUARDAR A INTEGRIDADE DOS PACIENTES – – VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA DIGNIDADE HUMANA – RECURSO IMPROVIDO. Não há ingerência indevida nas atribuições do Poder Executivo, mas apenas exercício do controle conferido ao Poder Judiciário, quando impõe o cumprimento de obrigação em processo que objetiva a tutela de direitos assegurados ao atendimento individual do paciente, que deve ter um atendimento digno nos hospitais mantidos pelo Poder Público.

REEXAME NECESSÁRIO DE SENTENÇA – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PRECARIEDADE DE HOSPITAL MUNICIPAL – OMISSÃO ESTATAL – ADEQUAÇÃO E REFORMA – DEVER CONSTITUCIONAL – APLICAÇÃO DO ARTIGO 196 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA -BLOQUEIO DE VERBAS PÚBLICAS – MEDIDA DE CARÁTER EXCEPCIONAL - SUBSTITUIÇÃO POR MULTA – SENTENÇA RETIFICADA PARCIALMENTE. Os direitos fundamentais à vida e à saúde são direitos inalienáveis, que reservam especial proteção à dignidade da pessoa humana, devendo superar quaisquer espécies de restrições legais. Consoante entendimento consolidado no Superior Tribunal de Justiça, bloqueio de verbas públicas é medida excepcional, devendo substituí-la por multa cominatória ao devedor, por ser mais adequado, diante da natureza obrigacional da prestação.
(Apelação / Reexame Necessário 10394/2015, DES. MÁRCIO VIDAL, TERCEIRA CÂMARA CÍVEL, Julgado em 16/6/2015, publicado no DJE 22/6/2015).

De igual modo,
descabe falar em limitações orçamentárias
quando se está diante de direitos fundamentais protegidos constitucionalmente.

Isso porque, tais argumentos não devem servir de pretexto para negar o direito à saúde e à vida, dada a prevalência destes últimos.

A propósito:

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. REPERCUSSÃO GERAL PRESUMIDA.
SISTEMA PÚBLICO DE SAÚDE LOCAL. PODER JUDICIÁRIO. DETERMINAÇÃO DE ADOÇÃO DE MEDIDAS PARA A MELHORIA DO SISTEMA. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL. VIOLAÇÃO. INOCORRÊNCIA
. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A repercussão geral é presumida quando o recurso versar questão cuja repercussão já houver sido reconhecida pelo Tribunal, ou quando impugnar decisão contrária a súmula ou a jurisprudência dominante desta Corte (artigo 323, § 1º, do RISTF). 2. A controvérsia objeto destes autos – possibilidade, ou não, de o Poder Judiciário determinar ao Poder Executivo a adoção de providências administrativas visando a melhoria da qualidade da prestação do serviço de saúde por hospital da rede pública – foi submetida à apreciação do Pleno do Supremo Tribunal Federal na SL 47-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ de 30.4.10. 3. Naquele julgamento, esta Corte, ponderando os princípios do “mínimo existencial” e da “reserva do possível”, decidiu que,
em se tratando de direito à saúde, a intervenção judicial é possível em hipóteses como a dos autos, nas quais o Poder Judiciário não está inovando na ordem jurídica, mas apenas determinando que o Poder Executivo cumpra políticas públicas previamente estabelecidas
. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.
(STF - RE 642536 AgR, Relator (a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 5-2-2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-038 DIVULG 26-2-2013 PUBLIC 27-2-2013). [Destaquei]

Ademais, em se tratando de obrigação de matiz constitucional, não há que se falar em limitação orçamentária, eis que eventuais dificuldades financeiras não podem servir de pretexto para negar o direito constitucional à saúde, não havendo que se cogitar, desse modo, na incidência do princípio da reserva do possível, dada a prevalência do direito em apreço.

Ressalto, outrossim, que, a sentença nada determinou acerca da realização do pagamento de contratos e servidores, sem a respectiva liquidação, carecendo o Apelo de interesse recursal, nesse ponto.

Quanto ao prazo assinalado no ato sentencial recorrido – 30 dias –, dadas as circunstâncias do caso concreto, e, diante da notória impossibilidade de o ente público atender à determinação judicial, porque se submete à obrigatoriedade do processo licitatório, penso que se mostra exíguo.

Mostrando-se exíguo o prazo fixado para o cumprimento da obrigação de fazer, imposta pelo Juízo
a quo
, deve a sentença impugnada ser retificada, neste ponto, para tão somente dilatar o prazo estabelecido para
6 (seis) meses
, a contar do trânsito em julgado da decisão.

Com essas considerações,
DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso de apelação interposto pelo Município de Jaciara, tão somente para dilatar o prazo de cumprimento da determinação judicial para 6 (seis) meses.

Do Reexame Necessário de Sentença

Como consignado nos parágrafos anteriores, o Juízo Singular julgou procedentes os pedidos deduzidos na inicial, condenando o Município de Jaciara na obrigação de adequar os serviços das unidades básicas de saúde.

Os fundamentos de mérito são mantidos à vista da própria análise feita no Recurso de Apelação.

Todavia, verifico que o Magistrado singular, equivocadamente,
fixou, em caso de descumprimento da medida, multa diária à pessoa do atual gestor, todavia este não figurou como sujeito da relação jurídica processual.

Como se sabe, é pacífico o entendimento do Superior Tribunal de Justiça acerca da possibilidade de imposição da multa cominatória à Fazenda Pública, não sendo possível, contudo, estendê-la ao agente político que não participou do processo e, portanto, não exercitou seu constitucional direito de ampla defesa.

A propósito:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. TRANSPORTE PÚBLICO.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
. REGULARIZAÇÃO DE OUTORGAS. IMPERIOSIDADE DE REALIZAÇÃO DE LICITAÇÕES PARA A CONCESSÃO DO SERVIÇO PÚBLICO. PROCRASTINAÇÃO INJUSTIFICADA. INCONFORMISMO COM PROCEDÊNCIA DA AÇÃO NO SEGUNDO GRAU DE JURISDIÇÃO. DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. FUNDAMENTO SUFICIENTE INATACADO. SÚMULA 283/STF. NECESSIDADE DE COTEJO ANALÍTICO. DEFICIÊNCIA DA FUNDAMENTAÇÃO QUANTO À ALÍNEA "C" DO INC. III, DA CF. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DO CONTEÚDO FÁTICO-PROBATÓRIO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. APLICAÇÃO DE
MULTA INDIVIDUALMENTE AOS GESTORES DOS ENTES PÚBLICOS. IMPOSSIBILIDADE.

1. Cuida-se de inconformismo contra acórdão do Tribunal de origem, que julgou procedente a Ação Civil Pública para determinar ao Estado do Paraná a realização de procedimento licitatório, no prazo de 10 meses, para a delegação de serviço público de transporte terrestre intermunicipal de passageiros, impondo-se multas mensais às pessoas físicas do Diretor-Geral do DER/PR e do Secretário de Transportes do Estado do Paraná em caso de descumprimento de alguns comandos do decisum.

(...)

26. Inconforma-se o recorrente com a imputação pessoal das astreintes em desfavor do Diretor do DER/PR e do Secretário de Estado de Infraestrutura e Logística do Paraná, pois, impondo multa cominatória a sujeitos alheios à relação jurídica processual, ofenderia o artigo 461, §4º, do CPC/1973.

27.
Com efeito, é pacífico o entendimento do STJ que admite a imposição da multa cominatória prevista no art. 461, § 4º, do CPC à Fazenda Pública, não sendo possível, contudo, estendê-la ao agente político que não participou do processo e, portanto, não exercitou seu constitucional direito de ampla defesa. (AgRg no AREsp 196.946/SE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 2/5/2013, DJe 16/5/2013; REsp 1.315.719/SE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/8/2013, DJe 18/9/2013; REsp 847.907/DF, Rel. Ministra Laurita Vaz, Quinta Turma, julgado em 5/5/2011, DJe 16/11/2011).

CONCLUSÃO 28. Recursos Especiais não conhecidos, interpostos pelas empresas permissionárias: (a) Zecatur Transporte Coletivo de Passageiros LTDA - EPP; (b) Viação Pato Branco LTDA; (c) Til Transporte Coletivos S/A, Expresso Maringá LTDA, Cidade Verde Transporte Rodoviário LTDA e Ingá Turismo e Serviços LTDA; (d) Viação Garcia LTDA, Viação Ouro Branco S/A e Empresa Princesa do Ivaí LTDA; (e) Expresso Estrela Azul LTDA e J. Araújo & CIA LTDA;

(f) Reunidas S/A Transportes Coletivos; (g) Expresso Princesa dos Campos e Viação Umuarama LTDA; (h) Nordeste Transportes LTDA; (i) Expresso Nordeste Linhas Rodoviárias LTDA; (j) Empresa Princesa do Norte S/A; (l) Viação Graciosa LTDA; (m) Federação das Empresas de Transporte de Passageiros dos Estados do Paraná e Santa Catarina - FEPASC; (m) Estado do Paraná e (n) Auto Viação Catarinense LTDA.

29. Recurso Especial provido, aviado pelo Estado do Paraná.
(STJ – REsp 1541676/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 7/12/2017, DJe 19/12/2017). [Destaquei]

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO DE SENTENÇA.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. APLICAÇÃO DE MULTA PREVISTA NO ART. 461, §§ 4º E 5º, DO CPC. IMPOSSIBILIDADE DE REDIRECIONAMENTO AO GESTOR PÚBLICO POR NÃO SER PARTE NO FEITO
. 1. Nos termos da jurisprudência pacífica desta Corte, em se tratando de obrigação de fazer, é permitido ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, a imposição de multa cominatória ao devedor (astreintes), mesmo contra a Fazenda Pública. 2.
Não é possível, contudo, a extensão ao agente político de sanção coercitiva aplicada à Fazenda Pública em decorrência da sua não participação efetiva no processo. Entendimento contrário acabaria por violar os princípios do contraditório e da ampla defesa
. Agravo regimental improvido.

(STJ – AgRg no AREsp 196.946/SE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 2/5/2013, DJe 16/5/2013). [Destaquei]

In casu
, verifica-se que a Ação Civil Pública foi ajuizada em face do Município de Jaciara e não contra o seu Prefeito Municipal - de modo que nesse contexto, apenas o ente público demandado está legitimado a responder pela multa cominatória, razão pela qual, deve ser afastado
o direcionamento das
astreintes
em desfavor da pessoa do Agente Público.

Ante o exposto,
DOU PARCIAL PROVIMENTO ao
Recurso de Apelação interposto pelo Município de Jaciara, tão somente para dilatar o prazo de cumprimento da determinação judicial para 6 (seis) meses; e, em sede de
Reexame Necessário da Sentença,
RETIFICO, EM PARTE
o ato sentencial, para além de dilatar o prazo de cumprimento da determinação judicial para 6 (seis) meses, afastar o direcionamento das astreintes em desfavor da pessoa do Agente Público.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 31/08/2020