Tribunal: TJMT
Processo: 0002192-84.2015.8.11.0037
Relator(a): MÁRCIO VIDAL
Órgão julgador: MÁRCIO VIDAL
Órgão colegiado: PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO
Data de julgamento: 2019-12-09
Data de publicação: 2020-01-22

Ementa:

Inteiro teor:
APELANTE(S):
NMED INCORPORADORA LTDA
APELADO(S):
ESTANIEL PASCOAL ALVES DA SILVA
MINISTERIO PUBLICO

Número do Protocolo: 4215/2019
Data de Julgamento: 09-12-2019

E M E N T A
ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO POPULAR – APONTAMENTO DE IRREGULARIDADES NO TRÂMITE DA APROVAÇÃO DE LOTEAMENTO – DIRETRIZES URBANÍSTICAS - VIOLAÇÃO À LEI ORGÂNICA MUNICIPAL E AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO - NÃO CONFIGURAÇÃO - LESIVIDADE - NÃO CONSTATAÇÃO - VÍCIO SANEÁVEL - POSSIBILIDADE DE CONVALIDAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO - DEVER DE PRESERVAÇÃO DA HIGIDEZ DO ATO ADMINISTRATIVO - PRINCÍPIOS DA ECONOMICIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA - IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS AUTORAIS - SENTENÇA REFORMADA – SENTENÇA RETIFICADA.
A convalidação do ato administrativo, quando presentes os pressupostos para o refazimento do ato praticado com ilegalidade, é atividade vinculada, não cabendo ao administrador se eximir desse dever, sobretudo, por se tratar de medida que corresponde à boa prática administrativa, visto prestigiar os princípios da economicidade e da segurança jurídica.
São passíveis de convalidação os atos administrativos eivados de vício de competência, de forma e de procedimento, ao passo que insanáveis aqueles que apresentem imperfeições tocantes ao motivo, à finalidade e ao objeto, de modo que se tratando da hipótese daquela primeira alternativa, imperativa a tentativa de aproveitamento do ato, assegurando a possibilidade da restauração da legalidade, sobretudo quando evidenciada a impossibilidade de retorno das coisas ao status quo.

APELANTE(S):
NMED INCORPORADORA LTDA
APELADO(S):
ESTANIEL PASCOAL ALVES DA SILVA
MINISTERIO PUBLICO

R E L A T Ó R I O
EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL
Egrégia Câmara:
Trata-se de Recurso de Apelação Cível, interposto pela NMED Incorporadora Ltda., em virtude da sentença, proferida pelo Juízo da Quinta Vara da Comarca de Primavera do Leste (fls. 1632/1648), que, nos autos da Ação Popular de código n. 145249, proposta por Paulo Roberto Donin, em face dos Requeridos Érico Piana Pinto Pereira, Josafá Martins Barboza, NMED Incorporadora Ltda. e do Município daquela mesma denominação, julgou procedentes, em parte, os pedidos exordiais.
Sustenta, a Apelante, que o ato sentencial não considerou as etapas atinentes à aprovação da incorporação de um loteamento, visto ter declarado nulo o Decreto n. 1.491/2015, cujos efeitos estavam suspensos, por força da liminar outrora deferida, quando este, tão somente, autoriza a implantação do loteamento Parque Imperial (fls. 1698/1731), que se viu afetado pela decisão hostilizada, apenas, no ponto em que determinada a readequação do passeio direito da Avenida Vitório Marcon.
Afiança a prescindibilidade da anulação do aludido Decreto, porquanto, das vinte teses autorais, somente subsistiu a citada readequação de passeio, atinente ao Projeto de Terraplenagem e de Asfaltamento, cuja adequação em nada se vê prejudicada com a sobrevida daquele ato regulamentador, posto que a área adjacente a tal passeio é não urbanizada (loteada), estando coberta por capim, a permitir aquela implementação judicial a qualquer tempo.
Diz que o loteamento Parque Imperial se encontra totalmente implementado, que o único óbice à sua conclusão é a mencionada ampliação de passeio e que já ofertou caução idônea para suportá-la, razões pelas quais, arguindo o preenchimento dos requisitos necessários para tanto, requer o restabelecimento dos efeitos do Decreto Municipal n. 1.491/2015.
Defende que, na hipótese, tem-se uma lide temerária, visto que nunca houve qualquer impugnação contra o registro do loteamento, sendo certa a existência de uma organização criminosa, atuante naquela cidade, que aprova projetos segundo os seus interesses, e que, contraditoriamente, teriam aprovado um loteamento semelhante, com idêntico trâmite. Demonstra o alegado, mediante a juntada de documentos conclusivos, inerentes à "Operação Sesmaria" (fls. 1753/1827), desencadeada por denúncia ofertada ao Ministério Público, que, mediante o GAECO - Grupo de Atuação Especial Contra o Crime Organizado -, apurou a possível ocorrência de crime de corrupção passiva, em tese, perpetrados por agentes políticos da Comarca de Primavera do Leste.
Assim, pugna pela reforma da decisão hostilizada, reconhecendo a improcedência dos pedidos iniciais, e condenando o autor da demanda por litigância de má-fé.
O autor peticionou, à fl. 1833, declarando a desistência e requerendo a publicação de Edital, na forma prevista nos artigos 7o, II, e 9o, da Lei n. 4.717/1965, o que foi homologado, pela decisão de folha seguinte.
Habilitou-se, à continuidade da autoria da Ação, o cidadão Estaniel Pascoal Alves da Silva (fls.1840/1843), conforme deferimento exarado à fl. 1854, sendo ele intimado a contrarrazoar o Apelo, deixando, no entanto, transcorrer, in albis, o prazo para a prática do ato (fl. 1858).
Ato subsequente, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso assumiu o polo ativo, apresentando as suas contrarrazões ao presente Recurso, às fls. 1860/1862.
A Procuradoria-Geral da Justiça, mediante parecer da lavra do Douto Procurador Luiz Alberto Esteves Scaloppe, opina pelo improvimento recursal.
É o relatório.
P A R E C E R (ORAL)
O EXMO. SR. DR. JOSÉ BASÍLIO GONÇALVES (PROCURADOR DE JUSTIÇA)
Ratifico o parecer escrito.

V O T O
EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)
Egrégia Câmara:
Como consignado no relatório, cuida-se de Recurso de Apelação Cível, interposto pela NMED Incorporadora Ltda., contra a sentença proferida pelo Juízo da Quinta Vara da Comarca de Primavera do Leste que, nos autos da Ação Popular (Código 145249), ajuizada por Estaniel Pascoal Alves da Silva e, posteriormente, avocada pelo Ministério Público Estadual, julgou procedentes, em parte, os pedidos deduzidos na inicial (fls. 1.632/1.648).
Extrai-se dos autos que Estaniel Pascoal Alves da Silva, em 08/04/2015, ajuizou a presente Ação Popular, contra o Município de Primavera do Leste, os então Prefeito e Presidente da Câmara de Vereadores, Érico Piana Pinto Pereira e Josafá Martins Barboza, respectivamente, e a NMED Incorporadora Ltda., visando à declaração da nulidade da Portaria n. 084/2015, emanada da Câmara Municipal de Primavera do Leste, bem como do Decreto n. 1.491/2015, expedido pelo citado Prefeito Municipal, inerentes à aprovação do Loteamento Parque Imperial, cujo trâmite estaria eivado de vícios.
O Autor, além da anulação dos aludidos atos administrativos e outros pedidos, pugnou pela condenação, dos requeridos e dos demais beneficiados pela implantação do citado empreendimento imobiliário, ao pagamento de indenização pelos danos materiais e morais que o erário municipal teria suportado em decorrência do alegado (fls. 05/45).
Ao sentenciar o feito, o Juízo a quo entendeu por bem julgar procedentes, em parte, os pedidos exordiais, tão somente para determinar, à ré NMED Incorporadora Ltda., a readequação do projeto do aludido loteamento, ampliando o passeio lateral direito da Avenida Vitório Marcon e, por fim, declarando nulo o Decreto n. 1.491/2015.
Veja o completo dispositivo sentencial:
"(...) Ante todo o exposto, com fundamento no artigo 7º, caput, da Lei nº 4.717/1965 c/c artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, julgo parcial-mente procedente a presente ação popular, para o fim de determinar à ré, NMED Incorporadora Ltda., a readequação do Projeto do Loteamento Parque Imperial, da seguinte forma:
Ampliar o passeio lateral direito da Avenida Vitório Marcon para, pelo menos, 2,5m de largura (que é o mínimo legal), bem como manter as larguras de cada uma das pistas de rolamento e do passeio lateral esquerdo, os quais já atendem aos ditames da Lei Municipal nº 498/1998, de acordo com a melhor solução técnica aplicável ao caso, a ser indicada pelo responsável técnico do empreendimento (conforme fundamentos expostos no item 2.3.1).
Com isso, declaro nulo o Decreto nº 1.491, de 2 de março de 2015, e determino que a ré, NMED Incorporadora Ltda., após a regularização do loteamento, conforme deliberação desta sentença, protocole o pedido de autorização do Loteamento Parque Imperial junto ao Município, dispensada a consulta prévia de viabilidade (art. 20 da Lei Municipal nº 498/1998).
Torno sem efeito o protocolo de registro de loteamento, que de-verá ser novamente providenciado, oportunamente, devendo-se, ainda, comunicar o Cartório de Registro de Imóveis de Primavera do Leste/MT desta sentença.
Declaro a inépcia da petição da inicial na parte que trata da Rua Odila Marcon, nos termos da fundamentação exarada.
Julgo improcedentes todos os demais pedidos.
Em relação ao réu, Josafá Martins Barboza, julgo extinto o pro-cesso, sem resolução do mérito, pela perda parcial do objeto, decorrente do reconhecimento da inconstitucionalidade dos artigos 26 e 27 da Lei Municipal nº 498/1998 e da suspensão da eficácia de parte do artigo 45 da Lei Municipal nº 498/1998, declaradas pelo E. Tribunal de Justiça de Mato Grosso na Ação Direita de Inconstitucionalidade nº 57636/2016, o que faço com fundamento no artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil.
Deixo de condenar em honorários advocatícios, visto que a procedência se deu em relação a parte ínfima do pedido, o que faço em consonância com a norma dos artigos 86 e 87 do Código de Processo Civil, ciente ainda que não cabe a condenação ao autor, neste caso, por não restar configurada sua má-fé.
Registrada e publica diretamente no sistema Apolo.
Intimem-se.
Após o decurso do prazo para recurso voluntário, encaminhem-se os autos do processo ao Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso para reexame necessário, em conformidade com o artigo 19 da Lei 4.717/1965 (...)"
Inconformada, a NMED interpôs o presente Recurso de Apelação, vindicando a reforma do ato sentencial, para declarar a completa improcedência dos pedidos iniciais (fls. 1.698/1.731).
Sustenta, a Recorrente, a prescindibilidade da declaração da nulidade do Decreto n. 1.491/2015, que aprovou a criação do Loteamento Parque Imperial, porquanto este se encontra completamente implementado, e a pequena adequação no seu projeto, determinada pelo Juízo singular, seria providência ulterior àquela aprovação, já que diz respeito às etapas finais da implantação imobiliária, inerentes à terraplenagem e asfaltamento.
Assevera que a modificação no projeto de terraplenagem e asfaltamento não necessariamente atinge a validade do Decreto autorizador da criação do loteamento, sobretudo, diante do passeio público à direita da Avenida Vitório Marcon, que se sujeitará a alteração, se encontrar totalmente não edificado.
Aduz a necessidade da preservação do citado ato regulamentador, por ser a medida mais razoável e proporcional, especialmente, por não importar nenhum prejuízo público e por prestigiar a boa-fé dos terceiros interessados.
Afirma, outrossim, a inexistência da indicação de qualquer causa nulificadora do decreto em referência, cuja prevalência não denota qualquer lesividade.
Por fim, requereu seja o autor condenado por litigância de má-fé e pela propositura de lide temerária, visto que esta denotaria fins ilícitos, que pretendeu demonstrar, mediante a juntada de documentos aos autos, acerca da denúncia criminal, que desencadeou a "Operação Sesmaria", na qual investigado o possível cometimento de crimes de corrupção passiva, pelos agentes políticos da cidade de Primavera do Leste.
Primeiramente, insta registrar que, diferentemente do assinalado no dispositivo sentencial, não está a decisão singela sujeita a reexame, posto não ter sido o caso de improcedência, mas de procedência parcial.
Assim, julgo PREJUDICADO o Reexame Necessário.
Prosseguindo ao exame recursal, cabe salientar que, para que a Ação Popular se mostre viável, faz-se necessário o preenchimento de três requisitos: a condição de eleitor do seu autor, a comprovação de uma ilegalidade, perpetrada mediate o ato administrativo combatido, e, também, a demonstração da lesividade dele decorrente.
No caso, a condição de eleitor foi demonstrada, vindo o Autor originário a ser substituído por outro cidadão, que, não tendo respondido a este Recurso de Apelação, relegou o prosseguimento do feito ao Ministério Público Estadual (Lei n. 4.717/1965, art. 9º).
Vê-se, portanto, que o pronunciamento do Judiciário, nesta ação, deve se ater à legalidade do ato impugnado e à sua lesividade, ou não, ao patrimônio público.
Na hipótese, a Ação Popular tem por escopo a declaração de nulidade dos atos administrativos autorizadores da criação do Loteamento Parque Imperial, situado na cidade de Primavera do Leste, ao fundamento de que teriam ocorrido vícios na tramitação da sua aprovação.
Da verificação do caderno processual, nota-se que, dentre as mais de vinte irregularidades apontadas no projeto do aludido loteamento, noticiadas na inicial, o Juízo de Primeiro Grau entendeu presente, tão somente, uma, atinente à necessidade da adequação de um passeio público. Ainda assim, declarou, o Juízo monocrático, a completa nulidade do Decreto pelo qual autorizada a criação daquele empreendimento.
Por outro lado, o Apelante demonstra que o loteamento está totalmente implementado, e, haja vista o adiantar das obras, defende a inviabilidade da mencionada declaração judicial de nulidade, mesmo porque atingiria direito de terceiros de boa-fé.
Das circunstâncias relatadas, tenho que a controvérsia cinge-se à possibilidade, ou não, da convalidação do ato administrativo, impugnado por meio da Ação Popular (o Decreto n. 1.491/2015).
É cediço que, quando a Administração Pública, mediante seus agentes, pratica atos viciados, a boa prática administrativa impõe a análise dos dois caminhos a serem percorridos: a convalidação, com o aproveitamento dos atos que contenham vícios superáveis, corrigindo-se tais defeitos, ou, a anulação completa, se diante da absoluta inviabilidade da sua convalidação.
Não é adequada, portanto, a direta declaração de nulidade de eventual ato administrativo, quando se vislumbrar um vício superável, mormente, agindo de tal modo, estar-se-ia, além de outros fatores, desprestigiando a legalidade e legitimidade presumida que lhe é inerente.
Sobre a possível convalidação do ato administrativo, impõe trazer à luz o teor do artigo 55, da Lei n. 9.784/1999, que assim preconiza:
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.
A conduta do aproveitamento de ato administrativo é clara demonstração de que a prática administrativa deve se dirigir pela economicidade, atenta, também, ao dever de obediência aos princípios da legalidade e da segurança jurídica.
Um ato acometido de vício, sanável ou não, fere o princípio da legalidade, e as formas que propiciam a sua restauração são a invalidade ou a convalidação, sendo certo que, sempre que o ato puder ser convalidado, esse procedimento se torna obrigatório.
Nas lições de Weida Zancaner, o princípio da legalidade visa a que a ordem jurídica seja restaurada, mas não estabelece que tal restauração seja, necessariamente, a extinção do ato inválido.
Pode-se dizer, assim, que a convalidação, quando presentes os pressupostos para o refazimento do ato praticado com ilegalidade, é atividade vinculada, não podendo se eximir o administrador desse dever.
Sabe-se que os atos que possuam vícios de competência, de forma e de procedimento são, em regra, passíveis de convalidação, ao passo que os defeitos insanáveis, que impedem o aproveitamento do ato, são os que apresentam imperfeições relativas ao motivo, à finalidade e ao objeto.
Na hipótese, é inconteste que os vícios apontados dizem respeito ao procedimento, o que dá abertura para a análise quanto ao seu aproveitamento, o que foi examinado, com riqueza de detalhes, pelo Juízo da Instância Singela, que veio a concluir pela única necessidade da adequação de um passeio público.
Ademais, saliento que, do exame dos autos, não vislumbrei, no caso concreto, qualquer indício de lesividade ao bem público.
Com efeito, considerando-se que o loteamento já está implementado (não sendo possível o retorno das coisas ao status quo), com a terraplenagem e asfaltamento pendentes (a denotar a possibilidade do ajuste que assegurará a inteireza da legalidade na sua aprovação), não vejo óbice à preservação do Decreto Municipal n. 1.491/2015, cuja higidez, por todos os fundamentos acima, deve ser preservada, em prestígio aos princípios da economicidade e da segurança jurídica.
Assim, tenho por demonstrado que a hipótese demanda, tão somente, a abertura de prazo para a necessária adequação do projeto do loteamento Parque Imperial, com a possível convalidação daquele ato administrativo, relegando a sua revogação, para o caso de não atendimento àquela formalidade, por ser esta a medida mais razoável e adequada à preservação dos interesses públicos envolvidos.
Ressalto que este decisum não tem o condão de declarar a legalidade absoluta do Decreto n. 1.491/2015, apenas, não sendo a Ação Popular o meio adequado a determinações que resultem em obrigação de fazer, não há falar em qualquer providência de adequação nos presentes autos, cujo resultado, a teor do que dispõem os artigos 1o e 11 da Lei n. 4.717/1965, deve se restringir à anulação ou declaração de nulidade de atos lesivo ao patrimônio público e à eventual condenação ao pagamento das perdas e danos.
Por derradeiro, no que tange aos crimes noticiados nos autos, como bem registrado pelo Juízo de Primeira Instância, a Ação Popular não se presta a tal apuração, o que há de ser investigado, como de fato está, na seara criminal, não prestando, pois, essa circunstância, à pretendida condenação, neste feito, por litigância de má-fé e lide temerária, sobretudo por inexistir transito em julgado a respeito.
Forte nessas razões, DOU PROVIMENTO ao Recurso de Apelação interposto pela NMED Incorporadora Ltda., para declarar a completa improcedência dos pedidos veiculados na inicial da Ação Popular e, por conseguinte, revogada a liminar outrora deferida pelo Juízo a quo.
É como voto.

.

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência do DES. MÁRCIO VIDAL, por meio da Câmara Julgadora, composta pelo DES. MÁRCIO VIDAL (Relator), DESA. MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK (1ª Vogal) e DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (2ª Vogal), proferiu a seguinte decisão: À UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO COM A REVOGAÇÃO DA LIMINAR, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.
USOU DA PALAVRA O ADVOGADO ANDRÉ WILLIAN CHORMIAK, OAB/MT 14861/O.

Cuiabá, 9 de dezembro de 2019.

-------------------------------------------------------------------------------------------
DESEMBARGADOR MÁRCIO VIDAL - RELATOR