Tribunal: TJMT
Processo: 1008111-74.2017.8.11.0002
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-05-12
Data de publicação: 2026-05-15

Ementa:
E M E N T A:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ACUMULAÇÃO ILÍCITA DE CARGOS PÚBLICOS. RECEBIMENTO DE REMUNERAÇÃO SEM CONTRAPRESTAÇÃO. FUNCIONÁRIO FANTASMA. PRELIMINARES DE NULIDADE E PRESCRIÇÃO REJEITADAS. DOLO CONFIGURADO NO PERÍODO DE ACUMULAÇÃO COMPROVADA. EXCLUSÃO PARCIAL DO RESSARCIMENTO QUANTO AO INTERREGNO SEM PROVA CABAL. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Apelação cível interposta por João Ferreira da Luz contra sentença que julgou procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, condenando-o por enriquecimento ilícito, em razão do acúmulo indevido de cargo efetivo de Guarda Municipal de Várzea Grande com cargos em comissão na Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, bem como pelo recebimento de remuneração sem a correspondente prestação de serviços.
2. A sentença impôs as sanções de ressarcimento integral do dano ao erário, suspensão dos direitos políticos por 8 (oito) anos, proibição de contratar com o Poder Público por 8 (oito) anos e perda da função pública. O recorrente arguiu, em preliminar, nulidade por ausência de litisconsórcio passivo necessário e prescrição. No mérito, sustentou ausência de dolo e de prova do enriquecimento ilícito.
II. Questão em discussão
3. Há três questões em discussão: (i) saber se a ausência de citação da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso acarreta nulidade do feito por falta de litisconsórcio passivo necessário; (ii) saber se a pretensão sancionatória está prescrita à luz da Lei no 14.230/2021 e da orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal; e (iii) saber se o conjunto probatório demonstra, com a certeza exigida no direito administrativo sancionador, a prática dolosa de ato de improbidade administrativa, bem como a exata extensão do ressarcimento ao erário.
III. Razões de decidir
4. Inexiste litisconsórcio passivo necessário com a Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, porque a controvérsia diz respeito ao dano causado ao Erário Municipal de Várzea Grande, não integrando aquele ente a relação jurídica material deduzida em juízo. Ademais, ausente demonstração de prejuízo processual, incide o princípio segundo o qual não se declara nulidade sem demonstração de dano.
5. A prejudicial de prescrição não prospera. A matéria já havia sido decidida no saneamento, sem insurgência oportuna, operando-se a preclusão. Ainda assim, no mérito, o novo regime prescricional introduzido pela Lei no 14.230/2021 não retroage para alcançar fatos pretéritos, conforme a orientação vinculante do Tema 1.199 do STF. Considerado o término da conduta em dezembro de 2012 e o ajuizamento da ação em 2017, a pretensão foi exercida dentro do prazo legal.
6. O conjunto probatório demonstra, de forma robusta, que o apelante acumulou ilicitamente o cargo efetivo de Guarda Municipal, com jornada de 44 horas semanais, com cargos em comissão na Assembleia Legislativa, com jornada de 40 horas semanais, nos períodos de 01/10/2008 a 31/01/2011 e de 01/06/2011 a 31/12/2012. A manifesta incompatibilidade de horários, somada à confissão prestada no PAD no 007/2016, evidencia a impossibilidade física de exercício simultâneo e revela o dolo exigido para a configuração do ato ímprobo.
7. A vedação constitucional à acumulação remunerada de cargos públicos, fora das hipóteses taxativamente previstas, afasta a tese defensiva de mera falha administrativa. A percepção de remuneração municipal sem efetiva contraprestação, durante o período de acumulação indevida comprovada, caracteriza vantagem patrimonial ilícita obtida às custas do erário, subsumindo-se a conduta ao art. 9o, inc. XI, da Lei no 8.429/1992.
8. Diversamente, quanto ao período de 04/09/2007 a 30/09/2008, anterior ao vínculo com a Assembleia Legislativa, a prova não alcança o mesmo grau de certeza. A ausência de folhas de ponto ou de atos formais de cessão, por si só, não basta para demonstrar, com segurança, a prática dolosa de enriquecimento ilícito. Em matéria sancionatória, a condenação exige prova cabal, razão pela qual se impõe excluir do ressarcimento os valores correspondentes a esse interregno.
9. Mantêm-se as demais sanções aplicadas. A perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos e a proibição de contratar com o Poder Público mostram-se adequadas e proporcionais à gravidade concreta da conduta, marcada por prolongada acumulação ilícita de cargos e recebimento indevido de remuneração por vários anos.
IV. Dispositivo e tese
10. Recurso parcialmente provido, apenas para excluir da condenação de ressarcimento ao erário os valores recebidos no período de 04/09/2007 a 30/09/2008, mantidas as demais condenações relativas ao período de acumulação indevida de cargos a partir de outubro de 2008.
Tese de julgamento: “1. Não há litisconsórcio passivo necessário com ente público estranho à relação jurídica material de ressarcimento ao erário, ainda que seu vínculo com o agente sirva como elemento probatório da acumulação ilícita de cargos. 2. O regime prescricional introduzido pela Lei no 14.230/2021 não retroage para alcançar fatos anteriores, aplicando-se, quanto à prescrição, a disciplina vigente ao tempo da prática do ato, nos termos do Tema 1.199 do STF. 3. A acumulação remunerada de cargos públicos com incompatibilidade material de horários, acompanhada do recebimento de remuneração sem contraprestação laboral e corroborada por prova documental, testemunhal e confissão em PAD, configura ato doloso de improbidade administrativa por enriquecimento ilícito. 4. Em direito administrativo sancionador, a ausência de registros funcionais, isoladamente, não autoriza condenação por improbidade sem prova cabal da conduta dolosa, impondo-se a exclusão do ressarcimento quanto ao período não suficientemente demonstrado.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, XVI; CPC, arts. 98, § 3o, 99, § 7o, 114 e 507; Lei no 8.429/1992, arts. 9o, inc. XI, 12, inc. I, e 23, I; Lei no 14.230/2021; Lei Municipal no 1.164/1991, art. 128; Lei Municipal no 2.163/2000.
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, Tema 1.199, j. 18.08.2022; STF, ARE 1.436.192/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, 1a Turma, j. 22.08.2023; TJGO, Apelação Cível no 0090449-34.2014.8.09.0051, Rel. Des. Ronnie Paes Sandre, 1a Câmara Cível, pub. 15.03.2023.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1008111-74.2017.8.11.0002
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). TATIANE COLOMBO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), JOAO FERREIRA DA LUZ - CPF: 537.645.281-68 (APELANTE), KAMILLA EVELYN GERVASIO RIBEIRO - CPF: 046.237.221-98 (ADVOGADO), JOSE PETAN TOLEDO PIZZA - CPF: 106.709.201-34 (ADVOGADO), MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE - CNPJ: 03.507.548/0001-10 (TERCEIRO INTERESSADO), WALTER DE FATIMA PEREIRA - CPF: 105.430.821-72 (TESTEMUNHA), ALEXANDER TORRES MAIA - CPF: 971.827.617-34 (TESTEMUNHA), BEATRIZ REGINA MARCHETTI - CPF: 632.417.142-68 (TESTEMUNHA), MAURICIO RODRIGUES DA SILVA - CPF: 043.874.731-34 (TESTEMUNHA), JOCICLEIDE SARAIVA DANTAS - CPF: 861.560.391-04 (TESTEMUNHA), ILDEVAN PIETRO GOMES LUZARDO PIZZA - CPF: 738.440.201-87 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVERAM PARCIALMENTE O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1a VOGAL, EXMA. SRA. DRA. TATIANE COLOMBO (CONVOCADA) E 2o VOGAL, EXMO. SR. DES. JONES GATTASS DIAS (CONVOCADO).

E M E N T A

E M E N T A:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ACUMULAÇÃO ILÍCITA DE CARGOS PÚBLICOS. RECEBIMENTO DE REMUNERAÇÃO SEM CONTRAPRESTAÇÃO. FUNCIONÁRIO FANTASMA. PRELIMINARES DE NULIDADE E PRESCRIÇÃO REJEITADAS. DOLO CONFIGURADO NO PERÍODO DE ACUMULAÇÃO COMPROVADA. EXCLUSÃO PARCIAL DO RESSARCIMENTO QUANTO AO INTERREGNO SEM PROVA CABAL. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. Caso em exame

1.
Apelação cível interposta por João Ferreira da Luz contra sentença que julgou procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, condenando-o por enriquecimento ilícito, em razão do acúmulo indevido de cargo efetivo de Guarda Municipal de Várzea Grande com cargos em comissão na Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, bem como pelo recebimento de remuneração sem a correspondente prestação de serviços.

2.
A sentença impôs as sanções de ressarcimento integral do dano ao erário, suspensão dos direitos políticos por 8 (oito) anos, proibição de contratar com o Poder Público por 8 (oito) anos e perda da função pública. O recorrente arguiu, em preliminar, nulidade por ausência de litisconsórcio passivo necessário e prescrição. No mérito, sustentou ausência de dolo e de prova do enriquecimento ilícito.

II. Questão em discussão

3.
Há três questões em discussão: (i) saber se a ausência de citação da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso acarreta nulidade do feito por falta de litisconsórcio passivo necessário; (ii) saber se a pretensão sancionatória está prescrita à luz da Lei no 14.230/2021 e da orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal; e (iii) saber se o conjunto probatório demonstra, com a certeza exigida no direito administrativo sancionador, a prática dolosa de ato de improbidade administrativa, bem como a exata extensão do ressarcimento ao erário.

III. Razões de decidir

4.
Inexiste litisconsórcio passivo necessário com a Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, porque a controvérsia diz respeito ao dano causado ao Erário Municipal de Várzea Grande, não integrando aquele ente a relação jurídica material deduzida em juízo. Ademais, ausente demonstração de prejuízo processual, incide o princípio segundo o qual não se declara nulidade sem demonstração de dano.

5.
A prejudicial de prescrição não prospera. A matéria já havia sido decidida no saneamento, sem insurgência oportuna, operando-se a preclusão. Ainda assim, no mérito, o novo regime prescricional introduzido pela Lei no 14.230/2021 não retroage para alcançar fatos pretéritos, conforme a orientação vinculante do Tema 1.199 do STF. Considerado o término da conduta em dezembro de 2012 e o ajuizamento da ação em 2017, a pretensão foi exercida dentro do prazo legal.

6.
O conjunto probatório demonstra, de forma robusta, que o apelante acumulou ilicitamente o cargo efetivo de Guarda Municipal, com jornada de 44 horas semanais, com cargos em comissão na Assembleia Legislativa, com jornada de 40 horas semanais, nos períodos de 01/10/2008 a 31/01/2011 e de 01/06/2011 a 31/12/2012. A manifesta incompatibilidade de horários, somada à confissão prestada no PAD no 007/2016, evidencia a impossibilidade física de exercício simultâneo e revela o dolo exigido para a configuração do ato ímprobo.

7.
A vedação constitucional à acumulação remunerada de cargos públicos, fora das hipóteses taxativamente previstas, afasta a tese defensiva de mera falha administrativa. A percepção de remuneração municipal sem efetiva contraprestação, durante o período de acumulação indevida comprovada, caracteriza vantagem patrimonial ilícita obtida às custas do erário, subsumindo-se a conduta ao art. 9o, inc. XI, da Lei no 8.429/1992.

8.
Diversamente, quanto ao período de 04/09/2007 a 30/09/2008, anterior ao vínculo com a Assembleia Legislativa, a prova não alcança o mesmo grau de certeza. A ausência de folhas de ponto ou de atos formais de cessão, por si só, não basta para demonstrar, com segurança, a prática dolosa de enriquecimento ilícito. Em matéria sancionatória, a condenação exige prova cabal, razão pela qual se impõe excluir do ressarcimento os valores correspondentes a esse interregno.

9.
Mantêm-se as demais sanções aplicadas. A perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos e a proibição de contratar com o Poder Público mostram-se adequadas e proporcionais à gravidade concreta da conduta, marcada por prolongada acumulação ilícita de cargos e recebimento indevido de remuneração por vários anos.

IV. Dispositivo e tese

10.
Recurso parcialmente provido, apenas para excluir da condenação de ressarcimento ao erário os valores recebidos no período de 04/09/2007 a 30/09/2008, mantidas as demais condenações relativas ao período de acumulação indevida de cargos a partir de outubro de 2008.

Tese de julgamento:

“1. Não há litisconsórcio passivo necessário com ente público estranho à relação jurídica material de ressarcimento ao erário, ainda que seu vínculo com o agente sirva como elemento probatório da acumulação ilícita de cargos. 2. O regime prescricional introduzido pela Lei no 14.230/2021 não retroage para alcançar fatos anteriores, aplicando-se, quanto à prescrição, a disciplina vigente ao tempo da prática do ato, nos termos do Tema 1.199 do STF. 3. A acumulação remunerada de cargos públicos com incompatibilidade material de horários, acompanhada do recebimento de remuneração sem contraprestação laboral e corroborada por prova documental, testemunhal e confissão em PAD, configura ato doloso de improbidade administrativa por enriquecimento ilícito. 4. Em direito administrativo sancionador, a ausência de registros funcionais, isoladamente, não autoriza condenação por improbidade sem prova cabal da conduta dolosa, impondo-se a exclusão do ressarcimento quanto ao período não suficientemente demonstrado.”

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 37, XVI; CPC, arts. 98, § 3o, 99, § 7o, 114 e 507; Lei no 8.429/1992, arts. 9o, inc. XI, 12, inc. I, e 23, I; Lei no 14.230/2021; Lei Municipal no 1.164/1991, art. 128; Lei Municipal no 2.163/2000.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, Tema 1.199, j. 18.08.2022; STF, ARE 1.436.192/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, 1a Turma, j. 22.08.2023; TJGO, Apelação Cível no 0090449-34.2014.8.09.0051, Rel. Des. Ronnie Paes Sandre, 1a Câmara Cível, pub. 15.03.2023.

R E L A T Ó R I O

EGRÉGIA CÂMARA:

Trata-se de recurso de Apelação Cível interposto pelo
JOÃO FERREIRA DA LUZ
em face da sentença proferida pelo Juízo da 3a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Várzea Grande, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, o qual, em síntese, julgou procedentes os pedidos iniciais, condenando o réu pela prática de ato de improbidade administrativa que importa em enriquecimento ilícito (art. 9o, inciso XI, da Lei no 8.429/92), em razão do acúmulo indevido de cargos públicos e recebimento de remuneração sem a correspondente contraprestação de serviços. As sanções aplicadas foram: (i) ressarcimento integral do dano ao erário (R$ 101.443,75); (ii) suspensão dos direitos políticos por 8 (oito) anos; (iii) proibição de contratar com o Poder Público por 8 (oito) anos; e (iv) perda da função pública.

Em suas razões recursais, o Apelante suscita,
preliminarmente
:

A ocorrência de prescrição, invocando jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (ARE 1.475.101) e as alterações da Lei no 14.230/2021;

Nulidade da sentença por ausência de formação de litisconsórcio passivo necessário com a Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso (ALMT).

No mérito
, sustenta a ausência de dolo e má-fé, alegando que houve falha da Administração na organização dos serviços e que não restou comprovado o enriquecimento ilícito.

Ao final, pugna pelo acolhimento das preliminares e, no mérito, pelo provimento recursal, reformando-se a sentença recorrida.

Em contrarrazões, o Ministério Público pugna pelo desprovimento do recurso, defendendo a manutenção da sentença por seus próprios fundamentos.

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer, opinou pelo parcial provimento do recurso, apenas para decotar da condenação o ressarcimento referente ao período de setembro de 2007 a setembro de 2008, mantendo-se a condenação quanto ao período de acumulação de cargos (outubro de 2008 a dezembro de 2012), por entender robusta a prova neste ponto e frágil naquele.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

V O T O

EGRÉGIA CÂMARA:

Prefacialmente, quanto ao pedido de Justiça Gratuita renovado em sede recursal, o artigo 99, § 7o, do Código de Processo Civil (CPC), permite tal requerimento nesta fase. Considerando a declaração de hipossuficiência e a ausência de elementos nos autos que evidenciem capacidade financeira robusta capaz de elidir a presunção legal — notadamente diante da perda do cargo público —,
DEFIRO
a gratuidade de justiça exclusivamente para fins de processamento deste recurso e suspensão da exigibilidade das custas e honorários sucumbenciais, nos moldes do art. 98, § 3o, do CPC.

Feito isso, passo a analisar as preliminares suscitadas pelo recorrente.

- DA ALEGAÇÃO DE NULIDADE POR AUSÊNCIA DE LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO.

O Apelante argui a nulidade do feito pela falta de citação da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso (ALMT). Sem razão.

Como cediço, o litisconsórcio necessário, previsto no art. 114 do CPC, ocorre quando a lei o determina ou quando a natureza da relação jurídica exige que o juiz decida de modo uniforme para todas as partes. No caso em tela, a causa petendi reside no prejuízo causado ao Erário Municipal de Várzea Grande pelo recebimento de salários sem a contraprestação laboral.

A ALMT não compõe a relação jurídica de direito material litigiosa no que tange ao dano causado ao Município. O fato de o réu ter mantido vínculo com a ALMT serve apenas como prova da impossibilidade física de cumprimento da jornada no Município e da acumulação ilegal, mas não torna o ente estadual solidariamente responsável pelo ressarcimento aos cofres municipais, tampouco titular do direito discutido.

Ademais, tratando-se de nulidade relativa, a matéria estaria sujeita à preclusão se não arguida no momento oportuno (contestação), o que se verificou no caso. Não havendo prejuízo processual demonstrado (pas de nullité sans grief),
REJEITO A PRELIMINAR
.

- DA ALEGADA PRESCRIÇÃO.

O Apelante invoca a prescrição com base nas alterações da Lei no 14.230/2021.

Primeiramente, observa-se que a questão da prescrição foi analisada e afastada na decisão saneadora, contra a qual não houve interposição de recurso no momento oportuno, operando-se a preclusão consumativa (art. 507, CPC).

Ainda que superada a preclusão, por amor ao debate, a tese não prospera. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.199 (ARE 843.989), fixou tese vinculante no sentido de que o novo regime prescricional previsto na Lei no 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais apenas a partir da publicação da lei.

A propósito:

“EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DAS ALTERAÇÕES À LEI DE IMPROBIDADE. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE AFASTADA. TERMO INICIAL. I. Conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do Tema no 1.199, a contagem do prazo de prescrição intercorrente na ação de improbidade deve ter início a partir da publicação da Lei no 14 .230/2021, que inseriu o referido instituto na Lei no 8.429/1992. Considerando que a Lei no 14.230/2021 foi publicada em 26/10/2021, a pretensão autoral deduzida na ação de origem não foi fulminada pela prescrição. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E PROVIDA.” (TJ-GO 00904493420148090051, Relator.: RONNIE PAES SANDRE, 1a Câmara Cível, Data de Publicação: 15/03/2023)

Aplicando-se a lei vigente à época dos fatos (redação original da Lei 8.429/92), o prazo prescricional é de 5 anos após o término do exercício de mandato ou cargo em comissão (art. 23, I).
Considerando que a conduta ilícita cessou em dezembro de 2012 e a ação foi proposta em 2017, dentro do quinquênio legal, não há que se falar em prescrição
.
REJEITO
, portanto, a prejudicial de prescrição.

Adentrando ao
meritum causae
, observa-se que a controvérsia cinge-se à verificação da prática de ato de improbidade administrativa decorrente do recebimento de remuneração sem trabalho (funcionário "fantasma") e acumulação indevida de cargos públicos, bem como a presença do elemento subjetivo (dolo).

Para melhor entendimento, transcrevo abaixo parte da sentença recorrida:

“[...] As preliminares de prescrição intercorrente e de prescrição da pretensão de ajuizamento da ação foram exaustivamente analisadas e afastadas na decisão de saneamento (id. 173544925), cujos fundamentos são integralmente ratificados. Assim, não havendo questões preliminares ou prejudiciais de mérito a serem examinadas, passo para a análise do mérito. A presente ação busca a condenação do requerido JOÃO FERREIRA DA LUZ pela prática de ato de improbidade administrativa, na modalidade de enriquecimento ilícito, tipificado no artigo 9o, inciso XI, da Lei no 8.429/1992. A inicial narra que o requerido, servidor da Guarda Municipal de Várzea Grande, recebeu remuneração sem efetiva contraprestação de serviços no período de 04/09/2007 a 31/12/2012, bem como acumulou cargos comissionados na Assembleia Legislativa de Mato Grosso, situação que afronta diretamente o disposto no art. 37, XVI, da Constituição Federal. Sustentou, o Ministério Público, que, além da incompatibilidade legal, o requerido sequer demonstrou o cumprimento de jornada, inexistindo registros formais de frequência no Município ou ato regular de cessão, o que resultou em acréscimo patrimonial indevido no valor histórico de R$ 101.443,75, (cento e um mil quatrocentos e quarenta e três reais e setenta e cinco centavos) configurando enriquecimento ilícito e dano ao erário. Regularmente citado, o requerido apresentou contestação, arguindo inexistência de dolo e afirmando ter exercido suas funções, ainda que sem comprovação documental de frequência. O Ministério Público, em impugnação, reiterou os termos da inicial e destacou que os elementos probatórios coligidos, inclusive no PAD instaurado, são suficientes para.” Como cediço, a responsabilidade civil ambiental, disciplinada pelo art. 14, § 1o, da Lei no 6.938/81, possui natureza objetiva e caráter propter rem, vinculando-se à propriedade ou posse do imóvel e visando prioritariamente à reparação do dano. Nesta seara, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que as obrigações ambientais aderem à propriedade, sendo possível exigi-las do proprietário atual, independentemente de ter causado o dano. demonstrar a prática dos atos ímprobos. Pois bem, analisando os autos, verifica-se que do inquérito civil no 004106- 006/2016 e do Processo Administrativo Disciplinar (PAD) no 007/2016, que o requerido cumulava cargo de maneira indevida, contrário ao disposto na Constituição Federal. Ressai dos documentos que instruem a inicial que entre 04/09/2007 e 04/02/2009 não há registros do requerido em escalas de serviço da Guarda Municipal nem atos de cessão válidos; e ainda, que a partir de 05/02/2009, houve colocações “à disposição”, mas sem controle formal de frequência, até 31/12/2012; no PAD 007/2016, o requerido
confessou acúmulo de cargos
com remuneração simultânea na ALMT. Tais pontos estão expressamente narrados e documentados na peça inaugural. (id. 10402316) As testemunhas, ouvidas em audiência, corroboram essa conclusão. WALTER DE FÁTIMA PEREIRA, ex-Secretário Municipal de Defesa Social, e JOCICLEIDE SARAIVA DANTAS, membro da Corregedoria, confirmaram que o requerido nunca apareceu fardado na Guarda Municipal e era sabido que recebia sem trabalhar, o que gerava prejuízo ao serviço público. As testemunhas BEATRIZ REGINA MARCHETTI e MAURÍCIO RODRIGUES DA SILVA, membros da comissão do PAD, atestaram o acúmulo indevido de cargos e a incompatibilidade de horários, concluindo que a demissão foi justificada. Maurício Rodrigues da Silva ainda afirmou que a situação trouxe prejuízo ao município, pois o réu auferiu renda sem prestar serviço. Assim, com base nas provas trazidas aos autos, não restam dúvidas acerca da acumulação indevida de cargos, levando ao enriquecimento ilícito do requerido e prejuízo ao erário. [...] Conforme se observa, a acumulação de cargos públicos é expressamente vedada pela Constituição Federal (Art. 37, XVI), exceto em casos específicos de compatibilidade de horários para cargos de professor, técnico/científico ou profissionais de saúde, exceções que manifestamente não se aplicam ao caso de JOÃO FERREIRA DA LUZ. A Lei Municipal no 1.164/1991 (Art. 128) também veda a acumulação remunerada de cargos públicos, estendendo a proibição a fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista, e condicionando a acumulação lícita à comprovação de compatibilidade de horários. As cargas horárias dos cargos em questão eram incompatíveis: Guarda Municipal (44 horas semanais) e os cargos na Assembleia Legislativa (40 horas semanais). Além disso, a Lei Municipal no 2.163/2000, que institui o estatuto da Guarda Municipal, vedava expressamente a transferência do pessoal habilitado para qualquer outro órgão estranho à Municipalidade, exceto em casos de permutas com organismos congêneres, o que não ocorreu. A impossibilidade física de estar em dois lugares simultaneamente reforça a incompatibilidade. As provas demonstram que, mesmo quando o requerido foi supostamente colocado à disposição da Secretaria Municipal de Administração (a partir de 05/02/2009) e da Secretaria Municipal de Saúde (a partir de 10/02/2009), não há comprovação da efetiva prestação de serviços nessas pastas, conforme informações da própria Secretaria Municipal de Saúde. O requerido, em sede de Processo Administrativo Disciplinar (PAD) no 007/2016, confessou o acúmulo de cargos com recebimento de remuneração de ambas as fontes pagadoras. Esse PAD culminou na aplicação da penalidade de DEMISSÃO. O relatório final do PAD expressamente aponta a evidente má-fé na conduta do requerido. A análise detida dos autos, das provas documentais e testemunhais produzidas, evidencia a materialidade das condutas imputadas ao requerido, bem como a presença do dolo e do fim específico de enriquecimento ilícito. Consigno que a alegação de desconhecimento ou de omissão da Administração Pública não afasta o dolo e a má-fé do agente que, de forma contínua e deliberada, auferiu remuneração sem a devida contraprestação de serviços e acumulou ilegalmente cargos. Pelo contrário, a situação de ausência de fiscalização incisiva, quando aproveitada pelo agente, reforça ainda mais o dolo e a audácia em se enriquecer ilicitamente às custas do erário. Assim, diante de todo o conjunto probatório presente nos autos, ficou devidamente demonstrado a prática de atos de improbidade administrativa praticadas pelo requerido João Ferreira, conforme descritas na inicial. Em linhas gerais, a Lei no. 8.429/92 divide os atos de improbidade administrativa entre aqueles que importam em enriquecimento ilícito em razão do recebimento de vantagem patrimonial indevida (art. 9o); os que causam prejuízo ao erário por ação ou omissão (art. 10); e ainda, aqueles que atentam contra os princípios da administração pública, violando os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições (art. 11). [...] Do que se extrai dos autos, a conduta ímproba do requerido resultou também em um prejuízo a Administração Pública. Assim sendo, a conduta do requerido ao tempo que ensejou o enriquecimento ilícito, demonstrou severa ofensa aos princípios constitucionais, práticas combatidas pela Lei de Improbidade Administrativa. [...] Conforme já mencionado, o Ministério Público requereu a condenação dos requeridos nas sanções previstas no art. 12, incisos I, da Lei no. 8.429/92. No tocante ao ressarcimento ao erário, o requerido deverá ressarcir, integralmente, o dano causado, ou seja, o montante indevidamente pago ao requerido, R$ 101.443,75, (cento e um mil quatrocentos e quarenta e três reais e setenta e cinco centavos). Ainda, em relação a sanção de multa civil, deixo de aplicá-la, haja vista que entendo ser suficiente o ressarcimento ao erário. Em relação a perda da função pública, não obstante a demissão do requerido em decorrência de Processo Administrativo Disciplinar, entendo, por independência das searas, civil, administrativa e penal, que deve se impor a referida condenação. Em relação a penalidade de suspensão dos direitos políticos, esta também deverá ser aplicada somente em atos mais graves, conforme decidiu o Supremo Tribunal Federal, na ADI no 6.678. Ainda, em relação a sanção de multa civil, entendo que esta deve ser aplicada, ainda que num valor representativo, a título de reprovação da conduta dos requeridos, na forma estabelecida pelo art. 12, inciso II, da Lei 8.429/1992. Em relação a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, entendo perfeitamente cabível aplicação dessa pena ao requerido. Diante do exposto,
julgo procedentes
os pedidos formulados na presente Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, para condenar o requerido
João Ferreira da Luz
, nas sanções previstas nos incisos I, do art. 12, da Lei no 8.429/1992, da seguinte forma: RESSARCIMENTO INTEGRAL do dano ao erário, no montante histórico de R$ 101.443,75, a ser corrigido pelo IPCA-E desde cada desembolso indevido e acrescido de juros de mora a contar da citação (CC, art. 405); SUSPENSÃO DOS DIREITOS políticos por 8 (oito) anos; PROIBIÇÃO DE CONTRATAR com o Poder Público ou receber benefícios/incentivos diretos ou indiretos por 8 (oito) anos; PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA, nos termos acima. Condeno ainda o requerido ao pagamento das custas e despesas processuais, deixando de aplicar a condenação em relação aos honorários advocatícios, por serem incabíveis ao Ministério Público.”

Perscrutando os autos, infere-se que a conduta imputada ao Apelante foi tipificada no art. 9o, inciso XI, da Lei no 8.429/92 (Enriquecimento Ilícito), que dispõe sobre "incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial" das entidades públicas.

É cediço que, para a configuração do ato de improbidade administrativa, especialmente após as alterações da Lei no 14.230/2021 — aplicáveis aos casos não transitados em julgado no que tange à exigência de dolo —, é imprescindível a demonstração da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.

No caso em apreço, a prova dos autos é robusta ao demonstrar o dolo do agente, caracterizado pela consciência da ilicitude de acumular cargos incompatíveis e de receber salários do Município sem a devida contraprestação.

Os documentos acostados aos autos, corroborados pelo Processo Administrativo Disciplinar (PAD) no 007/2016, comprovam inequivocamente que:

O Apelante ocupava o cargo efetivo de Guarda Municipal em Várzea Grande (44h semanais).

Simultaneamente, exerceu cargos em comissão na ALMT (Assistente de Serviços Gerais e Assessor Parlamentar), com carga horária de 40h semanais, nos períodos de 01/10/2008 a 31/01/2011 e 01/06/2011 a 31/12/2012.

A soma das jornadas (84 horas semanais) revela a impossibilidade física e jurídica do exercício cumulativo, evidenciando a má-fé.

O próprio Apelante confessou, em sede de PAD, o acúmulo de cargos e o recebimento de ambas as fontes pagadoras.

A Constituição Federal (art. 37, XVI) veda a acumulação remunerada de cargos públicos, salvo exceções taxativas (professores, saúde, etc.) nas quais o caso do Apelante não se enquadra.

O recebimento de remuneração do Município durante este período, sem a prestação do serviço — consequência lógica da incompatibilidade de horários e da dedicação à ALMT —, configura enriquecimento ilícito às custas do erário, atraindo a incidência do art. 9o da LIA. O dolo exsurge da própria conduta de manter dois vínculos sabidamente incompatíveis, auferindo vantagem patrimonial indevida.

Em relação ao período anterior à cumulação (Set/2007 a Set/2008) de se acolher a ponderação trazida pela Douta Procuradoria de Justiça em seu parecer, o qual abaixo transcrevo:

“[...] o alegado referente aos meses de setembro de 2007 a setembro de 2008, não restou demonstrado pelo conjunto probatório, haja vista que não há qualquer registro que ateste a falta de contraprestação no exercício da atividade junto à Guarda Municipal, além das testemunhas não indicarem com precisão tais fatos. Destarte, a responsabilidade pelo auferimento de valores alusivos a esses meses é incabível. A propósito:
“(...) diante da gravidade das sanções previstas na Lei n. 8.429/92, inconteste a imprescindibilidade de demonstração cabal do ato de improbidade e da sua autoria, sendo, por essa razão, insuficientes meros indícios probatórios”
(TJMT, AP no 0026771-70.2004.8.11.0041, Ca maras Isoladas Cí veis de Direito Pu blico, Relatora: Helena Maria Bezerra Ramos, Primeira Ca mara de Direito Pu blico e Coletivo, Julgado em 09/07/2025, Publicado no DJE 30/07/2025) (destacamos).”

A petição inicial imputa também o abandono do cargo e recebimento indevido no período de 04/09/2007 a 30/09/2008, antes do início do vínculo com a Assembleia Legislativa.

Para este interregno específico,
a prova baseia-se primordialmente na ausência de localização de folhas de ponto ou documentos de cessão. Todavia, diferentemente do período posterior (onde a acumulação com a ALMT torna a prova do ilícito irrefutável pela impossibilidade física),
a mera desorganização administrativa ou a ausência de registros documentais, por si sós, não são suficientes para caracterizar, com a certeza necessária ao direito sancionador, o dolo de enriquecimento ilícito
.

Como se sabe,
‘a ilegalidade, por si só, não é suficiente para configurar a conduta ímproba’
. (STF - ARE: 1436192 SP, Relator.: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 22/08/2023, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETR¿¿NICO DJe-s/n DIVULG 28-08-2023 PUBLIC 29-08-2023)

A condenação por improbidade administrativa exige prova cabal.
Pairando dúvida razoável sobre a efetiva ausência ao serviço neste período específico (09/2007 a 09/2008), e considerando que as testemunhas não foram precisas quanto a este lapso temporal, deve-se aplicar o princípio in dubio pro reo no âmbito administrativo-sancionador
.

Diferente é a situação a partir de 01/10/2008, quando se inicia o vínculo formal com a ALMT e a acumulação ilícita. A partir desta data, a prova é plena. Assim, o ressarcimento deve ser limitado aos valores recebidos do Município de Várzea Grande no período de 01/10/2008 a 31/12/2012.

Melhor explicando, mantida a condenação pelo ato de improbidade (art. 9o) referente ao período de acumulação ilegal (Out/2008 a Dez/2012), passo à análise da dosimetria das sanções (art. 12, I, da LIA).

Ressarcimento ao Erário:
Deve ser mantido, porém, recalculado para excluir o período de 09/2007 a 09/2008, incidindo apenas sobre os pagamentos efetuados durante a acumulação indevida comprovada.

Perda da Função Pública:
Medida adequada e proporcional à gravidade da conduta (funcionário fantasma por anos), que rompe o vínculo de confiança com a Administração.

No caso, o Apelante utilizou-se do cargo efetivo de Guarda Municipal para perpetrar a fraude: manteve o vínculo ativo para receber a remuneração, abandonando suas funções para servir a outro Poder.

A infração atingiu o núcleo do dever funcional. A manutenção do servidor nos quadros da Administração afrontaria a moralidade administrativa, pois demonstrou total desprezo pelos deveres do cargo.

A gravidade da conduta (recebimento de salários por 4 anos sem trabalhar) justifica a imposição da perda do cargo, medida necessária para extirpar do serviço público aquele que o utiliza para locupletamento indevido. Mantém-se a penalidade.

Suspensão dos Direitos Políticos e Proibição de Contratar:

Como cediço, a suspensão dos direitos políticos visa afastar da gestão da res publica aquele que não possui idoneidade moral para o exercício da cidadania em sua plenitude.

O art. 12, I, da LIA prevê a suspensão de direitos políticos por até 14 anos para atos de enriquecimento ilícito. O juízo
a quo
fixou em 8 anos, considerando que:

a) A conduta perdurou por longo período (mais de 4 anos);

b) O enriquecimento ilícito foi direto (apropriação de salário);

c) O dolo foi intenso e renovado mês a mês;

A fixação em 8 (oito) anos, neste caso, mostra-se proporcional. Não se trata de pena máxima, mas de patamar intermediário que reflete a gravidade de um servidor "fantasma" que drena recursos escassos da segurança pública municipal. Reduzi-la seria banalizar a conduta de quem aufere vantagem patrimonial às custas da sociedade sem a contrapartida do labor. Mantém-se a penalidade.

Nesse sentido:

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. APELAÇÃO.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RAZOABILIDADE E LEGALIDADE DAS PENAS APLICADAS
. RECURSO IMPROVIDO. 1. Conforme já fundamentado na origem: "as penas outrora aplicadas são proporcionais e razoáveis ao caso em tela, bem como previstas em lei. Além do mais, segundo o artigo 12 da LIA, tais podem ser aplicadas isolada e cumulativamente, sendo justificada, in casu, a cumulação, tendo em vista a gravidade e extensão dos fatos aqui demonstrados. Segundo o artigo 12, caput, da supracitada lei - alterado pela Lei no 14.230/21 - verbis: “Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato". Deste modo, tendo em vista as penas previstas na LIA, bem como a gravidade e extensão dos fatos danosos - foram subtraídos, à época, mais de R$ 100.000,00 (cem mil reais) em espécie da Casa Forte do Banco Central do Brasil em São Paulo - o que não é nada ordinário - o proveito econômico obtido pelo réu com tal ato, bem como sua confessa motivação para o ilícito - pagamento de dívidas que contraíra irresponsável e voluntariamente - não há como se entender que houve qualquer desproporcionalidade ou irrazoabilidade na fixação das penalidades então estabelecidas pelo MM. Juízo de primeiro grau, em sentença .(...)'' 2. Agravo interno desprovido. (TRF-3 - ApelRemNec: 00047243620154036100, Relator.: Desembargador Federal LUIZ ALBERTO DE SOUZA RIBEIRO, Data de Julgamento: 23/08/2024, 6a Turma, Data de Publicação: Intimação via sistema DATA: 30/08/2024)

PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MAJORAÇÃO DAS SANÇÕES. MULTA CIVIL. SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS. DOSIMETRIA DA PENA. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. APELAÇÃO DESPROVIDA. I - Não merece guarida a alegação de que todas as sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92 devem ser obrigatoriamente aplicadas, pois elas devem ser avaliadas à luz dos critérios trazidos pela Lei de Improbidade (art. 17-C) e em obediência aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. II - Aplicadas outras sanções com reflexos econômicos à parte, como a perda do cargo e a proibição de contratar com o poder público, mostra-se desarrazoada a aplicação da multa civil no presente caso, pois as penas aplicadas na sentença são suficientes para a reprovabilidade da conduta do agente. III - A sanção de suspensão dos direitos políticos revela-se desproporcional, tendo levando em conta a gravidade e impacto da infração cometida. IV - Apelação do MPF desprovida. (TRF-1 - APELAÇÃO CIVEL: 10014679320184013300, Relator.: DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO BATISTA MOREIRA, Data de Julgamento: 21/03/2024, QUARTA TURMA, Data de Publicação: PJe 21/03/2024 PAG PJe 21/03/2024 PAG)

Da Proibição de Contratar com o Poder Público (8 anos):

Esta sanção tem caráter preventivo, visando proteger a Administração de travar negócios com quem já demonstrou inaptidão ética.

Seguindo a mesma lógica da suspensão dos direitos políticos, e considerando que o art. 12, I, da LIA permite tal proibição por até 14 anos, a fixação em 8 (oito) anos é razoável e adequada à extensão do ilícito.

Com efeito, o agente que frauda a própria relação estatutária compromete não apenas a confiança inerente ao vínculo funcional, mas também demonstra inequívoca inaptidão moral para estabelecer qualquer relação jurídica válida com o Estado, seja de natureza contratual, seja para percepção de benefícios públicos.

Assim, à luz dos princípios da legalidade, moralidade e interesse público, conclui-se que a sanção imposta revela-se adequada, necessária e proporcional, devendo ser integralmente preservada.

Nesta senda, de se concluir que a sentença vergastada merece ser reformada apenas para excluir da condenação de ressarcimento os valores percebidos pelo Recorrente entre setembro de 2007 e setembro de 2008, mantendo-se hígida quanto ao mais, nos termos da fundamentação supra.

Ante o exposto, em consonância parcial com o parecer da d. Procuradoria-Geral de Justiça,
conheço
e
DOU PROVIMENTO EM PARTE
ao presente recurso, para reformar parcialmente a sentença no tocante ao ressarcimento ao erário, para excluir da obrigação de indenizar os valores recebidos no período de 04/09/2007 a 30/09/2008, mantendo-se incólumes as demais condenações referentes ao período de acumulação indevida de cargos (outubro de 2008 em diante), nos termos da fundamentação supra.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 12/05/2026