Tribunal: TJMT
Processo: 1042973-12.2021.8.11.0041
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-18
Data de publicação: 2026-03-04

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. SANÇÃO ADMINISTRATIVA. SUSPENSÃO TEMPORÁRIA DE LICITAR E CONTRATAR. LEGALIDADE FORMAL RECONHECIDA. DESPROPORCIONALIDADE DA PENALIDADE DIANTE DAS CIRCUNSTÂNCIAS FÁTICAS. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA QUE AFASTOU A SANÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação Cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença proferida nos autos da Ação Ordinária de Anulação de Penalidade Administrativa ajuizada por Engefap Engenharia Ltda – EPP, visando à reforma da decisão que reconheceu a desproporcionalidade da penalidade de suspensão temporária de licitar e contratar com a Administração Pública, aplicada em razão de suposta inexecução contratual do Contrato no 88/2020, firmado com o Ministério Público do Estado de Mato Grosso.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) reconhecer se o procedimento administrativo sancionador observou os requisitos legais de validade formal; e (ii) verificar se a penalidade de suspensão temporária aplicada à empresa recorrida é proporcional e razoável diante das circunstâncias concretas do caso.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O procedimento administrativo sancionador observou a legalidade formal, tendo assegurado à parte recorrida o contraditório, a ampla defesa e a devida motivação do ato, em conformidade com o art. 5o, LV, da CF/1988.
4. A validade formal da sanção não exime a Administração do dever de observar os princípios da proporcionalidade, razoabilidade e eficiência no exercício do poder sancionatório.
5. A sanção de suspensão temporária de licitar e contratar, por sua gravidade, deve ser aplicada com observância rigorosa da adequação, necessidade e proporcionalidade da medida frente à conduta imputada.
6. As dificuldades operacionais enfrentadas pela empresa no contexto da pandemia de COVID-19 interferiram substancialmente na execução contratual, circunstância que mitiga a gravidade da conduta e enfraquece a justificativa para aplicação da penalidade em sua forma mais severa.
7. A jurisprudência reconhece o controle judicial da proporcionalidade como instrumento legítimo de tutela contra sanções administrativas desarrazoadas ou excessivas, sem violação ao mérito administrativo.
8. A manutenção da penalidade, tal como imposta, mostra-se incompatível com os princípios constitucionais e administrativos que regem o exercício do poder sancionador do Estado.
IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
1. A validade formal do processo administrativo sancionador não afasta o dever de controle judicial da proporcionalidade e razoabilidade da penalidade aplicada.
2. A sanção de suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração Pública exige fundamentação compatível com a gravidade da conduta, sob pena de violação aos princípios constitucionais do devido processo legal, da eficiência, da razoabilidade e da proporcionalidade.
3. A ocorrência de fatores externos e excepcionais, como os decorrentes da pandemia de COVID-19, pode atenuar a responsabilidade contratual e justificar a mitigação ou afastamento de penalidades administrativas.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, incisos XXXV e LV; Lei no 8.666/1993, art. 87, III.
Jurisprudência relevante citada: RMS 64.746/PR, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 04/05/2021, DJe 07/05/2021; TRF 3a Região, 6a Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 0000005-03.2014.4.03.6114, Rel. Desembargadora Federal MARISA FERREIRA DOS SANTOS, julgado em 28/03/2025, DJEN DATA: 22/04/2025; TJ-DF 00320489820148070018 DF 0032048-98.2014 .8.07.0018, Relator.: JOSAPHA FRANCISCO DOS SANTOS, Data de Julgamento: 23/10/2019, 5a Turma Cível, Data de Publicação: Publicado no DJE : 04/11/2019; TJ-RS - REEX: 70074217670 RS, Relator: Miguel Ângelo da Silva, Data de Julgamento: 24/08/2017, Vigésima Segunda Câmara Cível, Data de Publicação: Diário da Justiça do dia 30/08/2017)

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1042973-12.2021.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Defeito, nulidade ou anulação, Revogação]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[ENGEFAP ENGENHARIA LTDA - EPP - CNPJ: 07.275.203/0001-30 (APELADO), DANILLO GUSTAVO BRAGA E SILVA - CPF: 904.568.151-04 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. SANÇÃO ADMINISTRATIVA. SUSPENSÃO TEMPORÁRIA DE LICITAR E CONTRATAR. LEGALIDADE FORMAL RECONHECIDA. DESPROPORCIONALIDADE DA PENALIDADE DIANTE DAS CIRCUNSTÂNCIAS FÁTICAS. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA QUE AFASTOU A SANÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação Cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença proferida nos autos da Ação Ordinária de Anulação de Penalidade Administrativa ajuizada por Engefap Engenharia Ltda – EPP, visando à reforma da decisão que reconheceu a desproporcionalidade da penalidade de suspensão temporária de licitar e contratar com a Administração Pública, aplicada em razão de suposta inexecução contratual do Contrato no 88/2020, firmado com o Ministério Público do Estado de Mato Grosso.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) reconhecer se o procedimento administrativo sancionador observou os requisitos legais de validade formal; e (ii) verificar se a penalidade de suspensão temporária aplicada à empresa recorrida é proporcional e razoável diante das circunstâncias concretas do caso.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O procedimento administrativo sancionador observou a legalidade formal, tendo assegurado à parte recorrida o contraditório, a ampla defesa e a devida motivação do ato, em conformidade com o art. 5o, LV, da CF/1988.

4.

A validade formal da sanção não exime a Administração do dever de observar os princípios da proporcionalidade, razoabilidade e eficiência no exercício do poder sancionatório.

5.

A sanção de suspensão temporária de licitar e contratar, por sua gravidade, deve ser aplicada com observância rigorosa da adequação, necessidade e proporcionalidade da medida frente à conduta imputada.

6.

As dificuldades operacionais enfrentadas pela empresa no contexto da pandemia de COVID-19 interferiram substancialmente na execução contratual, circunstância que mitiga a gravidade da conduta e enfraquece a justificativa para aplicação da penalidade em sua forma mais severa.

7.

A jurisprudência reconhece o controle judicial da proporcionalidade como instrumento legítimo de tutela contra sanções administrativas desarrazoadas ou excessivas, sem violação ao mérito administrativo.

8.

A manutenção da penalidade, tal como imposta, mostra-se incompatível com os princípios constitucionais e administrativos que regem o exercício do poder sancionador do Estado.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

A validade formal do processo administrativo sancionador não afasta o dever de controle judicial da proporcionalidade e razoabilidade da penalidade aplicada.

2.

A sanção de suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração Pública exige fundamentação compatível com a gravidade da conduta, sob pena de violação aos princípios constitucionais do devido processo legal, da eficiência, da razoabilidade e da proporcionalidade.

3.

A ocorrência de fatores externos e excepcionais, como os decorrentes da pandemia de COVID-19, pode atenuar a responsabilidade contratual e justificar a mitigação ou afastamento de penalidades administrativas.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5o, incisos XXXV e LV; Lei no 8.666/1993, art. 87, III.

Jurisprudência relevante citada
:
RMS 64.746/PR, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 04/05/2021, DJe 07/05/2021;
TRF 3a Região, 6a Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 0000005-03.2014.4.03.6114, Rel. Desembargadora Federal MARISA FERREIRA DOS SANTOS, julgado em 28/03/2025, DJEN DATA: 22/04/2025;
TJ-DF 00320489820148070018 DF 0032048-98.2014 .8.07.0018, Relator.: JOSAPHA FRANCISCO DOS SANTOS, Data de Julgamento: 23/10/2019, 5a Turma Cível, Data de Publicação: Publicado no DJE : 04/11/2019;
TJ-RS - REEX: 70074217670 RS, Relator: Miguel Ângelo da Silva, Data de Julgamento: 24/08/2017, Vigésima Segunda Câmara Cível, Data de Publicação: Diário da Justiça do dia 30/08/2017)

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP

Egrégia Câmara:

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo ESTADO DE MATO GROSSO contra a sentença prolatada pelo Juízo da 4a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, nos autos da Ação Ordinária de Anulação de Penalidade Administrativa ajuizada por ENGEFAP ENGENHARIA LTDA – EPP.

A decisão recorrida, julgou parcialmente procedente o pedido formulado pela empresa autora, ora recorrida, afastando a penalidade de suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração Pública, anteriormente aplicada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, com fundamento na desproporcionalidade da sanção imposta em face das circunstâncias do caso concreto, especialmente o contexto pandêmico.

Ainda, a sentença reconheceu que o processo administrativo sancionador respeitou os princípios do contraditório, da ampla defesa e da motivação, tendo sido regularmente instruído.

Na fixação da verba honorária sucumbencial, condenou-se o requerido ao pagamento de 75% dos honorários fixados equitativamente em R$ 4.000,00, ficando a autora responsável pelos 25% restantes.

O Apelante alega em síntese, que a sentença incorreu em violação ao princípio da separação dos poderes, pois afastou sanção regularmente aplicada pela Administração com base em critérios de conveniência e oportunidade.

Sustenta que o Judiciário, ao revisar a proporcionalidade da penalidade administrativa, teria adentrado indevidamente no mérito administrativo.

Aduz, ainda, que não há qualquer vício de legalidade a macular o ato sancionador, cuja motivação estaria fundamentada na reiterada inexecução contratual por parte da empresa.

Ao final, requer a integral reforma da sentença e a improcedência da ação anulatória.

A apelada em suas contrarrazões, requer o desprovimento do recurso e a manutenção integral da sentença.

Argumenta que o controle jurisdicional dos atos administrativos abrange, sim, a análise de sua razoabilidade e proporcionalidade, especialmente quando há excesso punitivo, como no presente caso.

Sustenta que a penalidade imposta revelou-se manifestamente desproporcional, haja vista que a contratada não chegou a receber nenhuma ordem de serviço durante toda a vigência contratual, além de a execução do contrato ter sido obstaculizada por dificuldades oriundas da pandemia da COVID-19, as quais impactaram diretamente o setor da construção civil.

A ilustrada Procuradoria-Geral de Justiça, por meio da 26a Procuradoria de Justiça, a manifestação da douta Procuradora de Justiça, doutora Elisamara Sigles Vodonós Portela, opinou pelo provimento do recurso, com base na regularidade formal do processo administrativo e na necessidade de respeito ao juízo discricionário da Administração.

É o relatório.

V O T O

Exma. Sra. Desa. MARIA EROTIDES KNEIP (RELATORA)

Eminentes Pares:

Conforme relatado, trata-se de Apelação Cível interposta pelo ESTADO DE MATO GROSSO contra a sentença prolatada pelo Juízo da 4a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, nos autos da Ação Ordinária de Anulação de Penalidade Administrativa ajuizada por ENGEFAP ENGENHARIA LTDA – EPP.

O presente recurso de apelação devolve à apreciação desta Câmara a controvérsia atinente à legalidade e proporcionalidade da sanção administrativa de suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração Pública, aplicada à empresa ENGEFAP ENGENHARIA LTDA – EPP, em razão de suposta inexecução contratual do Contrato no 88/2020, firmado com o Ministério Público do Estado de Mato Grosso.

No exame aprofundado dos autos, verifico que o juízo de primeiro grau acertadamente reconheceu a inexistência de vício formal no procedimento administrativo sancionador que culminou na aplicação da penalidade em exame.

O procedimento teve regular tramitação, assegurando à recorrida o contraditório e a ampla defesa, consagrados pelos preceitos do art. 5o, LV, da Constituição Federal, de modo que não se pode falar em nulidade decorrente de cerceamento de defesa ou ausência de motivação do ato imputado.

Todavia, embora a sanção em seu aspecto formal esteja subsumida aos requisitos legais, a sua manutenção integral demanda um juízo de proporcionalidade e razoabilidade, que não se exaure na mera verificação de legalidade formal, mas que perpassa a análise da adequada dosimetria da pena, de forma harmônica com os princípios constitucionais da proporcionalidade, razoabilidade, devido processo legal e eficiência administrativa.

Sobre esse ponto, a doutrina jurídica é pacífica ao enfatizar que a atividade sancionatória da Administração Pública deve observar adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito para que a sanção não se torne desarrazoada e excessiva frente ao fato concreto e ao grau de lesividade da conduta supostamente infracional.

Conforme ensina a literatura especializada, “
a incidência obrigatória dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade é condição indispensável ao exercício regular da função sancionatória administrativa
”, de modo que a penalidade aplicada deve ser adequada ao fim legalmente perseguido, necessária para a supressão da conduta infracional e proporcional ao dano ou risco causado”.

No presente caso, a sanção de suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração Pública – prevista no art. 87, inciso III, da Lei no 8.666/93 – é, por sua própria natureza, uma penalidade de gravidade elevada, que restringe direitos fundamentais da empresa sancionada e interfere diretamente na sua atividade econômica.

A aplicação de penalidade dessa natureza exige não apenas a comprovação do fato gerador e do devido processo, mas também análise criteriosa da proporcionalidade da sanção em relação à conduta praticada, especialmente quando a inexecução decorre de fatores alheios à vontade da empresa.

A jurisprudência administrativa e judiciária brasileira reconhece que, na dosimetria das sanções administrativas, o controle judicial da proporcionalidade é não apenas admissível, mas necessário quando há indícios de que a penalidade imposta se revela desproporcional ao fato em si.

Em decisões análogas, os tribunais pátrios têm afastado penalidades administrativas quando estas se mostram excessivas diante das circunstâncias concretas do caso.

Em diversos julgados, observa-se que a sanção desproporcional deve ser mitigada ou afastada, especialmente quando a conduta não demonstra dolo ou culpa graves ou quando a própria Administração não propicia condições para a execução contratual.

A propósito:

“Cabe ao Judiciário exercer o controle da aplicação das sanções pela autoridade administrativa, sob o viés da proporcionalidade, para evitar desproporção entre o ônus imposto à licitante/contratante e o prejuízo sofrido pela Administração”. (TRF 3a Região, 6a Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 0000005-03.2014.4.03.6114, Rel. Desembargadora Federal MARISA FERREIRA DOS SANTOS, julgado em 28/03/2025, DJEN DATA: 22/04/2025)

“APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO. APLICAÇÃO DE MULTAS POR DESCUMPRIMENTOS CONTRATUAIS. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE NÃO OBSERVADAS . NULIDADE DO ATO. SENTENÇA MANTIDA. (...) Como exigência implícita do princípio da legalidade, deve atentar-se ainda ao princípio da razoabilidade e da proporcionalidade, essenciais para o controle da atividade administrativa. 2. Tratando-se de poder sancionador da Administração Pública, a existência de leis abertas e abstratas impõe a observância rigorosa da razoabilidade e da proporcionalidade, visando limitar a discricionariedade da atuação e coibir punições exageradas e desproporcionais. 3 . Embora atendidos os princípios da legalidade, do devido processo legal e da ampla defesa, não se mostra razoável e proporcional a aplicação de quatro multas, três de 20% (vinte por cento) e uma de 15% (quinze por cento) sobre o valor do contrato administrativo. 4. A interpretação admissível do Decreto n. 26 .851/06 na aplicação da penalidade (Decreto n. 26.851/06)é a de há um patamar a ser observado quando existe atraso injustificado na entrega ou execução do contrato, ou seja, não é o objetivo do permissivo legal de que para cada descumprimento seja aplicado uma multa. Excesso da conduta administrativa verificado . 5. Remessa necessária e Apelação desprovidas.” (TJ-DF 00320489820148070018 DF 0032048-98.2014 .8.07.0018, Relator.: JOSAPHA FRANCISCO DOS SANTOS, Data de Julgamento: 23/10/2019, 5a Turma Cível, Data de Publicação: Publicado no DJE : 04/11/2019. Pág .: Sem Página Cadastrada.)

“APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO E CONTRATO ADMINISTRATIVO. DESCUMPRIMENTO CONTRATUAL . INEXECUÇÃO PARCIAL. SUSPENSÃO DO DIREITO DE LICITAR POR DOIS ANOS. SANÇÃO DESPROPORCIONAL. EXAME DA QUESTÃO CONTROVERTIDA À LUZ DOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE . PENALIDADE AFASTADA NO CASO CONCRETO. CONTROLE JUDICIAL. VIABILIDADE. A aplicação de sanções administrativas pelo Poder Público orienta-se pelo princípio da proporcionalidade . Logo, a penalidade deve guardar estrita correlação com a reprovabilidade da conduta que se quer sancionar. Ante a inexecução parcial do contrato pela empresa contratada, cabível a aplicação de penalidades pela Administração Pública, conforme previsto no art. 87 da Lei 8.666/93 e na cláusula décima segunda do Termo Aditivo 01/2014 ao Contrato Administrativo no 201/2013, uma vez assegurada a defesa prévia . A penalidade de suspensão de participar em licitações com o Município de Rio Pardo por até 02 (dois) anos, imposta à empresa impetrante pelo ente público, revelou-se desproporcional à gravidade do fato, eis que a paralisação dos serviços de transporte escolar pela contratada perdurou por apenas 01 (um) dia, explicada, mas não justificada, pela impontualidade de obrigações a cargo do Município. APELO DESPROVIDO.... (Apelação e Reexame Necessário No 70074217670, Vigésima Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator.: Miguel Ângelo da Silva, Julgado em 24/08/2017).” (TJ-RS - REEX: 70074217670 RS, Relator: Miguel Ângelo da Silva, Data de Julgamento: 24/08/2017, Vigésima Segunda Câmara Cível, Data de Publicação: Diário da Justiça do dia 30/08/2017)

Ademais, embora a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça não tenha consolidado entendimento único e cristalizado sobre a amplitude de aplicação da penalidade de suspensão temporária de licitar e contratar, reconhecese que o controle judicial dos critérios de proporcionalidade e razoabilidade na aplicação das sanções administrativas integra a jurisdição de exame de legalidade dos atos administrativos, sem promover indevida interferência no mérito administrativo discricionário, quando o ato evidencia excesso ou desvio de poder. Nesse sentido:

"(...) 1. As multas administrativas não devem ser fixadas em percentual exorbitante, devendo guardar compatibilidade com a gravidade e a reprovabilidade da infração; tais parâmetros, na espécie, foram adequadamente observados pelo Tribunal a quo, ao decotar a penalidade originalmente aplicada pela Administração, em reverência, portanto, às diretrizes da proporcionalidade e da razoabilidade". (RMS 64.746/PR, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 04/05/2021, DJe 07/05/2021)

Esse controle atende à função jurisdicional prevista no art. 5o, XXXV, da Constituição Federal, que garante a atuação do Poder Judiciário na proteção contra atos administrativos manifestamente irrazoáveis ou desproporcionais.

No âmbito dos tribunais superiores, questiona-se inclusive a extensão dos efeitos da sanção de suspensão temporária em relação à abrangência dos órgãos da Administração Pública.

Parte da doutrina e jurisprudência destaca que a sanção deve, por princípio, respeitar a natureza e o motivo que justificam sua imposição, ponderando a abrangência dos efeitos da penalidade e os princípios da legalidade e eficiência.

No caso sob exame, a motivação da penalidade sancionatória não atentou adequadamente à efetiva gravidade da conduta atribuída à recorrida, diante da comprovada as dificuldades operacionais e logísticas causadas pela pandemia de COVID19, que impactaram sobremaneira o setor da construção civil no período em que vigorou o contrato.

Restou assim evidenciado, nos autos, que a penalidade aplicada extrapola o necessário para coibir a suposta conduta infracional, transformando-se em instrumento de punição desproporcional à realidade fática.

Diante disso, e em observância ao controle jurisdicional da proporcionalidade e razoabilidade, entendo que a manutenção integral da penalidade de suspensão temporária não se coaduna com os princípios constitucionais e administrativos que norteiam o exercício do poder sancionatório estatal, devendo a sanção ser mitigada ou afastada na sua rigidez.

Destarte, correto o ato sentencial.

Feitas essas considerações,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso, mantendo integralmente a sentença recorrida.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/02/2026