Tribunal: TJMT
Processo: 0008222-42.2019.8.11.0055
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-05-12
Data de publicação: 2026-05-29

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO. MULTA POR INÍCIO DE OBRA SEM ALVARÁ. PODER DE POLÍCIA MUNICIPAL. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO. MORA ADMINISTRATIVA QUE NÃO CONFIGURA AUTORIZAÇÃO TÁCITA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Trata-se de recurso de apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação declaratória de nulidade de ato administrativo ajuizada contra o Município de Tangará da Serra, mantendo multa decorrente do Auto de Infração no 000958, lavrado em razão do início de obra sem prévia expedição de alvará de construção.
II. Questão em discussão
2. Há duas questões em discussão: (i) saber se a sentença é nula por ausência de fundamentação, diante da alegada falta de enfrentamento da mora administrativa na análise do pedido de alvará; e (ii) saber se é válido o ato administrativo que aplicou multa por início de obra sem licença prévia, mesmo diante de requerimento administrativo pendente de apreciação.
III. Razões de decidir
3. Não há nulidade por ausência de fundamentação quando a sentença enfrenta a tese essencial da parte e expõe razão suficiente para rejeitá-la, ainda que em sentido contrário ao interesse da recorrente. A decisão recorrida analisou a alegada mora administrativa e concluiu que ela não autorizava o início da construção sem alvará.
4. O protocolo de pedido administrativo de alvará inaugura o procedimento de licenciamento, mas não substitui o ato autorizativo exigido pela legislação municipal. A mora da Administração, ainda que censurável sob o prisma da eficiência, não produz autorização tácita quando inexiste previsão legal nesse sentido.
5. O início de obra sem licença prévia configura infração administrativa sujeita à multa, nos termos do Código de Obras Municipal. A boa-fé alegada pelo particular não afasta dever objetivo de aguardar a autorização estatal em matéria urbanística e edilícia.
6. Os atos praticados por agente público no exercício da fiscalização gozam de presunção relativa de legitimidade e veracidade. A apelante não produziu prova concreta apta a afastar a anotação fiscal e o relatório fotográfico considerados pela sentença.
7. A prévia notificação para regularização não constitui condição para a aplicação da multa prevista para obra iniciada sem alvará, pois o regime de embargo não se confunde com a penalidade decorrente da infração já consumada.
IV. Dispositivo e tese
8. Recurso de apelação desprovido.
Tese de julgamento: "1. A mora administrativa na análise de pedido de alvará de construção não autoriza o particular a iniciar obra sem licença prévia, salvo previsão legal expressa de autorização tácita. 2. O auto de infração lavrado por agente público no exercício do poder de polícia presume-se legítimo e verdadeiro, cabendo ao administrado produzir prova concreta em sentido contrário. 3. A prévia notificação para regularização não é condição para aplicação de multa quando a legislação municipal prevê sanção específica para obra iniciada sem alvará."

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0008222-42.2019.8.11.0055
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeitos, Causas Supervenientes à Sentença, Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). TATIANE COLOMBO]

Parte(s):

[SEVEN COMERCIO DE ALIMENTOS LTDA - CNPJ: 10.877.387/0001-12 (APELANTE), JOSE FABIO PANTOLFI FERRARINI - CPF: 014.546.781-35 (ADVOGADO), HITLER SANSAO SOBRINHO - CPF: 029.309.581-70 (ADVOGADO), MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA - CNPJ: 03.788.239/0001-66 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1o VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2a VOGAL, EXMA. SRA. DRA. TATIANE COLOMBO (CONVOCADA).

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO. MULTA POR INÍCIO DE OBRA SEM ALVARÁ. PODER DE POLÍCIA MUNICIPAL. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO. MORA ADMINISTRATIVA QUE NÃO CONFIGURA AUTORIZAÇÃO TÁCITA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Trata-se de recurso de apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação declaratória de nulidade de ato administrativo ajuizada contra o Município de Tangará da Serra, mantendo multa decorrente do Auto de Infração no 000958, lavrado em razão do início de obra sem prévia expedição de alvará de construção.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão: (i) saber se a sentença é nula por ausência de fundamentação, diante da alegada falta de enfrentamento da mora administrativa na análise do pedido de alvará; e (ii) saber se é válido o ato administrativo que aplicou multa por início de obra sem licença prévia, mesmo diante de requerimento administrativo pendente de apreciação.

III. Razões de decidir

3. Não há nulidade por ausência de fundamentação quando a sentença enfrenta a tese essencial da parte e expõe razão suficiente para rejeitá-la, ainda que em sentido contrário ao interesse da recorrente. A decisão recorrida analisou a alegada mora administrativa e concluiu que ela não autorizava o início da construção sem alvará.

4. O protocolo de pedido administrativo de alvará inaugura o procedimento de licenciamento, mas não substitui o ato autorizativo exigido pela legislação municipal. A mora da Administração, ainda que censurável sob o prisma da eficiência, não produz autorização tácita quando inexiste previsão legal nesse sentido.

5. O início de obra sem licença prévia configura infração administrativa sujeita à multa, nos termos do Código de Obras Municipal. A boa-fé alegada pelo particular não afasta dever objetivo de aguardar a autorização estatal em matéria urbanística e edilícia.

6. Os atos praticados por agente público no exercício da fiscalização gozam de presunção relativa de legitimidade e veracidade. A apelante não produziu prova concreta apta a afastar a anotação fiscal e o relatório fotográfico considerados pela sentença.

7. A prévia notificação para regularização não constitui condição para a aplicação da multa prevista para obra iniciada sem alvará, pois o regime de embargo não se confunde com a penalidade decorrente da infração já consumada.

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso de apelação desprovido.

Tese de julgamento: "
1. A mora administrativa na análise de pedido de alvará de construção não autoriza o particular a iniciar obra sem licença prévia, salvo previsão legal expressa de autorização tácita. 2. O auto de infração lavrado por agente público no exercício do poder de polícia presume-se legítimo e verdadeiro, cabendo ao administrado produzir prova concreta em sentido contrário. 3. A prévia notificação para regularização não é condição para aplicação de multa quando a legislação municipal prevê sanção específica para obra iniciada sem alvará.
"

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação interposto por Seven Comércio de Alimentos Ltda. contra sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Tangará da Serra, nos autos da ação declaratória de nulidade de ato administrativo ajuizada em face do Município de Tangará da Serra.

Em suas razões recursais, a apelante suscita, preliminarmente, a nulidade da sentença por ausência de fundamentação, sustentando que não houve enfrentamento adequado da tese relativa à mora administrativa do Município, que teria descumprido o prazo de 30 dias previsto no art. 11 da Lei Complementar Municipal no 015/1996 para análise do pedido de alvará. No mérito, afirma que protocolou o pedido de aprovação do projeto em 06/10/2017 e reiterou a solicitação em 06/07/2018, tendo o alvará sido expedido somente em 02/08/2018. Defende que a multa, aplicada em 26/07/2018, decorreu da própria inércia do ente público, o qual não poderia se beneficiar de sua desídia. Sustenta, ainda, a insuficiência da anotação fiscal para comprovar o início irregular da obra, a boa-fé da empresa e a necessidade de prévia notificação para regularização antes da imposição da penalidade.

O Município apresentou contrarrazões, pugnando pela manutenção integral da sentença. Argumenta que a obra já estava em execução antes do decurso do prazo administrativo para análise do requerimento, conforme constatação fiscal realizada em 11/10/2017, apenas cinco dias após o protocolo inicial. Aduz que a sanção decorre diretamente da aplicação do art. 72, I, da Lei Complementar Municipal no 015/1996, não havendo ilegalidade no procedimento administrativo nem fundamento para afastar a multa.

O Ministério Público do Estado de Mato Grosso, declinou da manifestação de mérito, por entender ausente interesse público primário ou direito indisponível que justificasse sua intervenção, com fundamento nos arts. 127 e 129 da Constituição Federal, no art. 25, inciso V, da Lei no 8.625/93 e no art. 176 do Código de Processo Civil.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Cuida-se de recurso de apelação cível interposto por Seven Comércio de Alimentos Ltda. contra sentença que julgou improcedente a ação declaratória de nulidade de ato administrativo ajuizada em face do Município de Tangará da Serra, mantendo a multa decorrente do Auto de Infração no 000958, lavrado em razão do início de obra sem a prévia expedição do respectivo alvará de construção.

A controvérsia cinge-se à legalidade da penalidade administrativa aplicada à apelante, no valor aproximado de R$ 24.457,87 (vinte e quatro mil, quatrocentos e cinquenta e sete reais e oitenta e sete centavos), bem como à existência, ou não, de nulidade da sentença por ausência de enfrentamento das teses deduzidas na origem.

A apelante sustenta, em síntese, que a sentença é nula por deficiência de fundamentação, pois não teria enfrentado adequadamente a alegada mora do Município na análise do pedido de alvará. No mérito, afirma que protocolou requerimento administrativo em 06/10/2017, reiterado em 06/07/2018, mas que o alvará somente foi expedido em 02/08/2018. Alega, ainda, que a Administração não poderia se beneficiar da própria demora, que agiu de boa-fé, que a anotação fiscal seria prova unilateral insuficiente e que deveria ter havido prévia notificação para regularização antes da imposição da multa.

A insurgência recursal não merece acolhimento.

1.

DA PRELIMINAR DE NULIDADE POR AUSÊNCIA FUNDAMENTAÇÃO

Inicialmente, não prospera a preliminar de nulidade da sentença por ausência de fundamentação.

A apelante sustenta que o juízo de origem teria deixado de enfrentar tese essencial ao deslinde da controvérsia, consistente na alegada mora do Município na análise do pedido de alvará de construção. Segundo afirma, o ente público teria descumprido o prazo previsto no art. 11 da Lei Complementar Municipal no 015/1996 e, por isso, não poderia sancionar o particular por situação decorrente de sua própria inércia.

Todavia, a leitura da sentença revela que a questão foi efetivamente apreciada.

O magistrado consignou que, ainda que se admitisse eventual mora administrativa, tal circunstância não autorizaria a autora a iniciar a construção sem a prévia expedição do alvará, cabendo-lhe, se entendesse configurada omissão indevida do Poder Público, buscar a via adequada para compelir a Administração a decidir.

Houve, portanto, enfrentamento direto da tese central, ainda que em sentido desfavorável à recorrente. Não se confunde ausência de fundamentação com fundamentação contrária ao interesse da parte.

Nesse sentido tem sido o posicionamento adotado pelas Câmaras de Direito Público deste Egrégio Tribunal:

Tese de julgamento: “1. Não é nula por ausência de fundamentação a sentença que delimita a controvérsia e explicita razões suficientes para a conclusão adotada, ainda que em sentido contrário ao interesse da parte. 2 . A contratação temporária reiterada e massiva, durante a validade de concurso público, para o exercício das mesmas atribuições do cargo efetivo, constitui preterição arbitrária capaz de convolar a expectativa do candidato aprovado em cadastro de reserva em direito subjetivo à nomeação, quando demonstrado, por prova pré-constituída, que o quantitativo de contratações alcança sua classificação.”

(TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 10297125520258110003, Relator.: MARCIO VIDAL, Data de Julgamento: 17/03/2026, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 20/03/2026)

A nulidade prevista no art. 489, §1o, IV, do CPC ocorre quando o julgador deixa de examinar argumento capaz, em tese, de infirmar a conclusão adotada. No caso, porém, o juízo enfrentou a premissa jurídica invocada pela apelante e a rejeitou por fundamento lógico e suficiente: o protocolo do requerimento administrativo não substitui o alvará, tampouco produz autorização tácita para início da obra, especialmente diante de norma municipal que exige licença prévia.

Além disso, a sentença examinou os elementos probatórios reputados essenciais à solução da controvérsia, notadamente a anotação fiscal de 11/10/2017, segundo a qual a obra já estava em execução, e o relatório fotográfico posterior, que indicaria estágio avançado da construção. A partir desses elementos, concluiu que a conduta da autora se amoldava à hipótese do art. 72, I, do Código de Obras Municipal. Trata-se de fundamentação suficiente, coerente e vinculada ao caso concreto.

A rejeição dos embargos de declaração também não configura, por si só, deficiência de fundamentação. O juízo compreendeu que a parte pretendia rediscutir o mérito da sentença, pois as teses suscitadas já haviam sido apreciadas sob o enfoque da inexistência de autorização tácita e da obrigatoriedade do alvará prévio.

Ainda que sucinta, a decisão integrativa preservou a coerência do pronunciamento anterior.

Desse modo, não se verifica decisão genérica, aparente ou dissociada dos autos. A sentença indicou os fatos considerados comprovados, identificou a norma aplicável e explicou a razão pela qual a mora administrativa não afastaria a infração. O inconformismo da apelante, portanto, deve ser examinado no mérito recursal, e não como vício formal de fundamentação.

Rejeito, pois, a preliminar.

2.

MÉRITO – DA LEGALIDADE ATO ADMINISTRATIVO

Superada a preliminar, passa-se ao mérito.

Conforme documentado nos autos e destacado na sentença, o art. 2o da Lei Complementar Municipal no 015/1996 condiciona a execução de construção à aprovação do projeto definitivo e à liberação do alvará. Por sua vez, o art. 72, I, do mesmo diploma prevê multa ao proprietário quando as obras forem iniciadas sem licença da Prefeitura e sem o correspondente alvará.

A interpretação adequada dessas normas é literal e sistemática.

Literal, porque o texto legal é claro ao exigir licença prévia; sistemática, porque o Código de Obras estrutura controle administrativo preventivo sobre edificações, de modo que a regularidade da construção não se presume pela simples apresentação de protocolo.

O protocolo administrativo inaugura o procedimento, mas não substitui o ato autorizativo.

No caso concreto, a apelante afirma ter requerido o alvará e sustenta que a demora municipal justificaria o afastamento da multa. Todavia, a mora administrativa, embora possa ser censurável sob a perspectiva da eficiência, não converte requerimento pendente em autorização tácita, sobretudo quando inexistente previsão legal nesse sentido.

Também não se acolhe a tese de que a penalidade decorreu exclusivamente da desídia do Município. A sentença registrou que, em 11/10/2017, fiscal municipal certificou que a obra já se encontrava em execução, poucos dias após o protocolo inicial, e que, em 26/07/2018, relatório fotográfico indicava estágio avançado da construção.

Neste cenário, a parte alega que a anotação fiscal seria unilateral e insuficiente. Contudo, atos praticados por agente público no exercício regular de fiscalização gozam de presunção relativa de legitimidade e veracidade. Tal presunção não é absoluta, mas exige prova concreta em sentido contrário.

Outros Tribunais de Justiça, ao analisarem matéria correlata, posicionaram no sentido de reconhecer a manutenção do ato administrativo nas situações em que, ausente a identificação de ilegalidades, não subsiste razões para a anulação do processo administrativo que culminou na aplicação da sanção administrativa, vejamos:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO ANULATÓRIA DE PROCRESSO ADMINISTRATIVO - RESPEITO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL - MULTA ADMINISTRATIVA - OBRAS SEM ALVARÁ - EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA - IMPROCEDÊNCIA DO PLEITO ANULATÓRIO. - "O controle de legalidade realizado pelo Poder Judiciário sobre as penalidades administrativas, aplicadas aos seus jurisdicionados, não está adstrito aos procedimentos adotados, sendo aceito pela Jurisprudência deste Superior Tribunal que a aplicação de pena administrativa desproporcional e sem o devido respaldo no contexto fático produzido evidencia ilegalidade passível de revisão judicial, sem que isso revele indevida interferência no mérito administrativo do ato." (REsp n. 1 .566.221/DF, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 21/11/2017, DJe de 6/12/2017) - Respeitado o devido processo legal administrativo, assegurados contraditório e ampla defesa e não vislumbradas ilegalidades na autuação e cominação de sanções administrativas em regular exercício do poder de polícia, não há que se falar em anulação do processo administrativo.

(TJ-MG - Apelação Cível: 50272957620198130145, Relator.: Des.(a) Luzia Divina de Paula Peixôto, Data de Julgamento: 13/12/2024, Câmaras Cíveis / 3a CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 16/12/2024)

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO ANULATÓRIA DE PROCRESSO ADMINISTRATIVO - RESPEITO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL - MULTA ADMINISTRATIVA - OBRAS SEM ALVARÁ - DESCUMPRIMENTO DE EMBARGO À CONSTRUÇÃO - LEGALIDADE - ALIENAÇÃO DE IMÓVEL A TERCEIROS - NÃO COMPROVAÇÃO - IMPROCEDÊNCIA DO PLEITO ANULATÓRIO. - "O controle de legalidade realizado pelo Poder Judiciário sobre as penalidades administrativas, aplicadas aos seus jurisdicionados, não está adstrito aos procedimentos adotados, sendo aceito pela Jurisprudência deste Superior Tribunal que a aplicação de pena administrativa desproporcional e sem o devido respaldo no contexto fático produzido evidencia ilegalidade passível de revisão judicial, sem que isso revele indevida interferência no mérito administrativo do ato." (REsp n. 1 .566.221/DF, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 21/11/2017, DJe de 6/12/2017) - A multa por construção irregular e descumprimento de embargo à construção civil encontra previsão nos artigos 18, 74 e 77 do Código de Edificações do Município de Belo Horizonte e detém caráter personalíssimo, dado seu viés sancionatório - Em que pese narrativa apresentada pela empresa proprietária do imóvel embargado no sentido de que o alienou para terceiros, a pretensão anulatória pressupõe prova do fato constitutivo de seu direito, a teor do inciso I do art. 373 do CPC, mormente presunção iuris tantum de legitimidade e veracidade dos atos administrativos - A cópia de contrato de promessa de compra e venda em que consta endereço diverso do imóvel embargado, desmunida de outros elementos a confirmar a verossimilhança dos fatos narrados, notadamente cópia da matrícula do Registro de Imóvel, é insuficiente para ensejar o pleito anulatório apresentado em juízo - Respeitado o devido processo legal administrativo, assegurados contraditório e ampla defesa e não vislumbradas ilegalidades na autuação e cominação de sanções administrati vas em regular exercício do poder de polícia, não há que se falar em anulação do processo administrativo.

(TJ-MG - Apelação Cível: 1399924-52 .2018.8.13.0024 1 .0000.23.306142-3/001, Relator.: Des.(a) Luzia Divina de Paula Peixôto, Data de Julgamento: 18/04/2024, 3a CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 19/04/2024)

No caso, a apelante não demonstrou, de modo seguro, que a obra não havia sido iniciada antes da expedição do alvará; limitou-se a questionar a suficiência da constatação administrativa, sem afastar o conjunto documental considerado pelo juízo.

De igual modo, a boa-fé invocada não tem o alcance pretendido. Considerando os fatos apresentados e a legislação citada, pode-se concluir que o dever de aguardar a licença era objetivo e antecedente à execução da obra. A boa-fé não autoriza o particular a substituir o juízo técnico-administrativo por decisão própria, sobretudo em matéria urbanística e edilícia, na qual o controle prévio atende a interesses públicos de segurança, ordenação territorial e regularidade construtiva.

Também não procede a alegação de necessidade de prévia notificação para regularização como condição para aplicação da multa. A sentença esclareceu que o art. 71 do Código de Obras, invocado pela apelante, relaciona-se ao regime de embargo, não constituindo condição de procedibilidade para a sanção prevista no art. 72, I. Essa leitura preserva a coerência normativa: uma coisa é a medida administrativa destinada a paralisar ou regularizar a obra; outra é a penalidade decorrente da infração já consumada.

Assim, comprovado o início de obra sem alvará, incide a consequência legal prevista no Código de Obras. A sanção, nesse contexto, não decorre de juízo discricionário arbitrário, mas de ato vinculado ao enquadramento da conduta na hipótese normativa.

Por fim, não se identifica violação aos princípios da legalidade, moralidade, eficiência ou segurança jurídica. Ao contrário, a manutenção da sentença prestigia a legalidade administrativa, impede a banalização do licenciamento prévio e preserva a presunção de legitimidade do exercício regular do poder de polícia municipal.

Desse modo, a sentença deve ser integralmente mantida.

3.

DO DISPOSITIVO

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
à apelação interposta por SEVEN COMERCIO DE ALIMENTOS LTDA., para manter integralmente a sentença que julgou improcedente o pedido de declaração de nulidade do ato administrativo e preservou a multa aplicada pelo Município de Tangará da Serra.

Nos termos do art. 85, §11, do Código de Processo Civil, majoro os honorários advocatícios fixados na sentença (10%) em mais 2% (dois por cento), resultando a condenação em 12% (doze por cento), sobre o valor atualizado da causa.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 12/05/2026