Tribunal: TJMT
Processo: 1008195-28.2024.8.11.0003
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-04-29
Data de publicação: 2026-05-12

Ementa:
EMENTA
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PAGAMENTO DE REVISÃO GERAL ANUAL A SERVIDORES COMISSIONADOS E AUTORIZAÇÃO DE HORAS EXTRAS. PRESCRIÇÃO RECONHECIDA NA ORIGEM. ART. 37, §5o, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. TEMA 897 DO STF. IMPRESCRITIBILIDADE CONDICIONADA À COMPROVAÇÃO DE DOLO. AUSÊNCIA DE PROVA ROBUSTA DO ELEMENTO SUBJETIVO. APLICAÇÃO RESTRITIVA DA EXCEÇÃO CONSTITUCIONAL. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo Ministério Público Estadual contra sentença que reconheceu a prescrição da ação civil pública de ressarcimento ao erário ajuizada em face de ex-gestores da Companhia de Desenvolvimento de Rondonópolis – CODER, fundada em suposta prática de ato doloso de improbidade administrativa relacionado à concessão de revisão geral anual (RGA) a servidores comissionados e na autorização de pagamento de horas extras sem comprovação documental da efetiva prestação do serviço extraordinário.
II. Questão em discussão
2. A controvérsia consiste em verificar:
(i) se a pretensão de ressarcimento ao erário deduzida pelo Ministério Público estaria submetida à prescrição ordinária; e
(ii) se, diante das circunstâncias fáticas do caso concreto, incide a regra excepcional de imprescritibilidade prevista no art. 37, §5o, da CF/1988, que exige demonstração de ato doloso de improbidade administrativa.
III. Razões de decidir
3. O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento, no julgamento do Tema 897 da Repercussão Geral (RE 852.475/SP), de que a ação de ressarcimento ao erário é imprescritível apenas quando fundada na prática de ato doloso de improbidade administrativa, não sendo suficiente a mera existência de irregularidade administrativa ou dano patrimonial ao poder público.
4. A imprescritibilidade constitui exceção restrita ao regime geral da prescrição, devendo ser interpretada de forma estrita, em atenção aos princípios da segurança jurídica, da estabilidade das relações jurídicas e do devido processo legal substancial.
5. A configuração de ato ímprobo exige prova concreta do elemento subjetivo doloso, consistente na vontade livre e consciente de causar prejuízo ao erário ou de violar deliberadamente os deveres de honestidade, lealdade institucional e legalidade administrativa.
6. No caso concreto, a extensão da revisão geral anual aos servidores comissionados foi adotada com base em interpretação jurídica previamente formulada pela assessoria técnica da própria entidade pública, circunstância que afasta a caracterização de comportamento fraudulento ou de desvio consciente de finalidade.
7. Quanto ao pagamento de horas extras, a prova testemunhal produzida em juízo demonstrou a existência de mecanismos internos de controle de jornada na companhia pública, com registro de frequência por meio de cartão de ponto e supervisão administrativa, não sendo possível presumir irregularidade dolosa apenas a partir da ausência de determinados registros documentais nos arquivos administrativos.
8. A responsabilização por improbidade administrativa não admite presunção de dolo baseada em falhas procedimentais ou deficiências administrativas de natureza documental, exigindo prova inequívoca de atuação deliberadamente desonesta do agente público, o que não se verificou na hipótese.
9. As inovações introduzidas pela Lei no 14.230/2021, ao reformular a Lei no 8.429/1992, reforçam a centralidade do elemento subjetivo doloso na configuração dos atos de improbidade administrativa, entendimento cuja aplicação retroage em favor do réu, conforme tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1199.
10. Ausente demonstração de dolo qualificado na conduta dos apelados, não se mostra juridicamente possível reconhecer a incidência da exceção constitucional de imprescritibilidade prevista no art. 37, §5o, da CF/1988, devendo prevalecer a regra geral da prescrição.
IV. Dispositivo e tese
11. Recurso de Apelação Cível desprovido. Sentença mantida.
Tese de julgamento:
1. “A imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, prevista no art. 37, §5o, da Constituição Federal, exige a demonstração concreta e inequívoca de dolo qualificado na conduta do agente público, não se aplicando quando ausentes provas robustas da intenção deliberada de causar dano ao patrimônio público.”
2. “Irregularidades administrativas ou lacunas documentais no controle da atividade administrativa, desacompanhadas de prova de dolo específico do agente público, não autorizam o reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão ressarcitória.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, §5o; CPC/2015, art. 487, II; Lei no 8.429/1992; Lei no 14.230/2021.
Jurisprudência relevante citada: STF, RE 852.475/SP (Tema 897), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 08.08.2018; STF, ARE 1.475.101/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, 1a Turma, j. 22.10.2024; STF, Tema 1199 da Repercussão Geral.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1008195-28.2024.8.11.0003
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Indenização por Dano Material, Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), ANTONIO PAULO ALVES DE MORAES (APELADO), DARCI LOVATO - CPF: 270.259.341-00 (APELADO), ALGACYR NUNES DA SILVA JUNIOR - CPF: 627.818.801-59 (ADVOGADO), LUIZ FELIPE BARRINUEVO DOS SANTOS - CPF: 048.049.931-42 (ADVOGADO), MARA GLEIBE RIBEIRO CLARA DA FONSECA - CPF: 873.129.481-20 (APELADO), JOAO VICTOR MARTINS RAMOS - CPF: 051.777.341-45 (ADVOGADO), ANTONIO PAULO ALVES DE MORAES - CPF: 424.456.121-87 (APELADO), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (TERCEIRO INTERESSADO), CODER COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.940.848/0001-99 (TERCEIRO INTERESSADO), SIMONIA FERREIRA DOS SANTOS - CPF: 777.085.801-10 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PAGAMENTO DE REVISÃO GERAL ANUAL A SERVIDORES COMISSIONADOS E AUTORIZAÇÃO DE HORAS EXTRAS. PRESCRIÇÃO RECONHECIDA NA ORIGEM. ART. 37, §5o, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. TEMA 897 DO STF. IMPRESCRITIBILIDADE CONDICIONADA À COMPROVAÇÃO DE DOLO. AUSÊNCIA DE PROVA ROBUSTA DO ELEMENTO SUBJETIVO. APLICAÇÃO RESTRITIVA DA EXCEÇÃO CONSTITUCIONAL. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I.
Caso em exame

1. Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo Ministério Público Estadual contra sentença que reconheceu a prescrição da ação civil pública de ressarcimento ao erário ajuizada em face de ex-gestores da Companhia de Desenvolvimento de Rondonópolis – CODER, fundada em suposta prática de ato doloso de improbidade administrativa relacionado à concessão de revisão geral anual (RGA) a servidores comissionados e na autorização de pagamento de horas extras sem comprovação documental da efetiva prestação do serviço extraordinário.

II.
Questão em discussão

2. A controvérsia consiste em verificar:

(i) se a pretensão de ressarcimento ao erário deduzida pelo Ministério Público estaria submetida à prescrição ordinária; e

(ii) se, diante das circunstâncias fáticas do caso concreto, incide a regra excepcional de imprescritibilidade prevista no art. 37, §5o, da CF/1988, que exige demonstração de ato doloso de improbidade administrativa.

III.
Razões de decidir

3.

O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento, no julgamento do Tema 897 da Repercussão Geral (RE 852.475/SP), de que a ação de ressarcimento ao erário é imprescritível apenas quando fundada na prática de ato doloso de improbidade administrativa, não sendo suficiente a mera existência de irregularidade administrativa ou dano patrimonial ao poder público.

4. A imprescritibilidade constitui exceção restrita ao regime geral da prescrição, devendo ser interpretada de forma estrita, em atenção aos princípios da segurança jurídica, da estabilidade das relações jurídicas e do devido processo legal substancial.

5. A configuração de ato ímprobo exige prova concreta do elemento subjetivo doloso, consistente na vontade livre e consciente de causar prejuízo ao erário ou de violar deliberadamente os deveres de honestidade, lealdade institucional e legalidade administrativa.

6. No caso concreto, a extensão da revisão geral anual aos servidores comissionados foi adotada com base em interpretação jurídica previamente formulada pela assessoria técnica da própria entidade pública, circunstância que afasta a caracterização de comportamento fraudulento ou de desvio consciente de finalidade.

7.

Quanto ao pagamento de horas extras, a prova testemunhal produzida em juízo demonstrou a existência de mecanismos internos de controle de jornada na companhia pública, com registro de frequência por meio de cartão de ponto e supervisão administrativa, não sendo possível presumir irregularidade dolosa apenas a partir da ausência de determinados registros documentais nos arquivos administrativos.

8. A responsabilização por improbidade administrativa não admite presunção de dolo baseada em falhas procedimentais ou deficiências administrativas de natureza documental, exigindo prova inequívoca de atuação deliberadamente desonesta do agente público, o que não se verificou na hipótese.

9.

As inovações introduzidas pela Lei no 14.230/2021, ao reformular a Lei no 8.429/1992, reforçam a centralidade do elemento subjetivo doloso na configuração dos atos de improbidade administrativa, entendimento cuja aplicação retroage em favor do réu, conforme tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1199.

10. Ausente demonstração de dolo qualificado na conduta dos apelados, não se mostra juridicamente possível reconhecer a incidência da exceção constitucional de imprescritibilidade prevista no art. 37, §5o, da CF/1988, devendo prevalecer a regra geral da prescrição.

IV. Dispositivo e tese

11. Recurso de Apelação Cível desprovido. Sentença mantida.

Tese de julgamento:

1.

“A imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, prevista no art. 37, §5o, da Constituição Federal, exige a demonstração concreta e inequívoca de dolo qualificado na conduta do agente público, não se aplicando quando ausentes provas robustas da intenção deliberada de causar dano ao patrimônio público.”

2.

“Irregularidades administrativas ou lacunas documentais no controle da atividade administrativa, desacompanhadas de prova de dolo específico do agente público, não autorizam o reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão ressarcitória.”

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 37, §5o; CPC/2015, art. 487, II; Lei no 8.429/1992; Lei no 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada:
STF, RE 852.475/SP (Tema 897), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 08.08.2018; STF, ARE 1.475.101/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, 1a Turma, j. 22.10.2024; STF, Tema 1199 da Repercussão Geral.

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Centro Político Administrativo - Rua C, S/N - CEP 78049-926 - Cuiabá-MT - (65) 3617-3000 - E-mail: gab.helenaramos@tjmt.jus.br

APELAÇÃO CÍVEL (198) 1008195-28.2024.8.11.0003

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO

APELADO: DARCI LOVATO, MARA GLEIBE RIBEIRO CLARA DA FONSECA, ANTONIO PAULO ALVES DE MORAES

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, contra sentença proferida pelo Juízo da 1a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis/MT, nos autos da Ação Civil Pública de Ressarcimento ao Erário ajuizada em face de
Antônio Paulo Alves de Moraes, Mara Gleibe Ribeiro Clara da Fonseca e Darci Lovato
, que reconheceu a prescrição da pretensão autoral e, por conseguinte, com fundamento no artigo 487, inciso II, do Código de Processo Civil, extinguiu o processo com resolução de mérito.

Não houve condenação ao pagamento de custas e honorários advocatícios, por força do art. 18 da Lei n. 7.347/85.

Em suas razões recursais (ID n. 332686428), o Ministério Público sustenta que a sentença incorreu em equívoco ao reconhecer a prescrição, argumentando que a pretensão de ressarcimento ao erário, quando fundada em ato doloso de improbidade administrativa, é imprescritível nos termos do art. 37, §5o, da Constituição Federal, sendo irrelevante a eventual prescrição das sanções sancionatórias associadas à conduta.

Alega que, os autos evidenciam que os Apelados autorizaram deliberadamente o pagamento de verbas remuneratórias sem respaldo legal, notadamente a concessão de revisão geral anual a servidores comissionados e o pagamento de horas extras de forma genérica e sem comprovação documental, circunstâncias que evidenciariam a prática de atos lesivos ao erário municipal.

Sustenta, ainda, que, tais condutas configuram afronta aos princípios constitucionais da legalidade, moralidade e eficiência administrativa, sendo necessária a condenação dos gestores ao ressarcimento do dano causado à entidade pública.

Defende que, tais condutas configuram ato doloso de improbidade, ensejando a aplicação da imprescritibilidade da ação de ressarcimento, conforme entendimento consolidado no STF (ARE 1.475.101/SP e RE 1.434.893/SP).

Por fim, aponta que, o dano causado ao erário municipal foi estimado em R$ 1.557.315,27, valor que, segundo sustenta, decorre do pagamento indevido de revisão geral anual a servidores comissionados e da autorização de horas extras sem a devida comprovação da efetiva prestação do serviço extraordinário.

Por essas razões, pugna pelo provimento do recurso, consequente reforma da sentença para afastar o reconhecimento da prescrição, julgando-se procedente a ação civil pública, a fim de condenar os recorridos ao ressarcimento integral do dano ao erário, no valor atualizado.

A certidão de ID n. 332686429 atesta a tempestividade recursal e a certidão de ID n. 335082382 atesta que o Apelante é dispensado do pagamento de preparo, conforme previsto no art. 1007, §1o, do Código de Processo Civil e art. 73, §1o, do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça.

As contrarrazões foram apresentadas por Darci Lovato no ID n. 332686434, pugnando pelo desprovimento do recurso.

Apesar de devidamente intimados, os Apelados Mara Gleibe Ribeiro da Fonseca e Antônio Paulo Alves de Moraes deixaram transcorrer
in albis
o prazo, sem a apresentação de contrarrazões, conforme certidão de ID n. 349581375.

A Procuradoria Geral de Justiça se manifestou no ID n. 345797386, pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

Peço dia.

Cuiabá, data da assinatura eletrônica.

Desa. Helena Maria Bezerra Ramos

Relatora

VOTO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, contra sentença proferida pelo Juízo da 1a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis/MT, nos autos da Ação Civil Pública de Ressarcimento ao Erário ajuizada em face de
Antônio Paulo Alves de Moraes, Mara Gleibe Ribeiro Clara da Fonseca e Darci Lovato
, que reconheceu a prescrição da pretensão autoral e, por conseguinte, com fundamento no artigo 487, inciso II, do Código de Processo Civil, extinguiu o processo com resolução de mérito.

Compulsando os autos observa-se a presença dos requisitos extrínsecos de admissibilidade recursal, quais sejam, regularidade formal, dispensa de recolhimento de preparo e tempestividade recursal
.

De igual modo, vislumbram-se presentes os requisitos intrínsecos, entre eles, cabimento, legitimidade, interesse recursal e ausência de fato extintivo ou impeditivo de recorrer, que autorizam reconhecer a admissibilidade e a apreciação da pretensão recursal.

Extrai-se dos autos que, a
Ação de Ressarcimento ao erário foi ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso em desfavor dos Apelados com o objetivo de obter o
ressarcimento ao erário municipal no valor de R$ 1.557.315,27
, decorrente de supostas irregularidades praticadas pelos então gestores da
Companhia de Desenvolvimento de Rondonópolis – CODER
, entre os anos de
2011 e 2012
, consistentes, segundo o Ministério Público, no pagamento indevido de
revisão geral anual (RGA)
a servidores comissionados e na autorização de
pagamentos de horas extras sem comprovação documental da efetiva prestação de serviço extraordinário
.

A sentença de primeiro grau, ao reconhecer a prescrição da pretensão autoral, baseou-se no entendimento de que não restou demonstrada a ocorrência de dolo nas condutas imputadas aos requeridos, afastando, por conseguinte, a aplicabilidade da norma contida no art. 37, §5o, da Constituição Federal, que excepciona da regra da prescrição as ações de ressarcimento fundadas em ato doloso de improbidade administrativa.

A controvérsia devolvida à apreciação deste Tribunal cinge-se a verificar
se a pretensão de ressarcimento ao erário deduzida pelo Ministério Público está sujeita à prescrição ou se incide, no caso concreto, a regra de imprescritibilidade prevista no art. 37, §5o, da Constituição Federal
.

Pois bem.

Inicialmente, impende salientar que, o art. 37, §5o, da Constituição da República estabelece que,
a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.

A partir dessa cláusula constitucional, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 897 da Repercussão Geral (RE 852.475/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 08.08.2018), assentou tese vinculante segundo a qual:

É imprescritível a ação de ressarcimento ao erário fundada na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.

Ocorre que, a imprescritibilidade referida não é absoluta, tampouco automática. A sua incidência depende de demonstração clara e inequívoca do dolo na conduta do agente público, ou seja, exige-se prova concreta da intenção deliberada de causar dano ao erário, nos termos da interpretação sistemática do próprio julgado da Suprema Corte.

Com efeito, no sistema jurídico brasileiro, a regra é a prescrição, expressão do valor constitucional da segurança jurídica e da estabilidade das relações jurídicas.

A imprescritibilidade é exceção de ordem estrita, cujo reconhecimento somente se justifica diante de requisitos específicos, sob pena de afronta a garantias fundamentais, como o devido processo legal substancial e a dignidade da pessoa humana.

Não bastam, portanto, indícios genéricos ou irregularidades administrativas formais: a configuração da imprescritibilidade exige a comprovação do dolo qualificado, apto a evidenciar o propósito consciente de lesar o erário, com enriquecimento ilícito ou desvio de finalidade.

Nesse contexto, é indispensável considerar as relevantes inovações trazidas pela Lei n. 14.230/2021, que reformulou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/92).

Conforme fixado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema n. 1199, a aplicação da nova legislação retroage em favor do réu, inclusive para alcançar atos culposos praticados sob a égide da redação anterior da norma, desde que não haja condenação transitada em julgado.

A grande inovação legislativa reside justamente na exigência de conduta dolosa para a configuração de ato de improbidade, tornando imprescindível a comprovação do elemento volitivo do agente. A simples existência de prejuízo ao erário, por si só, não legitima a imprescritibilidade da ação, se dissociada do dolo específico.

In casu,
em que pesem os argumentos apresentado pelo Apelante, entendo que razão não lhe assiste, porquanto os elementos dos autos não revelam a prática deliberada de ato ardiloso com o fim de fraudar, desviar ou enriquecer-se ilicitamente às custas do patrimônio público.

Com efeito, a assertiva de que os autos evidenciariam dolo específico na conduta dos Apelados, consistente na autorização de pagamento de
revisão geral anual (RGA) a servidores comissionados
; bem como de

pagamento de
horas extras supostamente sem comprovação documental
, o que teria ocasionado prejuízo ao erário municipal, não encontra respaldo probatório idôneo e consistente apto a satisfazer o elevado padrão exigido para a caracterização do dolo qualificado, pressuposto indispensável à configuração da exceção constitucional de imprescritibilidade prevista no art. 37, §5o, da Constituição Federal.

Ressalta-se, que, no
tocante à concessão da revisão geral anual
, verifica-se dos autos que a extensão do reajuste aos servidores ocupantes de cargos comissionados decorreu de orientação jurídica previamente emitida no âmbito da própria administração da Companhia de Desenvolvimento de Rondonópolis – CODER.

Conforme registrado nos elementos probatórios colacionados, a administração pública local, ao interpretar a legislação municipal que instituiu o índice de revisão geral anual, entendeu, com fundamento em parecer jurídico interno, ser possível estender os efeitos da recomposição remuneratória a todos os trabalhadores da entidade, inclusive aos ocupantes de cargos comissionados, sob o argumento de preservação do princípio da isonomia e da uniformidade do tratamento remuneratório entre os servidores que desempenhavam atividades no âmbito da companhia.

É certo que, a revisão geral anual constitui mecanismo constitucional de recomposição do poder aquisitivo da remuneração dos servidores públicos, previsto no art. 37, inciso X, da Constituição Federal, e cuja implementação depende, em regra, de previsão legal específica.

Nesse contexto, eventual extensão do reajuste a categorias não expressamente contempladas pela norma instituidora pode, sob o prisma estritamente formal, suscitar questionamentos quanto à observância do princípio da legalidade administrativa.

Todavia, a análise do caso concreto revela que a decisão administrativa não foi adotada de forma arbitrária ou clandestina, tampouco dissociada de orientação técnica.

Ao contrário, a medida foi implementada com respaldo em parecer jurídico emitido pela assessoria competente da entidade, circunstância que evidencia a existência de processo decisório pautado em interpretação jurídica da legislação aplicável, ainda que posteriormente se possa discutir a correção dessa interpretação.

Em relação ao pagamento de horas extras, observa-se que a imputação formulada pelo Ministério Público teve como principal fundamento as conclusões extraídas do relatório produzido no âmbito do processo de Tomada de Contas realizado pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, no qual se apontou a inexistência, nos arquivos administrativos da entidade, de determinados documentos formais, tais como folhas de ponto e autorizações expressas para a realização de trabalho extraordinário.

Todavia, a análise detida do conjunto probatório produzido na fase instrutória evidencia que a ausência de parte da documentação física não se revela suficiente, por si só, para infirmar a efetiva prestação do serviço extraordinário ou para caracterizar irregularidade dolosa na autorização dos pagamentos realizados.

Com efeito, a prova testemunhal colhida sob o crivo do contraditório e da ampla defesa revelou a existência, à época dos fatos, de
sistema interno de controle de jornada na Companhia de Desenvolvimento de Rondonópolis – CODER
, consistente no registro de frequência dos servidores por meio de cartão de ponto, fiscalização do acesso ao equipamento de registro de jornada e necessidade de autorização prévia da diretoria para a realização de horas extraordinárias.

Os depoimentos prestados por servidores que atuavam na entidade no período examinado foram convergentes ao descrever o funcionamento desse mecanismo de controle, destacando que havia funcionário responsável pelo acompanhamento do relógio ponto, bem como procedimentos de conferência dos registros de jornada pelos próprios trabalhadores e pelo setor de recursos humanos antes do lançamento das horas extras na folha de pagamento.

Tal circunstância revela que, ao contrário do que sustentado na tese acusatória, não se tratava de sistema desprovido de qualquer controle ou supervisão administrativa, mas de procedimento interno de gestão da jornada de trabalho, ainda que eventualmente marcado por imperfeições na preservação ou arquivamento de seus registros documentais.

Cumpre ressaltar, ademais, que, a prova oral também evidenciou que, no período compreendido entre os anos de 2011 e 2012, a CODER executava
diversos contratos simultâneos de obras e serviços públicos
, abrangendo atividades como pavimentação, manutenção urbana, limpeza pública, conservação de vias e outras frentes de trabalho relacionadas à infraestrutura municipal.

A execução concomitante de múltiplos contratos administrativos, muitos deles submetidos a prazos de execução específicos e demandas operacionais intensas, naturalmente implicava a necessidade de ampliação da jornada de trabalho das equipes operacionais, circunstância que torna plausível e coerente a realização de trabalho em regime de sobrejornada pelos servidores da companhia.

Nesse contexto fático, a ausência de determinados registros formais, apontada pelo órgão de controle externo, não se mostra suficiente para autorizar a conclusão automática de que os serviços extraordinários não foram efetivamente prestados ou de que os pagamentos realizados decorreram de autorização deliberadamente ilícita por parte dos gestores públicos.

É importante destacar que, no âmbito da responsabilização por atos de improbidade administrativa,
não se admite a presunção de dolo a partir de meras lacunas documentais ou falhas administrativas de natureza procedimental
.

A configuração do ato ímprobo exige prova consistente de que o agente público tenha agido com vontade livre e consciente de produzir resultado ilícito, circunstância que não se verifica na hipótese em exame.

Como bem consignado na sentença recorrida, a acusação formulada pelo Ministério Público apoia-se essencialmente na inexistência de determinados documentos comprobatórios, sem que tenha sido produzida prova efetiva de que os gestores públicos tenham autorizado o pagamento de horas extras referentes a serviços que sabiam não terem sido prestados.

Em outras palavras, não há nos autos demonstração de que os apelados tenham agido com desonestidade administrativa, fraude ou desvio deliberado de recursos públicos, mas apenas a indicação de eventuais fragilidades no sistema de arquivamento documental da entidade.

Assim, à míngua de prova do elemento subjetivo doloso e diante da plausibilidade fática da realização de trabalho extraordinário pelos servidores da companhia, não se revela juridicamente possível qualificar as condutas imputadas aos apelados como atos de improbidade administrativa, circunstância que reforça a correção da sentença ao afastar a incidência da regra de imprescritibilidade da pretensão ressarcitória.

Com efeito, ainda que se admita a existência de eventual desconformidade formal entre a conduta administrativa adotada e a estrita literalidade da norma legal que instituiu a revisão geral anual, tal circunstância, por si só, não é suficiente para caracterizar a prática de ato de improbidade administrativa, sobretudo porque o regime jurídico instituído pela Lei no 8.429/1992, em sua redação atual, exige a demonstração inequívoca do elemento subjetivo doloso.

Dessa forma, a eventual irregularidade administrativa, se existente, situa-se no campo da
interpretação normativa ou da gestão administrativa
, não sendo possível convertê-la automaticamente em conduta ímproba sem a demonstração do indispensável elemento subjetivo do dolo.

Em outras palavras, a simples adoção de interpretação jurídica posteriormente considerada inadequada não se confunde com prática deliberada de ato ilícito. A responsabilização por improbidade administrativa pressupõe comportamento desonesto, marcado por má-fé ou desvio consciente de finalidade, circunstâncias que não se evidenciam na hipótese dos autos.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é clara ao exigir, para fins de reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento (art. 37, §5o, CF/88), prova inconteste de que o agente tenha agido com intenção deliberada de lesar o erário, sendo inadmissível presumir o dolo a partir de irregularidades formais ou de atos administrativos praticados com deficiência técnica ou burocrática.

Veja-se:

AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.
AÇÃO DE IMPROBIDADE PRESCRITA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE, A DEPENDER DA DEMONSTRAÇÃO DE QUE O ATO FOI DOLOSO E CORRESPONDE A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
.

1.
Na ação de improbidade, uma vez prescritas as sanções, o ressarcimento ao erário, imprescritível, depende da prova de que o ato foi doloso e configura ato de improbidade administrativa, para que se abra a ampla defesa e o contraditório, a fim de evitar a responsabilidade objetiva
.

2. Recurso Extraordinário provido, determinando o retorno do processo à origem para que se comprove o ato de improbidade.

(STF - ARE: 1475101 SP - SÃO PAULO, Relator.: Min. ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 22/10/2024, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 3-2-2025 PUBLIC 4-2-2025). [Destaquei]

Nesse contexto, inexistindo prova de que os apelados tenham agido com intenção deliberada de lesar o patrimônio público ou de obter benefício indevido, não se mostra possível qualificar a conduta descrita como ato doloso de improbidade administrativa, circunstância que afasta a incidência da exceção constitucional de imprescritibilidade prevista no art. 37, §5o, da Constituição Federal.

Desse modo, a manutenção da sentença que reconheceu a prescrição da pretensão autoral mostra-se juridicamente adequada, diante da ausência de comprovação de dolo qualificado na conduta dos recorridos, bem como da inexistência de causa legal que justifique a aplicação da exceção de imprescritibilidade prevista no art. 37, §5o, da Constituição Federal.

Como se vê, a súplica recursal não merece acolhida.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação cível e consequentemente, mantenho inalterada a sentença recorrida.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 29/04/2026