Tribunal: TJMT
Processo: 1023696-27.2021.8.11.0003
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-03
Data de publicação: 2026-03-06

Ementa:
E M E N T A
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRAUDE À LICITAÇÃO E OMISSÃO NA COBRANÇA DE OUTORGA DE CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. LEI No 8.429/92 COM REDAÇÃO DADA PELA LEI No 14.230/2021. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. TEMA 1199 DO STF. MERAS IRREGULARIDADES ADMINISTRATIVAS. AUSÊNCIA DE PROVA DE CONLUIO, DIRECIONAMENTO DO CERTAME OU VONTADE LIVRE E CONSCIENTE DE LESAR O ERÁRIO. CONTEXTO CONTRATUAL COMPLEXO. REEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. MEDIDAS ADMINISTRATIVAS POSTERIORES PARA COBRANÇA DO DÉBITO. FALHA DE GESTÃO QUE NÃO SE CONFUNDE COM IMPROBIDADE. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA.
PARTICULARES. RESPONSABILIZAÇÃO CONDICIONADA À CONDUTA DO AGENTE PÚBLICO. ABSOLVIÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS POR ATIPICIDADE SUPERVENIENTE. RUPTURA DO NEXO DE CAUSALIDADE. ILEGITIMIDADE PASSIVA SUPERVENIENTE. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. ART. 485, VI, DO CPC.
RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO EFETIVO PREJUÍZO. DANO NÃO PRESUMIDO. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO NO BOJO DA AÇÃO DE IMPROBIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. ART. 17, §16, DA LIA. RECURSO DESPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA.
I. Caso em exame
1. Apelação interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, reconhecendo a ausência de dolo específico dos agentes públicos e, por consequência, a ilegitimidade passiva superveniente dos réus particulares.
II. Questão em discussão
2. Discute-se se as condutas imputadas aos réus — suposto direcionamento de licitação e omissão na cobrança de outorga de concessão — configuram ato de improbidade administrativa causador de lesão ao erário, à luz da Lei no 14.230/2021 e da tese firmada pelo STF no Tema 1199.
III. Razões de decidir
3. A Lei no 14.230/2021 passou a exigir, para os arts. 9o, 10 e 11 da LIA, a comprovação de dolo específico, entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, não bastando a mera ilegalidade ou falha administrativa.
4. As cláusulas editalícias questionadas, embora potencialmente restritivas, não foram demonstradas como fruto de conluio ou direcionamento doloso do certame, inexistindo prova de ajuste prévio entre agentes públicos e particulares.
5. A omissão na cobrança da outorga insere-se em contexto de reequilíbrio econômico-financeiro contratual, com aditivos, pleitos administrativos e posterior adoção de medidas de cobrança, o que afasta a caracterização de omissão deliberada e dolosa.
6. A conduta dos gestores, quando muito, revela falha administrativa ou deficiência de gestão, insuficiente para configurar improbidade administrativa nos termos da legislação vigente.
7. Absolvidos os agentes públicos por ausência de dolo, resta rompido o nexo necessário à responsabilização dos particulares, que não podem figurar isoladamente no polo passivo de ação de improbidade, caracterizando-se a ilegitimidade passiva superveniente.
8. Inviável a condenação ao ressarcimento ao erário no bojo da ação de improbidade julgada improcedente, diante da ausência de prova do efetivo dano, sem prejuízo de eventual cobrança pelas vias próprias.
IV. Dispositivo e tese
9. Recurso de apelação desprovido.
Tese de julgamento:
“1. A configuração do ato de improbidade administrativa, após a Lei no 14.230/2021, exige prova de dolo específico, não bastando a demonstração de ilegalidade ou falha administrativa.
2. Ausente a comprovação de conluio, direcionamento doloso de licitação ou omissão deliberada na defesa do erário, impõe-se a improcedência da ação de improbidade.
3. A absolvição dos agentes públicos por atipicidade da conduta acarreta a ilegitimidade passiva superveniente dos particulares.
4. O ressarcimento ao erário exige prova concreta do dano, não sendo admissível sua presunção.”
Dispositivos legais relevantes:
Lei no 8.429/92, arts. 1o, §§ 2o e 3o; 10; 17; 17-C; 17, §16; CPC, art. 485, VI.
Precedentes relevantes:
STF, Tema 1199 (ARE 843.989); TJMT, AP no 0004656-72.2009.8.11.0011.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1023696-27.2021.8.11.0003
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário, Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). JONES GATTASS DIAS]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), PERCIVAL SANTOS MUNIZ - CPF: 203.770.611-15 (APELADO), FABRICIO MIGUEL CORREA - CPF: 213.363.668-42 (ADVOGADO), ARGEMIRO JOSE FERREIRA DE SOUZA - CPF: 142.553.241-15 (APELADO), RAFAEL RODRIGUES SOARES - CPF: 995.432.901-30 (ADVOGADO), PLANAR ENGENHARIA LTDA - ME - CNPJ: 04.372.170/0001-58 (APELADO), LIZ ANGELA BRITO DE LIMA MORINA VAZ - CPF: 250.386.628-03 (ADVOGADO), MARCO ANTONIO DOS SANTOS BITTENCOURT - CPF: 225.505.850-20 (APELADO), KPS SERVICOS DE INTERMEDIACAO LTDA - CNPJ: 19.167.965/0001-00 (APELADO), KARINA PEDROSO DA SILVA - CPF: 375.652.138-96 (APELADO), CARLOS ALBERTO PINTO - CPF: 429.422.417-72 (APELADO), FABRICIO MIGUEL CORREA - CPF: 213.363.668-42 (APELADO), RODRIGO METELLO DE OLIVEIRA - CPF: 559.299.231-91 (APELADO), MARA GLEIBE RIBEIRO CLARA DA FONSECA - CPF: 873.129.481-20 (APELADO), JOAO VICTOR MARTINS RAMOS - CPF: 051.777.341-45 (ADVOGADO), JOSE CARLOS JUNQUEIRA DE ARAUJO - CPF: 214.086.611-87 (APELADO), ANDERSON VATUTIN LOUREIRO JUNIOR - CPF: 994.281.137-00 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, 1o VOGAL, EXMO. SR. DES. JONES GATASS DIAS(CONVOCADO) E 2o VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRAUDE À LICITAÇÃO E OMISSÃO NA COBRANÇA DE OUTORGA DE CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. LEI No 8.429/92 COM REDAÇÃO DADA PELA LEI No 14.230/2021. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. TEMA 1199 DO STF. MERAS IRREGULARIDADES ADMINISTRATIVAS. AUSÊNCIA DE PROVA DE CONLUIO, DIRECIONAMENTO DO CERTAME OU VONTADE LIVRE E CONSCIENTE DE LESAR O ERÁRIO. CONTEXTO CONTRATUAL COMPLEXO. REEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. MEDIDAS ADMINISTRATIVAS POSTERIORES PARA COBRANÇA DO DÉBITO. FALHA DE GESTÃO QUE NÃO SE CONFUNDE COM IMPROBIDADE. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA.

PARTICULARES. RESPONSABILIZAÇÃO CONDICIONADA À CONDUTA DO AGENTE PÚBLICO. ABSOLVIÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS POR ATIPICIDADE SUPERVENIENTE. RUPTURA DO NEXO DE CAUSALIDADE. ILEGITIMIDADE PASSIVA SUPERVENIENTE. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. ART. 485, VI, DO CPC.

RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO EFETIVO PREJUÍZO. DANO NÃO PRESUMIDO. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO NO BOJO DA AÇÃO DE IMPROBIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. ART. 17, §16, DA LIA. RECURSO DESPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA.

I. Caso em exame

1.

Apelação interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, reconhecendo a ausência de dolo específico dos agentes públicos e, por consequência, a ilegitimidade passiva superveniente dos réus particulares.

II. Questão em discussão

2.

Discute-se se as condutas imputadas aos réus — suposto direcionamento de licitação e omissão na cobrança de outorga de concessão — configuram ato de improbidade administrativa causador de lesão ao erário, à luz da Lei no 14.230/2021 e da tese firmada pelo STF no Tema 1199.

III. Razões de decidir

3.

A Lei no 14.230/2021 passou a exigir, para os arts. 9o, 10 e 11 da LIA, a comprovação de
dolo específico
, entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, não bastando a mera ilegalidade ou falha administrativa.

4.

As cláusulas editalícias questionadas, embora potencialmente restritivas, não foram demonstradas como fruto de conluio ou direcionamento doloso do certame, inexistindo prova de ajuste prévio entre agentes públicos e particulares.

5.

A omissão na cobrança da outorga insere-se em contexto de reequilíbrio econômico-financeiro contratual, com aditivos, pleitos administrativos e posterior adoção de medidas de cobrança, o que afasta a caracterização de omissão deliberada e dolosa.

6.

A conduta dos gestores, quando muito, revela falha administrativa ou deficiência de gestão, insuficiente para configurar improbidade administrativa nos termos da legislação vigente.

7.

Absolvidos os agentes públicos por ausência de dolo, resta rompido o nexo necessário à responsabilização dos particulares, que não podem figurar isoladamente no polo passivo de ação de improbidade, caracterizando-se a ilegitimidade passiva superveniente.

8.

Inviável a condenação ao ressarcimento ao erário no bojo da ação de improbidade julgada improcedente, diante da ausência de prova do efetivo dano, sem prejuízo de eventual cobrança pelas vias próprias.

IV. Dispositivo e tese

9.

Recurso de apelação desprovido.

Tese de julgamento:
“1. A configuração do ato de improbidade administrativa, após a Lei no 14.230/2021, exige prova de dolo específico, não bastando a demonstração de ilegalidade ou falha administrativa.
2. Ausente a comprovação de conluio, direcionamento doloso de licitação ou omissão deliberada na defesa do erário, impõe-se a improcedência da ação de improbidade.
3. A absolvição dos agentes públicos por atipicidade da conduta acarreta a ilegitimidade passiva superveniente dos particulares.
4. O ressarcimento ao erário exige prova concreta do dano, não sendo admissível sua presunção.”

Dispositivos legais relevantes:
Lei no 8.429/92, arts. 1o, §§ 2o e 3o; 10; 17; 17-C; 17, §16; CPC, art. 485, VI.

Precedentes relevantes:
STF, Tema 1199 (ARE 843.989); TJMT, AP no 0004656-72.2009.8.11.0011.

R E L A T Ó R I O

EGRÉGIA CÂMARA:

Trata-se de recurso de Apelação Cível pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
contra sentença proferida pelo Juízo da 1a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis, que julgou improcedentes os pedidos formulados em Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em face de PERCIVAL SANTOS MUNIZ, JOSÉ CARLOS JUNQUEIRA DE ARAÚJO, ARGEMIRO JOSÉ FERREIRA DE SOUZA, FABRÍCIO MIGUEL CORREA, RODRIGO METELLO DE OLIVEIRA, MARA GLEIBE RIBEIRO CLARA DA FONSECA, PLANAR ENGENHARIA LTDA-ME, MARCOS ANTÔNIO DOS SANTOS BITTENCOURT, KARINA PEDROSO DA SILVA – EIRELI, KPS SERVIÇOS DE INTERMEDIAÇÃO EIRELI – EPP, KARINA PEDROSO DA SILVA e CARLOS ALBERTO PINTO, sob o argumento, em síntese, de que não restou comprovado o dolo específico exigido pela Lei no 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei no 14.230/2021, e pela tese fixada no Tema 1199 do Supremo Tribunal Federal. Em consequência, reconheceu a ilegitimidade passiva superveniente dos réus particulares, julgando extinto o processo sem resolução do mérito em relação a eles.

Inconformado, o Ministério Público interpôs recurso de apelação, sustentando que as provas dos autos demonstram a ocorrência de fraude à licitação e dano ao erário, bem como o dolo dos agentes públicos e particulares envolvidos.

Argumenta que a sentença merece reforma, pois as provas documentais são robustas em demonstrar que os recorridos atuaram em indevido e imoral privilégio para o enriquecimento ilícito da empresa apelada.

Em contrarrazões, os apelados pugnam pela manutenção da sentença, reiterando a ausência de dolo específico e de dano ao erário.

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pelo desprovimento do recurso, em suma, por entender que, apesar das evidências de má condução administrativa, não há elementos comprovando dolo ou conluio entre os agentes e a empresa contratada, bem como há insuficiência probatória quanto ao efetivo prejuízo ao erário.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EGRÉGIA CÂMARA:

A controvérsia central deste recurso reside em verificar se as condutas atribuídas aos réus – suposta fraude e direcionamento em processo licitatório e omissão na fiscalização e cobrança de outorga de concessão de serviço público – configuram ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário, nos termos do art. 10, inciso XII, da Lei no 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei no 14.230/2021.

Da sentença recorrida, para melhor entendimento do caso, extrai-se que:

“[...] No que tange à
fraude na licitação
, atribuída ao ex-Prefeito Percival Santos Muniz e ao ex-Secretário Argemiro José Ferreira de Souza, o Ministério Público aponta três cláusulas editalícias como instrumentos do suposto direcionamento: a vedação a consórcios, a exigência de registro no CRA e o quantitativo de vagas para fins de capacidade técnica. A instrução processual, contudo, não logrou êxito em demonstrar que tais exigências, embora possam ser questionadas sob o prisma da razoabilidade ou da legalidade estrita, foram inseridas no edital com o dolo específico de fraudar o certame e beneficiar a empresa Planar. A testemunha Leandro Junqueira de Padua Arduini, presidente da comissão de licitação à época, esclareceu em seu depoimento que a elaboração das especificações técnicas do termo de referência era de responsabilidade da secretaria demandante, no caso, a Secretaria de Transporte e Trânsito. Trata-se, portanto, de ato eminentemente técnico, cuja ilegalidade, por si só, não configura improbidade. Não há nos autos qualquer elemento – troca de mensagens, depoimentos, provas de reuniões secretas – que evidencie um conluio prévio entre os agentes públicos e os particulares para moldar o edital em favor da empresa vencedora. A mera circunstância de ter havido apenas uma licitante, embora indesejável, não é prova cabal de direcionamento doloso. Quanto à
omissão na cobrança da outorga
, a imputação recai sobre todos os gestores públicos demandados. Os autos demonstram, de fato, a inadimplência da concessionária a partir de novembro de 2015. No entanto, a prova documental e testemunhal revela um cenário contratual complexo, marcado por eventos que turvam a caracterização de uma omissão dolosa e deliberada. Consta dos autos o 1o Termo de Alteração ao Contrato (ID 66693411), firmado em novembro de 2015, que reduziu tarifas, excluiu áreas de cobrança e, crucialmente, previu a compensação à concessionária mediante dedução do valor da outorga, estabelecendo isenção de 100% por um ano e de 50% no ano seguinte. A própria existência deste aditivo, que buscou reequilibrar o contrato após alterações promovidas pelo Poder Público, demonstra que a questão do pagamento da outorga não era simples, mas objeto de negociação e ajuste contratual. Ademais, a concessionária formalizou pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro (ID 85910618), alegando prejuízos decorrentes de atos da própria administração, como a supressão de vagas e a omissão na fiscalização. A testemunha Fábio Vieira de Souza confirmou em juízo a existência desses pleitos e as dificuldades na execução contratual.

O ex-Prefeito José Carlos Junqueira de Araújo, por sua vez, demonstrou que, ao tomar conhecimento formal da situação, notadamente após provocação do Tribunal de Contas, instituiu a Comissão de Tomada de Contas Especial (ID 160086732), cujo trabalho culminou na apuração do débito e na sua posterior inscrição em dívida ativa para cobrança judicial. Tais atos, embora possam ser considerados tardios sob a ótica da eficiência administrativa, afastam a caracterização do dolo específico, da vontade livre e consciente de se omitir para beneficiar a empresa. A conduta se amolda mais a uma falha de gestão ou a uma inércia administrativa do que a um ato de improbidade doloso. Em suma, o conjunto probatório não permite concluir, com a segurança necessária para um édito condenatório, que os agentes públicos agiram com o dolo qualificado exigido pela nova Lei de Improbidade. As irregularidades apontadas na licitação carecem de prova do intento fraudulento, e a omissão na cobrança se insere em um contexto de complexa disputa contratual e posterior adoção de medidas administrativas para a cobrança do crédito. A ausência de comprovação cabal do dolo específico impõe a improcedência do pedido em relação a todos os agentes públicos. Absolvidos os agentes públicos pela ausência de comprovação do elemento subjetivo doloso, a situação dos réus particulares (Planar Engenharia Ltda. ME, KPS Serviços de Intermediação Eireli - EPP, Marco Antonio dos Santos Bittencourt, Karina Pedroso da Silva e Carlos Alberto Pinto) deve ser analisada sob nova ótica. [...] Nesse sentido, a absolvição dos agentes públicos, por atipicidade da conduta (ausência de dolo), rompe o nexo de causalidade necessário para a responsabilização dos particulares na seara da improbidade. Assim, com a absolvição dos agentes públicos, diante da atipicidade superveniente, os agentes particulares passam a ser ilegítimos para figurarem como réus na ação de improbidade, eis que inaplicável a imputação de improbidade administrativa ao particular, sem a concomitante participação do agente público. [...] Dessa forma, uma vez afastada a prática de ato de improbidade pelos agentes públicos, os particulares tornam-se partes manifestamente ilegítimas para figurar isoladamente no polo passivo da presente demanda, configurando-se a ilegitimidade passiva superveniente. Ante o exposto, e por tudo mais que dos autos consta, com fundamento no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil,
JULGO IMPROCEDENTES
os pedidos formulados pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso em face dos réus
PERCIVAL SANTOS MUNIZ, JOSÉ CARLOS JUNQUEIRA DE ARAÚJO, ARGEMIRO JOSÉ FERREIRA DE SOUZA, FABRÍCIO MIGUEL CORREA, RODRIGO METELLO DE OLIVEIRA e MARA GLEIBE RIBEIRO CLARA DA FONSECA
, em razão da não comprovação do dolo específico exigido para a configuração do ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei no 8.429/92, com a redação dada pela Lei no 14.230/2021, e da tese fixada no Tema 1.199 do Supremo Tribunal Federal. Em consequência,
reconheço a ilegitimidade passiva
superveniente dos réus
PLANAR ENGENHARIA LTDA. ME, MARCO ANTONIO DOS SANTOS BITTENCOURT, KPS SERVIÇOS DE INTERMEDIAÇÃO EIRELI - EPP, KARINA PEDROSO DA SILVA e CARLOS ALBERTO PINTO
, e, quanto a eles,
JULGO EXTINTO O PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO
, com fulcro no art. 485, inciso VI, do Código de Processo Civil. Deixo de condenar o autor ao pagamento de custas e honorários advocatícios, por não vislumbrar má-fé em sua atuação, em conformidade com o art. 23-B, §2o, da Lei no 8.429/92.”

Inicialmente, cumpre destacar que a presente ação foi ajuizada em 29 de setembro de 2021, sob a égide da redação original da Lei de Improbidade Administrativa. Contudo, sobreveio a Lei no 14.230, de 25 de outubro de 2021, que promoveu profundas alterações no microssistema de combate à improbidade, notadamente no que tange ao elemento subjetivo do tipo.

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1199 de Repercussão Geral (ARE 843989), fixou teses vinculantes acerca da aplicação da nova lei, das quais se destacam para o presente caso:

"1 - É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO.

3 - A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente."

Ademais, a nova legislação definiu o dolo de forma específica. Conforme o §2o do art. 1o da Lei no 8.429/92,
"considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9o, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente"
. O §3o do mesmo artigo reforça que
"o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa"
.

Dessa forma, a análise das condutas dos réus deve obrigatoriamente perpassar pela comprovação de um dolo específico, qualificado pela vontade deliberada de alcançar o resultado ilícito de lesar o erário e permitir o enriquecimento ilícito de terceiro, não sendo suficiente a mera ilegalidade ou a omissão decorrente de má gestão.

O Ministério Público aponta três cláusulas editalícias como instrumentos do suposto direcionamento da licitação: a vedação a consórcios, a exigência de registro no CRA e o quantitativo de vagas para fins de capacidade técnica.

De fato, o edital da Concorrência Pública no 06/2014 vedou, em seu item 3.6.1, a participação de
"empresas constituídas em consórcios e que sejam controladas, coligadas ou subsidiárias entre si ou ainda vinculadas sob nenhuma forma"
. Tal vedação, em princípio, contraria o espírito da Lei no 8.666/93, que em seu art. 33 expressamente permite a participação de empresas em consórcio, especialmente em licitações de grande vulto e complexidade, como era o caso, estimado em mais de R$ 57 milhões.

Também é verdade que o edital exigiu, no item 6.3.4, a apresentação de
"Certidão de Registro de Pessoa Jurídica e Pessoa Física expedida pelo Conselho Regional de Administração – CRA do seu domicílio, dentro do seu prazo de validade"
, exigência que parece excessiva considerando que a atividade preponderante do objeto licitado estava mais relacionada à engenharia do que à administração.

Quanto ao quantitativo mínimo de vagas exigido para comprovação de capacidade técnica (3.350 vagas), os documentos juntados aos autos demonstram que, de fato, o número de vagas efetivamente implantadas durante a execução do contrato nunca chegou a esse patamar. Conforme ofícios da própria Secretaria Municipal de Trânsito, em junho/2015 foram disponibilizadas apenas 1.631 vagas, em agosto/2015 eram 2.358 vagas, em setembro/2015 eram 2.719 vagas, e o último levantamento apontou apenas 2.100 vagas.

Tais circunstâncias, em tese, poderiam indicar restrição à competitividade do certame. No entanto, para a configuração do ato de improbidade administrativa, não basta a mera ilegalidade ou irregularidade no procedimento licitatório. É necessária a comprovação do dolo específico, ou seja, a vontade livre e consciente de fraudar o certame para beneficiar determinada empresa.

A instrução processual, contudo, não logrou êxito em demonstrar que tais exigências, embora possam ser questionadas sob o prisma da razoabilidade ou da legalidade estrita, foram inseridas no edital com o dolo específico de fraudar o certame e beneficiar a empresa Planar.

Como bem observou o magistrado sentenciante, não há nos autos qualquer elemento – troca de mensagens, depoimentos, provas de reuniões secretas – que evidencie um conluio prévio entre os agentes públicos e os particulares para moldar o edital em favor da empresa vencedora.

A testemunha Leandro Junqueira de Pádua Arduini, presidente da comissão de licitação à época, esclareceu em seu depoimento que a elaboração das especificações técnicas do termo de referência era de responsabilidade da secretaria demandante, no caso a Secretaria de Transporte e Trânsito. Trata-se, portanto, de ato eminentemente técnico, cuja ilegalidade por si só não configura improbidade.

A mera circunstância de ter havido apenas uma licitante, embora indesejável, não é prova cabal de direcionamento doloso. Poderia decorrer de diversos fatores, como desinteresse do mercado, complexidade do objeto ou mesmo falhas na divulgação do certame.

Assim, embora as cláusulas editalícias questionadas possam configurar irregularidades administrativas passíveis de correção pelos meios próprios (como ação anulatória ou representação aos órgãos de controle), não há elementos suficientes para caracterizar o dolo específico exigido pela Lei de Improbidade Administrativa em sua atual redação.

Quanto à omissão na cobrança da outorga, a imputação recai sobre todos os gestores públicos demandados. Os autos demonstram, de fato, a inadimplência da concessionária a partir de novembro de 2015. No entanto, a prova documental e testemunhal revela um cenário contratual complexo, marcado por eventos que turvam a caracterização de uma omissão dolosa e deliberada.

Consta dos autos o 1o Termo de Alteração ao Contrato (ID 66693411), firmado em novembro de 2015, que reduziu tarifas, excluiu áreas de cobrança e, crucialmente, previu a compensação à concessionária mediante dedução do valor da outorga, estabelecendo isenção de 100% por um ano e de 50% no ano seguinte. A própria existência deste aditivo, que buscou reequilibrar o contrato após alterações promovidas pelo Poder Público, demonstra que a questão do pagamento da outorga não era simples, mas objeto de negociação e ajuste contratual.

Ademais, a concessionária formalizou pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro (ID 85910618), alegando prejuízos decorrentes de atos da própria administração, como a supressão de vagas e a omissão na fiscalização. A testemunha Fábio Vieira de Souza confirmou em juízo a existência desses pleitos e as dificuldades na execução contratual.

O ex-Prefeito José Carlos Junqueira de Araújo, por sua vez, demonstrou que ao tomar conhecimento formal da situação, notadamente após provocação do Tribunal de Contas, instituiu a Comissão de Tomada de Contas Especial (ID 160086732), cujo trabalho culminou na apuração do débito e na sua posterior inscrição em dívida ativa para cobrança judicial.

Tais atos, embora possam ser considerados tardios sob a ótica da eficiência administrativa, afastam a caracterização do dolo específico, da vontade livre e consciente de se omitir para beneficiar a empresa. A conduta se amolda mais a uma falha de gestão ou a uma inércia administrativa do que a um ato de improbidade doloso.

É importante ressaltar que a Lei no 14.230/2021 estabeleceu expressamente, no § 3o do art. 1o, que
"o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa"
. Além disso, o § 1o do art. 17-C dispõe que
"a ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade"
.

No caso em análise, não há elementos suficientes para caracterizar o dolo específico dos agentes públicos na suposta omissão na cobrança da outorga. As provas indicam que houve, sim, uma disputa contratual sobre o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, com a concessionária alegando direito à compensação e à revisão dos valores, e a administração, ainda que tardiamente, adotando providências para a cobrança do débito.

Ademais, conforme demonstrado pelos réus em suas defesas, o Município de Rondonópolis ajuizou diversas ações de execução fiscal em face da concessionária, visando à cobrança dos valores devidos, o que afasta a alegação de completa omissão na defesa do erário.

Em suma, o conjunto probatório não permite concluir, com a segurança necessária para um édito condenatório, que os agentes públicos agiram com o dolo qualificado exigido pela nova Lei de Improbidade.

As irregularidades apontadas na licitação carecem de prova do intento fraudulento, e a omissão na cobrança se insere em um contexto de complexa disputa contratual e posterior adoção de medidas administrativas para a cobrança do crédito.

A ausência de comprovação cabal do dolo específico impõe a improcedência do pedido em relação a todos os agentes públicos, como bem decidiu o magistrado de primeiro grau.

Com efeito, absolvidos os agentes públicos pela ausência de comprovação do elemento subjetivo doloso, a situação dos réus particulares (Planar Engenharia Ltda-ME, KPS Serviços de Intermediação Eireli – EPP, Marco Antonio dos Santos Bittencourt, Karina Pedroso da Silva e Carlos Alberto Pinto) deve ser analisada sob nova ótica.

A jurisprudência pátria, notadamente do Superior Tribunal de Justiça e do Tribunal de Justiça de Mato Grosso, é pacífica no sentido de que o particular somente pode ser responsabilizado por ato de improbidade administrativa se agir em concurso com um agente público.

Nesse sentido, a absolvição dos agentes públicos por atipicidade da conduta (ausência de dolo) rompe o nexo de causalidade necessário para a responsabilização dos particulares na seara da improbidade.

Assim, com a absolvição dos agentes públicos diante da atipicidade superveniente, os agentes particulares passam a ser ilegítimos para figurarem como réus na ação de improbidade, eis que inaplicável a imputação de improbidade administrativa ao particular sem a concomitante participação do agente público.

Correta, portanto, a sentença ao reconhecer a ilegitimidade passiva superveniente dos particulares e julgar extinto o processo sem resolução do mérito em relação a eles.

O Ministério Público formulou pedido subsidiário para que, caso não se configure o dolo para as sanções de improbidade, os apelados sejam responsabilizados pelo ressarcimento ao erário.

Ocorre que, nos termos do art. 17, §16, da Lei no 8.429/92, com a redação dada pela Lei no 14.230/2021,
"caso a ação seja julgada improcedente por ausência de dolo ou de prejuízo ao erário, ressalvada a hipótese do art. 10 desta Lei, a parte sucumbente arcará com as custas e os honorários sucumbenciais"
.

Assim, julgada improcedente a ação de improbidade por ausência de dolo, não há que se falar em condenação ao ressarcimento ao erário no bojo desta ação, sem prejuízo da cobrança dos valores devidos pelas vias próprias, como as execuções fiscais já ajuizadas pelo Município de Rondonópolis.

Ademais, conforme entendimento do Tribunal de Justiça de Mato Grosso, temos que:

“EMENTA: RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO ORDINÁRIA DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO – PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE ATIVA, INÉPCIA DA INICIAL E PERDA DO OBJETO – REJEIÇÃO – PRELIMINAR DE NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO POR DESERÇÃO – AFASTAMENTO – EX-PREFEITO – IRREGULARIDADES NA UTILIZAÇÃO DE VERBAS PÚBLICAS E AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CONVÊNIO FIRMADO COM O ESTADO DE MATO GROSSO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO ALEGADO PREJUÍZO – ÔNUS DA PROVA QUE COMPETE AO AUTOR – SENTENÇA REFORMADA PARA JULGAR IMPROCEDENTE A AÇÃO – RECURSO PROVIDO. 1. O

Município tem legitimidade ativa para pleitear o ressarcimento por danos decorrente de irregularidades na execução de convênio celebrado por ex-prefeito. 2.
In casu
, verificando-se que o pedido de ressarcimento de danos ao erário está em consonância com a causa de pedir, não há que se falar em inépcia da inicial. 3. Não se confundem a pretensão de punição do agente público em decorrência de suposto ato ímprobo com a de ressarcimento ao erário do dano decorrente daquele ato, de forma que eventual improcedência da ação que visa a condenação por ato de improbidade administrativa não vincula o juízo da ação reparatória, o que afasta a arguição de perda do objeto da presente ação. 4. Diante regularidade do pagamento do preparo do recurso, não deve ser aplicada a pena de deserção. 5
. Em se tratando de ação que busca exclusivamente o ressarcimento ao erário, a sua procedência se condiciona à efetiva comprovação da ocorrência de lesão ao patrimônio público, não se admitindo o dano presumido
. 6.
Somente quando comprovada a existência de dano ao erário e o consequente nexo causal em relação a quem se atribui eventual responsabilidade é que se deverá ser determinado o ressarcimento, situação que não verificou no caso dos autos
.” (TJMT, AP n. 0004656-72.2009.8.11.0011, Relatora Helena Maria Bezerra Ramos, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 30/08/2024). (destaquei)

No caso em análise, embora haja indícios de inadimplência contratual por parte da concessionária, a questão se insere em um contexto de disputa sobre o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, com alegações de compensação e revisão de valores, o que torna necessária uma apuração mais detalhada do efetivo prejuízo ao erário, a ser realizada nas vias próprias.

Como bem asseverou a d. Procuradoria de Justiça,
“
era imprescindível que se produzissem provas capazes de demonstrar não apenas as irregularidades, mas também o dolo ou conluio entre os agentes e a empresa contratada
. Essa diligência não foi realizada. A ausência de tais elementos fragiliza a pretensão reparatória e impede que se imponha responsabilização efetiva, apesar das evidências de má condução administrativa, por evidente incompetência. Assim,
entendemos que a improcedência deve ser mantida, diante da ausência de elementos comprovando dolo ou conluio entre os agentes e a empresa contratada, bem como da insuficiência probatória quanto ao efetivo prejuízo ao erário
.”
(destaquei)

Com essas considerações,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso, mantendo-se incólume a sentença recorrida, nos termos da fundamentação supra.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 03/03/2026