Tribunal: TJMT
Processo: 1001981-52.2025.8.11.0046
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-04-14
Data de publicação: 2026-04-27

Ementa:
EMENTA: DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. TEMA 1184 DO STF. RESOLUÇÃO CNJ No 547/2024. PRÉVIA ADOÇÃO DE MEDIDAS ADMINISTRATIVAS (REFIS E PROTESTO DE CDA). UTILIDADE DA TUTELA JURISDICIONAL. SENTENÇA ANULADA. RECURSO PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Apelação cível interposta pelo Município contra sentença que indeferiu a petição inicial e extinguiu execução fiscal, sem resolução do mérito, por ausência de interesse de agir, com fundamento no Tema 1184 do STF e na Resolução CNJ no 547/2024, apesar da comprovação de prévia adoção de medidas administrativas de cobrança.
II. Questão em discussão
2. A questão em discussão consiste em saber: (i) se a ausência de interesse de agir pode ser reconhecida em execução fiscal na fase inicial, antes da citação, à luz do Tema 1184 do STF e da Resolução CNJ no 547/2024; e (ii) se a existência de programa de recuperação fiscal (REFIS) e o protesto das certidões de dívida ativa satisfazem a exigência de prévia tentativa de solução administrativa.
III. Razões de decidir
3. O interesse de agir deve ser aferido pelo binômio necessidade-utilidade, sendo indevida sua rejeição quando demonstrada a adequação da via judicial para satisfação do crédito público.
4. A Resolução CNJ no 547/2024, art. 2o, caput e § 1o, admite que a prévia tentativa de solução administrativa seja comprovada por mecanismos gerais de regularização fiscal, como programas de parcelamento (REFIS) e outras medidas administrativas.
5. A instituição de programa de recuperação fiscal por lei municipal configura mecanismo permanente de autocomposição, suficiente para atender às diretrizes de racionalização da litigiosidade fiscal.
6. O protesto das certidões de dívida ativa constitui medida extrajudicial idônea e compatível com a política de desjudicialização da cobrança tributária.
7. Não se aplicam as hipóteses do art. 1o da Resolução CNJ no 547/2024, que pressupõem execuções em curso sem movimentação útil ou com atos executivos frustrados, inexistentes no caso, em que a extinção ocorreu antes da formação da relação processual.
8. O Tema 1184 do STF (RE no 1.355.208) estabelece diretrizes de racionalização da cobrança da dívida ativa, sem impor tentativa individualizada de conciliação nem autorizar extinção automática de execuções fiscais sem análise das circunstâncias concretas.
9. A exigência de tratativas individualizadas em massa para tributos periódicos, como o IPTU, afronta os princípios da eficiência e da razoabilidade.
10. Demonstrada a adoção de medidas administrativas prévias e a utilidade da tutela jurisdicional, revela-se prematura a extinção do feito.
IV. Dispositivo e tese
11. Recurso provido para anular a sentença e determinar o prosseguimento da execução fiscal, com a citação da parte executada.
Tese de julgamento: “1. A extinção da execução fiscal por ausência de interesse de agir exige demonstração concreta de inutilidade da tutela jurisdicional. 2. A instituição de programa de parcelamento fiscal e o protesto da certidão de dívida ativa atendem às exigências da Resolução CNJ no 547/2024 quanto à prévia tentativa de solução administrativa. 3. O Tema 1184 do STF não autoriza a extinção automática de execuções fiscais sem análise das circunstâncias do caso concreto”.
Dispositivos relevantes citados: CPC, art. 485, VI; Resolução CNJ no 547/2024, arts. 1o e 2o; CF/1988, art. 37, caput.
Jurisprudência relevante citada: STF, RE 1.355.208, relator Ministro Luís Roberto Barroso, Plenário, Tema 1184, j. 2023.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO
PODER JUDICIÁRIO
TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO
Número Único
:

1001981-52.2025.8.11.0046
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[IPTU/ Imposto Predial e Territorial Urbano]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL
Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]
Parte(s):

[MUNICIPIO DE COMODORO - CNPJ: 01.367.853/0001-29 (APELANTE), LANA LUCIA CORREIA DA SILVA - CPF: 163.808.238-32 (APELADO)]
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
APLICADA A TÉCNICA DE JULGAMENTO AMPLIADO, NOS TERMOS DO ART. 942 DO CPC, POR MAIORIA, DEU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA 1a VOGAL, DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO, SENDO ACOMPANHADA PELO 2o VOGAL, DES. JONES GATTASS DIAS, PELA 3a VOGAL, DESA. MARIA EROTIDES KNEIP, E PELO 4o VOGAL, DES. RODRIGO ROBERTO CURVO. VENCIDO O RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.
E M E N T A

R E L A T Ó R I O

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de

Recurso de Apelação Cível
interposto pelo
Município de
C
omodoro,
contra a sentença pro
lata
da pelo Juízo da
Segunda
Vara
da Comarca d
aquela Municipalidade,
que, nos autos da ação de execução fiscal ajuizada com base na
Certid
ão

de Dívida Ativa
n
.
3322
,
extinguiu o feito, sem resolução do mérito, com fundamento no artigo 485, inciso IV, do Código de Processo Civil
(CPC)
.

Irresignado, o ente municipal sustenta, em síntese, que a sentença merece reforma ao argumento de que restou devidamente demonstrado o esgotamento das medidas administrativas prévias à cobrança judicial, notadamente com a realização do protesto da Certidão de Dívida Ativa, em conformidade com as diretrizes estabelecidas no Tema 1.184 do Supremo Tribunal Federal e na Resolução n. 547/2024 do Conselho Nacional de
Justiça.

Aduz que a interpretação conferida pelo Juízo de origem à Lei Municipal n. 1.872/2020 foi equivocada, uma vez que o referido diploma legal apenas autoriza, e não impõe, o não ajuizamento de execuções fiscais de baixo valor, de modo que não há vedação ao manejo da ação quando presentes elementos que evidenciem a necessidade da tutela jurisdicional.

Argumenta que, no caso concreto, o crédito tributário, embora de valor reduzido, foi regularmente submetido a protesto e demais meios extrajudiciais de cobrança, os quais se revelaram infrutíferos, tornando indispensável o ajuizamento da execução fiscal para a satisfação do crédito público.

Sustenta, ainda, que a extinção da demanda implica prejuízo ao erário municipal, na medida em que inviabiliza a recuperação de receitas públicas destinadas à manutenção de serviços essenciais, além de afrontar o direito de acesso à justiça.

Ao final, pugna pelo provimento do recurso, a fim de que a sentença seja reformada, com o consequente prosseguimento da execução fiscal.

Sem contraminuta.

Desnecessá
ria a intervenção ministerial no feito.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Eminentes Pares,

Conforme mencionado no relatório,
o Município de
C
omodoro
insurge-se contra a sentença que extinguiu o feito

executivo
sem resolução de mérito.

Extrai-se dos autos originários que a demanda executória foi ajuizada pelo Município de
Cuiabá
em desfavor d
e
Lana Lúcia Correia da Silva
,
co
m base em débito
de IPTU

não pago
pela contribuinte
.

Frisa-se que
a Certid
ão
de Dívida Ativa
n.
3322
, objeto
do feito,
possuía
valor
total
, à época do ajuizamento da demanda,
de R$

1.897,00 (um mil, oitocentos e noventa e sete reais).

O
Juízo de primeiro grau
determinou a intimação da parte exequente, ora Apelante, para que se manifeste acerca do Tema n. 1.184, da
Repercussão
Geral,
firmado pelo Supremo Tribunal Federal
, ocasião em que deferiu a suspensão do feito por
6
0 (
sessent
a) dias.

Por meio do petitório de id.
3
54247449
,
o ente público
se manifestou
para comprovar a realização do protesto extrajudicial, bem como para alegar que a conciliação se deu com a publicação da
Lei Municipal n. 2.108/2025, que instituiu um Programa de Recuperação Fiscal (REFIS) com incentivos e formas de parcelamento para a recuperação de créditos em atraso.

Sendo assim, o Juízo
de primeiro grau
pro
lato
u sentença extintiva com o seguinte teor

“
[...]
Embora o Município tenha comprovado o protesto integral das CDAs, não há demonstração suficiente da tentativa efetiva de conciliação ou solução administrativa prévia ao ajuizamento, conforme exigido pelo Tema 1184 do STF e pela Resolução no 547/2024 do CNJ. A mera existência de um programa de REFIS, sem comprovação de notificação específica ao executado, não atende plenamente ao requisito.

ANTE O EXPOSTO, JULGO EXTINTO O FEITO, SEM EXAME DO MÉRITO
, nos termos do art. 485, inciso VI, do Código de Processo Civil.

Deixo de condenar a exequente ao pagamento de honorários advocatícios, uma vez que a
angularização
processual não se aperfeiçoou.
”
(id. 354247860).

Do
ato sentencial
, o
Município
aviou o presente Recurso de Apelação Cível,
que

se passa
à análise.

A controvérsia devolvida a esta instância cinge-se à análise da legitimidade da extinção da execução fiscal ajuizada para cobrança de crédito tributário municipal, sem que o
E
xequente tenha atendido à determinação judicial para comprovação das providências prévias exigidas pelo Tema 1.184 do STF e pela Resolução CNJ n
.
547/2024.

Inicialmente, convém destacar que a execução fiscal em questão teve o seu ajuizamento regular em 20
25
,

anteriormente a
o julgamento do Tema 1.184 pelo S
TF
, que assentou a seguinte tese de repercussão geral:

“1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado. 2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida. 3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis” (RE n
.
1.355.208/SC, Rel. Min.
Cármen
Lúcia, j. 19.12.2023, Pleno).

Com base nesse precedente vinculante, o Conselho Nacional de Justiça editou a Resolução n
.
547/2024, a qual institui diretrizes para racionalização da tramitação das execuções fiscais, especialmente daquelas de baixo valor, exigindo-se, para o ajuizamento, a comprovação da tentativa de conciliação
prévia
, adoção de soluções administrativas ou protesto da dívida ativa
. V
eja-se:

“
Art. 1o. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.

§ 1o. Deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis.

§ 2o. Para aferição do valor previsto no § 1o, em cada caso concreto, deverão ser somados os valores de execuções que estejam apensadas e propostas em face do mesmo executado.

§ 3o. O disposto no § 1o não impede nova propositura da execução fiscal se forem encontrados bens do executado, desde que não consumada a prescrição.

§ 4o. Na hipótese do § 3o, o prazo prescricional para nova propositura terá como termo inicial um ano após a data da ciência da Fazenda Pública a respeito da não localização do devedor ou da inexistência de bens penhoráveis no primeiro ajuizamento.

§ 5o. A Fazenda Pública poderá requerer nos autos a não aplicação, por até 90 (noventa) dias, do § 1o deste artigo, caso demonstre que, dentro desse prazo, poderá localizar bens do devedor.”

“Art. 2o. O ajuizamento de execução fiscal dependerá de prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa.”

Importante mencionar que
,
no julgamento do precedente vinculativo, firmou-se regime de transição para as execuções
que já se encontravam
em curso
ao temp
o da publicação da tese fixada. É o caso dos autos.

O
mencionado
regime de transição consiste
na permissão concedida
aos entes federados, que não tomaram ainda essas duas providências previstas no item 2 da tese, nas execuções fiscais ajuizadas anteriormente ao julgamento do Tema 1.184,
para
requererem
a suspensão da execução fiscal
a fim de
que as adotem, comunicando ao juiz o prazo
de
cumprimento das medidas, sob pena de extinção do processo, por falta das condições da ação.

Logo, a tese é perfeitamente aplicável na hipótese.

No caso concreto, verifica-se que foi de
t
e
rminada a
suspensão do feito por
6
0 (
sess
enta) dias, conforme decisão prolatada pelo Juízo de primeiro grau
,
em
0
2/07/2025
,
a fim de que o Município exequente adotasse as medidas exigidas pela novel normativa administrativa e jurisprudencial.

O
E
xequente
, ora Recorrente,
foi devidamente intimado, conforme se extrai dos autos,
se manifestou para comprovar a realização do protesto extrajudicial, bem como para alegar que a conciliação se deu com a publicação da
Lei Municipal n. 2.108/2025, que instituiu um Programa de Recuperação Fiscal (REFIS) com incentivos e formas de parcelamento para a recuperação de créditos em atraso.

A sentença extintiva veio a ser pro
latada

em razão da não comprovação da tentativa de conciliação no feito.

Tal circunstância é especialmente relevante, pois evidencia que, à época da análise da matéria pelo Juízo de origem, não havia qualquer demonstração concreta de tentativa de conciliação individualizada, reforçando a conclusão de que o ajuizamento da Execução Fiscal não foi precedido das providências exigidas pelo Tema n. 1.184, do Supremo Tribunal Federal e pela Resolução n. 547/2024, do Conselho Nacional de Justiça.

Com efeito, conforme destacado nas razões recursais, o ente público limitou-se ao protesto do título executivo, sem demonstrar a adoção de medidas efetivas voltadas à composição extrajudicial do débito, circunstância que revela o descumprimento das exigências fixadas pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Conselho Nacional de Justiça.

Não há desconsiderar que a mera existência de legislação municipal instituindo programas genéricos de parcelamento ou recuperação fiscal não supre tal exigência, porquanto não se confunde com tentativa concreta e individualizada de conciliação, direcionada ao devedor específico.

Essa distinção é fundamental, pois o Tema n. 1.184, do STF, não se contenta com a existência formal de instrumentos normativos abstratos, exigindo, ao contrário, a efetiva demonstração de que o ente público utilizou, no caso concreto, os meios administrativos disponíveis antes de acionar o Poder Judiciário.

A ausência dessa providência revela a inexistência de interesse de agir, pois não demonstrada a necessidade da tutela jurisdicional, requisito essencial à validade do processo executivo, nos termos do artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil.

Corroborando o entendimento, perfilho o seguinte aresto desta Corte de Justiça:

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL DE BAIXO VALOR. APLICAÇÃO DO TEMA 1184 DO STF E DA RESOLUÇÃO CNJ N. 547/2024. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que indeferiu a petição inicial e extinguiu execução fiscal, sem resolução do mérito, com fundamento nos
arts
. 330, III, e 485, VI, do CPC, diante da ausência de interesse processual reconhecida em razão do baixo valor do crédito executado, nos termos do Tema 1184 do STF e da Resolução CNJ n. 547/2024.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir se a extinção da execução fiscal, com base em entendimento vinculante do STF e nos critérios estabelecidos pelo CNJ, ofendeu o contraditório e configurou decisão-surpresa, diante da ausência de prévia intimação da parte exequente para manifestação.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O STF, no julgamento do Tema 1184, fixou a tese de que é legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, desde que precedida de tentativa de conciliação e protesto do título, salvo justificativa administrativa.

4. A Resolução CNJ n. 547/2024, ao regulamentar essa diretriz, estabeleceu como critério objetivo o valor inferior a R$ 10.000,00 e a ausência de movimentação útil por mais de um ano, além da necessidade de comprovação de providências administrativas.

5. O juízo de origem oportunizou o prazo de 90 dias para localização de bens do devedor, conforme §5o do art. 1o da Resolução CNJ n. 547/2024, não tendo a parte exequente apresentado elementos concretos para justificar o prosseguimento da execução.

6. A alegação de decisão-surpresa não se sustenta, pois o juízo observou os requisitos normativos e concedeu oportunidade de manifestação antes de extinguir o feito, inexistindo violação ao contraditório.

7. A mera invocação de programas de refinanciamento (REFIS), protesto ou pedidos genéricos de diligência não supre a exigência de demonstração efetiva de cumprimento das condições fixadas na norma e no precedente vinculante.

8. A jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso reconhece a validade da extinção do feito quando não comprovadas as providências exigidas pela Resolução CNJ n. 547/2024, mesmo após concessão de prazo para manifestação.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso não provido.

Dispositivos relevantes citados: CPC,
arts
. 9o, 10, 330, III, e 485, VI; LEF, art. 40; Resolução CNJ n. 547/2024,
arts
. 1o a 3o.

Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1184, Repercussão Geral; TJMT, Apelação Cível n. 1002343-64.2022.8.11.0012, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, j. 30.4.2025; TJMT, AI n. 1020051-23.2023.8.11.0003, Rel. Des. Márcio Vidal, j. 30.4.2025. (N.U 1029819-24.2021.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, JONES GATTASS DIAS, Gabinete 1 - Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 25/11/2025, publicado no DJE 02/12/2025). (Destaquei).

Registro que esse entendimento se harmoniza com os princípios da eficiência administrativa, da proporcionalidade e da racionalização da atividade jurisdicional, que orientam a política judiciária contemporânea no âmbito das execuções fiscais.

Com efeito, admitir o ajuizamento de execução fiscal sem a prévia tentativa concreta de solução administrativa implicaria esvaziar o conteúdo normativo do precedente vinculante do Supremo Tribunal Federal e da Resolução do Conselho Nacional de Justiça, frustrando a finalidade de redução da litigiosidade e racionalização da cobrança judicial da dívida ativa.

Dessa forma, evidenciado que o Município Apelante não demonstrou a adoção das medidas administrativas exigidas pelo Tema 1.184 do STF e pela Resolução n. 547/2024 do CNJ, impõe-se o reconhecimento da ausência de interesse processual, com a consequente extinção da Execução Fiscal.

O entendimento consagrado por esta Corte converge no sentido de que a inércia do ente público quanto ao cumprimento das exigências estabelecidas pelo STF e pelo
CNJ

autoriza, sim, a extinção da execução por ausência de interesse de agir
, como bem delineado no seguinte julgado:

“DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. IPTU. BAIXO VALOR. TEMA 1.184 DO STF. RESOLUÇÃO CNJ No 547/2024. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. EXTINÇÃO DO FEITO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. [...] 5. No caso concreto, a parte exequente foi intimada para se manifestar sobre a Resolução CNJ no 547/2024 e sobre a necessidade de prosseguimento da execução, mas permaneceu silente quanto ao cumprimento das exigências estabelecidas. [...] 8. Recurso desprovido” (TJMT –
ApCiv
n. 1000506-43.2023.8.11.0107, Rel. Des. Maria Erotides Kneip, j. 26.02.2025, DJE 28.02.2025).

Com efeito, o valor executado é superior ao limite mínimo previsto pela legislação municipal e não se discute aqui o critério
de quantidade
, mas a omissão do ente público quanto à adoção das providências mínimas exigidas para dar seguimento ao feito executivo, após ter sido expressamente intimado a tanto.

Ademais, as razões recursais limitam-se a impugnar a existência de protesto da dívida, deixando de enfrentar, de forma específica, o fundamento determinante da sentença, qual seja, a ausência de tentativa de conciliação entre as partes.

Portanto, sem maiores delongas, carece a ação de execução dos pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo, motivo pelo qual o presente Apelo deve ser desprovido.

Forte nessas razões
,

NEGO
PROVIMENTO

ao Recurso de Apelação Cível interposto pelo Município de
C
omodoro
, para manter inalterada a sentença pro
latada
pelo Juízo
singular
.

É
como
voto.

V O T O V E N C E D O R
VOTO DIVERGENTE
Peço vênia ao eminente Relator para divergir.
A controvérsia recursal cinge-se à verificação da possibilidade de extinção da execução fiscal, por ausência de interesse de agir, à luz do Tema 1184 do Supremo Tribunal Federal e das diretrizes estabelecidas na Resolução CNJ n. 547/2024.
Para a adequada solução da questão, mostra-se indispensável examinar o desenvolvimento do processo executivo, pois a conclusão pela inexistência de interesse processual somente se sustenta quando demonstrada, de forma concreta, a inutilidade ou desnecessidade da tutela jurisdicional.
No caso em exame, trata-se de execução fiscal ajuizada no ano de 2025, visando à cobrança de crédito tributário (IPTU e taxa) regularmente inscrito em dívida ativa.
Consta dos autos que, antes mesmo da determinação de citação da parte executada, o Juízo de origem determinou a intimação do Município para que comprovasse o prévia o protesto das certidões de dívida ativa, com fundamento no art. 2o, caput e § 1o, da Resolução CNJ n. 547/2024, sob pena de indeferimento da inicial.
Em cumprimento à determinação judicial, a Fazenda Pública manifestou-se no sentido de que (
i
) há programa de recuperação fiscal (REFIS), instituído pela Lei Municipal n. 2.108/2025, destinado a viabilizar a composição amigável e prévia com contribuintes inadimplentes; e (
ii
) que foi promovido o protesto dos títulos executivos (Id. 354247449).
Não obstante, sobreveio sentença que indeferiu a petição inicial e extinguiu o feito sem resolução do mérito, por ausência de interesse processual, com fundamento no Tema 1184 do STF e na Resolução CNJ n. 547/2024.
Com a devida vênia, entendo que tal conclusão não se sustenta.
Isso porque não se está diante de execução fiscal desprovida de utilidade, tampouco de hipótese de inércia do exequente. Ao contrário, verifica-se que o ente público observou as diretrizes estabelecidas pelo art. 2o da Resolução CNJ n. 547/2024, que condiciona o ajuizamento da execução fiscal à prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa.
Com efeito, o § 1o do referido dispositivo expressamente dispõe que tal exigência pode ser satisfeita, exemplificativamente,
pela existência de lei geral de parcelamento ou pela oferta de vantagens na esfera administrativa
.
No caso concreto, a instituição do programa de recuperação fiscal (REFIS), instituído pela Lei Municipal n. 2.108/2025,
revela a existência de mecanismo normativo permanente de transação e regularização fiscal, suficiente para atender à exigência normativa
.
Ademais, a realização de protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui medida extrajudicial idônea de cobrança, alinhada às diretrizes de racionalização da litigiosidade fiscal.
De outro lado, não se verifica a incidência das hipóteses previstas no art. 1o da Resolução CNJ n. 547/2024, que autorizam a extinção de execuções fiscais de baixo valor por ausência de interesse de agir, porquanto tais situações pressupõem a existência de execução em curso sem movimentação útil por período prolongado ou a frustração de atos executivos, circunstâncias que não se configuram no caso concreto, em que o feito foi extinto ainda em fase inicial, antes mesmo da formação da relação processual através do despacho de citação.
O interesse de agir, por sua vez, deve ser aferido à luz do
binômio necessidade-utilidade
. No caso concreto, o crédito encontra-se constituído, há inadimplemento e foram adotadas medidas extrajudiciais prévias, de modo que a execução fiscal se apresenta como meio adequado e necessário à satisfação do crédito público.
Cumpre destacar que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE n. 1.355.208 (Tema 1184), fixou diretrizes voltadas à racionalização da cobrança da dívida ativa, sem, contudo, estabelecer requisito de tentativa individualizada de conciliação com cada contribuinte, tampouco autorizar a extinção automática de execuções fiscais sem a análise das circunstâncias concretas.
Exigir tratativas individualizadas em massa, especialmente em relação a tributos periódicos como o IPTU,
implicaria impor ônus desproporcional à Administração Tributária, em desconformidade com os princípios da eficiência e da razoabilidade
.
Nesse contexto, a aplicação conjugada do Tema 1184 do STF e da Resolução CNJ n. 547/2024 deve ocorrer de forma sistemática e teleológica, de modo a evitar a extinção prematura de execuções fiscais em que demonstrada a adoção de medidas administrativas prévias e a utilidade da tutela jurisdicional.
Assim, a extinção do feito revela-se prematura, impondo-se o retorno dos autos à origem para regular prosseguimento da execução.
Ante o exposto, com a devida vênia ao eminente Relator,
dou provimento ao recurso de apelação
para anular a sentença e determinar o prosseguimento da execução fiscal, com a determinação da citação da parte executada e a apreciação dos requerimentos executivos formulados pelo Município.
É como voto.

V O T O S V O G A I S

VOTO DIVERGENTE
Peço vênia ao eminente Relator para divergir.
A controvérsia recursal cinge-se à verificação da possibilidade de extinção da execução fiscal, por ausência de interesse de agir, à luz do Tema 1184 do Supremo Tribunal Federal e das diretrizes estabelecidas na Resolução CNJ n. 547/2024.
Para a adequada solução da questão, mostra-se indispensável examinar o desenvolvimento do processo executivo, pois a conclusão pela inexistência de interesse processual somente se sustenta quando demonstrada, de forma concreta, a inutilidade ou desnecessidade da tutela jurisdicional.
No caso em exame, trata-se de execução fiscal ajuizada no ano de 2025, visando à cobrança de crédito tributário (IPTU e taxa) regularmente inscrito em dívida ativa.
Consta dos autos que, antes mesmo da determinação de citação da parte executada, o Juízo de origem determinou a intimação do Município para que comprovasse o prévia o protesto das certidões de dívida ativa, com fundamento no art. 2o, caput e § 1o, da Resolução CNJ n. 547/2024, sob pena de indeferimento da inicial.
Em cumprimento à determinação judicial, a Fazenda Pública manifestou-se no sentido de que (
i
) há programa de recuperação fiscal (REFIS), instituído pela Lei Municipal n. 2.108/2025, destinado a viabilizar a composição amigável e prévia com contribuintes inadimplentes; e (
ii
) que foi promovido o protesto dos títulos executivos (Id. 354247449).
Não obstante, sobreveio sentença que indeferiu a petição inicial e extinguiu o feito sem resolução do mérito, por ausência de interesse processual, com fundamento no Tema 1184 do STF e na Resolução CNJ n. 547/2024.
Com a devida vênia, entendo que tal conclusão não se sustenta.
Isso porque não se está diante de execução fiscal desprovida de utilidade, tampouco de hipótese de inércia do exequente. Ao contrário, verifica-se que o ente público observou as diretrizes estabelecidas pelo art. 2o da Resolução CNJ n. 547/2024, que condiciona o ajuizamento da execução fiscal à prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa.
Com efeito, o § 1o do referido dispositivo expressamente dispõe que tal exigência pode ser satisfeita, exemplificativamente,
pela existência de lei geral de parcelamento ou pela oferta de vantagens na esfera administrativa
.
No caso concreto, a instituição do programa de recuperação fiscal (REFIS), instituído pela Lei Municipal n. 2.108/2025,
revela a existência de mecanismo normativo permanente de transação e regularização fiscal, suficiente para atender à exigência normativa
.
Ademais, a realização de protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui medida extrajudicial idônea de cobrança, alinhada às diretrizes de racionalização da litigiosidade fiscal.
De outro lado, não se verifica a incidência das hipóteses previstas no art. 1o da Resolução CNJ n. 547/2024, que autorizam a extinção de execuções fiscais de baixo valor por ausência de interesse de agir, porquanto tais situações pressupõem a existência de execução em curso sem movimentação útil por período prolongado ou a frustração de atos executivos, circunstâncias que não se configuram no caso concreto, em que o feito foi extinto ainda em fase inicial, antes mesmo da formação da relação processual através do despacho de citação.
O interesse de agir, por sua vez, deve ser aferido à luz do
binômio necessidade-utilidade
. No caso concreto, o crédito encontra-se constituído, há inadimplemento e foram adotadas medidas extrajudiciais prévias, de modo que a execução fiscal se apresenta como meio adequado e necessário à satisfação do crédito público.
Cumpre destacar que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE n. 1.355.208 (Tema 1184), fixou diretrizes voltadas à racionalização da cobrança da dívida ativa, sem, contudo, estabelecer requisito de tentativa individualizada de conciliação com cada contribuinte, tampouco autorizar a extinção automática de execuções fiscais sem a análise das circunstâncias concretas.
Exigir tratativas individualizadas em massa, especialmente em relação a tributos periódicos como o IPTU,
implicaria impor ônus desproporcional à Administração Tributária, em desconformidade com os princípios da eficiência e da razoabilidade
.
Nesse contexto, a aplicação conjugada do Tema 1184 do STF e da Resolução CNJ n. 547/2024 deve ocorrer de forma sistemática e teleológica, de modo a evitar a extinção prematura de execuções fiscais em que demonstrada a adoção de medidas administrativas prévias e a utilidade da tutela jurisdicional.
Assim, a extinção do feito revela-se prematura, impondo-se o retorno dos autos à origem para regular prosseguimento da execução.
Ante o exposto, com a devida vênia ao eminente Relator,
dou provimento ao recurso de apelação
para anular a sentença e determinar o prosseguimento da execução fiscal, com a determinação da citação da parte executada e a apreciação dos requerimentos executivos formulados pelo Município.
É como voto.

APELAÇÃO CÍVEL No 1001981-52.2025.8.11.0046 – COMARCA DE COMODORO/MT
APELANTE: MUNICÍPIO DE COMODORO
APELADA: LANA LUCIA CORREIA DA SILVA

EMENTA: DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL DE PEQUENO VALOR. INTERESSE DE AGIR. TEMA 1.184 DO STF. RESOLUÇÃO CNJ No 547/2024. PRÉVIO PROTESTO. PROGRAMA DE RECUPERAÇÃO FISCAL (REFIS). PRESUNÇÃO DE TENTATIVA DE SOLUÇÃO ADMINISTRATIVA. CASSAÇÃO DA SENTENÇA. PROSSEGUIMENTO DA EXECUÇÃO. RECURSO PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação interposta pelo Município contra sentença que extinguiu execução fiscal de pequeno valor, sem resolução de mérito, por ausência de interesse de agir, ao fundamento de que, embora comprovado o protesto das Certidões de Dívida Ativa, não teria havido demonstração suficiente de tentativa prévia de conciliação ou solução administrativa, pois a mera existência de programa de REFIS desacompanhada de notificação específica do executado seria insuficiente.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a instituição de programa de recuperação fiscal por lei municipal é suficiente para caracterizar tentativa prévia de conciliação ou solução administrativa, nos termos da Resolução CNJ no 547/2024; (ii) estabelecer se a ausência de notificação pessoal do executado afasta o interesse de agir em execução fiscal de pequeno valor.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O STF, no Tema 1.184, admite a extinção de execuções fiscais de pequeno valor por ausência de interesse de agir, com fundamento no princípio da eficiência administrativa, desde que ausentes medidas prévias adequadas de cobrança.
4. A Resolução CNJ no 547/2024 exige, para o ajuizamento da execução fiscal, a prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa, admitindo seu cumprimento por meios exemplificativos, como a existência de lei de parcelamento ou oferta de vantagens administrativas.
5. O art. 2o, § 3o, da referida resolução estabelece presunção de cumprimento dessa exigência quando a providência estiver prevista em ato normativo do ente exequente.
6. A edição de lei municipal instituindo programa de recuperação fiscal (REFIS), com possibilidade de parcelamento e benefícios ao contribuinte, configura medida apta a viabilizar solução administrativa e atrai a presunção normativa de tentativa prévia de conciliação.
7. A resolução não impõe a notificação pessoal do executado como requisito exclusivo e cumulativo, sendo indevida interpretação restritiva que desconsidere outros meios normativamente admitidos.
8. Comprovados o prévio protesto das CDAs e a instituição de programa de REFIS por lei municipal, resta atendido o conjunto mínimo de diligências exigidas para o ajuizamento da execução fiscal.
9. A extinção do feito por ausência de interesse de agir, nessas circunstâncias, revela-se indevida, impondo-se a cassação da sentença para prosseguimento da execução.
IV. DISPOSITIVO E TESE
10. Recurso provido.
Tese de julgamento: “1. A instituição de programa de recuperação fiscal por lei municipal configura tentativa válida de solução administrativa, nos termos do art. 2o da Resolução CNJ no 547/2024. 2. Presume-se cumprida a exigência de tentativa prévia de conciliação quando prevista em ato normativo do ente exequente, dispensando-se notificação individual do devedor. 3. Comprovados o prévio protesto da CDA e a existência de REFIS, não se caracteriza ausência de interesse de agir em execução fiscal de pequeno valor.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37 (princípio da eficiência); Resolução CNJ no 547/2024, arts. 1o, 2o, §§ 1o e 3o, e 3o.
Jurisprudência relevante citada: STF, RE no 1.355.208/SC, Tema 1.184 da repercussão geral.

VOTO DIVERGENTE
Egrégia Câmara:
De início, conheço do Recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos de admissibilidade.
No caso, após detida análise dos autos e com o devido respeito ao entendimento externado pela Relatoria, peço vênia para divergir.
A controvérsia recursal se restringe à possibilidade de extinção da execução fiscal de pequeno valor, em razão da ausência de comprovação tempestiva das medidas administrativas exigidas pelo Tema 1.184 do Supremo Tribunal Federal e pela Resolução n. 547/2024 do Conselho Nacional de Justiça.
A sentença recorrida extinguiu o feito, sem resolução de mérito, ao fundamento de ausência de interesse de agir, por entender que, embora o exequente tenha comprovado o prévio protesto das Certidões de Dívida Ativa, não demonstrou suficientemente a prévia tentativa de conciliação ou a adoção de solução administrativa, por reputar insuficiente, para esse fim, a mera existência de programa de recuperação fiscal desacompanhada de notificação específica da executada, à luz do Tema 1.184 do Supremo Tribunal Federal e da Resolução CNJ n. 547/2024.
Confere-se:
“No caso em análise, verifica-se que o Município comprovou o protesto integral das CDAs, conforme documentos juntados nos autos. Contudo, quanto à tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa, o ente municipal limitou-se a informar a existência de um Programa de Recuperação Fiscal (REFIS) instituído pela Lei Municipal no 2108/2025, sem comprovar efetivamente que notificou pessoalmente o executado ou realizou qualquer outra tentativa específica de cobrança administrativa antes do ajuizamento da ação.
A mera existência de um programa de REFIS, sem comprovação de notificação específica ao executado, não atende plenamente ao requisito estabelecido pelo Tema 1.184 do STF e pela Resolução no 547/2024 do CNJ, que exigem a efetiva tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa prévia ao ajuizamento da execução fiscal.”
Em dezembro de 2023, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário n. 1.355.208/SC, fixou a tese vinculante do Tema 1.184, reconhecendo a legitimidade da extinção de execuções fiscais de pequeno valor em razão da ausência de interesse de agir, em observância ao princípio constitucional da eficiência administrativa. Essa diretriz jurisprudencial visa evitar a movimentação desnecessária da máquina judiciária em demandas de baixo impacto econômico, nos termos abaixo:
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO.EXTINÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL DE BAIXO VALOR POR FALTA DE INTERESSE DE AGIR: POSTERIOR AO JULGAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 591.033 (TEMA N. 109). INEXISTÊNCIA DE DESOBEDIÊNCIA AOS PRINCÍPIOS FEDERATIVO E DA INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO. (...) 1. Ao se extinguir a execução fiscal de pequeno valor com base em legislação de ente federado diverso do exequente, mas com fundamento em súmula do Tribunal catarinense e do Conselho da Magistratura de Santa Catarina e na alteração legislativa que possibilitou protesto de certidões da dívida ativa, respeitou-se o princípio da eficiência administrativa. 2. Os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade devem nortear as práticas administrativas e financeiras na busca do atendimento do interesse público. Gastos de recursos públicos vultosos para obtenção de cobranças de pequeno valor são desproporcionais e sem razão jurídica válida.3. O acolhimento de outros meios de satisfação de créditos do ente público é previsto na legislação vigente, podendo a pessoa federada valer-se de meios administrativos para obter a satisfação do que lhe é devido.4. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento com proposta da seguintetese com repercussão geral: “É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor, pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio da eficiência administrativa.(destaquei).
Em consonância com esse entendimento, a Resolução n. 547/2024 do Conselho Nacional de Justiça estabeleceu, em 22 de fevereiro de 2024, diretrizes uniformes, fixando o valor de R$ 10.000,00 como parâmetro mínimo e determinando que, nas execuções fiscais de valor inferior, somente se admite o prosseguimento se o ente federado comprovar documentalmente, em juízo, a realização das diligências administrativas exigidas:
Art. 1o É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.
§ 1o Deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis.
§ 2o Para aferição do valor previsto no § 1o, em cada caso concreto, deverão ser somados os valores de execuções que estejam apensadas e propostas em face do mesmo executado.
§ 3o O disposto no § 1o não impede nova propositura da execução fiscal se forem encontrados bens do executado, desde que não consumada a prescrição.
§ 4o Na hipótese do § 3o, o prazo prescricional para nova propositura terá como termo inicial um ano após a data da ciência da Fazenda Pública a respeito da não localização do devedor ou da inexistência de bens penhoráveis no primeiro ajuizamento.
§ 5o A Fazenda Pública poderá requerer nos autos a não aplicação, por até 90 (noventa) dias, do § 1o deste artigo, caso demonstre que, dentro desse prazo, poderá localizar bens do devedor.
Art. 2o O ajuizamento de execução fiscal dependerá de prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa.
§ 1o A tentativa de conciliação pode ser satisfeita, exemplificativamente, pela existência de lei geral de parcelamento ou oferecimento de algum tipo de vantagem na via administrativa, como redução ou extinção de juros ou multas, ou oportunidade concreta de transação na qual o executado, em tese, se enquadre.
§ 2o A notificação do executado para pagamento antes do ajuizamento da execução fiscal configura adoção de solução administrativa.
§ 3o Presume-se cumprido o disposto nos §§ 1o e 2o quando a providência estiver prevista em ato normativo do ente exequente.
Art. 3o O ajuizamento da execução fiscal dependerá, ainda, de prévio protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.
Parágrafo único. Pode ser dispensada a exigência do protesto nas seguintes hipóteses, sem prejuízo de outras, conforme análise do juiz no caso concreto:
I - comunicação da inscrição em dívida ativa aos órgãos que operam bancos de dados e cadastros relativos a consumidores e aos serviços de proteção ao crédito e congêneres (Lei no 10.522/2002, art. 20-B, § 3o, I);
II - existência da averbação, inclusive por meio eletrônico, da certidão de dívida ativa nos órgãos de registro de bens e direitos sujeitos a arresto ou penhora (Lei no 10.522/2002, art. 20-B, § 3o, II); ou
III - indicação, no ato de ajuizamento da execução fiscal, de bens ou direitos penhoráveis de titularidade do executado. (destaquei)
O dispositivo mencionado estabeleceu critérios objetivos para a aferição do interesse de agir, arbitrando um valor mínimo e definindo as condições para o prosseguimento da ação, diretamente vinculadas à efetividade da execução.
O apelante requer a reforma da sentença sob o argumento de que teria cumprido os requisitos previstos no Tema 1.184 do Supremo Tribunal Federal e na Resolução n. 547/2024 do Conselho Nacional de Justiça, sustentando ser indevida a extinção da execução fiscal sem resolução do mérito.
Observa-se que a Resolução CNJ n. 547/2024, em seu art. 2o, dispõe que o ajuizamento da execução fiscal dependerá de prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa. O § 1o do referido dispositivo estabelece, de forma expressa e exemplificativa, que essa exigência pode ser satisfeita pela existência de lei geral de parcelamento ou pelo oferecimento de vantagem na via administrativa, como redução ou extinção de juros ou multas, ou, ainda, por oportunidade concreta de transação na qual o executado, em tese, se enquadre.
Além disso, o § 3o do art. 2o da Resolução CNJ n. 547/2024 estabelece que se presume cumprido o disposto nos §§ 1o e 2o quando a providência estiver prevista em ato normativo do ente exequente. No caso, o Município de Comodoro informou, em petição de emenda à inicial (Id 354247449), a edição e publicação da Lei Municipal n. 2.108/2025, instituidora de Programa de Recuperação Fiscal – REFIS, circunstância que atrai a presunção normativa de atendimento da exigência de tentativa prévia de conciliação ou solução administrativa.
Esse ponto é decisivo, porque afasta a premissa adotada na sentença de que somente a notificação pessoal e individualizada da executada seria apta a demonstrar o atendimento da exigência prevista no art. 2o da Resolução CNJ n. 547/2024.
No caso, cumpre registrar que o Município não permaneceu inerte diante da determinação judicial. Ao contrário, após a decisão que determinou a emenda da inicial para esclarecimento quanto ao protesto e às providências administrativas adotadas, o exequente apresentou petição informando o protesto integral das CDAs e a edição da Lei Municipal n. 2.108/2025, por meio da qual instituiu Programa de Recuperação Fiscal – REFIS, com incentivos e formas de parcelamento para recuperação de créditos em atraso.
Esclareceu, ainda, que a medida foi adotada para viabilizar solução administrativa e composição prévia com contribuintes inadimplentes, sustentando, por isso, o cumprimento das diretrizes fixadas no Tema 1.184 do Supremo Tribunal Federal e na Resolução CNJ n. 547/2024.
Nessa perspectiva, não subsiste a conclusão adotada na sentença de que a ausência de notificação pessoal da executada, por si só, impediria o reconhecimento do interesse de agir. Isso porque a Resolução CNJ n. 547/2024 não estabelece a notificação individual como requisito exclusivo e cumulativo para toda hipótese de ajuizamento de execução fiscal de pequeno valor. Ao contrário, o art. 2o, § 1o, admite, de forma expressamente exemplificativa, que a tentativa de conciliação seja satisfeita pela existência de lei geral de parcelamento, ao passo que o § 3o presume cumprida essa exigência quando a providência estiver prevista em ato normativo do ente exequente.
Portanto, tendo havido, de um lado, o prévio protesto dos títulos, circunstância expressamente reconhecida pelo juízo de origem, e, de outro, a instituição, por lei municipal, de programa de recuperação fiscal apto a viabilizar composição administrativa e parcelamento do débito, não se mostra correta a extinção da execução fiscal por ausência de interesse de agir.
A interpretação conjugada do Tema 1.184 do Supremo Tribunal Federal com o art. 2o, §§ 1o e 3o, e com o art. 3o da Resolução CNJ n. 547/2024 conduz à conclusão de que o Município demonstrou, no caso concreto, o cumprimento das providências mínimas exigidas para o ajuizamento da execução fiscal.
Nesse sentido, uma vez demonstrados o prévio protesto das Certidões de Dívida Ativa e a tentativa de conciliação ou solução administrativa consubstanciada na edição de lei municipal instituidora de programa de recuperação fiscal, não subsiste o fundamento da extinção por ausência de interesse processual.
Deve ser cassada a sentença, com o retorno dos autos ao juízo de origem para o regular prosseguimento da execução fiscal.
Ante o exposto, DOU PROVIMENTO ao recurso de apelação para cassar a sentença e determinar o retorno dos autos ao juízo de origem, a fim de que a execução fiscal tenha seu regular prosseguimento, afastando o reconhecimento de ausência de interesse de agir.
É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 14/04/2026