Tribunal: TJMT
Processo: 0019090-29.2016.8.11.0041
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-04-29
Data de publicação: 2026-05-04

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO PÚBLICA. AQUISIÇÃO DE PUBLICAÇÃO INSTITUCIONAL. ALEGADO SOBREPREÇO. SUPOSTA INEXECUÇÃO CONTRATUAL E DESVIO DE FINALIDADE. INSUFICIÊNCIA PROBATÓRIA. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO OBJETIVAMENTE DEMONSTRADO. INEXISTÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada em Ações Coletivas da Comarca de Cuiabá/MT, que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, por entender não demonstrados, com segurança jurídica, o sobrepreço ilícito, a inexecução do ajuste e o elemento subjetivo qualificado exigido pela atual disciplina da Lei no 8.429/1992.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há três questões em discussão:
(i) saber se os elementos probatórios constantes dos autos demonstram, de forma tecnicamente segura, que a contratação foi celebrada por valor objetivamente superior ao de mercado, com efetiva configuração de dano ao erário;
(ii) saber se restou comprovada a ausência de entrega integral do objeto contratado ou a simulação do ajuste administrativo; e
(iii) saber se a conduta atribuída aos demandados revela dolo específico, nos termos dos arts. 1o, §§ 1o, 2o e 3o, e 10 da Lei no 8.429/1992, com redação dada pela Lei no 14.230/2021.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A caracterização do ato de improbidade administrativa, na sistemática atual da Lei no 8.429/1992, não mais se satisfaz com a mera constatação de ilegalidade, impropriedade administrativa ou gestão deficiente. Exige-se prova de conduta dolosa qualificada, voltada conscientemente à obtenção do resultado ilícito tipificado, sendo insuficiente a simples voluntariedade do agente ou a mera percepção de antieconomicidade da despesa pública.
4. No caso não há prova robusta de sobrepreço, pois a comparação adotada não observou a equivalência material entre os itens, sendo que a divergência entre as cotações obtidas, inclusive com orçamento superior ao valor contratado, afasta a existência de parâmetro único e seguro de mercado.
5. Diante da existência de documentos de entrega e elementos indicativos da destinação do material, se mostram insuficientes as falhas de controle administrativo para demonstrar simulação ou inadimplemento integral.
6. O relato de colaborador premiado sem corroboração externa idônea, é insuficiente para fundamentar condenação por improbidade administrativa.
7. A contratação de material gráfico com padrão superior não caracteriza, por si só, ato de improbidade, ausentes prova de dano ao erário e dolo específico.
8. Inexistindo demonstração técnica inequívoca de sobrepreço, prova segura de inexecução contratual e evidência idônea do especial fim de agir, impõe-se a manutenção da improcedência dos pedidos, em observância ao regime jurídico restritivo da responsabilização por improbidade administrativa, tal como definido pela Lei no 14.230/2021 e pela orientação consolidada do Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199.
IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
“1. A configuração de ato de improbidade administrativa fundado em alegado dano ao erário por contratação pública exige prova objetiva, tecnicamente idônea e juridicamente segura de sobrepreço, de lesão patrimonial concreta e de nexo com conduta dolosa específica do agente.
2. A divergência técnica sobre o valor de referência, desacompanhada de equivalência material entre os paradigmas comparativos, não basta para caracterizar superfaturamento apto a ensejar condenação por improbidade administrativa.
3. Falhas de controle interno, deficiência na formalização do recebimento ou precariedade documental da distribuição do objeto contratado, sem prova segura de simulação ou de inexecução, não autorizam, por si sós, a incidência das severas sanções da Lei no 8.429/1992.
4. A narrativa unilateral de colaborador, desprovida de corroboração externa idônea, não constitui suporte probatório suficiente para demonstrar dolo específico ou justificar condenação por ato de improbidade administrativa.”
Dispositivos relevantes citados: CPC, art. 1.007, § 1o; Lei no 8.429/1992, arts. 1o, §§ 1o, 2o e 3o, e 10; Lei no 14.230/2021.
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989, Tema 1.199, Plenário; STJ, AgInt no AREsp no 1.125.411/AL, Rel. Min. Manoel Erhardt, 1a Turma, j. 23.06.2022, DJe 30.06.2022. STF, ARE: 1436192 SP, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 28-08-2023, DJE 29-08-2023.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0019090-29.2016.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), MARCIO LUIZ DE MESQUITA - CPF: 080.791.881-49 (APELADO), LEONARDO CAMPOS MESQUITA - CPF: 032.810.751-42 (ADVOGADO), ANA MONICA CAMPOS MESQUITA - CPF: 384.352.171-91 (ADVOGADO), E. G. P. DA SILVA - CNPJ: 00.899.192/0001-10 (APELADO), ALESSANDER DEUSDETH LUIZ HENRIQUE CHAVES FADINI - CPF: 825.880.901-68 (ADVOGADO), EVANDRO GUSTAVO PONTES DA SILVA - CPF: 626.832.091-34 (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

Ementa
:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO PÚBLICA. AQUISIÇÃO DE PUBLICAÇÃO INSTITUCIONAL. ALEGADO SOBREPREÇO. SUPOSTA INEXECUÇÃO CONTRATUAL E DESVIO DE FINALIDADE. INSUFICIÊNCIA PROBATÓRIA. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO OBJETIVAMENTE DEMONSTRADO. INEXISTÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada em Ações Coletivas da Comarca de Cuiabá/MT, que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, por entender não demonstrados, com segurança jurídica, o sobrepreço ilícito, a inexecução do ajuste e o elemento subjetivo qualificado exigido pela atual disciplina da Lei no 8.429/1992.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão:

(i) saber se os elementos probatórios constantes dos autos demonstram, de forma tecnicamente segura, que a contratação foi celebrada por valor objetivamente superior ao de mercado, com efetiva configuração de dano ao erário;

(ii) saber se restou comprovada a ausência de entrega integral do objeto contratado ou a simulação do ajuste administrativo; e

(iii) saber se a conduta atribuída aos demandados revela dolo específico, nos termos dos arts. 1o, §§ 1o, 2o e 3o, e 10 da Lei no 8.429/1992, com redação dada pela Lei no 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A caracterização do ato de improbidade administrativa, na sistemática atual da Lei no 8.429/1992, não mais se satisfaz com a mera constatação de ilegalidade, impropriedade administrativa ou gestão deficiente. Exige-se prova de conduta dolosa qualificada, voltada conscientemente à obtenção do resultado ilícito tipificado, sendo insuficiente a simples voluntariedade do agente ou a mera percepção de antieconomicidade da despesa pública.

4. No caso não há prova robusta de sobrepreço, pois a comparação adotada não observou a equivalência material entre os itens, sendo que a divergência entre as cotações obtidas, inclusive com orçamento superior ao valor contratado, afasta a existência de parâmetro único e seguro de mercado.

5.

Diante da existência de documentos de entrega e elementos indicativos da destinação do material, se mostram insuficientes as falhas de controle administrativo para demonstrar simulação ou inadimplemento integral.

6. O relato de colaborador premiado sem corroboração externa idônea, é insuficiente para fundamentar condenação por improbidade administrativa.

7. A contratação de material gráfico com padrão superior não caracteriza, por si só, ato de improbidade, ausentes prova de dano ao erário e dolo específico.

8. Inexistindo demonstração técnica inequívoca de sobrepreço, prova segura de inexecução contratual e evidência idônea do especial fim de agir, impõe-se a manutenção da improcedência dos pedidos, em observância ao regime jurídico restritivo da responsabilização por improbidade administrativa, tal como definido pela Lei no 14.230/2021 e pela orientação consolidada do Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

“1. A configuração de ato de improbidade administrativa fundado em alegado dano ao erário por contratação pública exige prova objetiva, tecnicamente idônea e juridicamente segura de sobrepreço, de lesão patrimonial concreta e de nexo com conduta dolosa específica do agente.

2. A divergência técnica sobre o valor de referência, desacompanhada de equivalência material entre os paradigmas comparativos, não basta para caracterizar superfaturamento apto a ensejar condenação por improbidade administrativa.

3. Falhas de controle interno, deficiência na formalização do recebimento ou precariedade documental da distribuição do objeto contratado, sem prova segura de simulação ou de inexecução, não autorizam, por si sós, a incidência das severas sanções da Lei no 8.429/1992.

4. A narrativa unilateral de colaborador, desprovida de corroboração externa idônea, não constitui suporte probatório suficiente para demonstrar dolo específico ou justificar condenação por ato de improbidade administrativa.”

Dispositivos relevantes citados:
CPC, art. 1.007, § 1o; Lei no 8.429/1992, arts. 1o, §§ 1o, 2o e 3o, e 10; Lei no 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ARE 843.989, Tema 1.199, Plenário; STJ, AgInt no AREsp no 1.125.411/AL, Rel. Min. Manoel Erhardt, 1a Turma, j. 23.06.2022, DJe 30.06.2022.
STF, ARE: 1436192 SP, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 28-08-2023, DJE 29-08-2023.

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Centro Político Administrativo - Rua C, S/N - CEP 78049-926 - Cuiabá-MT - (65) 3617-3000 - E-mail: gab.helenaramos@tjmt.jus.br

APELAÇÃO CÍVEL (198) 0019090-29.2016.8.11.0041

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO

APELADO: MARCIO LUIZ DE MESQUITA, E. G. P. DA SILVA, EVANDRO GUSTAVO PONTES DA SILVA

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara
:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
,

contra a sentença proferida pelo juízo da Vara Especializada em Ações Coletivas da Comarca de Cuiabá/MT, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em desfavor de
MÁRCIO LUIZ DE MESQUITA, E. G. P. DA SILVA, EVANDRO GUSTAVO PONTES DA SILVA E PEDRO JAMIL NADAF
,
que, após a homologação de a
cordo de Não Persecução Cível
em relação a
Pedro Jamil Nadaf,
julgou improcedentes os pedidos de condenação por improbidade administrativa relacionados à aquisição, Pregão Presencial n. 001/2012/SICME/SOE, de 3.000 exemplares do livro denominado
Balanço Energético de Mato Grosso
, destinados a atender demanda da Sicme — Secretaria de Estado de Indústria, Comércio, Minas e Energia, por intermédio do Pregão Presencial no 001/2012/SICME/SOE, ao custo de R$ 786.990,00 (setecentos e oitenta e seis mil, novecentos e noventa reais), fornecidos pela empresa licitante vencedora E.G.P. da Silva ME — Gráfica Intergraf.

Em suas razões recursais (ID n. 340792495), o Ministério Público defende a necessidade de reforma da sentença recorrida, ressaltando que o conjunto probatório constante dos autos demonstraria a prática de ato de improbidade administrativa pelos apelados, em razão da aquisição de 3.000 exemplares do livro
Balanço Energético de Mato Grosso
, ao custo total de R$ 786.990,00.

Sustenta, em síntese, a ocorrência de superfaturamento de 170,44%, a ausência de comprovação da entrega integral do objeto contratado, bem como a existência de dolo específico, vício de finalidade e direcionamento da contratação, notadamente a partir do depoimento prestado por Pedro Jamil Nadaf, no qual teria sido relatada majoração ilícita de R$ 250.000,00 no valor contratado.

Ao final, pugna pelo provimento do recurso, para que sejam julgados procedentes os pedidos iniciais, com a condenação dos apelados pela prática de ato de improbidade administrativa e pelo ressarcimento ao erário.

A certidão de ID n. 340791451 atesta a tempestividade recursal.

As contrarrazões foram apresentadas por Márcio Luiz de Mesquita (ID n. 340791453) e EGP da Silva e Evandro Gustavo Pontes da Silva (ID n. 340791454), ambas pugnando pelo desprovimento do recurso.

A certidão de ID n. 340915886 atesta que o Apelante é dispensado do pagamento de preparo, conforme previsto no art. 1007, §1o, do Código de Processo Civil e art. 73, §1o, do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça.

A Procuradoria Geral de Justiça se manifestou no ID n. 351055858, pelo provimento do recurso.

É o relatório.

Peço dia.

Cuiabá/MT, data da assinatura eletrônica.

Desa. Helena Maria Bezerra Ramos

Relatora

VOTO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara
:

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
,

contra a sentença proferida pelo juízo da Vara Especializada em Ações Coletivas da Comarca de Cuiabá/MT, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em desfavor de
MÁRCIO LUIZ DE MESQUITA, E. G. P. DA SILVA, EVANDRO GUSTAVO PONTES DA SILVA E PEDRO JAMIL NADAF
,
que, após a homologação de

a
cordo de Não Persecução Cível
em relação a
Pedro Jamil Nadaf,
julgou improcedentes os pedidos de condenação por improbidade administrativa relacionados à aquisição, Pregão Presencial n. 001/2012/SICME/SOE, de 3.000 exemplares do livro denominado
Balanço Energético de Mato Grosso
, destinados a atender demanda da Sicme — Secretaria de Estado de Indústria, Comércio, Minas e Energia, por intermédio do Pregão Presencial no 001/2012/SICME/SOE, ao custo de R$ 786.990,00 (setecentos e oitenta e seis mil, novecentos e noventa reais), fornecidos pela empresa licitante vencedora
E.G.P. da Silva ME — Gráfica Intergraf
.

Presentes os pressupostos de admissibilidade, passo ao exame do mérito.

Extrai-se dos autos que, a presente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa foi proposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso a partir de elementos colhidos no Inquérito Civil SIMP n. 000893-023/2014, instaurado para apurar possíveis irregularidades na aquisição, pela Secretaria de Estado de Indústria, Comércio, Minas e Energia – SICME, de 3.000 exemplares do livro denominado Balanço Energético de Mato Grosso, por meio do Pregão Presencial n. 001/2012/SICME/SOE, ao custo total de R$ 786.990,00, junto à empresa E.G.P. da Silva ME – Gráfica Intergraf, representada por Evandro Gustavo Pontes da Silva.

À época dos fatos, figuravam como agentes públicos envolvidos Pedro Jamil Nadaf, então Secretário da SICME, e Márcio Luiz de Mesquita, Secretário Adjunto Executivo do Núcleo Sistêmico da Pasta.

Segundo consta da petição inicial, a contratação teria causado lesão ao erário por três fundamentos centrais: o alegado sobrepreço do objeto licitado, a ausência de comprovação da entrega integral dos exemplares e o desvio de finalidade da avença.

Sustenta o autor que, o valor unitário contratado, de aproximadamente R$ 262,33 por exemplar, seria incompatível com os preços de mercado apurados no curso da investigação ministerial, tendo o CAOP apontado majoração de 170,44%, circunstância que revelaria contratação antieconômica e lesiva ao patrimônio público.

Afirma, ainda, que, o material contratado possuía padrão gráfico sofisticado e custo elevado, sem demonstração de necessidade administrativa correspondente, uma vez que o conteúdo da publicação não justificaria acabamento de luxo nem tiragem de 3.000 exemplares, sobretudo porque parte das informações já teria sido anteriormente divulgada, o que evidenciaria a ausência de utilidade pública concreta.

Alega, por fim, que não houve comprovação satisfatória da entrega integral do objeto, pois, embora realizado o pagamento à empresa contratada, os documentos de recebimento seriam frágeis e insuficientes, inexistindo registros seguros de ingresso, conferência, armazenamento e distribuição da totalidade do material adquirido.

Nesse contexto, sustenta o Ministério Público que a contratação teria sido utilizada em desvio de finalidade, não para atender interesse público legítimo, mas como instrumento para propiciar benefício indevido a particulares e conferir aparência de legalidade a despesa antieconômica e sem utilidade correspondente.

A sentença, contudo, afastou a pretensão ministerial ao fundamento de que não restou comprovado, de forma segura, o alegado sobrepreço, tampouco a inexistência de entrega do material contratado, concluindo, ainda, pela ausência de demonstração do dolo específico exigido pela atual redação da Lei n. 8.429/1992. E, após detida análise do acervo probatório e dos fundamentos recursais, entendo que a conclusão alcançada pelo Juízo singular não comporta reparo.

O cerne da controvérsia devolvida a esta instância consiste em definir se os elementos constantes dos autos são aptos a demonstrar, com a densidade probatória necessária, a prática de ato de improbidade administrativa por parte dos apelados, nos termos do art. 10 da Lei n. 8.429/1992, notadamente em razão de suposto dano ao erário decorrente de contratação por preço superior ao de mercado.

Como se sabe,
a redação dada pela Lei n.
14.230/2021,
ao
art. 1o e parágrafos da Lei n. 8.429/92, estabelece que
apenas as
condutas dolosas

tipificadas nos arts. 9o, 10 e 11 serão consideradas atos de improbidade administrativa
, ou seja,
somente se admite responsabilizar os
atos dolosos
praticados com a finalidade específica de alcançar
o resultado ilícito
, não bastando a voluntariedade do agente
,
in verbis:

Art. 1o O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.
(Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

§ 1o Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9o, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.
(Incluído pela Lei no 14.230, de 2021)

§ 2o Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9o, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.
(Incluído pela Lei no 14.230, de 2021)

§ 3o O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.
(Incluído pela Lei no 14.230, de 2021)

Cumpre, destacar, ainda, que, em julgamento pelo STF do
ARE 838989 -

TEMA

1.199
,
restou pacificado que,
é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO
; bem como que,

a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

Sobre a necessidade de se comprovar o dolo específico decidiu o Egrégio Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AÇÃO DE IMPROBIDADE AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE ALAGOAS EM DESFAVOR DO ENTÃO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MATRIZ DE CAMARAGIBE/AL, POR TER CONTRATADO DIRETAMENTE QUATRO AGENTES PARA SERVIÇO TEMPORÁRIO, MAS COM BASE EM AUTORIZAÇÃO DA LEI MUNICIPAL 328/1997.
CONDENAÇÃO ADVENIENTE DA CORTE ALAGOANA COM ESTEIO EM DOLO GENÉRICO, EM REVERSÃO À SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. CONDENAÇÃO INSUSTENTÁVEL, POR NÃO SER POSSÍVEL, EM CASOS TAIS, DESSUMIR O DOLO ESPECÍFICO DO GESTOR PÚBLICO NAS CONTRATAÇÕES, NOS TERMOS DO TEMA 1.108 JULGADO SOB O RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS. SENTENÇA ABSOLUTÓRIA RESTABELECIDA
.

(...)8. Como ratio decidendi, o condutor do voto, Ministro GURGEL DE FARIA, registrou que o afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso para o reconhecimento da improbidade, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa.

(...) 10.
Sobreleva perceber que a modificação legal passou a exigir, para qualquer demanda de improbidade, o dolo específico do agente, no intuito de reforçar a necessidade de ser identificada a especial nota de má-fé do administrador público como causa material de condenação às sanções da Lei 8.429/1992, evitando-se implicar o agente público em somenos.

(...)

(AgInt no AREsp n. 1.125.411/AL, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do TRF5), Primeira Turma, julgado em 23/6/2022, DJe de 30/6/2022).

Pois bem.

Após detida e minuciosa análise do conjunto probatório produzido ao longo da instrução, entendo que a sentença recorrida não comporta qualquer reparo no ponto em que julgou improcedente a ação civil pública por ato de improbidade administrativa, porquanto ausente a demonstração inequívoca dos elementos subjetivo e objetivo necessários à configuração do ato ímprobo imputado aos demandados.

É incontroverso nos autos que, a contratação em exame, voltada à aquisição de 3.000 exemplares do livro
Balanço Energético de Mato Grosso
, despertou questionamentos quanto ao custo do material, à utilidade da publicação e ao controle administrativo de sua entrega e distribuição.

Todavia, a constatação de controvérsia sobre a conveniência, a economicidade ou mesmo a regularidade formal de determinada contratação pública não autoriza, por si só, a subsunção da conduta à Lei de Improbidade Administrativa, cuja incidência reclama prova robusta de desonestidade qualificada, com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito previsto em lei.

No caso concreto, embora o Ministério Público sustente que a contratação se deu por valor manifestamente superior ao de mercado, a partir da premissa de que o preço unitário de aproximadamente R$ 262,33 por exemplar representaria majoração de 170,44%, a análise detida do acervo probatório não autoriza a formação de juízo condenatório seguro nesse sentido.

Isso porque a conclusão acusatória foi edificada sobre base comparativa tecnicamente instável, incapaz de demonstrar, com o grau de certeza exigido em ações de improbidade administrativa, a efetiva ocorrência de sobrepreço ilícito, porquanto a premissa central da acusação repousa na equiparação entre o material efetivamente contratado e outras publicações gráficas utilizadas como paradigma de mercado.

Destaca-se, ainda, que, na hipótese dos autos, conforme bem destacou a sentença recorrida, o objeto licitado possuía características próprias e padrão de acabamento nitidamente superior, compreendendo, entre outros elementos, capa dura costurada, miolo em papel couchê de alta gramatura, plastificação fosca, aplicação de
hot stamping
, relevo seco, verniz localizado e luva rígida para acondicionamento.

Trata-se, portanto, de produto editorial com especificações que agregam custo e o situam em patamar gráfico distinto daquele adotado nas publicações apontadas pela acusação como referência comparativa.

A comparação linear entre produtos que não guardam identidade material compromete, de forma substancial, a confiabilidade da conclusão ministerial, na medida em que não se pode afirmar, com segurança jurídica, que houve contratação por preço superior ao de mercado quando o parâmetro utilizado para aferição do suposto excesso decorre de material com qualidade gráfica inferior, técnica de encadernação distinta e menor valor agregado.

Com efeito, a ausência de equivalência objetiva entre os itens comparados fragiliza a metodologia de apuração e impede que dela se extraia prova robusta de dano ao erário.

Não bastasse isso, verifica-se que a própria investigação extrajudicial colheu mais de um orçamento de mercado, sendo que ao menos um deles apresentou valor superior ao efetivamente contratado.

Ainda assim, o cálculo do alegado superfaturamento foi estruturado essencialmente sobre a proposta de menor valor, sem que houvesse justificação técnica suficientemente consistente para a desconsideração da outra cotação.

Tal circunstância é particularmente relevante, porque evidencia que o mercado, para objeto com características semelhantes, não apontava um único e inequívoco parâmetro de preço, mas sim uma variação de valores que, por si, já recomenda cautela redobrada na imputação de contratação lesiva.

Em outras palavras, o que os autos revelam não é a demonstração cabal de sobrepreço ilícito, mas a existência de controvérsia técnica quanto ao valor de referência e à metodologia adequada para aferição da economicidade do contrato.

E essa distinção é decisiva, pois, em sede de improbidade administrativa, não se admite a transposição automática de dúvida técnica, de juízo crítico sobre a conveniência da despesa ou de mera percepção de antieconomicidade para o campo da sanção civil e política.

De igual modo, não se mostra comprovada, com a segurança exigida, a alegada simulação contratual ou a inexecução integral do objeto.

Embora o Ministério Público sustente que a entrega dos 3.000 exemplares não restou satisfatoriamente demonstrada, ao argumento de fragilidade dos recibos e ausência de registros administrativos formais de estoque, protocolo e recebimento definitivo, o conjunto probatório não autoriza a adoção de conclusão tão gravosa.

Ao revés, os autos contêm documentos de entrega, recibos subscritos por agentes vinculados à Administração e outros elementos indicativos da circulação e da posterior destinação do material, inclusive a Centros de Atendimento Empresarial e a eventos institucionais.

É certo que, o controle administrativo do recebimento e da distribuição dos exemplares não se apresentou com o grau de formalização ideal.

Todavia, eventual deficiência no registro interno da movimentação do material não se presta, por si só, a infirmar a realidade do fornecimento.

A precariedade documental, embora possa revelar falha de gestão ou insuficiência de controle administrativo, não equivale automaticamente à inexistência da entrega, tampouco autoriza presumir a simulação da avença.

Entre a constatação de impropriedades formais no acompanhamento do contrato e a afirmação de seu integral descumprimento subsiste distância probatória que, no caso, não foi superada pela parte autora.

A propósito, o depoimento de Elaine Luiza Perassoli, longe de amparar de forma linear e conclusiva a tese acusatória, revela quadro probatório mais complexo do que aquele sustentado pelo autor.

Isso porque a declarante não negou a existência de entrega do material; ao contrário, afirmou que já haviam sido entregues à SICME cerca de 500 exemplares, correspondentes à primeira leva do material, e acrescentou que tomou conhecimento da realização de outras entregas posteriormente (ID n. 340790419 – p. 130).

Tal narrativa, portanto, não é compatível com a premissa de inexistência absoluta de fornecimento do objeto contratado.

A valoração conjunta desse elemento com os demais documentos dos autos não autoriza afirmar a inexistência do fornecimento, mas, quando muito, evidencia precariedade no controle interno da distribuição e, a falha de gestão documental, repita-se, não se transmuda automaticamente em improbidade administrativa.

Cumpre registrar, ainda, que, o Tribunal de Contas do Estado, ao reexaminar a matéria em sede recursal, reconheceu a suficiência dos comprovantes apresentados para afastar a conclusão anterior de não fornecimento do material e, por conseguinte, excluiu a determinação de restituição então imposta com fundamento na alegada inexecução do objeto.

Embora o pronunciamento da Corte de Contas não vincule o Poder Judiciário, é certo que ele possui relevante força persuasiva no que se refere à materialidade da entrega e à inexistência de prova conclusiva de desvio patrimonial.

Frisa-se, ainda, que, a pretensão recursal atribui especial relevo ao depoimento prestado por Pedro Jamil Nadaf, segundo o qual teria havido majoração ilícita de R$ 250.000,00 no valor contratado; contudo, como corretamente observou a sentença, esse elemento, isoladamente considerado, não é suficiente para embasar condenação por improbidade administrativa.

Com efeito, o próprio colaborador, ao ser ouvido em juízo (ID n. 340791405), confirmou que os 3.000 exemplares foram efetivamente confeccionados e entregues à secretaria, além de não afirmar, de forma categórica, que Márcio Luiz de Mesquita tenha recebido vantagem indevida.

Quanto ao alegado repasse financeiro, sua narrativa não veio acompanhada de prova documental, confirmação testemunhal autônoma, rastreabilidade bancária ou qualquer outro elemento externo robusto de corroboração.

Em trecho particularmente relevante, o próprio declarante admitiu não ter recebido o suposto valor das mãos do apelado e não saber, com certeza, quem o teria deixado, limitando-se a externar mera suposição.

Em demandas dessa natureza, nas quais se pretende a incidência de severas sanções civis e políticas, não é juridicamente admissível assentar juízo condenatório com base em prova frágil, indireta ou dependente, em excesso, da narrativa unilateral de colaborador não corroborada por outros elementos idôneos.

O sistema da persuasão racional não autoriza a substituição da prova pelo convencimento subjetivo do intérprete; ao contrário, exige que o convencimento decorra de suporte probatório consistente, especialmente quando se trata de ação de índole sancionatória.

Também não prospera a tentativa de extrair o dolo da mera opção administrativa por um material gráfico de padrão mais elevado.

A Administração Pública, sobretudo em iniciativas voltadas à promoção econômica e institucional do Estado, dispõe de certa margem de discricionariedade para definir a forma de apresentação de seus materiais e a estratégia de divulgação de informações. Pode-se discutir, com razão, se a escolha foi a melhor, a mais prudente ou a mais econômica.

O que não se pode fazer, sem demonstração categórica de fraude, é converter uma decisão administrativa discutível em prova automática de improbidade.

A configuração do art. 10 da Lei n. 8.429/1992 exige prova segura de dano patrimonial e de sua vinculação a conduta dolosa do agente, não bastando inferências construídas a partir de elementos probatórios disputáveis.

Assim, ausente demonstração técnica inequívoca de que o preço ajustado excedia, de modo objetivo e injustificado, o valor de mercado para produto equivalente, não há como reconhecer, com a firmeza necessária, a ocorrência de sobrepreço apto a caracterizar lesão ao erário.

Ademais, a eventual constatação de falhas administrativas, por si só, não se presta a caracterizar ato de improbidade administrativa, porquanto a atual sistemática da Lei de Improbidade exige, de forma expressa, a comprovação de conduta dolosa qualificada pelo especial fim de agir, consistente na vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, seja para causar dano ao erário, seja para obter vantagem indevida; de forma que,

a mera irregularidade, ainda que grave, não se confunde com desonestidade administrativa.

A jurisprudência pátria trilha o mesmo norte:

AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO. ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO.

1.
A ilegalidade, por si só, não é suficiente para configurar a conduta ímproba.
No caso, o próprio Tribunal de origem concluiu que o agente público atuou sem o especial fim de agir, sem intenção clara de burlar as regras de contratação temporária.

2.
Não demonstrada a existência clara do elemento subjetivo doloso, qualificado pela má-fé, não é possível responsabilizar o agente público por de ato de improbidade administrativa.

3. Agravo Interno a que se nega provimento
.

(STF - ARE: 1436192 SP, Relator.: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 22/8/2023, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 28-8-2023 PUBLIC 29-08-2023). [Destaquei]

Ressalta-se, por fim, que, o ônus da prova quanto ao elemento subjetivo incumbia ao autor, nos termos do art. 373, inciso I, do CPC e, a imputação de improbidade não pode repousar em presunções, ilações ou conjecturas extraídas de irregularidades formais, especialmente porque a gravidade das sanções previstas na Lei no 8.429/1992 impõe rigor probatório compatível com a natureza sancionatória da demanda.

Assim, ausente a demonstração de vontade deliberada de lesar o erário ou de auferir vantagem indevida, revela-se correta a sentença que afastou a configuração de ato doloso de improbidade administrativa.

Como se vê, a súplica recursal não merece acolhida.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO AO RECURSO,
mantendo inalterada a sentença recorrida.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 29/04/2026