Tribunal: TJMT
Processo: 1006636-11.2025.8.11.0000
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-05
Data de publicação: 2026-02-24

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. ALEGADA VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. ORDEM DENEGADA.
I. CASO EM EXAME
1. Mandado de segurança impetrado por empresa contra atos administrativos supostamente praticados com violação ao contraditório e à ampla defesa, no âmbito de processos administrativos sancionadores que resultaram na inscrição de débitos em dívida ativa. A impetrante alega ausência de apreciação de defesas e recursos apresentados, bem como falhas na comunicação dos atos administrativos.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em aferir se há direito líquido e certo da impetrante à anulação dos efeitos de processos administrativos sancionadores, diante da alegada ausência de apreciação de defesas e recursos, e de supostas irregularidades procedimentais, sem necessidade de dilação probatória.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O mandado de segurança exige demonstração inequívoca de direito líquido e certo, o qual deve estar amparado por prova pré-constituída e não pode depender de dilação probatória.
4. A análise das alegações da impetrante demanda o exame minucioso dos processos administrativos, incluindo notificações, defesas, recursos e atos processuais diversos, o que exige a produção e a valoração de provas incompatíveis com o rito célere e estritamente documental do mandado de segurança.
5. A ausência de informações pela autoridade coatora não supre a necessidade de prova pré-constituída do direito alegado, sendo relativa a presunção de veracidade decorrente da inércia administrativa.
6. A jurisprudência consolidada do STF e do STJ veda o uso do mandado de segurança para reexame de matéria fático-probatória, especialmente em processos administrativos sancionadores que não apresentam ilegalidade evidente ou vício formal demonstrado de plano.
7. A relevância dos efeitos patrimoniais ou reputacionais não altera os pressupostos de admissibilidade do mandado de segurança, nem autoriza a flexibilização dos requisitos constitucionais e legais da via mandamental.
IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Ordem denegada.
Tese de julgamento:
1. O mandado de segurança não se presta à análise de alegações que exijam dilação probatória ou exame aprofundado de processos administrativos, sendo inadequada a via eleita quando ausente prova pré-constituída do direito líquido e certo.
2. A ausência de manifestação da autoridade coatora não dispensa a demonstração inequívoca do direito invocado pelo impetrante.
3. Irregularidades no processo administrativo sancionador só podem ser reconhecidas na via mandamental quando comprovadas de plano, com base em prova documental incontroversa.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, LXIX; Lei no 12.016/2009; CPC/2015, art. 382, § 4o.
Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no MS 28735/DF, Rel. Min. Afrânio Vilela, Primeira Seção, j. 02.09.2024, DJe 04.09.2024; STJ, AgInt no RMS 68578/SP, Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze, Terceira Turma, j. 27.11.2023, DJe 29.11.2023; STJ, REsp 1707996/PE, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. 13.12.2022, DJe 15.12.2022; STF, RMS 37073 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Segunda Turma, j. 20.04.2023, DJe 20.04.2023; STF, MS 23190 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 16.10.2014, DJe 09.02.2015.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1006636-11.2025.8.11.0000
Classe:

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120)
Assunto:

[Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[ANA BEATRIZ SALES DANTAS VIEGAS DE OLIVEIRA - CPF: 109.023.064-80 (ADVOGADO), JUSTIZ TERCEIRIZACAO DE MAO DE OBRA LTDA - CNPJ: 06.538.799/0001-50 (IMPETRANTE), KRYSNA MARIA MEDEIROS PAIVA - CPF: 082.775.574-00 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (IMPETRADO), SECRETÁRIO DE ESTADO DE SAÚDE DO MATO GROSSO (IMPETRADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (IMPETRADO), SECRETÁRIO DE ESTADO DE SAÚDE DE MATO GROSSO (IMPETRADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DENEGOU A ORDEM, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. MARIA EROTIDES KNEIP

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. ALEGADA VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. ORDEM DENEGADA.

I. CASO EM EXAME

1.

Mandado de segurança impetrado por empresa contra atos administrativos supostamente praticados com violação ao contraditório e à ampla defesa, no âmbito de processos administrativos sancionadores que resultaram na inscrição de débitos em dívida ativa. A impetrante alega ausência de apreciação de defesas e recursos apresentados, bem como falhas na comunicação dos atos administrativos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

A questão em discussão consiste em aferir se há direito líquido e certo da impetrante à anulação dos efeitos de processos administrativos sancionadores, diante da alegada ausência de apreciação de defesas e recursos, e de supostas irregularidades procedimentais, sem necessidade de dilação probatória.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O mandado de segurança exige demonstração inequívoca de direito líquido e certo, o qual deve estar amparado por prova pré-constituída e não pode depender de dilação probatória.

4.

A análise das alegações da impetrante demanda o exame minucioso dos processos administrativos, incluindo notificações, defesas, recursos e atos processuais diversos, o que exige a produção e a valoração de provas incompatíveis com o rito célere e estritamente documental do mandado de segurança.

5.

A ausência de informações pela autoridade coatora não supre a necessidade de prova pré-constituída do direito alegado, sendo relativa a presunção de veracidade decorrente da inércia administrativa.

6.

A jurisprudência consolidada do STF e do STJ veda o uso do mandado de segurança para reexame de matéria fático-probatória, especialmente em processos administrativos sancionadores que não apresentam ilegalidade evidente ou vício formal demonstrado de plano.

7.

A relevância dos efeitos patrimoniais ou reputacionais não altera os pressupostos de admissibilidade do mandado de segurança, nem autoriza a flexibilização dos requisitos constitucionais e legais da via mandamental.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.

Ordem denegada.

Tese de julgamento
:

1.

O mandado de segurança não se presta à análise de alegações que exijam dilação probatória ou exame aprofundado de processos administrativos, sendo inadequada a via eleita quando ausente prova pré-constituída do direito líquido e certo.

2.

A ausência de manifestação da autoridade coatora não dispensa a demonstração inequívoca do direito invocado pelo impetrante.

3.

Irregularidades no processo administrativo sancionador só podem ser reconhecidas na via mandamental quando comprovadas de plano, com base em prova documental incontroversa.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5o, LXIX; Lei no 12.016/2009; CPC/2015, art. 382, § 4o.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgInt no MS 28735/DF, Rel. Min. Afrânio Vilela, Primeira Seção, j. 02.09.2024, DJe 04.09.2024; STJ, AgInt no RMS 68578/SP, Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze, Terceira Turma, j. 27.11.2023, DJe 29.11.2023; STJ, REsp 1707996/PE, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. 13.12.2022, DJe 15.12.2022; STF, RMS 37073 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Segunda Turma, j. 20.04.2023, DJe 20.04.2023; STF, MS 23190 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 16.10.2014, DJe 09.02.2015.

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP

Egrégia Câmara:

Cuida-se de mandado de segurança impetrado por JUSTIZ TERCEIRIZAÇÃO DE MÃO DE OBRA LTDA. contra ato atribuído ao Secretário de Estado de Saúde de Mato Grosso, consubstanciado na aplicação de penalidades de multa nos Processos Administrativos SES-PRO-2022/37401 e SES-PRO-2022/41327, com posterior inscrição dos respectivos débitos em dívida ativa estadual e em cadastros de restrição ao crédito.

Narra a impetrante que sagrou-se vencedora de pregão eletrônico promovido pela Secretaria de Estado de Saúde, celebrando contratos administrativos para prestação de serviços médicos. Sustenta que, por circunstâncias alheias à sua vontade, notadamente a impossibilidade de registro de filial no Estado de Mato Grosso e, por consequência, de inscrição no Conselho Regional de Medicina local, restou inviabilizado o início da execução contratual. Afirma que comunicou formalmente tal situação à Administração e pleiteou a rescisão amigável dos contratos.

Apesar disso, foram instaurados processos administrativos para apuração de suposto descumprimento contratual, culminando na aplicação de multas. Alega a existência de vícios insanáveis nos referidos procedimentos, consistentes, em síntese, na ausência de efetivo contraditório e ampla defesa, especialmente pela não apreciação de recurso administrativo em um dos feitos e pela inexistência de oportunidade recursal no outro, além do encaminhamento dos autos para inscrição em dívida ativa e em órgãos de proteção ao crédito antes do exaurimento da via administrativa.

Postula, assim, a concessão da segurança para anular as decisões administrativas que aplicaram as sanções, bem como para afastar os efeitos delas decorrentes.

A medida liminar foi indeferida.

Sobreveio agravo interno, o qual foi conhecido e desprovido pelo órgão colegiado.

A autoridade apontada como coatora não prestou informações no prazo legal.

O Estado de Mato Grosso apresentou contrarrazões no agravo interno.

A douta Procuradoria Geral de Justiça opinou pela denegação da ordem.

É o relatório.

VOTO

Exma. Sra. Desa. MARIA EROTIDES KNEIP (Relatora)

Eminentes Pares:

O mandado de segurança, previsto no art. 5o, inciso LXIX, da Constituição Federal e regulamentado pela Lei no 12.016/2009, constitui remédio constitucional destinado à proteção de direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente no exercício de atribuições do Poder Público.

Direito líquido e certo, para os fins da ação mandamental, é aquele que se apresenta comprovado de plano, mediante prova pré-constituída, dispensando qualquer atividade instrutória. A via do mandado de segurança não comporta dilação probatória, nem se presta à solução de controvérsias que dependam da análise aprofundada de fatos, da valoração de provas ou da reconstrução da dinâmica procedimental administrativa.

Feitas essas considerações iniciais, observa-se que a pretensão deduzida pela impetrante demanda exame minucioso do desenvolvimento dos processos administrativos sancionadores, abrangendo, entre outros aspectos, a regularidade das notificações, a efetiva ciência da empresa acerca dos atos praticados, a tempestividade e o correto processamento de manifestações defensivas, a existência ou não de recurso administrativo válido, bem como a adequação do encaminhamento dos autos para inscrição em dívida ativa.

A impetrante sustenta que apresentou defesa e recurso administrativo que não teriam sido apreciados, bem como que, em um dos procedimentos, sequer lhe teria sido assegurada a possibilidade de recorrer. Todavia, a verificação dessas alegações pressupõe análise detalhada do conteúdo integral dos processos administrativos, da correspondência trocada entre as partes, dos registros internos da Administração e da sequência cronológica dos atos praticados, providência incompatível com o rito célere e documentalmente delimitado do mandado de segurança.

Ainda que se reconheça a relevância das garantias do contraditório e da ampla defesa no âmbito do processo administrativo sancionador, a sua eventual inobservância, quando não demonstrada de forma inequívoca e incontroversa por prova pré-constituída, não pode ser aferida na estreita via mandamental.

No caso concreto, as alegações da impetrante não se apresentam autoevidentes, exigindo cotejo probatório e apreciação de circunstâncias fáticas controvertidas, o que afasta, por si só, a configuração de direito líquido e certo.

Cumpre ressaltar que a ausência de prestação de informações pela autoridade coatora não implica, automaticamente, o acolhimento das pretensões deduzidas na inicial, tampouco supre a necessidade de demonstração inequívoca do direito alegado. A presunção de veracidade decorrente da inércia da autoridade é relativa e não tem o condão de transformar matéria controvertida e dependente de prova em direito líquido e certo.

No que se refere aos pareceres exarados pela Procuradoria-Geral do Estado no âmbito administrativo, verifica-se que também a sua adequada interpretação e eventual desconformidade com a condução posterior dos processos administrativos demandariam análise contextual e aprofundada, igualmente incompatível com o mandado de segurança.

A jurisprudência consolidada dos tribunais superiores é firme no sentido de que o mandado de segurança não se presta à revisão ampla de processo administrativo sancionador quando a controvérsia exige incursão em matéria fático-probatória, devendo o interessado valer-se das vias ordinárias próprias, como a ação anulatória ou os embargos à execução, nas quais se admite a produção de provas e o contraditório pleno.

A propósito:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. INSURGÊNCIA RELATIVA À COMPOSIÇÃO DA COMISSÃO DE ANISTIA. IMPROPRIEDADE DA VIA ELEITA HAJA VISTA A NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O mandado de segurança não configura a via adequada para o reexame das provas produzidas no processo administrativo, o que demandaria dilação probatória. 2. Agravo interno desprovido. (STJ - AgInt no MS: 28735 DF 2022/0207416-1, Relator: Ministro AFRÂNIO VILELA, Data de Julgamento: 02/09/2024, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 04/09/2024)

AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. INDEFERIMENTO NA ORIGEM. ATO COATOR. DECISÕES PROFERIDAS NO PROCEDIMENTO DE PRODUÇÃO ANTECIPADA DE PROVAS. VIOLAÇÃO DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO DEMONSTRADA. INEXISTÊNCIA DE MÁCULA, PASSÍVEL DE DEMONSTRAÇÃO SEM DILAÇÃO PROBATÓRIA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RECONHECIMENTO. RECURSO DESPROVIDO. 1. De acordo com a uníssona jurisprudência desta Corte de Justiça, o mandado de segurança não consubstancia a via processual adequada para amparar a revisão de ato de natureza jurisdicional, salvo situação de absoluta excepcionalidade, em que ficar cabalmente evidenciado o caráter teratológico da medida impugnada. 2. O fato, em si, de o § 4o do art. 382 do Código de Processo Civil preceituar o não cabimento de defesa ou recurso no procedimento de produção antecipada de provas, não autoriza, em caso de mera insatisfação quanto ao desfecho ali adotado, a impetração de mandado de segurança, o qual enseja a demonstração, por meio de prova pré-constituída, de ilegalidade ou de abuso de poder. 3. No caso dos autos, ressai claro, a partir da argumentação expendida pela impetrante, que a discordância quanto à condução judicial do procedimento em curso na origem não evidencia, em si, nenhuma ilegalidade, a qual, inclusive, para a sua constatação, não prescindiria de dilação probatória, a corroborar com a conclusão a respeito da inadequação da via eleita. 4. Não se pode falar em cerceamento de defesa no presente caso, pois as informações contidas nos autos demonstram justamente o contrário, ou seja, que a parte impetrante exerceu inúmeras vezes o contraditório no procedimento de produção antecipada de provas, muito embora as manifestações judiciais tenham deixado de atender suas pretensões. 5. Agravo interno des provido. (STJ - AgInt no RMS: 68578 SP 2022/0085590-1, Relator: Ministro MARCO AURÉLIO BELLIZZE, Data de Julgamento: 27/11/2023, T3 - TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 29/11/2023)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO N. 2/STJ. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. EMPATE FICTO ENTRE PARTICIPANTES. LC 123/2006. TRATAMENTO DIFERENCIADO. DIREITO DE PREFERÊNCIA. VERIFICAÇÃO DE ENQUADRAMENTO OU NÃO DA EMPRESA COMO MICROEMPRESA OU EMPRESA DE PEQUENO PORTE. NECESSÁRIA DILAÇÃO PROBATÓRIA. NÃO CONFIGURAÇÃO DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. PRECEDENTES. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. 1. Inicialmente é necessário consignar que o presente recurso atrai a incidência do Enunciado Administrativo n. 2/STJ: "Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas, até então, pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça."2. O Mandado de Segurança visa proteger direito líquido e certo, sendo essa consubstanciada em prova pré-constituída e irrefutável da certeza do direito a ser tutelado.3. No presente caso, diante de fatos controversos, somente com a realização de perícia contábil é que se poderia saber qual o efetivo alcance econômico das receitas próprias da recorrente para assim confrontá-lo com os limites traçados na LC 123/2006 para daí admiti-la ou não como uma microempresa ou empresa de pequeno porte com direito de preferência.4. Diante da não comprovação de direitos plenamente verificáveis, em razão da necessidade de dilação probatória para o deslinde de questão controversa, imperiosa se mostra a reforma do acórdão recorrido e restabelecimento da sentença de primeiro grau por nítida inviabilidade da via eleita utilizada pela recorrida WELLPARK.5. Prejudicada a análise de violação aos demais dispositivos diante do conhecimento da preliminar de inadequação da via eleita.6.Recurso especial provido. (STJ - REsp: 1707996 PE 2015/0158240-9, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 13/12/2022, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 15/12/2022)

Também nesse sentido, entendimento do C. Supremo Tribunal Federal:

"AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. NULIDADE. COMISSÃO PROCESSANTE. MEMBROS. ESTABILIDADE. AUSÊNCIA. ALEGAÇÃO. NECESSIDADE DE PROVA PRÉ- CONSTITUÍDA. INVIABILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. PODER JUDICIÁRIO. EXAME DO MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBLIDADE. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. A certeza e liquidez do direito pressupõem fatos incontroversos, lastreados em prova pré-constituída, como já reconheceu este Tribunal. 2. A estabilidade dos membros da comissão de processo administrativo disciplinar foi declarada por portaria, que, como ato administrativo, possui presunção de legitimidade e veracidade. 3. É inviável o reexame do conjunto probatório a fim de infirmar a conclusão a que chegou o Tribunal a quo acerca da estabilidade dos integrantes da comissão processante. De fato, ante a inviabilidade de dilação probatória, em sede de mandado de segurança, o Poder Judiciário somente examina a legalidade do ato coator, dos possíveis vícios de caráter formal ou dos atos que atentem contra o princípio constitucional do devido processo legal. 4. Agravo regimental a que se nega provimento" (RMS 37.073- AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 20.04.2023).

MANDADO DE SEGURANÇA - PETIÇÃO INICIAL DESACOMPANHADA DOS DOCUMENTOS NECESSÁRIOS À COMPROVAÇÃO LIMINAR DOS FATOS ALEGADOS - INDISPENSABILIDADE DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA - CONCEITO DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO - FATOS INCONTROVERSOS E INCONTESTÁVEIS - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - Refoge, aos estreitos limites da ação mandamental, o exame de fatos despojados da necessária liquidez, não se revelando possível a instauração, no âmbito do processo de mandado de segurança, de fase incidental de dilação probatória. Precedentes - A noção de direito líquido e certo ajusta-se, em seu específico sentido jurídico-processual, ao conceito de situação decorrente de fato incontestável e inequívoco, suscetível de imediata demonstração mediante prova literal pré-constituída. Precedentes . ( MS 23190 AgR, Relator (a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 16/10/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-026 DIVULG 06-02-2015 PUBLIC 09-02-2015)

Nesse contexto, não se desconhece que a impetrante aponta consequências gravosas decorrentes da inscrição dos débitos em dívida ativa e em cadastros restritivos. Todavia, a existência de efeitos patrimoniais ou reputacionais relevantes não altera os pressupostos constitucionais e legais de cabimento do mandado de segurança, nem autoriza o afastamento das balizas que delimitam sua utilização.

Assim, ausente a demonstração de direito líquido e certo e evidenciada a inadequação da via eleita, por demandar a controvérsia incursão em matéria fático-probatória incompatível com o rito do mandado de segurança, impõe-se a denegação da ordem, sem prejuízo do exame da matéria pelas vias processuais adequadas.

Diante do exposto, em consonância com o parecer ministerial, voto pela denegação da segurança.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 05/02/2026