Tribunal: TJMT
Processo: 1016008-26.2023.8.11.0041
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-04-28
Data de publicação: 2026-05-04

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON. VALIDADE DA CDA. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE. NÃO COMPARECIMENTO À AUDIÊNCIA. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. MOTIVAÇÃO ADEQUADA. PROPORCIONALIDADE DA SANÇÃO. AUSÊNCIA DE CARÁTER CONFISCATÓRIO. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação cível interposta por BANCO BRADESCO S.A. contra sentença que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal, mantendo a Certidão de Dívida Ativa, decorrente de multa administrativa aplicada pelo PROCON/MT, no valor de R$ 12.500,00, em razão de falhas na prestação de serviço e descumprimento de deveres no âmbito de relação de consumo.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há cinco questões em discussão: (i) saber se a CDA preenche os requisitos legais de liquidez, certeza e exigibilidade; (ii) saber se há nulidade no processo administrativo por violação ao contraditório e à ampla defesa; (iii) saber se o não comparecimento à audiência no PROCON configura infração administrativa; (iv) saber se a decisão administrativa está devidamente motivada; e (v) saber se o valor da multa é desproporcional ou confiscatório.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A CDA atende aos requisitos legais previstos na Lei no 6.830/1980 e no CTN, gozando de presunção relativa de certeza, liquidez e legitimidade, não afastada por prova inequívoca em sentido contrário.
4. A sanção administrativa decorre de violação material aos deveres consumeristas, incluindo falha na prestação do serviço, cobranças indevidas e deficiência de informação, não se limitando ao não comparecimento à audiência.
5. O não comparecimento injustificado à audiência configura infração administrativa autônoma, por descumprimento do dever de colaboração com o órgão de defesa do consumidor.
6. A decisão administrativa apresenta motivação suficiente, com indicação dos fatos, fundamentos jurídicos e critérios de aplicação da penalidade, atendendo às exigências legais.
7. O controle judicial dos atos administrativos sancionadores limita-se à legalidade, sendo vedada a revisão do mérito, salvo ilegalidade ou desproporcionalidade manifesta.
8. A multa foi fixada com observância dos critérios do art. 57 do CDC, considerando a gravidade da infração, a capacidade econômica do infrator e a função pedagógica da sanção.
9. O valor da sanção não se revela excessivo nem confiscatório, situando-se dentro dos limites legais e sem demonstração de desproporcionalidade flagrante.
IV. DISPOSITIVO E TESE
10. Recurso desprovido.
Tese de julgamento: “1. A certidão de dívida ativa decorrente de multa administrativa goza de presunção de certeza e liquidez, afastável apenas por prova inequívoca. 2. O não comparecimento injustificado à audiência no PROCON configura infração administrativa. 3. O controle judicial de sanções administrativas limita-se à legalidade, admitindo revisão do valor da multa apenas em caso de desproporcionalidade manifesta. 4. A multa fixada conforme os critérios do art. 57 do CDC não possui caráter confiscatório quando proporcional à gravidade da infração.”
Dispositivos relevantes citados: CDC, arts. 6o, III, 14, 39, 55, § 4o, e 57; CTN, art. 202; Lei no 6.830/1980, art. 2o, § 5o; Decreto no 2.181/1997, arts. 5o, 24, 33, § 2o, e 46.
Jurisprudência relevante citada: TJMT, AC no 1020634-25.2022.8.11.0041, Rel. Des. Deosdete Cruz Junior, 2a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 17.03.2026; STJ, AgInt no REsp no 2.063.730/GO, Rel. Min., j. data não informada.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1016008-26.2023.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeito Suspensivo / Impugnação / Embargos à Execução, Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[BANCO BRADESCO S.A. - CNPJ: 60.746.948/0001-12 (APELANTE), RENATO CHAGAS CORREA DA SILVA - CPF: 444.850.181-72 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON. VALIDADE DA CDA. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE. NÃO COMPARECIMENTO À AUDIÊNCIA. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. MOTIVAÇÃO ADEQUADA. PROPORCIONALIDADE DA SANÇÃO. AUSÊNCIA DE CARÁTER CONFISCATÓRIO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por BANCO BRADESCO S.A. contra sentença que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal, mantendo a Certidão de Dívida Ativa, decorrente de multa administrativa aplicada pelo PROCON/MT, no valor de R$ 12.500,00, em razão de falhas na prestação de serviço e descumprimento de deveres no âmbito de relação de consumo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há cinco questões em discussão: (i) saber se a CDA preenche os requisitos legais de liquidez, certeza e exigibilidade; (ii) saber se há nulidade no processo administrativo por violação ao contraditório e à ampla defesa; (iii) saber se o não comparecimento à audiência no PROCON configura infração administrativa; (iv) saber se a decisão administrativa está devidamente motivada; e (v) saber se o valor da multa é desproporcional ou confiscatório.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A CDA atende aos requisitos legais previstos na Lei no 6.830/1980 e no CTN, gozando de presunção relativa de certeza, liquidez e legitimidade, não afastada por prova inequívoca em sentido contrário.

4. A sanção administrativa decorre de violação material aos deveres consumeristas, incluindo falha na prestação do serviço, cobranças indevidas e deficiência de informação, não se limitando ao não comparecimento à audiência.

5. O não comparecimento injustificado à audiência configura infração administrativa autônoma, por descumprimento do dever de colaboração com o órgão de defesa do consumidor.

6. A decisão administrativa apresenta motivação suficiente, com indicação dos fatos, fundamentos jurídicos e critérios de aplicação da penalidade, atendendo às exigências legais.

7. O controle judicial dos atos administrativos sancionadores limita-se à legalidade, sendo vedada a revisão do mérito, salvo ilegalidade ou desproporcionalidade manifesta.

8. A multa foi fixada com observância dos critérios do art. 57 do CDC, considerando a gravidade da infração, a capacidade econômica do infrator e a função pedagógica da sanção.

9. O valor da sanção não se revela excessivo nem confiscatório, situando-se dentro dos limites legais e sem demonstração de desproporcionalidade flagrante.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10.
Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:
“1. A certidão de dívida ativa decorrente de multa administrativa goza de presunção de certeza e liquidez, afastável apenas por prova inequívoca. 2. O não comparecimento injustificado à audiência no PROCON configura infração administrativa. 3. O controle judicial de sanções administrativas limita-se à legalidade, admitindo revisão do valor da multa apenas em caso de desproporcionalidade manifesta. 4. A multa fixada conforme os critérios do art. 57 do CDC não possui caráter confiscatório quando proporcional à gravidade da infração.”

Dispositivos relevantes citados:
CDC, arts. 6o, III, 14, 39, 55, § 4o, e 57; CTN, art. 202; Lei no 6.830/1980, art. 2o, § 5o; Decreto no 2.181/1997, arts. 5o, 24, 33, § 2o, e 46.

Jurisprudência relevante citada:
TJMT, AC no 1020634-25.2022.8.11.0041, Rel. Des. Deosdete Cruz Junior, 2a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 17.03.2026; STJ, AgInt no REsp no 2.063.730/GO, Rel. Min., j. data não informada.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
BANCO BRADESCO S.A.
em face de sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada de Execução Fiscal Estadual da Comarca de Cuiabá-MT, nos Embargos à Execução Fiscal movidos contra o
ESTADO DE MATO GROSSO
, que julgou improcedentes os pedidos iniciais, mantendo a exigibilidade da CDA no 20131645, referente a multa aplicada pelo Procon.

O apelante, preliminarmente, suscita a inépcia da petição inicial, ao argumento de ausência de liquidez, certeza e exigibilidade da CDA, alegando que a certidão não observa os requisitos legais previstos no artigo 2o, § 5o, da Lei no 6.830/1980 e no artigo 202 do CTN.

Argumenta que existem divergências de informações entre o processo administrativo e a CDA, o que configuraria grave afronta ao contraditório e à ampla defesa.

Sustenta que o não comparecimento à audiência perante o PROCON não configura infração passível de multa, por ausência de previsão legal específica para tal penalidade.

Aponta a ausência de motivação adequada para a multa aplicada, em violação ao artigo 57 do CDC e ao artigo 24 do Decreto no 2.181/1997, bem como a inobservância dos critérios legais para a graduação da multa, limitando-se a Administração a reproduzir textos legais sem a devida adequação ao caso concreto.

Sustenta que o valor da sanção é desproporcional e desarrazoado, por não observar os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

Argumenta que a multa possui caráter confiscatório, em violação ao princípio constitucional que veda o confisco.

Por fim, requer o provimento do recurso para que seja declarada a nulidade da CDA e do processo administrativo ou, subsidiariamente, a redução do valor da multa, por ser exorbitante.

Nas contrarrazões, o Estado sustenta a regularidade da CDA, a legalidade do processo administrativo, a adequada fundamentação da decisão, a observância dos critérios legais de graduação da multa e a inexistência de caráter confiscatório (Id. 356927356).

Dispensada a intervenção ministerial, nos termos da Súmula no 189 do STJ.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

Trata-se de recurso de apelação interposto por BANCO BRADESCO contra sentença que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal, mantendo a Certidão de Dívida Ativa no 20131645, decorrente de multa administrativa aplicada pelo PROCON/MT, no valor originário de R$ 12.500,00.

Passo ao exame do recurso.

1. Breve histórico do processo

A multa imposta ao Banco decorre de reclamação de consumidor por descontos indevidos oriundos de seguros não cancelados.

O consumidor alegou ter solicitado o cancelamento de Seguro Vida Premiável em maio de 2007, sem êxito, com manutenção dos débitos. O apelante informou o cancelamento do contrato e a restituição parcial dos valores, enquanto a Bradesco Vida e Previdência identificou outro seguro ativo, comprometendo-se ao cancelamento e devolução integral.

Instaurado o procedimento administrativo, o Banco Bradesco S/A deixou de comparecer à audiência designada sem justificativa e de apresentar manifestação, mesmo regularmente notificado.

Sobreveio decisão administrativa que aplicou multa no valor de R$ 12.500,00, a qual foi mantida em sede recursal, após o conhecimento e desprovimento do recurso administrativo.

2. Da validade da certidão de dívida ativa

A Certidão de Dívida Ativa no 20109184 atende aos requisitos previstos no artigo 2o, § 5o, da Lei no 6.830/80 e no artigo 202 do CTN, contendo todos os elementos necessários à identificação do crédito e do devedor.

A jurisprudência dos tribunais superiores reconhece a presunção de legitimidade, liquidez e certeza da CDA, que somente pode ser afastada por prova inequívoca em sentido contrário — ônus do qual o embargante não se desincumbiu.

Nesse sentido:

“Tese de julgamento: 1.
As Certidões de Dívida Ativa decorrentes de multa administrativa do PROCON gozam de presunção relativa de certeza e liquidez e somente podem ser invalidadas mediante prova inequívoca de vício formal ou material.
2. O controle judicial dos atos administrativos sancionadores limita-se à verificação de legalidade, sendo vedada a reanálise do mérito, salvo hipótese de flagrante ilegalidade ou desproporcionalidade manifesta. 3. Não configura cerceamento de defesa o julgamento antecipado quando a controvérsia é eminentemente documental e suficiente à formação do convencimento do julgador. 4. A revisão judicial do valor da multa aplicada com fundamento no art. 57 do CDC exige demonstração objetiva de excesso manifesto ou afronta aos critérios legais de dosimetria. (...)” (N.U 1020634-25.2022.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, DEOSDETE CRUZ JUNIOR, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 17/03/2026, Publicado no DJE 27/03/2026)

Rejeita-se, portanto, a alegação de nulidade da CDA.

3. Mérito

3.1. Da legitimidade do PROCON

Nos termos dos arts. 55, §1o, e 56 do CDC, bem como do art. 5o do Decreto Federal no 2.181/97,
o PROCON
é competente para instaurar procedimentos administrativos, apurar infrações às normas de consumo e aplicar as sanções cabíveis.

Decreto Federal n.o 2.181/97:

“Art. 5o. Qualquer entidade ou órgão da Administração Pública, federal, estadual e municipal, destinado à defesa dos interesses e direitos do consumidor, tem, no âmbito de suas respectivas competências, atribuição para apurar e punir infrações a este Decreto e à legislação das relações de consumo.”

Dessa forma, encontra-se regular a atuação do órgão autuante.

3.2. Da infração pelo não comparecimento à audiência

Diversamente do que sustenta o apelante, a penalidade aplicada não se fundamenta exclusivamente no não comparecimento à audiência administrativa.

A análise do conjunto probatório evidencia que a sanção decorre da violação de deveres materiais previstos na legislação consumerista, consubstanciados na prestação inadequada do serviço, na manutenção indevida de cobranças, na falha de informação ao consumidor e em inconsistências na execução contratual.

Tais condutas foram devidamente enquadradas pela autoridade administrativa nos dispositivos do CDC que vedam práticas abusivas e asseguram o dever de informação adequada, clara e transparente, em afronta aos arts. 6.o, III, 14 e 39 da Lei n.o 8.078/90
.

O não comparecimento à audiência, por sua vez, configura descumprimento do dever de colaboração com o órgão administrativo, previsto no sistema de defesa do consumidor, reforçando a gravidade da conduta ao impedir a solução consensual do conflito
.

Além disso, o descumprimento de convocações dos órgãos do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor caracteriza infração administrativa autônoma de desobediência, nos termos do art. 55, § 4.o, do CDC e do art. 33, § 2.o, do Decreto n.o 2.181/97:

“Art. 55,

(...)

§ 4° Os órgãos oficiais poderão expedir notificações aos fornecedores para que, sob pena de desobediência, prestem informações sobre questões de interesse do consumidor, resguardado o segredo industrial.”

“Art. 33, §2o, do Decreto n.o 2.181/97:

“§ 2o a recusa à prestação das informações ou o desrespeito às determinações e convocações dos órgãos do SNDC caracterizam desobediência, na forma do artigo 330 do Código Penal, ficando a autoridade administrativa com poderes para determinar a imediata cessação da prática, além da imposição das sanções administrativas e civis cabíveis.”

O Poder Judiciário não deve substituir a discricionariedade administrativa no mérito da penalidade, limitando-se ao controle da legalidade, a qual restou plenamente observada.

A jurisprudência dos Tribunais estaduais é firme no sentido de que o não comparecimento injustificado à audiência no PROCON configura infração administrativa passível de sanção.

Nesse sentido:

“(...) 1.
Não é dado à Empresa Infratora optar pela apresentação de defesa escrita em detrimento da convocação para se fazer presente à audiência no PROCON, visto que a obrigatoriedade do comparecimento encontra amparo na legislação consumerista (art. 33, § 2o, do Decreto n.o 2.181/1997 e art. 55, § 4o, do CDC)
. (...)”
(TJ-MT - AC: 10039252220168110041, Relator.: GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS, Data de Julgamento: 26/09/2023, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 28/09/2023)

“(....) - Os órgãos oficiais podem notificar os fornecedores a prestar informações sobre questões de interesse do consumidor, sob pena de desobediência, nos termos do artigo 55, § 4o do CDC c/c artigo 33, § 2o do Decreto Federal n. 2.181/97 -
O não comparecimento injustificado à audiência designada nos autos de reclamação no PROCON configura conduta ilícita apta a ensejar a imposição de multa administrativa
– (...)”
(TJ-MG - AC: 10000212374359001 MG, Relator.: Versiani Penna, Data de Julgamento: 03/03/2022, Câmaras Cíveis / 19a CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 10/03/2022)

Portanto, a sanção possui fundamento material e processual, não havendo falar em ausência de tipicidade.

3.3. Da Motivação da Decisão Administrativa

O apelante alega ausência de fundamentação adequada da decisão que aplicou a multa. Todavia, tal argumentação não procede.

A decisão administrativa encontra-se devidamente motivada, com indicação dos fatos apurados, das condutas imputadas, dos dispositivos legais violados e dos critérios adotados para a aplicação da penalidade.

Conforme se extrai do processo administrativo, houve correlação entre os fatos e o enquadramento jurídico, não se tratando de mera reprodução abstrata de normas, como alega o apelante.

Ademais, o art. 46 do Decreto n.o 2.181/97 exige que as decisões administrativas sejam motivadas, com indicação dos fatos e fundamentos jurídicos, o que foi observado no caso concreto.

Ressalte-se que a fundamentação administrativa não precisa ostentar o detalhamento de uma decisão judicial, bastando a clara indicação dos motivos que levaram à aplicação da sanção.

3.4. Da proporcionalidade e razoabilidade da multa

O controle jurisdicional dos atos administrativos sancionadores restringe-se à verificação de sua legalidade, sendo vedada a substituição do mérito administrativo, salvo em hipóteses de flagrante ilegalidade ou desproporcionalidade manifesta.

A multa administrativa deve observar os critérios do art. 57 do CDC, sendo graduada conforme a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, à luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

Examinando o processo administrativo, verifica-se que tais critérios foram observados, uma vez que a infração envolveu falha na prestação de serviço essencial e violação de direitos básicos do consumidor; houve persistência da conduta e necessidade de intervenção administrativa; trata-se de instituição financeira de grande porte, com elevada capacidade econômica; e a sanção cumpre função pedagógica e preventiva, especialmente diante da persistência da conduta apurada no processo administrativo.

Ademais, o valor da penalidade aplicada (R$ 12.500,00) encontra-se muito aquém do limite máximo previsto no Decreto Federal no 2.181/97 para pessoas jurídicas, não se evidenciando caráter confiscatório ou desarrazoado.

Não demonstrada irregularidade concreta ou excesso evidente, deve prevalecer a presunção de legitimidade do ato administrativo.

O Superior Tribunal de Justiça admite,
em caráter excepcional
, a revisão judicial do valor de multas administrativas quando evidenciada desproporcionalidade flagrante, hipótese que não se verifica no caso concreto:

“(...) III -
Não se ignora a possibilidade de o Poder Judiciário, em casos excepcionais, redefinir o valor de multa administrativa em hipóteses de desproporcionalidade flagrante, como nas penalizações ínfimas ou exorbitantes
. (...)”
(STJ - AgInt no REsp: 2063730 GO 2022/0266839-2, Relator.: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 14/08/2023, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 16/08/2023) (g.n.)

No caso dos autos, o valor da penalidade não se revela ínfimo ou exorbitante e não foram produzidos elementos probatórios que evidenciem excesso ou ilegalidade na dosimetria, razão pela qual é incabível a intervenção judicial para reduzir a sanção administrativamente aplicada.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação, mantendo integralmente a sentença recorrida pelos seus próprios fundamentos, aqui ratificados.

Majoro os honorários advocatícios em 2% sobre o valor anteriormente fixado, nos termos do art. 85, §11, do CPC.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 28/04/2026