Tribunal: TJMT
Processo: 0011966-04.2019.8.11.0004
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-17
Data de publicação: 2026-03-23

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS HOSPITALARES. ALEGAÇÃO DE SUPERFATURAMENTO E PAGAMENTO SEM COMPROVAÇÃO DE SERVIÇOS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO. DESPROVIMENTO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta em razão de supostas irregularidades na execução de contrato de prestação de serviços médico-hospitalares firmado entre município e hospital local.
2. O autor sustenta que houve superfaturamento decorrente de termos aditivos contratuais sem memória de cálculo e pagamento de valores sem comprovação da prestação dos serviços, o que teria gerado dano ao erário.
3. A sentença reconheceu desorganização administrativa na gestão do contrato, mas concluiu pela ausência de prova de dolo dos agentes e de efetivo prejuízo ao erário.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em saber se as irregularidades identificadas na execução de contrato administrativo de prestação de serviços hospitalares caracterizam ato de improbidade administrativa que causa prejuízo ao erário, nos termos do art. 10 da Lei no 8.429/1992, diante da exigência de demonstração de dolo específico e de dano efetivo ao patrimônio público.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A Lei no 14.230/2021 passou a exigir, para a configuração do ato de improbidade administrativa que causa dano ao erário, a comprovação de conduta dolosa e de prejuízo patrimonial efetivo.
4. As provas constantes dos autos indicam desorganização administrativa e falhas na gestão do contrato, sem controle adequado da execução e da documentação comprobatória dos serviços.
5. Não se demonstrou que os agentes tenham atuado com intenção livre e consciente de causar prejuízo ao erário ou de beneficiar indevidamente a empresa contratada.
6. A generalidade do objeto contratual e das notas fiscais, aliada à existência de prestação de serviços hospitalares ao município, impede a formação de certeza quanto à ocorrência de dano efetivo.
7. Irregularidades administrativas, negligência ou má gestão não são suficientes, por si sós, para caracterizar improbidade administrativa sem a demonstração do elemento subjetivo exigido pela legislação.
IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Recurso desprovido.
Tese de julgamento: “1. A configuração de ato de improbidade administrativa que cause prejuízo ao erário exige a demonstração de dolo específico e de dano patrimonial efetivo, nos termos da Lei no 14.230/2021. 2. Irregularidades administrativas, falhas de gestão ou ausência de controle na execução contratual, desacompanhadas de prova de intenção de lesar o erário, não configuram ato de improbidade administrativa.”
Dispositivos relevantes citados: Lei no 8.429/1992, art. 10, caput, e incs. I, IX, XI e XII.
Jurisprudência relevante citada: TJMT, Apelação no 0000756-19.2017.8.11.0038, Rel. Des. Maria Aparecida Ferreira Fago, 2a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 30.07.2024; TJMG, Apelação Cível no 5014065-69.2016.8.13.0145, Rel. Des. Richardson Xavier Brant, 5a Câmara Cível, j. 10.10.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0011966-04.2019.8.11.0004
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), ESPÓLIO DE ODONI MESQUITA COELHO registrado(a) civilmente como ODONI MESQUITA COELHO - CPF: 424.622.901-68 (APELADO), LUZIA BENTO CARNEIRO - CPF: 452.126.001-20 (APELADO), JANAINA FRANCO SILVA - CPF: 045.268.261-46 (ADVOGADO), LIEDA REZENDE BRITO - CPF: 304.817.911-91 (ADVOGADO), INES MORAES MESQUITA COELHO - CPF: 496.548.701-00 (APELADO), ANTONIO NUNES DE SOUSA FILHO - CPF: 900.871.271-72 (ADVOGADO), HOSPITAL S. LUCAS LTDA - ME - CNPJ: 17.321.004/0001-74 (APELADO), FABIANA CRISTINA ROCHA - CPF: 014.180.896-99 (APELADO), ESPÓLIO DE ODONI MESQUITA COELHO registrado(a) civilmente como ODONI MESQUITA COELHO - CPF: 424.622.901-68 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS HOSPITALARES. ALEGAÇÃO DE SUPERFATURAMENTO E PAGAMENTO SEM COMPROVAÇÃO DE SERVIÇOS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO. DESPROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta em razão de supostas irregularidades na execução de contrato de prestação de serviços médico-hospitalares firmado entre município e hospital local.

2.

O autor sustenta que houve superfaturamento decorrente de termos aditivos contratuais sem memória de cálculo e pagamento de valores sem comprovação da prestação dos serviços, o que teria gerado dano ao erário.

3.

A sentença reconheceu desorganização administrativa na gestão do contrato, mas concluiu pela ausência de prova de dolo dos agentes e de efetivo prejuízo ao erário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

A questão em discussão consiste em saber se as irregularidades identificadas na execução de contrato administrativo de prestação de serviços hospitalares caracterizam ato de improbidade administrativa que causa prejuízo ao erário, nos termos do art. 10 da Lei no 8.429/1992, diante da exigência de demonstração de dolo específico e de dano efetivo ao patrimônio público.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A Lei no 14.230/2021 passou a exigir, para a configuração do ato de improbidade administrativa que causa dano ao erário, a comprovação de conduta dolosa e de prejuízo patrimonial efetivo.

4.

As provas constantes dos autos indicam desorganização administrativa e falhas na gestão do contrato, sem controle adequado da execução e da documentação comprobatória dos serviços.

5.

Não se demonstrou que os agentes tenham atuado com intenção livre e consciente de causar prejuízo ao erário ou de beneficiar indevidamente a empresa contratada.

6.

A generalidade do objeto contratual e das notas fiscais, aliada à existência de prestação de serviços hospitalares ao município, impede a formação de certeza quanto à ocorrência de dano efetivo.

7.

Irregularidades administrativas, negligência ou má gestão não são suficientes, por si sós, para caracterizar improbidade administrativa sem a demonstração do elemento subjetivo exigido pela legislação.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento: “1. A configuração de ato de improbidade administrativa que cause prejuízo ao erário exige a demonstração de dolo específico e de dano patrimonial efetivo, nos termos da Lei no 14.230/2021. 2. Irregularidades administrativas, falhas de gestão ou ausência de controle na execução contratual, desacompanhadas de prova de intenção de lesar o erário, não configuram ato de improbidade administrativa.”

Dispositivos relevantes citados: Lei no 8.429/1992, art. 10, caput, e incs. I, IX, XI e XII.

Jurisprudência relevante citada: TJMT, Apelação no 0000756-19.2017.8.11.0038, Rel. Des. Maria Aparecida Ferreira Fago, 2a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 30.07.2024; TJMG, Apelação Cível no 5014065-69.2016.8.13.0145, Rel. Des. Richardson Xavier Brant, 5a Câmara Cível, j. 10.10.2024.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DESA VANDYMARA G.R. PAIVA ZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO em face da sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada contra o ESPÓLIO DE ODONI MESQUITA COELHO (representado por sua sucessora Inês Mesquita Coelho), LUZIA BENTO CARNEIRO, INÊS MORAES MESQUITA COELHO, HOSPITAL SÃO LUCAS LTDA. e FABIANA CRISTINA ROCHA.

Nas razões recursais, o apelante sustenta que as alterações promovidas pela Lei n 14.230/2021 não desconfiguram a ilicitude das condutas praticadas.

Afirma que restou comprovado o dolo e o efetivo dano ao erário no valor de R$ 458.192,15, pois houve fraude na elaboração dos Termos Aditivos II e III, sem apresentação de memória de cálculo ou critérios técnicos que justificassem os reajustes e foram pagos valores sem a devida comprovação da prestação dos serviços, caracterizando superfaturamento.

Alega que o ex-prefeito Odoni Mesquita Coelho (falecido) conduziu pessoalmente o processo de despesa, atuando inclusive na fase de liquidação, sem exigir comprovação documental; que as Secretárias Municipais de Saúde, Luzia Bento Carneiro e Inês Moraes Mesquita, omitiram-se do dever de fiscalização do contrato;

que a empresa Hospital São Lucas Ltda. e sua representante Fabiana Cristina Rocha concorreram para as irregularidades mediante emissão de notas fiscais fictícias.

Assevera que as provas demonstram que os apelados agiram com dolo, em conluio, para beneficiar indevidamente a empresa contratada, mediante fabricação de processos de despesa para dar aparência de legalidade aos pagamentos.

Requer o provimento do recurso para reformar a sentença e condenar os apelados nas sanções do art. 12, inc. II, da Lei no 8.429/92, em virtude da prática dos atos de improbidade previstos no art. 10, caput, incisos I, IX, XI e XII, da referida lei.

INÊS MORAES MESQUITA COELHO e LUZIA BENTO CARNEIRO apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento do apelo, ao argumento de que não houve demonstração das circunstâncias dos atos de improbidade nem individualização das condutas e que o descontrole administrativo não caracteriza improbidade. Alegam que o Hospital era a única instituição do município, e no processo administrativo do TCE, o valor do dano foi reduzido pela comprovação de outros serviços prestados; e que não houve comprovação de enriquecimento ilícito ou efetiva perda patrimonial.

HOSPITAL SÃO LUCAS LTDA. e FABIANA CRISTINA ROCHA também apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento do recurso, pelos mesmos fundamentos.

A Procuradoria-Geral de Justiça emitiu parecer pelo desprovimento do apelo.

É o relatório

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G.R. PAIVA ZANOLO

A ação teve origem em auditoria realizada pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (Processo n 11.229-1/2016), que identificou irregularidades na execução do Contrato de Prestação de Serviços n 011/2014, celebrado entre o Município de Torixoréu/MT e o Hospital São Lucas Ltda., durante a gestão do prefeito Odoni Mesquita Coelho, no exercício de 2015.

O Ministério Público alegou que o contrato, destinado à prestação de serviços médico-hospitalares, foi objeto de superfaturamento, com pagamento de R$ 458.192,15 sem a devida comprovação da contraprestação dos serviços pelo Hospital contratado.

Segundo a inicial, o contrato original foi firmado em 15/01/2014, no valor global de R$ 722.274,00, com vigência até 31/12/2014. Em 01/09/2014, foi celebrado o I Termo Aditivo, reajustando o valor em R$ 149.176,00. No ano de 2015, foi realizado o II Termo Aditivo, prorrogando a vigência e reajustando o valor global para R$ 902.841,60, e também o III Termo Aditivo, alterando o valor em R$ 195.013,98, sob alegação de reequilíbrio econômico e financeiro.

Afirma a inicial que os aditivos contratuais não observaram os requisitos legais, especialmente o III Termo Aditivo, que não apresentou memória de cálculo para justificar o aumento do valor, além da ausência de justificativa adequada para o reajuste no II Termo Aditivo.

A auditoria do TCE constatou que, embora o Município tenha empenhado R$ 1.106.063,31 no exercício de 2015, os serviços efetivamente prestados pelo Hospital São Lucas Ltda., conforme Relatórios de Atendimentos apresentados pela própria Diretora Executiva Fabiana Cristina Rocha, totalizaram apenas R$ 647.871,16, resultando na diferença de R$ 458.192,15 paga sem comprovação de contraprestação.

O Ministério Público imputou aos réus a prática dos atos de improbidade previstos no art. 10, caput, e incisos I, IX, XI e XII, da Lei n 8.429/92.

Na sentença, o juízo de primeiro grau reconheceu a existência de "total descontrole no âmbito da administração local", mas consignou que tal descontrole, por si só, não caracteriza ato de improbidade administrativa, devendo ser sancionado no âmbito administrativo. Destacou que, para a caracterização do ato de improbidade, é necessária a comprovação do efetivo prejuízo e do dolo dos agentes.

Inicialmente, ficou comprovado que o Hospital contratado era a única instituição hospitalar do Município, razão pela qual todos os serviços eram prestados pela instituição.

Analisando o contrato que deu origem à ação, observa-se que o objeto era amplo e genérico, assim como as notas fiscais emitidas.

Destaca-se que no curso do processo administrativo perante o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, o valor da multa foi reduzido pela comprovação de outros serviços prestados não constantes da documentação inicial, ou seja, havia descontrole, falta de organização, mas eram prestados serviços ao Município.

Conforme se extrai dos autos, a ação foi ajuizada em 2019, com fundamento exclusivamente em relatório de auditoria do TCE/MT. Contudo, em 2020, o próprio tribunal de Contas reviu o valor das despesas sem efetiva comprovação, pois não haviam sido computados plantões do hospital, e o acórdão n. 233/2020-TP, concluiu pelo pagamento a maior de R$ 282.836,31.

Os Apelados sustentam que apesar da diminuição da glosa pela Corte de Contas, foram desconsiderados ainda os atendimentos de emergência.

Fato é que o Município firmou contrato genérico de prestação de serviços hospitalares e de Saúde com o único hospital do Município e a gestão do contrato foi desorganizada, sem controle efetivo, mas houve a prestação de serviços.

Conforme a nova redação da Lei de Improbidade, conferida pela Lei 14.230/2021, para responsabilização por improbidade é imprescindível que as condutas tenham sido intencionais, praticadas de forma livre e consciente, e, no caso, não se evidencia que os Apelados agiram com dolo, pois houveram irregularidades procedimentais, negligência e má-gestão, mas não houve intenção direta e deliberada de lesar o erário.

A generalidade do objeto contratual e dos registros nas notas fiscais, sem outros elementos como má prestação ou ausência de serviços, obsta a certeza necessária para condenação por improbidade.

Como bem concluiu a sentença apelada, não ficou demonstrado o dolo dos Apelados em lesar o erário público, apenas má administração, o que é insuficiente para caracterizar ato de improbidade do art. 10 da LIA.

Com efeito, a Lei de Improbidade, com as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, exige, para a condenação em dano ao erário, a efetiva comprovação do prejuízo patrimonial aos cofres públicos, além do dolo específico em causar a lesão.

A conduta do caput do art. 10 da Lei 8.429/92 exige “
ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial”.

O Apelante também objetiva a condenação dos Apelados nos incisos
I, IX, XI e XII do art. 10 da Lia, os quais dispõe:

I - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a indevida incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, de rendas, de verbas ou de valores integrantes do acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1o desta Lei; (Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

(...)

IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;

(...)

XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;

XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente.

Como já exposto, não se evidenciou o dolo específico dos Apelados em praticar as condutas que o Apelante pretende que sejam imputadas.

A mera irregularidade na gestão do contrato, ainda que revele desordem e falta de acuidade do gestor municipal na condução do objeto contratual, não é suficiente para caracterizar o dolo.

Confira-se o entendimento deste Tribunal:

“ (...)

2. Com as modificações trazidas pela Lei n.° 14.230/21, para a configuração de ato de improbidade administrativa que importa em enriquecimento ilício ou em prejuízo ao erário, tipificado nos artigos 9a e 10, da Lei n.° 8.429/92, exige-se a comprovação de dolo específico, além da de efetiva perda patrimonial.

3. Não evidenciado o elemento subjetivo, consubstanciado pela vontade livre e consciente dos agentes em alcançar o resultado ilícito tipificado na lei de improbidade, bem como não demonstrado o prejuízo concreto à administração pública, afasta-se a possibilidade de condenação nas figuras típicas dos artigos 9a, caput e 10, inciso VIII e XI, da Lei de n.° 8.429/92.

(...)

6. Sentença mantida. Recurso não provido.

(N.U 0000756-19.2017.8.11.0038, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 30/07/2024, Publicado no DJE 07/08/2024)

Também de outros Tribunais:

“ (...). O propósito da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com manifesta intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé. 3. Da ilegalidade ou irregularidade em si não decorre a improbidade. Para caracterização do ato de improbidade administrativa exige-se a presença do elemento subjetivo na conduta do agente público. Entendimento que precede a edição da Lei no 14.230/21.

(...)

(TJ-SP - Apelação Cível: 00016364820158260172 Eldorado, Relator.: Décio Notarangeli, Data de Julgamento: 16/10/2024, 9a Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 16/10/2024)

“ (...)

3. A Lei n. 14.230/2021 exige a presença de dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa, afastando a responsabilização por conduta culposa . 4. No caso, as provas não demonstraram dolo específico dos réus para causar prejuízo ao erário, sendo inaplicável a responsabilização objetiva. IV. DISPOSITIVO E TESE 5 . Apelação cível conhecida e não provida. 6. Tese de julgamento: "Para a configuração de ato de improbidade administrativa, exige-se a demonstração de dolo específico e de efetivo dano ao erário, afastando-se a responsabilização por mera inobservância de dever legal de cuidado."

(TJ-MG - Apelação Cível: 50140656920168130145, Relator.: Des .(a) Richardson Xavier Brant (JD 2G), Data de Julgamento: 10/10/2024, Câmaras Cíveis / 5a CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 10/10/2024)

Neste mesmo viés, o parecer da Procuradoria Geral de Justiça concluiu que:
“No entanto, os elementos constantes nos autos não revelam que os recorridos agiram com dolo, tampouco que tenham atuado com a finalidade livre e consciente de produzir resultado ilícito. As provas coligidas demonstram a existência de irregularidades procedimentais desde o início da execução do objeto contratual, tanto por parte da Administração Pública quanto pela contratada. Falhas, omissões, negligência e má-gestão. Contudo, não revelam intenção direta e deliberada de lesar o erário ou violar os princípios da Administração Pública. A responsabilização sancionatória após a Lei no 14.230/21 exige mais que o “deixar de fazer”. É necessária que deixe de fazer para que algo aconteça em favor de si próprio ou de outrem. No caso analisado as apurações se limitaram a comprovar o evento danoso sem vincular o comportamento doloso dos agentes públicos, o que inviabiliza a penalização nos moldes da LIA, mas não impede que o Município lesado busque os meios para recompor o dano causado pelo Hospital São Lucas LTDA.”

Atenta-se, ainda, para a imputação genérica das condutas ao Apelados, sem individualização pormenorizada que possa evidenciar o dolo individual de cada Apelado, como pontuou a Procuradoria Geral de Justiça em seu parecer, no trecho acima descrito, ao observar que foi apontado o evento danoso, todavia, sem vinculação do comportamento doloso, no caso, individualizado, dos Apelados.

Por tais razões,
NEGO PROVIMENTO ao recurso.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 17/03/2026