Tribunal: TJMT
Processo: 1015477-37.2023.8.11.0041
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-19
Data de publicação: 2026-03-03

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO DE MATO GROSSO. DECRETO DO PODER EXECUTIVO QUE PRORROGA MANDATOS DE CONSELHEIROS. INOVAÇÃO NORMATIVA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA RESERVA LEGAL. NULIDADE DECLARADA COM EFEITOS EX TUNC. PRESERVAÇÃO DOS EFEITOS DOS ATOS PRATICADOS EM RELAÇÃO A TERCEIROS DE BOA-FÉ. SENTENÇA REFORMADA. PROVIMENTO DO RECURSO PARA JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE A DEMANDA.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que extinguiu, sem resolução de mérito, a ação civil pública ajuizada em face do Estado de Mato Grosso, sob o fundamento da perda superveniente do objeto (CPC, art. 485, VI), em virtude da revogação tácita do Decreto Estadual no 230/2023 pela posterior edição da Lei Complementar no 761/2023. O Parquet buscava a declaração de nulidade do referido decreto – que prorrogou mandatos de Conselheiros do Conselho Estadual de Educação de Mato Grosso – CEE/MT – e dos atos praticados com base nele.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a superveniência da Lei Complementar no 761/2023 implicou perda do objeto da ação, por esgotamento dos efeitos do Decreto Estadual no 230/2023; (ii) verificar a validade jurídica do referido decreto, em face dos princípios da legalidade e da reserva legal, bem como os efeitos da eventual declaração de sua nulidade sobre os atos praticados por Conselheiros com mandatos prorrogados.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A revogação superveniente de ato normativo impugnado não acarreta, automaticamente, a perda do objeto da ação quando subsiste interesse jurídico na declaração de sua nulidade com efeitos retroativos, especialmente em razão dos efeitos concretos já produzidos durante sua vigência.
4. O Decreto Estadual no 230/2023, ao prorrogar os mandatos dos Conselheiros do CEE/MT sem amparo legal específico, inovou indevidamente na ordem jurídica, violando os princípios da legalidade e da reserva legal (CF/1988, art. 5o, II; art. 37, caput), pois a Lei Complementar no 49/1998 não previa a prorrogação de mandatos por decreto.
5. O poder regulamentar conferido ao Chefe do Executivo não autoriza a criação de normas autônomas que alterem conteúdo de lei complementar, sob pena de usurpação da competência legislativa e afronta ao princípio da legalidade estrita no âmbito da Administração Pública.
6. O decreto também apresenta vícios de motivo e de finalidade, ao basear-se exclusivamente na tramitação de projeto legislativo futuro para justificar a prorrogação de mandatos expirados, o que comprometeu a legitimidade da composição do órgão e violou os princípios da impessoalidade e da legalidade.
7. Reconhecida a nulidade do Decreto Estadual no 230/2023, com efeitos ex tunc, impõe-se a invalidação dos atos internos do CEE/MT praticados entre 12/04/2023 (término regular dos mandatos) e 03/05/2023 (edição da LC no 761/2023), por Conselheiros sem investidura legal.
8. Os atos externos do Conselho que produziram efeitos perante terceiros de boa-fé – como autorizações, credenciamentos e atos com repercussão concreta na rede de ensino – devem ter seus efeitos preservados, desde que não contaminados por vícios próprios, em nome da segurança jurídica e da proteção à confiança legítima.
9. A preservação dos efeitos dos atos praticados em relação a terceiros de boa-fé atende ao art. 20 da LINDB, evitando a imposição de ônus excessivo a terceiros e assegurando a continuidade do serviço público educacional.
IV. DISPOSITIVO E TESE
10. Recurso provido. Ação civil pública julgada procedente em parte.
Tese de julgamento:
1. A revogação superveniente de ato normativo impugnado não implica, por si só, a perda do objeto da ação quando subsiste interesse jurídico na declaração de sua nulidade com efeitos retroativos.
2. O Chefe do Poder Executivo não pode, por meio de decreto, prorrogar mandatos de Conselheiros de órgão colegiado quando tal medida não encontra previsão em lei complementar, sob pena de violação aos princípios da legalidade e da reserva legal.
3. A declaração de nulidade de decreto normativo pode ter seus efeitos modulados, com invalidação dos atos internos administrativos e preservação dos atos externos que afetaram terceiros de boa-fé, desde que não apresentem vícios próprios, em respeito à segurança jurídica e à continuidade do serviço público.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, II e art. 37, caput; CPC, arts. 485, VI, e 1.013, §3o; LINDB, arts. 20 e 21, parágrafo único; LC/MT no 49/1998, arts. 32, 36 a 39; LC/MT no 761/2023.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1015477-37.2023.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Abuso de Poder, Tutela Inibitória (Obrigação de Fazer e Não Fazer) ]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO DO MATO GROSSO (TERCEIRO INTERESSADO), JOSE ANTONIO DE CASTRO LEITE NOGUEIRA - CPF: 178.534.941-49 (ADVOGADO), VALERIO DE OLIVEIRA MAZZUOLI - CPF: 218.105.788-50 (ADVOGADO), GELSON MENEGATTI FILHO - CPF: 240.621.201-78 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVERAM O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1a VOGAL, EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 2o VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO DE MATO GROSSO. DECRETO DO PODER EXECUTIVO QUE PRORROGA MANDATOS DE CONSELHEIROS. INOVAÇÃO NORMATIVA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA RESERVA LEGAL. NULIDADE DECLARADA COM EFEITOS
EX TUNC
. PRESERVAÇÃO DOS EFEITOS DOS ATOS PRATICADOS EM RELAÇÃO A TERCEIROS DE BOA-FÉ. SENTENÇA REFORMADA. PROVIMENTO DO RECURSO PARA JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE A DEMANDA.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que extinguiu, sem resolução de mérito, a ação civil pública ajuizada em face do Estado de Mato Grosso, sob o fundamento da perda superveniente do objeto (CPC, art. 485, VI), em virtude da revogação tácita do Decreto Estadual no 230/2023 pela posterior edição da Lei Complementar no 761/2023. O
Parquet
buscava a declaração de nulidade do referido decreto – que prorrogou mandatos de Conselheiros do Conselho Estadual de Educação de Mato Grosso – CEE/MT – e dos atos praticados com base nele.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se a superveniência da Lei Complementar no 761/2023 implicou perda do objeto da ação, por esgotamento dos efeitos do Decreto Estadual no 230/2023; (ii) verificar a validade jurídica do referido decreto, em face dos princípios da legalidade e da reserva legal, bem como os efeitos da eventual declaração de sua nulidade sobre os atos praticados por Conselheiros com mandatos prorrogados.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A revogação superveniente de ato normativo impugnado não acarreta, automaticamente, a perda do objeto da ação quando subsiste interesse jurídico na declaração de sua nulidade com efeitos retroativos, especialmente em razão dos efeitos concretos já produzidos durante sua vigência.

4.

O Decreto Estadual no 230/2023, ao prorrogar os mandatos dos Conselheiros do CEE/MT sem amparo legal específico, inovou indevidamente na ordem jurídica, violando os princípios da legalidade e da reserva legal (CF/1988, art. 5o, II; art. 37,
caput
), pois a Lei Complementar no 49/1998 não previa a prorrogação de mandatos por decreto.

5.

O poder regulamentar conferido ao Chefe do Executivo não autoriza a criação de normas autônomas que alterem conteúdo de lei complementar, sob pena de usurpação da competência legislativa e afronta ao princípio da legalidade estrita no âmbito da Administração Pública.

6.

O decreto também apresenta vícios de motivo e de finalidade, ao basear-se exclusivamente na tramitação de projeto legislativo futuro para justificar a prorrogação de mandatos expirados, o que comprometeu a legitimidade da composição do órgão e violou os princípios da impessoalidade e da legalidade.

7.

Reconhecida a nulidade do Decreto Estadual no 230/2023, com efeitos
ex tunc
, impõe-se a invalidação dos atos internos do CEE/MT praticados entre 12/04/2023 (término regular dos mandatos) e 03/05/2023 (edição da LC no 761/2023), por Conselheiros sem investidura legal.

8.

Os atos externos do Conselho que produziram efeitos perante terceiros de boa-fé – como autorizações, credenciamentos e atos com repercussão concreta na rede de ensino – devem ter seus efeitos preservados, desde que não contaminados por vícios próprios, em nome da segurança jurídica e da proteção à confiança legítima.

9.

A preservação dos efeitos dos atos praticados em relação a terceiros de boa-fé atende ao art. 20 da LINDB, evitando a imposição de ônus excessivo a terceiros e assegurando a continuidade do serviço público educacional.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10.

Recurso provido. Ação civil pública julgada procedente em parte.

Tese de julgamento
:

1.

A revogação superveniente de ato normativo impugnado não implica, por si só, a perda do objeto da ação quando subsiste interesse jurídico na declaração de sua nulidade com efeitos retroativos.

2.

O Chefe do Poder Executivo não pode, por meio de decreto, prorrogar mandatos de Conselheiros de órgão colegiado quando tal medida não encontra previsão em lei complementar, sob pena de violação aos princípios da legalidade e da reserva legal.

3.

A declaração de nulidade de decreto normativo pode ter seus efeitos modulados, com invalidação dos atos internos administrativos e preservação dos atos externos que afetaram terceiros de boa-fé, desde que não apresentem vícios próprios, em respeito à segurança jurídica e à continuidade do serviço público.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5o, II e art. 37, caput; CPC, arts. 485, VI, e 1.013, §3o; LINDB, arts. 20 e 21, parágrafo único; LC/MT no 49/1998, arts. 32, 36 a 39; LC/MT no 761/2023.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada em Ações Coletivas da Comarca de Cuiabá/MT, que, na Ação Civil Pública no 1015477-37.2023.8.11.0041, ajuizada em desfavor do
Estado de Mato Grosso
, julgou extinto o processo sem resolução de mérito, com fundamento no art. 485, VI, do CPC, em razão da perda superveniente de seu objeto, revogando, por consequência, a tutela de urgência anteriormente deferida (id. 319680911).

Nas razões recursais, o
Parquet
sustenta, em síntese, que não houve perda do objeto da demanda, pois o Decreto Estadual no 230, de 10 de abril de 2023 – cuja nulidade se pretende no feito –, ainda que revogado pela superveniência da Lei Complementar no 761/2023, que alterou e acrescentou dispositivos à Lei Complementar no 49/1998, produziu efeitos concretos enquanto vigente, os quais, por sua origem viciada, seriam nulos de pleno direito.

Defende que o mencionado decreto, ao prorrogar por 45 (quarenta e cinco) dias, com possibilidade de renovação por igual período, os mandatos dos Conselheiros Titulares e Suplentes, bem como os mandatos dos Diretores do Conselho Estadual de Educação de Mato Grosso – CEE/MT, até a conclusão da tramitação do Projeto de Lei Complementar no 17/2023, violou os princípios da legalidade e da reserva legal, pois a Lei Complementar Estadual no 49/1998, que disciplina a estrutura, composição, duração dos mandatos e o procedimento de recomposição do referido Conselho, não prevê hipótese autorizadora de prorrogação por meio de decreto.

Sustenta, neste contexto, que, sendo o ato normativo originariamente nulo, todos os atos dele derivados, praticados por Conselheiros com mandatos já expirados, também são inválidos, aplicando-se ao caso a teoria dos frutos da árvore envenenada.

Aduz, ainda, que a causa de pedir da ação não se limita à análise da validade do decreto impugnado, como entendeu o juízo
a quo
, mas abrange também a declaração de nulidade dos atos administrativos praticados durante sua vigência, motivo pelo qual não há que se falar em julgamento
extra petita
, tampouco na necessidade de propositura de ações autônomas para a invalidação desses atos, por estarem intrinsecamente vinculados ao objeto da demanda.

Alega, outrossim, que, mesmo após a decisão liminar que suspendeu os efeitos do decreto, o CEE/MT continuou a praticar atos, demonstrando má-fé e recalcitrância, pois fez publicar no Diário Oficial de 02 de junho de 2023, Edição no 28.513, o Ato no 1.966/2023 do Governador do Estado de Mato Grosso, que nomeou novos Conselheiros para exercerem a função de Conselheiro Titular e Suplente no Conselho Estadual de Educação.

Por fim, o apelante requer a reforma da sentença, com o acolhimento integral dos pedidos formulados na petição inicial, para que o apelado seja condenado à obrigação de fazer consistente na declaração de nulidade total do Decreto Estadual no 230/2023, com a consequente ineficácia de todos os atos praticados pelos Conselheiros durante sua vigência. Requer, ainda, a determinação para que o processo de recomposição do Conselho Estadual de Educação de Mato Grosso, relativamente às vagas cujos mandatos se encerraram em 12 de abril de 2023, seja finalizado nos termos da Lei Complementar no 49/1998, sob a condução exclusiva dos Conselheiros que se encontravam com mandato vigente à época. Ademais, prequestiona a Súmula 473 do STF, o art. 37 da Constituição Federal e o art. 66, III e V, da Constituição Estadual (id. 319680912).

O Estado de Mato Grosso, apesar de devidamente intimado, não apresentou contrarrazões ao recurso (id. 319680915).

A douta Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pelo conhecimento e provimento do recurso, entendendo que o fato de posterior legislação ter autorizado nova recomposição do Conselho Estadual de Educação não enseja a perda do objeto da demanda, uma vez que a ação visa à declaração de nulidade do Decreto Estadual no 230/2023, que era ilegal quando de sua edição, por violar a Lei Complementar no 49/1998 então vigente (id. 335608893).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Ressai dos autos que o Ministério Público Estadual ajuizou ação civil pública em desfavor do Estado de Mato Grosso visando a declaração de nulidade do Decreto Estadual no 230, de 10 de abril de 2023, expedido pelo Chefe do Executivo Estadual e publicado no DOEMT em 11/04/2023 (Edição no 28.476), que dispôs sobre a prorrogação da vigência do mandato dos Conselheiros e Diretores do Conselho Estadual de Educação de Mato Grosso (CEE/MT), considerando a tramitação do Projeto de Lei Complementar no 17/2023, voltado à reformulação e atualização da composição, atribuição e funcionamento do CEE/MT.

Segundo a inicial, o mandato de 12 (doze) dos atuais 24 (vinte e quatro) Conselheiros do CEE/MT findou-se em 12/04/2023, conforme os Atos no 1800 e 1801/2019, publicados no DO de 09/04/2019. Contudo, em vez de ser aberto novo processo de recomposição com todos os trâmites previstos na Lei Complementar no 49/1998, o Governador do Estado editou o Decreto no 230/2023, prorrogando o mandato dos Conselheiros Titulares e Suplentes pelo prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, com possibilidade de renovação por igual período em caso de comprovada necessidade (art. 1o), além de prorrogar o mandato dos diretores do CEE/MT até a finalização do trâmite do Projeto de Lei Complementar no 17/2023 (art. 2o).

O Ministério Público sustentou que o decreto estaria eivado de vícios de motivo e finalidade, além de violar a reserva de Lei Complementar, pois a LC no 49/1998 não abriria margem à inovação no que se refere à organização e composição do CEEMT, sendo certo que eventual alteração no processo de escolha de seus dirigentes mediante decreto regulamentar revelar-se-ia inquinada de vício de finalidade e passível de nulidade.

Em sede liminar, o juízo de primeiro grau deferiu parcialmente o pedido de tutela provisória de urgência para suspender os efeitos do Decreto Estadual no 230/2023, com efeitos
ex nunc
, resguardando a eficácia dos atos praticados pelos Conselheiros no período de sua vigência.

Durante o trâmite processual, foi publicada a Lei Complementar no 761/2023, que alterou e acrescentou dispositivos à Lei Complementar no 49/1998, modificando a composição e a estrutura do Conselho Estadual de Educação de Mato Grosso.

O Estado de Mato Grosso, em sua contestação, suscitou preliminar de perda superveniente do objeto da ação, argumentando que a Lei Complementar no 761/2023 estabeleceu novo regime jurídico para a recomposição do Conselho, revogando tacitamente o decreto questionado. No mérito, defendeu a legalidade do Decreto no 230/2023, afirmando que o ato foi emanado de forma excepcional diante da iminência da aprovação do Projeto de Lei Complementar no 17/2023, como forma de propiciar um período sadio de transição entre atos normativos e garantir a continuidade do serviço público.

O Conselho Estadual de Educação, habilitado como terceiro interessado, também confirmou o esgotamento dos efeitos do Decreto no 230/2023 em razão da nova legislação.

Após regular tramitação, o juízo
a quo
proferiu sentença reconhecendo a perda superveniente do objeto da demanda e julgando extinto o processo sem resolução de mérito, com fundamento no artigo 485, VI, do Código de Processo Civil. Por consequência, revogou a tutela de urgência anteriormente deferida.

Contra essa sentença o Ministério Público Estadual interpôs o presente recurso de apelação, defendendo a ausência de perda de objeto da demanda e a necessidade de se declarar a nulidade do Decreto Estadual no 230/2023, bem como dos atos praticados durante sua vigência.

Logo, a controvérsia central deste recurso reside na análise da perda superveniente do objeto da demanda, reconhecida pelo juízo
a quo
para extinguir o processo sem resolução de mérito.

Pois bem. O magistrado de primeiro grau entendeu que a edição da Lei Complementar no 761/2023, que alterou parcialmente a Lei Complementar no 49/1998 e autorizou nova recomposição do Conselho Estadual de Educação, teria esgotado os efeitos do Decreto Estadual no 230/2023, revogando-o tacitamente. Assim, concluiu pela perda superveniente do interesse processual, por ausência de utilidade na tutela jurisdicional requerida.

Contudo, após detida análise dos autos, verifico que tal entendimento não merece prosperar.

A perda superveniente do objeto ocorre quando, no curso do processo, sobrevém fato que torna inútil o provimento jurisdicional pleiteado, esvaziando o interesse processual da parte autora. No caso de ações que visam à declaração de nulidade de atos normativos, é comum o entendimento de que a revogação ou substituição do ato impugnado acarreta a perda do objeto da demanda.

No entanto, essa regra comporta exceções, especialmente quando os efeitos do ato impugnado persistem mesmo após sua revogação, ou quando há interesse jurídico na declaração de sua nulidade desde a origem (efeitos
ex tunc
).

No caso em análise, o Ministério Público não buscou apenas o reconhecimento da invalidade atual do Decreto Estadual no 230/2023 – o que, de fato, estaria prejudicado pela edição da Lei Complementar no 761/2023 –, mas sim a declaração de sua nulidade desde a origem, com a consequente invalidação de todos os atos praticados pelos Conselheiros cujos mandatos foram ilegalmente prorrogados por tal ato normativo.

Conforme bem pontuado pelo
Parquet
em suas razões recursais, o decreto impugnado produziu efeitos concretos durante sua vigência, permitindo que Conselheiros com mandatos expirados continuassem a exercer suas funções e a praticar atos administrativos. Esses efeitos não são automaticamente convalidados pela posterior edição de lei complementar que reestrutura o Conselho.

Ademais, o pedido formulado na inicial não se limitava à declaração de nulidade do decreto em si, mas abrangia expressamente a invalidação de quaisquer atos praticados pelos Conselheiros que tiveram seus mandatos prorrogados indevidamente durante a vigência do ato impugnado. Esse pedido permanece útil e necessário, pois os atos administrativos praticados pelos Conselheiros com mandatos prorrogados continuam a produzir efeitos jurídicos, mesmo após a edição da Lei Complementar no 761/2023.

Portanto, não há que se falar em perda superveniente do objeto da ação, uma vez que persiste o interesse processual do Ministério Público na declaração de nulidade do Decreto Estadual no 230/2023 e de seus efeitos, desde a origem.

Afasta-se, assim, a tese de perda superveniente do objeto, prosseguindo na análise do mérito da demanda, à luz do art. 1.013, §3o, do CPC, tendo em vista que a causa encontra-se em condições de imediato julgamento.

Nesse contexto, o objeto da demanda consiste na verificação da legalidade do Decreto Estadual no 230/2023, por meio do qual se prorrogou, de forma excepcional, os mandatos dos Conselheiros do Conselho Estadual de Educação de Mato Grosso – CEE/MT, sob fundamento da tramitação do Projeto de Lei Complementar no 17/2023, que visa alterar e acrescentar dispositivos à Lei Complementar no 49/1998 e à Lei Complementar no 50/1998, além de dispor sobre outras providências.

Portanto, a controvérsia central refere-se à verificação da possibilidade jurídica de o Chefe do Poder Executivo Estadual, por meio de decreto, prorrogar os mandatos dos Conselheiros do Conselho Estadual de Educação de Mato Grosso – CEEMT, ou se essa medida configura violação aos princípios da legalidade e da reserva legal, na forma estabelecida pela Lei Complementar no 49/1998.

Inicialmente, cumpre destacar que o Conselho Estadual de Educação, nos termos do art. 32 da Lei Complementar no 49/1998 (vigente à época da edição do decreto impugnado), é
"órgão colegiado de caráter normativo, consultivo, deliberativo e de assessoramento superior da Secretaria de Estado de Educação e Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia, com representação paritária entre Governo do Estado e entidades da sociedade civil organizada"
.

O art. 39, parágrafo único, da mesma lei complementar estabelecia que
"os Conselheiros terão mandato de quatro anos, permitida uma recondução imediata"
. Não havia, portanto, previsão legal para prorrogação de mandatos mediante decreto do Governador do Estado.

Por sua vez, o processo de escolha e nomeação dos Conselheiros estava disciplinado nos arts. 36 a 39 da Lei Complementar no 49/1998, que determinavam que a escolha seria coordenada pelo próprio Conselho Estadual de Educação, cabendo ao Governador do Estado apenas a nomeação dos escolhidos, após a conclusão do processo seletivo.

Ao editar o Decreto no 230/2023, o Governador do Estado inovou na ordem jurídica, criando hipótese de prorrogação de mandatos não prevista na lei complementar que regia a matéria. Tal inovação extrapola os limites do poder regulamentar, que se destina apenas a explicitar o modo de execução da lei, sem criar direitos ou obrigações novas.

O poder regulamentar, como ensina Hely Lopes Meirelles,
"é a faculdade de que dispõem os Chefes de Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) de explicar a lei para sua correta execução, ou de expedir decretos autônomos sobre matéria de sua competência ainda não disciplinada por lei (...)"
. (Direito Administrativo Brasileiro, 42. ed., São Paulo: Malheiros, 2016, p. 141)

No entanto, esse poder encontra limites na própria lei que visa regulamentar. Como bem observa Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o regulamento
“não pode inovar na ordem jurídica, criando direitos, obrigações, proibições, medidas punitivas, até porque ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei, consoante o artigo 5o, II, da Constituição (...)"
. (
In
Direito Administrativo, 16. ed., São Paulo: Atlas, 2003, p. 90)

No caso em análise, o Decreto Estadual no 230/2023 claramente extrapolou os limites do poder regulamentar, ao criar hipótese de prorrogação de mandatos não prevista na Lei Complementar no 49/1998. Tal inovação configura usurpação da competência legislativa e viola o princípio da legalidade, insculpido no art. 37,
caput
, da Constituição Federal, bem como o princípio da reserva legal.

O princípio da legalidade, pilar do Estado Democrático de Direito, impõe à Administração Pública a observância estrita da lei, não lhe sendo permitido agir senão em virtude de autorização legal. No âmbito administrativo, esse princípio assume contornos ainda mais rígidos, pois, a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite.

Ademais, o decreto impugnado apresenta vícios tanto quanto ao
motivo
quanto à
finalidade
administrativa. No que se refere ao motivo, verifica-se, a partir de seu preâmbulo, que a prorrogação dos mandatos foi fundamentada em solicitação formulada pelo próprio Conselho Estadual de Educação de Mato Grosso – CEE/MT e pelo Secretário de Estado de Educação, sob o argumento de necessidade de manutenção dos Conselheiros até a conclusão da tramitação do Projeto de Lei Complementar no 17/2023. Todavia, tal justificativa carece de respaldo legal, pois a mera existência de proposta legislativa em curso não autoriza o Poder Executivo a inovar na ordem jurídica, especialmente por meio de decreto, instrumento incompatível com a alteração de normas de caráter complementar.

No tocante à finalidade, embora o ato tenha se apresentado sob o discurso de assegurar a continuidade das atividades do Conselho, o que à primeira vista remeteria à proteção do interesse público, verifica-se que, na prática, acabou por contrariá-lo. Isso porque, ao permitir a permanência de Conselheiros cujos mandatos já haviam se encerrado, o decreto comprometeu o regular processo de renovação da composição do CEE/MT, procedimento este expressamente disciplinado pela Lei Complementar no 49/1998. Tal conduta configura desvio de finalidade, uma vez que favoreceu a manutenção de membros específicos em afronta ao princípio da impessoalidade, que exige a observância estrita dos critérios legais para investidura e permanência em cargos públicos. Assim, embora revestido de aparente zelo institucional, o ato administrativo, na essência, resultou em comprometimento da legitimidade e da regularidade do órgão colegiado.

Diante dessas considerações, conclui-se que o Decreto Estadual no 230/2023 é nulo de pleno direito, por violar os princípios da legalidade e reserva legal e extrapolar os limites do poder regulamentar, ao criar hipótese de prorrogação de mandatos não prevista na Lei Complementar no 49/1998 então aplicável ao caso dos autos.

Reconhecida a nulidade do Decreto Estadual no 230/2023, cumpre examinar os efeitos dessa declaração sobre os atos praticados pelos Conselheiros do Conselho Estadual de Educação de Mato Grosso no período em que seus mandatos foram ilegalmente prorrogados, especificamente entre 12/04/2023 – data de encerramento dos mandatos regulares – e 03/05/2023, quando sobreveio a promulgação da Lei Complementar no 761/2023, que revogou tacitamente o referido decreto ao instituir novo regime jurídico para o colegiado.

O Ministério Público sustenta a aplicação da teoria dos frutos da árvore envenenada, segundo a qual a ilicitude originária do ato contaminaria todos os efeitos dele decorrentes. Assim, sendo nulo o decreto que prorrogou os mandatos, igualmente nulos seriam os atos praticados pelos Conselheiros após o término regular de sua investidura.

Entretanto, a aplicação automática dessa teoria deve ser ponderada à luz dos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima e da continuidade do serviço público, especialmente diante das peculiaridades do caso concreto. A anulação indiscriminada dos atos praticados nesse curto período poderia gerar insegurança jurídica e afetar negativamente terceiros de boa-fé que confiaram na aparente regularidade da atuação do Conselho, cujos atos, à época, gozavam da presunção de legitimidade própria dos atos administrativos.

É relevante observar que o período de prorrogação indevida foi relativamente breve – pouco mais de vinte dias – e que o próprio juízo de origem, ao deferir parcialmente a tutela de urgência em 17/05/2023 para suspender os efeitos do Decreto Estadual no 230/2023, expressamente resguardou
"a eficácia dos atos praticados pelos Conselheiros no período de sua vigência, ante a clara evidência de risco de dano inverso"
(id. 319680496). Embora tal decisão tenha sido proferida após a promulgação da Lei Complementar no 761/2023, evidencia a preocupação do Poder Judiciário com as consequências práticas da invalidação retroativa desses atos.

A necessidade de se considerar os efeitos concretos de decisões que envolvem nulidades administrativas encontra respaldo no art. 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei no 4.657/1942), que veda decisões fundadas em valores jurídicos abstratos sem análise de suas repercussões práticas. E igualmente no art. 21, parágrafo único, da LINDB, que também determina que a eventual imposição de ônus aos atingidos por decisão invalidatória observe parâmetros de proporcionalidade, equidade e preservação do interesse geral, evitando prejuízos anormais ou excessivos.

Com base nessas premissas, entendo que a solução mais adequada é adotar uma posição intermediária, que respeite os princípios da legalidade e reserva legal, sem desconsiderar a proteção da confiança legítima e os efeitos consolidados no tempo. Para tanto, é necessário distinguir entre dois grupos de atos: os atos internos de organização do Conselho e os atos externos que produziram efeitos perante terceiros.

No que se refere aos atos internos do Conselho – como eleições para cargos de direção, alterações regimentais e deliberações de caráter meramente administrativo –, impõe-se a declaração de nulidade, uma vez que derivam diretamente do decreto inválido e não geraram legítima expectativa em terceiros.

Diversamente, os atos externos que produziram efeitos concretos em relação a instituições de ensino, estudantes e profissionais da educação – tais como credenciamentos, autorizações, reconhecimentos de cursos e demais deliberações com repercussão no mundo jurídico – devem ter seus efeitos preservados, desde que não apresentem vícios próprios, além daquele relacionado à composição irregular do Conselho. Essa preservação se justifica não apenas em nome da segurança jurídica, mas também da continuidade dos serviços educacionais e da boa-fé dos destinatários desses atos.

O próprio Supremo Tribunal Federal já reconheceu, em diversos precedentes, a possibilidade de modulação dos efeitos de decisões que declaram nulidade de atos administrativos, justamente para evitar retrocessos indevidos e assegurar a estabilidade das relações jurídicas legitimamente constituídas.

Diante desse cenário, impõe-se a declaração de nulidade do Decreto Estadual no 230/2023, com efeitos
ex tunc
, invalidando os atos internos de organização do Conselho Estadual de Educação praticados entre 12/04/2023 e 03/05/2023 pelos Conselheiros que já se encontravam com mandatos vencidos. Contudo, devem ser preservados os efeitos dos atos externos que afetaram terceiros de boa-fé, desde que não contaminados por outros vícios, por razões de segurança jurídica e em atenção à decisão liminar que expressamente resguardou sua eficácia no caso concreto.

Essa solução permite a harmonização entre os princípios da legalidade e da impessoalidade, por um lado, e os da segurança jurídica e proteção à confiança legítima, por outro, evitando que a nulidade do decreto gere efeitos desproporcionais ou comprometa a continuidade do serviço público educacional no Estado de Mato Grosso.

Ante o exposto,
dou provimento
ao recurso de apelação interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso para, reformando a sentença que reconheceu a perda superveniente do objeto da demanda, julgar procedente em parte o pedido inicial para declarar a nulidade do Decreto Estadual no 230, de 10 de abril de 2023, desde a sua origem, bem como a nulidade de todos os atos internos praticados pelos Conselheiros do Conselho Estadual de Educação de Mato Grosso entre o término regular de seus mandatos (12/04/2023) e a superveniência da Lei Complementar no 761, de 03 de maio de 2025, ressalvados os efeitos externos desses atos em relação a terceiros de boa-fé, na forma da fundamentação supra.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 19/02/2026