Tribunal: TJMT
Processo: 1043733-45.2025.8.11.0000
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2026-05-14
Data de publicação: 2026-05-20

Ementa:
EMENTA:
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL No 14.224/2025 DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS. INSTITUIÇÃO DO "PROJETO BEM-ESTAR RURAL: DANÇA, EXERCÍCIO E VIDA". VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AUSÊNCIA DE ESTUDO DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL CONFIGURADA. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.
I. CASO EM EXAME
1. Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de Rondonópolis em face da Lei Municipal no 14.224/2025, de iniciativa parlamentar, que institui o "Projeto Bem-Estar Rural: Dança, Exercício e Vida", determinando a realização de atividades físicas, dança, exercícios, zumba, ginástica e outras práticas de bem-estar destinadas à população idosa e em geral nas Associações da Zona Rural de Rondonópolis/MT, com frequência mínima de três vezes por semana, a serem desenvolvidas por profissionais qualificados vinculados à Secretaria Municipal de Esporte e Lazer, atribuindo a esta Secretaria a responsabilidade pela organização, planejamento, execução das atividades e garantia de adequação dos espaços e materiais necessários. O autor requer a declaração de inconstitucionalidade da norma por vício formal de iniciativa e ausência de estudo de impacto orçamentário e financeiro.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a Lei Municipal no 14.224/2025, de iniciativa parlamentar, que determina a implementação de política pública específica, impondo obrigações concretas ao Poder Executivo Municipal quanto à organização, planejamento, execução de atividades e disponibilização de profissionais qualificados, configura usurpação de competência privativa do Chefe do Poder Executivo para legislar sobre servidor público, criação, estrutura e atribuição de órgãos da Administração Pública Municipal, violando o princípio da separação dos poderes; (ii) estabelecer se a ausência de estudo de impacto orçamentário e financeiro em proposição legislativa que cria despesa obrigatória de caráter continuado configura vício formal de constitucionalidade.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A Constituição do Estado de Mato Grosso, em seu artigo 195, parágrafo único, estabelece serem de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre servidor público, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal; e criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração Pública direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração.
4. A Lei Municipal no 14.224/2025 não se limita a estabelecer diretrizes programáticas ou objetivos gerais, mas impõe obrigações concretas, específicas e determinadas ao Poder Executivo, interferindo diretamente na gestão administrativa, no planejamento de políticas públicas, na alocação de recursos humanos e materiais, e na organização dos serviços públicos municipais, retirando por completo a margem de discricionariedade administrativa que naturalmente compete ao gestor público.
5. A norma impugnada caracteriza-se como norma impositiva, e não meramente programática, utilizando verbos no modo imperativo que evidenciam seu caráter cogente, vinculando o administrador público à sua implementação e retirando-lhe a margem de discricionariedade para avaliar a conveniência e oportunidade da medida.
6. A jurisprudência deste Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso tem se orientado de forma firme e consistente no sentido de reconhecer a inconstitucionalidade de leis de iniciativa parlamentar que interferem na gestão administrativa, na organização de órgãos públicos, na política de recursos humanos ou na implementação de políticas públicas específicas, matérias que se inserem na esfera de competência privativa do Chefe do Poder Executivo.
7. O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, em seu artigo 113, estabelece que a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro, norma de observância obrigatória para todos os entes da Federação, conforme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
8. A análise dos autos processuais revela que a Lei Municipal no 14.224/2025 não foi acompanhada de qualquer estudo de impacto orçamentário e financeiro, circunstância que configura vício formal de constitucionalidade, impedindo a adequada avaliação da viabilidade financeira da medida e comprometendo o planejamento orçamentário do ente federado.
9. Os vícios formais de constitucionalidade caracterizam-se pela insanabilidade, ou seja, pela impossibilidade de convalidação ou correção posterior, contaminando o ato normativo desde sua origem, tornando-o incompatível com a ordem constitucional independentemente de seu conteúdo material.
IV. DISPOSITIVO E TESE
10. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.
Tese de julgamento: 1. É inconstitucional, por vício formal de iniciativa, lei municipal de origem parlamentar que, a pretexto de instituir política pública, interfere diretamente na gestão administrativa, na organização de órgãos públicos, na política de recursos humanos e na implementação de políticas públicas específicas, impondo obrigações concretas e determinadas ao Poder Executivo Municipal, retirando-lhe a margem de discricionariedade administrativa, em matérias de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, por violação ao princípio da separação dos poderes. 2. Configura vício formal de constitucionalidade a ausência de estudo de impacto orçamentário e financeiro em proposição legislativa que crie despesa obrigatória de caráter continuado, por violação à norma de reprodução obrigatória aplicável a todos os entes da Federação. 3. Os vícios formais de constitucionalidade são insanáveis, não se convalidando pelo decurso do tempo ou pela aquiescência do poder competente, contaminando o ato normativo desde sua origem.
Dispositivos relevantes citados: Constituição do Estado de Mato Grosso, arts. 190 e 195, parágrafo único, incisos II e III; Constituição Federal, Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, art. 113.
Jurisprudência relevante citada: TJ/MT - N.U 1023302-24.2024.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, MARIA EROTIDES KNEIP, Órgão Especial, Julgado em 15/05/2025, Publicado no DJE 27/05/2025

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1043733-45.2025.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Liminar, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[CLAUDIO FERREIRA DE SOUZA - CPF: 705.510.651-68 (AUTOR), LUIS HENRIQUE NUCCI VACARO - CPF: 576.868.316-04 (ADVOGADO), CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 00.177.279/0001-83 (REU), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL No 14.224/2025 DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS. INSTITUIÇÃO DO "PROJETO BEM-ESTAR RURAL: DANÇA, EXERCÍCIO E VIDA". VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AUSÊNCIA DE ESTUDO DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL CONFIGURADA. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

1.

Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de Rondonópolis em face da Lei Municipal no 14.224/2025, de iniciativa parlamentar, que institui o "Projeto Bem-Estar Rural: Dança, Exercício e Vida", determinando a realização de atividades físicas, dança, exercícios, zumba, ginástica e outras práticas de bem-estar destinadas à população idosa e em geral nas Associações da Zona Rural de Rondonópolis/MT, com frequência mínima de três vezes por semana, a serem desenvolvidas por profissionais qualificados vinculados à Secretaria Municipal de Esporte e Lazer, atribuindo a esta Secretaria a responsabilidade pela organização, planejamento, execução das atividades e garantia de adequação dos espaços e materiais necessários. O autor requer a declaração de inconstitucionalidade da norma por vício formal de iniciativa e ausência de estudo de impacto orçamentário e financeiro.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se a Lei Municipal no 14.224/2025, de iniciativa parlamentar, que determina a implementação de política pública específica, impondo obrigações concretas ao Poder Executivo Municipal quanto à organização, planejamento, execução de atividades e disponibilização de profissionais qualificados, configura usurpação de competência privativa do Chefe do Poder Executivo para legislar sobre servidor público, criação, estrutura e atribuição de órgãos da Administração Pública Municipal, violando o princípio da separação dos poderes; (ii) estabelecer se a ausência de estudo de impacto orçamentário e financeiro em proposição legislativa que cria despesa obrigatória de caráter continuado configura vício formal de constitucionalidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A Constituição do Estado de Mato Grosso, em seu artigo 195, parágrafo único, estabelece serem de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre servidor público, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal; e criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração Pública direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração.

4.

A Lei Municipal no 14.224/2025 não se limita a estabelecer diretrizes programáticas ou objetivos gerais, mas impõe obrigações concretas, específicas e determinadas ao Poder Executivo, interferindo diretamente na gestão administrativa, no planejamento de políticas públicas, na alocação de recursos humanos e materiais, e na organização dos serviços públicos municipais, retirando por completo a margem de discricionariedade administrativa que naturalmente compete ao gestor público.

5.

A norma impugnada caracteriza-se como norma impositiva, e não meramente programática, utilizando verbos no modo imperativo que evidenciam seu caráter cogente, vinculando o administrador público à sua implementação e retirando-lhe a margem de discricionariedade para avaliar a conveniência e oportunidade da medida.

6.

A jurisprudência deste Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso tem se orientado de forma firme e consistente no sentido de reconhecer a inconstitucionalidade de leis de iniciativa parlamentar que interferem na gestão administrativa, na organização de órgãos públicos, na política de recursos humanos ou na implementação de políticas públicas específicas, matérias que se inserem na esfera de competência privativa do Chefe do Poder Executivo.

7.

O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, em seu artigo 113, estabelece que a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro, norma de observância obrigatória para todos os entes da Federação, conforme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

8.

A análise dos autos processuais revela que a Lei Municipal no 14.224/2025 não foi acompanhada de qualquer estudo de impacto orçamentário e financeiro, circunstância que configura vício formal de constitucionalidade, impedindo a adequada avaliação da viabilidade financeira da medida e comprometendo o planejamento orçamentário do ente federado.

9.

Os vícios formais de constitucionalidade caracterizam-se pela insanabilidade, ou seja, pela impossibilidade de convalidação ou correção posterior, contaminando o ato normativo desde sua origem, tornando-o incompatível com a ordem constitucional independentemente de seu conteúdo material.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10.

Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.

Tese de julgamento
: 1. É inconstitucional, por vício formal de iniciativa, lei municipal de origem parlamentar que, a pretexto de instituir política pública, interfere diretamente na gestão administrativa, na organização de órgãos públicos, na política de recursos humanos e na implementação de políticas públicas específicas, impondo obrigações concretas e determinadas ao Poder Executivo Municipal, retirando-lhe a margem de discricionariedade administrativa, em matérias de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, por violação ao princípio da separação dos poderes. 2. Configura vício formal de constitucionalidade a ausência de estudo de impacto orçamentário e financeiro em proposição legislativa que crie despesa obrigatória de caráter continuado, por violação à norma de reprodução obrigatória aplicável a todos os entes da Federação. 3. Os vícios formais de constitucionalidade são insanáveis, não se convalidando pelo decurso do tempo ou pela aquiescência do poder competente, contaminando o ato normativo desde sua origem.

Dispositivos relevantes citados
: Constituição do Estado de Mato Grosso, arts. 190 e 195, parágrafo único, incisos II e III; Constituição Federal, Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, art. 113.

Jurisprudência relevante citada
: TJ/MT - N.U 1023302-24.2024.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, MARIA EROTIDES KNEIP, Órgão Especial, Julgado em 15/05/2025, Publicado no DJE 27/05/2025

RELATÓRIO

(EXMA SRa DESa MARIA EROTIDES KNEIP):

Trata-se Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do Município de Rondonópolis, objetivando a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal no 14.224, de 06 de junho de 2025, que institui o denominado "Projeto Bem-Estar Rural: Dança, Exercício e Vida", cujo escopo precípuo consiste na implementação de atividades físicas, práticas de dança, exercícios físicos, zumba, ginástica e outras modalidades de bem-estar destinadas à população idosa e à comunidade em geral nas Associações da Zona Rural do Município de Rondonópolis, Estado de Mato Grosso.

O Autor sustenta a existência de duplo vício de inconstitucionalidade na norma impugnada: inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa e inconstitucionalidade formal por ausência de estudo de impacto orçamentário e financeiro.

No que concerne ao vício de iniciativa, argumenta que a Lei Municipal no 14.224/2025, não obstante tenha sido deflagrada por iniciativa parlamentar, dispõe diretamente sobre a implementação, organização, execução e manutenção de políticas públicas, impondo obrigações concretas à Administração Municipal.

Sustenta o autor, ademais, que a norma impugnada invade a competência do Poder Executivo para a organização das atribuições da Administração Direta na prestação do serviço público, circunstância que configura usurpação de competência constitucionalmente reservada ao Chefe do Poder Executivo.

No que tange ao segundo vício apontado, sustenta que as atribuições criadas pela Lei Municipal em análise oneram a Administração, circunstância que demandaria, nos termos do ordenamento jurídico vigente, a apresentação de estimativa do impacto orçamentário e financeiro da proposição legislativa.

Argumenta que a ausência de tal estudo configura vício formal de constitucionalidade, na medida em que a norma constitucional que estabelece tal exigência é de observância obrigatória para todos os entes da Federação.

A Câmara Municipal, embora notificada, não apresentou defesa técnica, conforme certidão lançada no Id. 344995354.

Instada a se manifestar, a d. Procuradoria Geral de Justiça opinou pela procedência da ação, conforme parecer anexado no Id. 346622378.

É o Relatório.

VOTO

A questão a ser decidida consiste em determinar se a norma impugnada (Lei Municipal no 14225/2025), de iniciativa parlamentar, que institui o denominado "Projeto Bem-Estar Rural: Dança, Exercício e Vida", cujo escopo precípuo consiste na implementação de atividades físicas, práticas de dança, exercícios físicos, zumba, ginástica e outras modalidades de bem-estar destinadas à população idosa e à comunidade em geral nas Associações da Zona Rural do Município de Rondonópolis, invade ou não a esfera de competência legislativa reservada constitucionalmente ao Prefeito Municipal, notadamente no que concerne à organização administrativa, à estruturação de órgãos públicos e à matéria orçamentária.

Assim estão redigidos os dispositivos legais impugnados:

Art. 1o
Fica instituída
a realização de atividades físicas, de dança, exercícios físicos, zumba, ginástica e outras práticas de bem-estar destinadas à população idosa e em geral, nas Associações da Zona Rural de Rondonópolis – MT, com frequência mínima de três vezes por semana.

Art. 2o As atividades previstas no artigo anterior
deverão ser desenvolvidas por profissionais qualificados
, preferencialmente vinculados à Secretaria Municipal de Esporte e Lazer ou por meio de parcerias com entidades especializadas.

Art. 3o
A Secretaria Municipal de Esporte e Lazer
, em colaboração com as Associações da Zona Rural,
ficará responsável pela organização, planejamento e execução das atividades
, garantindo a adequação dos espaços e materiais necessários.

Art. 4o As atividades terão como objetivos:

I – Promover a saúde e o bem-estar da população idosa e em geral;

II – Fomentar a inclusão social e o fortalecimento de vínculos comunitários;

III – Estimular a prática regular de exercícios físicos, de modo a contribuir para a melhoria da qualidade de vida.

Art. 5o A frequência mínima das atividades será de três vezes por mês em cada Associação da Zona Rural, podendo ser ajustada conforme as necessidades e as peculiaridades locais, desde que garantidos os objetivos deste Projeto de Lei.

Art. 6o Esta lei entra em vigor na data de sua publicação. (NEGRITEI)

A Constituição Federal, em seu artigo 61, § 1o, estabelece extenso rol de matérias cuja iniciativa legislativa é privativa do Presidente da República, incluindo, entre outras, as leis que disponham sobre a organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, servidores públicos da União, criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica, e fixação ou modificação dos efetivos das Forças Armadas.

A reserva de iniciativa legislativa estabelecida na Constituição Federal aplica-se, por força do princípio da simetria constitucional, aos Estados-membros e aos Municípios, que devem reproduzir, em suas respectivas Constituições e Leis Orgânicas, o modelo de repartição de competências legislativas estabelecido na Constituição Federal.

Esta aplicação, contudo, não se dá de forma automática ou mecânica, mas deve ser adaptada às peculiaridades da organização política de cada ente federado, respeitando-se as competências constitucionalmente estabelecidas para cada esfera de governo.

A Constituição do Estado de Mato Grosso, em seu artigo 195, parágrafo único, reproduz, no âmbito estadual, o modelo de reserva de iniciativa legislativa estabelecido na Constituição Federal, estabelecendo que são de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre matéria orçamentária e tributária; servidor público, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal; e criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração Pública direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração.

A violação à reserva de iniciativa legislativa configura vício formal de inconstitucionalidade, caracterizado pela inobservância do procedimento constitucionalmente estabelecido para a elaboração de determinadas espécies normativas.

Este vício, por sua natureza, contamina o ato normativo desde sua origem, tornando-o incompatível com a ordem constitucional independentemente do conteúdo material da norma.

Trata-se, portanto, de vício insanável, que não se convalida pelo decurso do tempo ou pela eventual aquiescência do poder competente para a iniciativa legislativa.

Estabelecidas as premissas teóricas acerca do princípio da separação dos poderes e da reserva de iniciativa legislativa, impende proceder à análise específica da Lei Municipal no 14.224/2025, com o escopo de verificar se o diploma normativo impugnado incorre em vício de iniciativa, por usurpação de competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal.

A Lei Municipal no 14.224/2025, de autoria do Vereador Anderson Bananeiro, foi promulgada pelo Presidente da Câmara Municipal de Rondonópolis em 06 de junho de 2025.

Verifica-se, portanto, que a norma impugnada teve origem em iniciativa parlamentar, e não em projeto de lei apresentado pelo Chefe do Poder Executivo Municipal.

A análise do conteúdo normativo da lei impugnada revela que o diploma legislativo não se limita a estabelecer diretrizes programáticas ou objetivos gerais a serem perseguidos pela Administração Pública Municipal, mas, ao revés, impõe obrigações concretas, específicas e determinadas ao Poder Executivo, interferindo diretamente na gestão administrativa, no planejamento de políticas públicas, na alocação de recursos humanos e materiais, e na organização dos serviços públicos municipais.

O artigo 1o da norma impugnada estabelece, de forma imperativa e cogente, a instituição da realização de atividades físicas, de dança, exercícios físicos, zumba, ginástica e outras práticas de bem-estar destinadas à população idosa e em geral, nas Associações da Zona Rural de Rondonópolis, com frequência mínima de três vezes por semana.

Este dispositivo não se limita a autorizar ou recomendar a implementação de tais atividades, mas determina sua realização de forma obrigatória, estabelecendo inclusive a periodicidade mínima das atividades.

Ao estabelecer tal obrigação, o legislador municipal retirou por completo a margem de discricionariedade administrativa que naturalmente compete ao gestor público na implementação de políticas públicas.

O Chefe do Poder Executivo, responsável pela administração municipal e pela execução das políticas públicas, viu-se privado da possibilidade de avaliar a conveniência e oportunidade da implementação de tais atividades, bem como de definir as prioridades na alocação de recursos públicos escassos.

O artigo 2o da norma impugnada avança ainda mais na seara da gestão administrativa, ao determinar que as atividades previstas no artigo anterior deverão ser desenvolvidas por profissionais qualificados, preferencialmente vinculados à Secretaria Municipal de Esporte e Lazer ou por meio de parcerias com entidades especializadas.

Este dispositivo interfere diretamente na política de recursos humanos da Administração Municipal, na medida em que estabelece a necessidade de disponibilização de profissionais específicos para a execução das atividades determinadas.

A exigência de profissionais qualificados para o desenvolvimento das atividades implica, necessariamente, a contratação de servidores públicos ou a celebração de contratos administrativos com entidades especializadas, matérias que se inserem na esfera de competência privativa do Chefe do Poder Executivo.

A contratação de servidores públicos, seja por meio de concurso público, seja por meio de contratação temporária, constitui ato de gestão administrativa que demanda a prévia criação de cargos ou funções públicas, bem como a fixação da respectiva remuneração, matérias que, nos termos da Constituição Estadual, são de iniciativa privativa do Prefeito.

O artigo 3o da norma impugnada aprofunda ainda mais a ingerência na esfera administrativa, ao estabelecer que a Secretaria Municipal de Esporte e Lazer, em colaboração com as Associações da Zona Rural, ficará responsável pela organização, planejamento e execução das atividades, garantindo a adequação dos espaços e materiais necessários.

Este dispositivo não apenas determina a implementação de política pública específica, mas também estabelece minuciosamente a forma de sua execução, definindo o órgão responsável, as atribuições específicas e até mesmo os aspectos logísticos e materiais da implementação.

Ao atribuir à Secretaria Municipal de Esporte e Lazer a responsabilidade pela organização, planejamento e execução das atividades, o legislador municipal interferiu diretamente na estrutura e nas atribuições de órgão da Administração Pública Municipal, matéria que, nos termos da Constituição Estadual, é de iniciativa privativa do Prefeito.

A definição das atribuições de órgãos da Administração Pública constitui ato de organização administrativa que compete exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo, no exercício de sua função constitucional de administrar o ente federado.

Ademais, a determinação de que a Secretaria Municipal de Esporte e Lazer deve garantir a adequação dos espaços e materiais necessários para a realização das atividades implica a alocação de recursos públicos para a aquisição de materiais e a adequação de espaços físicos, matéria que se insere na esfera do planejamento orçamentário e financeiro, de competência privativa do Chefe do Poder Executivo.

Para a adequada compreensão da matéria sub examine, impende estabelecer distinção técnica entre normas programáticas e normas impositivas, categorias normativas que, embora possam apresentar conteúdo material semelhante, distinguem-se fundamentalmente quanto aos seus efeitos jurídicos e à margem de discricionariedade conferida ao administrador público.

As normas programáticas caracterizam-se por estabelecer diretrizes, objetivos ou programas de ação a serem perseguidos pelo Poder Público, sem, contudo, impor obrigações concretas e determinadas ou estabelecer prazos específicos para sua implementação.

Tais normas conferem ao administrador público ampla margem de discricionariedade para avaliar a conveniência e oportunidade de sua implementação, bem como para definir as prioridades na alocação de recursos públicos escassos.

As normas impositivas, por sua vez, caracterizam-se por estabelecer obrigações concretas, específicas e determinadas, vinculando o administrador público à sua implementação e retirando-lhe a margem de discricionariedade para avaliar a conveniência e oportunidade da medida.

Tais normas, quando emanadas do Poder Legislativo em matérias de competência privativa do Poder Executivo, configuram usurpação de competência e violação ao princípio da separação dos poderes.

Acerca da matéria, assim é a jurisprudência deste Sodalício,
in verbis:

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ALTERAÇÃO DA COMPOSIÇÃO DO CONSELHO ESTADUAL DE SAÚDE POR INICIATIVA PARLAMENTAR. VÍCIO FORMAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO COM MODULAÇÃO DE EFEITOS. I. CASO EM EXAME 1. Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso visando à declaração de inconstitucionalidade do art. 19, inciso I, alínea "l", inciso II, alínea "p" e §7o, da Lei Complementar estadual no 22/1992, com redação conferida pelas Leis Complementares estaduais no 87/2001, no 102/2002 e no 489/2013. Alegação de violação ao princípio da separação dos poderes e à composição originária do Conselho Estadual de Saúde. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a alteração da composição do Conselho Estadual de Saúde por iniciativa parlamentar configura violação ao princípio da separação dos poderes; e (ii) estabelecer se a norma impugnada desrespeita a previsão constitucional estadual quanto à composição paritária do Conselho Estadual de Saúde. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A Constituição do Estado de Mato Grosso, em seu art. 66, inciso V, atribui privativamente ao Governador do Estado a competência para dispor sobre a organização e o funcionamento da administração pública estadual. 4. A alteração da composição do Conselho Estadual de Saúde por iniciativa parlamentar interfere na estrutura administrativa do Executivo, configurando vício formal de inconstitucionalidade. 5. O Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência consolidada no sentido de que normas que alteram a estrutura e o funcionamento de órgãos da administração pública estadual, quando de iniciativa parlamentar, padecem de vício de iniciativa, conforme decidido na ADI 2654/AL. 6. O Tribunal de Justiça de Mato Grosso já decidiu, em casos análogos, que normas municipais de iniciativa parlamentar que alteram a estrutura de conselhos vinculados ao Executivo são inconstitucionais por afronta ao princípio da separação dos poderes. 7. Além do vício formal, verifica-se afronta ao art. 222 da Constituição Estadual, que estabelece a composição paritária do Conselho Estadual de Saúde, desrespeitada pelas normas impugnadas. 8. A alegação da Assembleia Legislativa de que a norma ampliaria a participação democrática não afasta a inconstitucionalidade, pois a ampliação da participação social não pode ocorrer mediante usurpação da competência privativa do Executivo. 9. A modulação dos efeitos da decisão para 180 dias após o trânsito em julgado se justifica para evitar prejuízos ao funcionamento do Conselho Estadual de Saúde. IV. DISPOSITIVO E TESE 10. Pedido procedente. Tese de julgamento: 1. A alteração da composição de conselhos estaduais vinculados ao Poder Executivo por iniciativa parlamentar configura vício formal de inconstitucionalidade por afronta ao princípio da separação dos poderes. 2.
A modificação da estrutura de órgãos administrativos estaduais sem a participação do Chefe do Executivo viola a competência privativa estabelecida na Constituição Estadual
. 3. A composição do Conselho Estadual de Saúde deve respeitar a paridade prevista na Constituição Estadual, sendo inconstitucionais normas que alterem essa estrutura de forma incompatível. Dispositivos relevantes citados: Constituição do Estado de Mato Grosso, arts. 66, V, e 222. Jurisprudência relevante citada: STF, ADI 2654/AL, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, j. 13.08.2014; TJ-MT, ADI 1015777-25.2023.8.11.0000, Rel. Des. Maria Erotides Kneip, Órgão Especial, j. 16.05.2024; TJ-MT, ADI 1015771-18.2023.8.11.0000, Rel. Des. Serly Marcondes Alves, Órgão Especial, j. 15.02.2024. (TJ/MT - N.U 1023302-24.2024.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, MARIA EROTIDES KNEIP, Órgão Especial, Julgado em 15/05/2025, Publicado no DJE 27/05/2025) (NEGRITEI)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – JULGAMENTO DO MÉRITO – RITO ABREVIADO PREVISTO NO ARTIGO 12 DA LEI No 9.868/1999 – PRETENSÃO DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI No 9.278, DE 05 DE JUNHO DE 2017, DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS/MT, QUE DISPÕE SOBRE O ATENDIMENTO EM ATENÇÃO À SAÚDE VISUAL PRIMÁRIA NO PSF, CAIS, UBS, ESCOLAS MUNICIPAIS E OUTROS ORGANISMOS, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS – ATO NORMATIVO QUE LEGISLA SOBRE SERVIDOR PÚBLICO E ACABA PROMOVENDO ALTERAÇÃO EM ÓRGÃOS INTEGRANTES DA ESTRUTURA DO PODER EXECUTIVO – MATÉRIA RESERVADA À INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO – VIOLAÇÃO AOS ARTS. 190 E 195, PARÁGRAFO ÚNICO, INCISOS II E III, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES – INCONSTITUCIONALIDADE POR OFENSA À SEPARAÇÃO DE PODERES E FORMAL POR VÍCIO DE INICIATIVA – AÇÃO PROCEDENTE. Ao disciplinar hipótese de contratação de profissional de optometria pela Administração Municipal para atuação nos Programas de Saúde da Família (PSF), no Centro de Atenção Integrada à Saúde (CAIS), nas Unidades Básicas de Saúde (UBS), nas Escolas Municipais e em outros organismos, tais como consultórios, bem como ao pormenorizar atribuições do profissional de optometria, a exemplo de determinar a necessidade de encaminhamento de paciente a corpo clínico especializado ou a realização de palestras e campanhas de orientação, observa-se que a Câmara Municipal de Rondonópolis dispõe sobre servidor público e acaba promovendo alteração em órgãos umbilicalmente ligados à estrutura do Poder Executivo, quais sejam, a Secretaria Municipal de Saúde e a Secretaria Municipal de Educação, o que importa em transgressão aos limites impostos pelo princípio da separação dos poderes, que preleciona uma relação harmônica e livre de ingerência recíproca. A apresentação de projeto de lei pelo Poder Legislativo padece de vício de iniciativa, por ofensa ao princípio da separação dos poderes, conforme disposto no parágrafo único do art. 190 da CEMT.
Há indevida investida na função legislativa na função do Executivo, na medida em que somente o Chefe do Poder Executivo Municipal tem competência para legislar sobre a contratação de servidor público, bem como sobre a estrutura e as atribuições de órgãos da Administração Pública municipal, nos termos do art. 195, parágrafo único, II e III, da CEMT.
ADI julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei no. 9.278, de 05 de junho de 2017, do Município de Rondonópolis/MT, por usurpação de competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal e violação ao princípio da separação dos poderes. (TJ/MT - N.U 1000514-16.2024.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, Órgão Especial, Julgado em 18/07/2024, Publicado no DJE 26/07/2024) (NEGRITEI)

Em caso semelhante ao presente caso, assim julgou recentemente o E. Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais,
in verbis:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI No 5.081/2025 DO MUNICÍPIO DE CATAGUASES - MG - INSTITUIÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA - PROGRAMA DE FOMENTO AO JIU-JITSU - NOVAS ATRIBUIÇÕES ESPECÍFICAS IMPUTADAS À SECRETARIA MUNICIPAL DE ESPORTE E LAZER - MATÉRIA RESERVADA À INICIATIVA LEGISLATIVA PRIVATIVA DO PREFEITO - LEI RESULTANTE DE PROJETO DE VEREADOR - VÍCIO DE INICIATIVA - NECESSIDADE DE DISPÊNDIOS A CARGO DA ADMINISTRAÇÃO - AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL -
A imputação de novas atribuições a órgão do Poder Executivo municipal constitui matéria a cujo respeito a iniciativa legislativa compete privativamente ao prefeito. - Afigura-se formalmente inconstitucional, por usurpação da competência de iniciativa legislativa exclusiva do prefeito, a lei municipal de origem parlamentar que, ao instituir programa de fomento a determinada prática esportiva - "Jiu-Jitsu" -, não se limita a demandar, em termos genéricos, atuação positiva do Poder Executivo, mas comete tarefas específicas a órgão da Administração Municipal, obrigando-o ao desempenho de novas atribuições
. - Se a lei cria despesas para o Poder Executivo, mas o respectivo projeto não foi instruído de estimativa de impacto financeiro e orçamentário, é de reconhecer a inconstitucionalidade formal por inobservância do requisito de validade estabelecido pelo artigo 113 do ADCT, que veicula norma de reprodução obrigatória pelos Estados. (TJ/MG - Ação Direta Inconst 1.0000.25.082202-0/000, Relator(a): Des.(a) Fernando Lins, ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 10/12/2025, publicação da súmula em 19/01/2026) (NEGRITEI)

No caso concreto, a análise do conteúdo normativo da Lei Municipal no 14.224/2025 revela inequivocamente que se trata de norma impositiva, e não meramente programática.

O diploma legislativo não se limita a estabelecer diretrizes ou objetivos gerais, mas determina, de forma cogente e imperativa, a realização de atividades específicas, com periodicidade pré-estabelecida, por profissionais qualificados, sob a responsabilidade de órgão específico da Administração Municipal, com garantia de adequação de espaços e materiais necessários.

A utilização de verbos no modo imperativo ("fica instituída", "deverão ser desenvolvidas", "ficará responsável", "garantindo") evidencia o caráter impositivo da norma, que não confere ao administrador público qualquer margem de discricionariedade para avaliar a conveniência e oportunidade de sua implementação.

O Chefe do Poder Executivo vê-se, assim, vinculado à implementação das atividades determinadas pela lei, independentemente de sua avaliação acerca da prioridade de tal política pública em relação a outras demandas da população municipal.

Esta vinculação do administrador público a obrigações concretas e determinadas, estabelecidas por lei de iniciativa parlamentar em matérias de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, configura usurpação de competência e violação ao princípio da separação dos poderes, na medida em que retira do Poder Executivo a prerrogativa constitucional de definir as prioridades na implementação de políticas públicas e na alocação de recursos públicos escassos.

Para além do vício de iniciativa já analisado, a Lei Municipal no 14.224/2025 padece de outro vício formal de constitucionalidade, consubstanciado na ausência de estudo de impacto orçamentário e financeiro que deveria acompanhar a proposição legislativa, nos termos do ordenamento jurídico vigente.

O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, em seu artigo 113, estabelece que "a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro".

Este dispositivo constitucional, introduzido pela Emenda Constitucional no 95/2016, que instituiu o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, destina-se a assegurar a responsabilidade fiscal e a sustentabilidade das contas públicas, impedindo a aprovação de leis que criem despesas obrigatórias sem a prévia avaliação de seu impacto nas finanças públicas.

A exigência de estudo de impacto orçamentário e financeiro não se restringe à União, aplicando-se, por força do princípio da simetria constitucional e da necessidade de observância dos princípios de responsabilidade fiscal por todos os entes federados, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.

Esta aplicação decorre não apenas da interpretação sistemática do ordenamento jurídico constitucional, mas também da necessidade de assegurar a gestão fiscal responsável em todos os níveis de governo, conforme estabelecido na legislação infraconstitucional pertinente.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, em precedente específico sobre a matéria, reconheceu expressamente que o artigo 113 do ADCT é de observância obrigatória para todos os entes da Federação, não se limitando à União.

No caso concreto, a análise dos autos processuais revela que a Lei Municipal no 14.224/2025 não foi acompanhada de qualquer estudo de impacto orçamentário e financeiro, circunstância que configura vício formal de constitucionalidade.

A norma impugnada, conforme já demonstrado, cria despesa obrigatória de caráter continuado, na medida em que determina a realização de atividades físicas com periodicidade mínima de três vezes por semana, por profissionais qualificados, com garantia de adequação de espaços e materiais necessários.

A implementação das atividades determinadas pela lei impugnada demanda, necessariamente, a alocação de recursos públicos para diversos fins, incluindo: (i) a contratação ou disponibilização de profissionais qualificados para o desenvolvimento das atividades; (ii) a aquisição de materiais necessários para a realização das atividades; (iii) a adequação de espaços físicos nas Associações da Zona Rural; (iv) o transporte dos profissionais e materiais para as localidades rurais; (v) a logística e estrutura de apoio para a realização das atividades; e (vi) os custos administrativos decorrentes da organização, planejamento e execução das atividades.

Todos estes custos caracterizam despesa obrigatória de caráter continuado, na medida em que decorrem diretamente da imposição legal e devem ser suportados pelo Poder Executivo Municipal de forma permanente, enquanto a lei permanecer em vigor.

A ausência de estudo de impacto orçamentário e financeiro impede a adequada avaliação da viabilidade financeira da medida e compromete o planejamento orçamentário do ente federado, podendo acarretar desequilíbrio fiscal e comprometimento da capacidade de investimento em outras áreas prioritárias.

A exigência de estudo de impacto orçamentário e financeiro não constitui mera formalidade burocrática ou requisito procedimental desprovido de conteúdo substancial, mas instrumento essencial de planejamento fiscal e de garantia da sustentabilidade das contas públicas.

Por meio de tal estudo, o legislador pode avaliar adequadamente as consequências financeiras de sua opção política, ponderando os custos da medida em relação aos benefícios esperados e verificando a compatibilidade da despesa com as disponibilidades orçamentárias e financeiras do ente federado.

A ausência de tal estudo, portanto, configura vício formal de constitucionalidade, por violação ao artigo 113 do ADCT, norma de reprodução obrigatória aplicável a todos os entes da Federação.

Este vício, assim como o vício de iniciativa anteriormente analisado, contamina o ato normativo desde sua origem, tornando-o incompatível com a ordem constitucional e justificando sua declaração de inconstitucionalidade.

Diante do acima exposto, JULGO PROCEDENTE a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal no 14.224, de 06 de junho de 2025, do Município de Rondonópolis por vício formal de iniciativa e por ausência de estudo de impacto orçamentário e financeiro.

Declaro, em consequência, a nulidade da referida lei desde sua origem, com efeitos
erga omnes
e
ex tunc
.

Sem condenação em custas processuais, por se tratar de ação de controle concentrado de constitucionalidade.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 14/05/2026