Tribunal: TJMT
Processo: 1027475-28.2023.8.11.0000
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-05
Data de publicação: 2026-02-24

Ementa:
EMENTA:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRATAÇÃO EMERGENCIAL. TERMO DE REFERÊNCIA N. 002/2023/SUTI/SALOC/SINFRA/MT. TRANSPORTE INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS. VINCULAÇÃO ESTRITA AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO. DESCARTE DE PROPOSTAS EXCEDENTES. ILEGALIDADE NA SUBSTITUIÇÃO DA ORDEM DE PREFERÊNCIA PELO MENOR COEFICIENTE TARIFÁRIO. FUNDAMENTAÇÃO PER RELATIONEM DEFICIENTE. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO RESTRITA À DIMENSÃO EXECUTIVA DO WRIT. INTERESSE DE AGIR REMANESCENTE QUANTO À FUNÇÃO DECLARATÓRIA. SEGURANÇA PARCIALMENTE CONCEDIDA.
I. Caso em exame
1. Trata-se de Mandado de segurança impetrado por Expresso Itamarati S.A. em face de atos administrativos praticados no âmbito da contratação emergencial de serviços públicos de transporte coletivo intermunicipal no Estado de Mato Grosso (Termo de Referência no 002/2023/SUTI/SALOC/SINFRA/MT), notadamente aqueles concernentes ao julgamento e desclassificação de propostas relativas aos Lotes I e II do MIT-8, atribuídos a outra licitante mediante a adoção de critério de menor tarifa, em detrimento da ordem de preferência previamente declarada pelas concorrentes.
II. Questão em discussão
2. A controvérsia apresenta três dimensões jurídicas centrais:
(i) verificar se a Administração Pública violou as regras editalícias ao desprezar a ordem de preferência prevista nos itens 6.9, 7.3.4 e 9.5.2 do TR, adotando, de forma indevida, o menor coeficiente tarifário como critério de descarte de propostas excedentes;
(ii) apurar a existência de vício de motivação na decisão administrativa que desproveu o recurso da impetrante, por meio de fundamentação genérica e por remissão acrítica a parecer jurídico;
(iii) avaliar se a superveniência de contratos administrativos definitivos afasta, de modo absoluto, o interesse processual no reconhecimento da nulidade dos atos administrativos antecedentes à nova contratação.
III. Razões de decidir
3. O edital (TR no 002/2023/SINFRA) impôs a observância da ordem de preferência declarada pelos licitantes como critério vinculante para o descarte de propostas excedentes (itens 6.9, 7.3.4 e 9.5.2), não admitindo o uso do menor coeficiente tarifário como parâmetro substitutivo.
4. O julgamento do recurso administrativo interposto pela impetrante revela vício formal de motivação, ao limitar-se à remissão per relationem a parecer da PGE sem enfrentamento analítico das alegações centrais, especialmente quanto à aplicação equivocada dos critérios de descarte. Tal conduta fere os princípios da motivação, da segurança jurídica e da coerência administrativa, previstos nos arts. 23 e 24 da LINDB.
5. A superveniência de novos contratos, celebrados por meio de procedimento ordinário distinto (Concorrência Pública no 002/2022), não esvazia o interesse processual da impetrante quanto à dimensão declaratória do mandado de segurança, seja para fins de controle de legalidade, seja para eventual pleito indenizatório fundado no art. 148, §1o, da L. no 14.133/2021.
6. As conclusões interpretativas da Mesa Técnica no 03/2023 do TCE/MT, embora relevantes, não possuem efeito vinculante e tampouco foram incorporadas expressamente ao TR em debate, sendo inaplicáveis ao procedimento emergencial ora analisado.
7. A manutenção da juridicidade do certame depende da aplicação fiel e estrita das regras nele previstas. A mitigação casuística de cláusulas claras e objetivas compromete a isonomia entre os participantes e mina a confiança no próprio sistema de contratações públicas.
8. Resta, pois, evidenciada a ilegalidade do ato administrativo que desconsiderou os critérios previamente fixados, configurando preterição indevida da impetrante, cuja proposta, em obediência à ordem de preferência, deveria ter sido convocada para o Lote I do MIT-8.
IV. Dispositivo e tese
9. Segurança concedida parcialmente, com efeitos estritamente declaratórios, para reconhecer a nulidade dos atos administrativos de julgamento e de processamento do recurso interposto pela impetrante no âmbito da contratação emergencial disciplinada pelo Termo de Referência no 002/2023/SUTI/SALOC/SINFRA/MT, por inobservância dos itens 6.9, 7.3.4 e 9.5.2, e afronta aos princípios da legalidade, da vinculação ao instrumento convocatório, da isonomia e da motivação adequada.
Tese de julgamento:
“1. Em procedimentos de contratação emergencial, a Administração Pública está vinculada ao critério de descarte de propostas excedentes previamente fixado no edital, sendo vedada a substituição por critério de vantajosidade tarifária não previsto expressamente.
2. A fundamentação por remissão a parecer jurídico somente é válida quando este enfrenta, de forma suficiente e específica, os argumentos relevantes apresentados na via recursal administrativa.
3. A superveniência de contratos administrativos celebrados por meio de certame diverso não afasta o interesse de agir em mandado de segurança que visa ao reconhecimento da nulidade de atos pretéritos, desde que subsista utilidade jurídica na tutela declaratória postulada.
4. As conclusões interpretativas oriundas de mesa técnica realizada no âmbito de tribunal de contas, embora dotadas de valor orientativo, não possuem efeito vinculante automático sobre procedimentos administrativos posteriores, nem autorizam a releitura extensiva de cláusulas editalícias em desconformidade com os critérios expressamente previstos no instrumento convocatório.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; LC/MT no 432/2011, art. 19, p.u.; LINDB, arts. 23 e 24; L. no 14.133/2021, arts. 5o, 148, §1o.
Jurisprudência relevante citada: STJ, RMS 44.493/SP, Rel. Min. Humberto Martins, 2a Turma, j. 16.02.2016.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1027475-28.2023.8.11.0000
Classe:

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120)
Assunto:

[Modalidade / Limite, Habilitação / Registro Cadastral / Julgamento / Homologação, Recursos Administrativos]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[ROSANA LAURA DE CASTRO FARIAS RAMIRES - CPF: 266.583.958-02 (ADVOGADO), EXPRESSO ITAMARATI S.A. - CNPJ: 59.965.038/0001-41 (IMPETRANTE), GENESIS BUS AGENCIA DE VIAGENS E TURISMO LTDA - EPP - CNPJ: 06.041.564/0001-59 (LITISCONSORTES), PERON TUR - VIAGENS E TURISMO LTDA - ME - CNPJ: 03.017.988/0001-90 (LITISCONSORTES), MARCELO DE OLIVEIRA E SILVA - CPF: 161.913.661-91 (IMPETRADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (TERCEIRO INTERESSADO), MARIA STELLA LOPES OKAJIMA CONSELVAN - CPF: 782.472.761-00 (IMPETRADO), SECRETARIO DE ESTADO DE INFRAESTRUTURA E LOGISTICA DO ESTADO DE MATO GROSSO (IMPETRADO), SECRETÁRIO DE ESTADO DE INFRAESTRUTURA E LOGÍSTICA (IMPETRADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), CARLOS EDUARDO SOUSA BOMFIM - CPF: 395.475.038-47 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (IMPETRADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR MAIORIA, CONCEDEU, EM PARTE, A ORDEM, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, ACOMPANHADA PELO 1o VOGAL, DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA; PELA 3a VOGAL, DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO; PELO 6o VOGAL, DES. JONES GATTASS DIAS; E PELA 8a VOGAL, DESA. MARIA EROTIDES KNEIP. VENCIDOS O 5o VOGAL, DES. DEOSDETE CRUZ JUNIOR; A 2a VOGAL, DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO; E O 4o VOGAL, DES. RODRIGO ROBERTO CURVO. NÃO PARTICIPOU DO JULGAMENTO O 7o VOGAL, DES. MÁRCIO VIDAL, EM RAZÃO DE SEU IMPEDIMENTO.

EMENTA:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRATAÇÃO EMERGENCIAL. TERMO DE REFERÊNCIA N. 002/2023/SUTI/SALOC/SINFRA/MT.

TRANSPORTE INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS. VINCULAÇÃO ESTRITA AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO. DESCARTE DE PROPOSTAS EXCEDENTES. ILEGALIDADE NA SUBSTITUIÇÃO DA ORDEM DE PREFERÊNCIA PELO MENOR COEFICIENTE TARIFÁRIO. FUNDAMENTAÇÃO
PER RELATIONEM
DEFICIENTE. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO RESTRITA À DIMENSÃO EXECUTIVA DO
WRIT
. INTERESSE DE AGIR REMANESCENTE QUANTO À FUNÇÃO DECLARATÓRIA. SEGURANÇA PARCIALMENTE CONCEDIDA.

I. Caso em exame

1. Trata-se de Mandado de segurança impetrado por Expresso Itamarati S.A. em face de atos administrativos praticados no âmbito da contratação emergencial de serviços públicos de transporte coletivo intermunicipal no Estado de Mato Grosso (Termo de Referência no 002/2023/SUTI/SALOC/SINFRA/MT), notadamente aqueles concernentes ao julgamento e desclassificação de propostas relativas aos Lotes I e II do MIT-8, atribuídos a outra licitante mediante a adoção de critério de menor tarifa, em detrimento da ordem de preferência previamente declarada pelas concorrentes.

II. Questão em discussão

2. A controvérsia apresenta três dimensões jurídicas centrais:
(i) verificar se a Administração Pública violou as regras editalícias ao desprezar a ordem de preferência prevista nos itens 6.9, 7.3.4 e 9.5.2 do TR, adotando, de forma indevida, o menor coeficiente tarifário como critério de descarte de propostas excedentes;

(ii) apurar a existência de vício de motivação na decisão administrativa que desproveu o recurso da impetrante, por meio de fundamentação genérica e por remissão acrítica a parecer jurídico;

(iii) avaliar se a superveniência de contratos administrativos definitivos afasta, de modo absoluto, o interesse processual no reconhecimento da nulidade dos atos administrativos antecedentes à nova contratação.

III. Razões de decidir

3. O edital (TR no 002/2023/SINFRA) impôs a observância da ordem de preferência declarada pelos licitantes como critério vinculante para o descarte de propostas excedentes (itens 6.9, 7.3.4 e 9.5.2), não admitindo o uso do menor coeficiente tarifário como parâmetro substitutivo.

4. O julgamento do recurso administrativo interposto pela impetrante revela vício formal de motivação, ao limitar-se à remissão
per relationem
a parecer da PGE sem enfrentamento analítico das alegações centrais, especialmente quanto à aplicação equivocada dos critérios de descarte. Tal conduta fere os princípios da motivação, da segurança jurídica e da coerência administrativa, previstos nos arts. 23 e 24 da LINDB.

5. A superveniência de novos contratos, celebrados por meio de procedimento ordinário distinto (Concorrência Pública no 002/2022), não esvazia o interesse processual da impetrante quanto à dimensão declaratória do mandado de segurança, seja para fins de controle de legalidade, seja para eventual pleito indenizatório fundado no art. 148, §1o, da L. no 14.133/2021.

6. As conclusões interpretativas da Mesa Técnica no 03/2023 do TCE/MT, embora relevantes, não possuem efeito vinculante e tampouco foram incorporadas expressamente ao TR em debate, sendo inaplicáveis ao procedimento emergencial ora analisado.

7. A manutenção da juridicidade do certame depende da aplicação fiel e estrita das regras nele previstas. A mitigação casuística de cláusulas claras e objetivas compromete a isonomia entre os participantes e mina a confiança no próprio sistema de contratações públicas.

8. Resta, pois, evidenciada a ilegalidade do ato administrativo que desconsiderou os critérios previamente fixados, configurando preterição indevida da impetrante, cuja proposta, em obediência à ordem de preferência, deveria ter sido convocada para o Lote I do MIT-8.

IV. Dispositivo e tese

9. Segurança concedida parcialmente, com efeitos estritamente declaratórios, para reconhecer a nulidade dos atos administrativos de julgamento e de processamento do recurso interposto pela impetrante no âmbito da contratação emergencial disciplinada pelo Termo de Referência no 002/2023/SUTI/SALOC/SINFRA/MT, por inobservância dos itens 6.9, 7.3.4 e 9.5.2, e afronta aos princípios da legalidade, da vinculação ao instrumento convocatório, da isonomia e da motivação adequada.

Tese de julgamento:

“1. Em procedimentos de contratação emergencial, a Administração Pública está vinculada ao critério de descarte de propostas excedentes previamente fixado no edital, sendo vedada a substituição por critério de vantajosidade tarifária não previsto expressamente.

2. A fundamentação por remissão a parecer jurídico somente é válida quando este enfrenta, de forma suficiente e específica, os argumentos relevantes apresentados na via recursal administrativa.

3. A superveniência de contratos administrativos celebrados por meio de certame diverso não afasta o interesse de agir em mandado de segurança que visa ao reconhecimento da nulidade de atos pretéritos, desde que subsista utilidade jurídica na tutela declaratória postulada.

4.
As conclusões interpretativas oriundas de mesa técnica realizada no âmbito de tribunal de contas, embora dotadas de valor orientativo, não possuem efeito vinculante automático sobre procedimentos administrativos posteriores, nem autorizam a releitura extensiva de cláusulas editalícias em desconformidade com os critérios expressamente previstos no instrumento convocatório.”

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 37, caput; LC/MT no 432/2011, art. 19, p.u.; LINDB, arts. 23 e 24; L. no 14.133/2021, arts. 5o, 148, §1o.

Jurisprudência relevante citada:
STJ, RMS 44.493/SP, Rel. Min. Humberto Martins, 2a Turma, j. 16.02.2016.

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Centro Político Administrativo - Rua C, S/N - CEP 78049-926 - Cuiabá-MT - (65) 3617-3000 - E-mail: gab.helenaramos@tjmt.jus.br

MANDADO DE SEGURANÇA N. 1027475-28.2023.8.11.0000

IMPETRANTE:
EXPRESSO ITAMARATI S.A.

IMPETRADO:
SECRETÁRIO DE ESTADO DE INFRAESTRUTURA E LOGÍSTICA DO ESTADO DE MATO GROSSO

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Trata-se de Mandado de Segurança, com pedido de liminar, impetrado por
EXPRESSO ITAMARATY S.A
. em face de atos acoimados de coatores atribuídos ao
SECRETÁRIO DE INFRAESTRUTURA E LOGÍSTICA DO ESTADO DE MATO GROSSO
e
à SECRETÁRIA DE INFRAESTRUTURA E LOGÍSTICA DO ESTADO DE MATO GROSSO EM EXERCÍCIO
, consubstanciados no desprovimento de recurso administrativo interposto contra a decisão da Comissão Especial de Licitação referente à classificação e habilitação das Empresas no Lote I do MIT 7 e nos Lotes I e II do MIT 8 da Dispensa de Licitação do Sistema de Transporte Coletivo Rodoviário de Passageiros regido pelo Termo de Referência n. 002/2023/SUTI/SALOC/SINFRA/MT (ID n. 191178699) e na ratificação do resultado final do certame, em que foi atribuída a contratação direta do
MIT 8 - Lote I, à empresa GENESIS BUS AGÊNCIA DE VIAGENS E TURISMO LTDA - CNPJ no 06.041.564/0001-59, com coeficiente tarifário no valor de R$ 0,2084, e; o MIT 8 - Lote II, à empresa PERON TUR VIAGENS E TURISMO LTDA - CNPJ no 03.017.988/0001-90, com coeficiente tarifário no valor de R$ 0,2089 (ID n. 191183155)
.

Aduz, em extenso arrazoado, que, foi indevidamente preterida no referido certame, embora tenha figurado como segunda colocada em ambos os lotes, sob o argumento de que a empresa Genesis Bus, primeira classificada, teria manifestado expressamente sua preferência pelo Lote II, circunstância que, à luz do art. 19, parágrafo único, da LC estadual no 432/2011, e das cláusulas 6.9, 7.3.4 e 9.5.2 do Termo de Referência 002/2023, imporia o descarte da proposta da referida empresa para o Lote I, com a consequente convocação da impetrante.

Aduz, ainda, que, a decisão administrativa foi proferida à revelia dos critérios objetivos estabelecidos no edital, conferindo primazia ao menor coeficiente tarifário apresentado pela Genesis Bus, em descompasso com o princípio da vinculação ao instrumento convocatório, da legalidade e do julgamento objetivo, previstos no art. 37 da Constituição Federal e nas Leis no 8.666/1993 e no 14.133/2021.

Alega, também, a existencia de vício de motivação, ante a ausência de enfrentamento efetivo das teses recursais por parte da autoridade coatora, limitando-se esta a ratificar, de forma per relationem, o parecer jurídico da Procuradoria-Geral do Estado.

Sustenta que, tal conduta viola os princípios da coerência administrativa, da segurança jurídica e da motivação dos atos administrativos, insculpidos nos arts. 23 e 24 da LINDB.

Aponta, ainda, interpretação distorcida da Decisão Normativa no 04/2023 do TCE/MT, e a inobservância da vedação legal ao acúmulo de concessão de dois lotes em um mesmo MIT por uma única empresa.

Requereu, liminarmente, a suspensão dos efeitos dos atos de contratação direta. No mérito, pleiteia a anulação da decisão administrativa impugnada, a reclassificação de sua proposta como primeira colocada no Lote I, ou, alternativamente, a indenização por perdas e danos, nos termos do art. 148, §1o, da Lei no 14.133/2021.

A certidão de ID n. 191269159 atesta que esta ação independe de pagamento de preparo, conforme previsto no art. 77 do Regimento Interno deste Sodalício.

Acostou-se no ID n. 191408680 emenda à inicial do mandado de segurança, no sentido de acrescentar aos pedidos
a declaração judicial de nulidade da contratação direta, posto que embasada em ratificação de julgamento de descarte de proposta excedente realizado de forma ilegal e imoral
.

A certidão de ID n. 191269159 atesta que a presente ação independe de pagamento de preparo, conforme previsto no art. 77 do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça.

A liminar foi parcialmente deferida, nos termos da decisão de ID n. 192138657, para suspender os atos de contratação direta dos Lotes I e II do MIT 08.

Em informações / contestação (ID n. 194117667), o
Estado de Mato Grosso e o Secretário de Infraestrutura e Logística
sustentaram, em preliminar, a perda superveniente do objeto, em virtude da superveniência de novos contratos administrativos (no 001/2024 e 003/2024), resultantes da Concorrência Pública no 002/2022, cuja vigência é de 20 anos, firmados com empresas diversas daquelas inicialmente contratadas por dispensa emergencial.

Aduziram, também, que, a Impetrante, direta ou indiretamente por meio de sociedade controlada, já opera em dois MITs (5 e 7), o que inviabilizaria sua contratação para o MIT 8, conforme vedação imposta pelo art. 19, parágrafo único, da LC estadual no 432/2011, tornando o objeto da presente ação manifestamente inócuo.

No mérito, defenderam a legalidade do julgamento do recurso administrativo, calcado em critérios técnicos e na vantajosidade tarifária, sob a ótica da supremacia do interesse público, e argumentaram que a ordem de preferência não ostenta caráter absoluto. Rejeitaram, ainda, as acusações de vício de motivação, reputando a decisão como devidamente fundamentada.

Irresignado com a liminar, o Estado interpôs Agravo Interno (ID n. 201091164), o qual foi desprovido por decisão colegiada (ID n. 253215677).

A certidão de ID n. 265158776 atesta o decurso do prazo sem qualquer manifestação dos litisconsortes Peron Tur Viagens e Turismo Ltda Me e Gênenis Bus Agencia de Viagens e Turismo Ltda EPP quanto à decisão de ID n. 192138657.

A Procuradoria Geral de Justiça se manifestou no ID n. 265944774, pela concessão da segurança pleiteada.

O Estado de Mato Grosso se manifestou no ID n. 250732691, pela perda superveniente do objeto da impetração, sob o argumento de que
discute a contratação emergencial por dispensa de licitação dos mesmos lotes, os quais passaram a ser contratados de forma definitiva, com prazo de 20 anos.

Instada a se manifestar acerca da eventual perda do objeto do presente
mandamus
(ID n. 275756860), a Impetrante sustentou que mesmo após a assinatura dos Contratos de Concessão definitivos n.o 001/2024 e 003/2024 para os lotes I e II do MIT-8, subsiste interesse jurídico no prosseguimento da lide, ressaltando que há vício anterior ao julgamento do recurso administrativo; há litígios paralelos sobre o mesmo objeto, a contratação definitiva violou liminar concedida nos autos; e porque pleiteia a indenização em caráter subsidiário (ID n. 278949376).

Sobreveio, então, decisão monocrática proferida por esta Relatora (ID no 282252866), pela qual se reconheceu a perda superveniente do objeto e se extinguiu o mandado de segurança sem resolução do mérito, nos termos do art. 6o, § 5o, da Lei no 12.016/2009, sob o fundamento de que a contratação emergencial fora integralmente absorvida por contratos administrativos definitivos, oriundos de procedimento licitatório ordinário diverso.

Irresignada, a Impetrante opôs embargos de declaração (IDs no 284568374 e 290571359), nos quais alegou, em síntese, obscuridade e omissão quanto à subsistência do interesse de agir e à natureza declaratória do writ, os quais foram rejeitados, respectivamente, pelas decisões proferidas nos IDs no 288043891 e 303726397, mantendo-se incólume a conclusão pela extinção do feito.

Na sequência, a Impetrante interpôs recurso de agravo interno (ID no 309948352), ocasião em que, por meio da decisão de ID no 328932852, esta Relatora reconsiderou parcialmente as decisões agravadas, para reconhecer a persistência do interesse de agir da Agravante no que concerne à função declaratória do mandado de segurança, restrita ao reconhecimento da ilegalidade e/ou nulidade dos atos de julgamento e do processamento do recurso administrativo praticados no âmbito da contratação emergencial disciplinada pelo Termo de Referência no 03/2022/SINFRA/MT, determinando, por consequência, o regular prosseguimento do
writ
exclusivamente quanto ao pedido declaratório, afastada a pretensão de natureza mandamental ou executiva.

A procuradoria geral de justiça se manifestou no ID n. 330227383 pela concessão parcial da segurança, para reconhecer a ilegalidade dos atos de julgamento e do processamento recursal administrativo praticados no âmbito da contratação emergencial disciplinada pelo Termo de Referência n.o 03/2022/SINFRA/MT, restrita à função declaratória do mandado de segurança, afastada qualquer repercussão mandamental ou efeitos diretos sobre os contratos administrativos definitivos celebrados posteriormente.

É o relatório.

Peço dia.

Cuiabá, data da assinatura eletrônica.

Desa. Helena Maria Bezerra Ramos

Relatora

VOTO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, trata-se de Mandado de Segurança, com pedido de liminar, impetrado por
EXPRESSO ITAMARATY S.A
. em face de atos acoimados de coatores atribuídos ao
SECRETÁRIO DE INFRAESTRUTURA E LOGÍSTICA DO ESTADO DE MATO GROSSO
e
à SECRETÁRIA DE INFRAESTRUTURA E LOGÍSTICA DO ESTADO DE MATO GROSSO EM EXERCÍCIO
, consubstanciados no desprovimento de recurso administrativo interposto contra a decisão da Comissão Especial de Licitação referente à classificação e habilitação das Empresas no Lote I do MIT 7 e nos Lotes I e II do MIT 8 da Dispensa de Licitação do Sistema de Transporte Coletivo Rodoviário de Passageiros regido pelo Termo de Referência n. 002/2023/SUTI/SALOC/SINFRA/MT (ID n. 191178699) e na ratificação do resultado final do certame, em que foi atribuída a contratação direta do
MIT 8 - Lote I, à empresa GENESIS BUS AGÊNCIA DE VIAGENS E TURISMO LTDA - CNPJ no 06.041.564/0001-59, com coeficiente tarifário no valor de R$ 0,2084, e; o MIT 8 - Lote II, à empresa PERON TUR VIAGENS E TURISMO LTDA - CNPJ no 03.017.988/0001-90, com coeficiente tarifário no valor de R$ 0,2089 (ID n. 191183155)
.

Cinge-se a controvérsia em aferir a legalidade dos atos administrativos praticados no curso da contratação emergencial regida pelo Termo de Referência n. 002/2023/SUTI/SALOC/SINFRA/MT, notadamente no que se refere
ao critério adotado pela Administração para o descarte de propostas excedentes quando verificada a classificação de uma mesma licitante em primeiro lugar em mais de um lote pertencente ao mesmo Mercado Intermunicipal de Transporte
, bem como à regularidade da motivação apresentada no julgamento do recurso administrativo interposto pela Impetrante, à luz das disposições expressas do Termo de Referência e da legislação de regência.

Como se sabe, é assente no Superior Tribunal de Justiça o entendimento de que o edital é a lei do certame, e, enquanto instrumento convocatório, delimita as condições norteadoras dos atos da licitação, fixa o seu objeto de forma precisa e enumera os deveres e as garantias das partes interessadas,
pois suas regras vinculam tanto a Administração quanto os candidatos
.

A propósito:

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL.
LICITAÇÃO
. LEILÃO JUDICIAL. EDITAL. VEÍCULO AUTOMOTOR. DESTINAÇÃO COMO SUCATA. IMPOSSÍVEL LICENCIAMENTO.
VINCULAÇÃO
. PRECEDENTE. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. INEXISTÊNCIA.

1. Recurso ordinário interposto contra acórdão o qual denegou o mandado de segurança que pleiteava autorização para o licenciamento de veículo automotor adquirido em leilão judicial. O recorrente alega que não possuía ciência de que estava sendo leiloado como sucata.

2. Do exame dos autos, infere-se que o edital do leilão judicial foi claro ao prever que o bem estava sendo leiloado como sucata (fl. 75), sendo aplicável ao caso a jurisprudência histórica de que o
"princípio da vinculação ao instrumento convocatório se traduz na regra de que o edital faz lei entre as partes, devendo os seus termos serem observados até o final do certame"
(REsp 354.977/SC, Rel. Ministro Humberto Gomes de Barros, Primeira Turma, DJ 9.12.2003, p. 213.). Recurso ordinário improvido.

(STJ - RMS 44.493/SP, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/2/2016, DJe 24/02/2016). [Destaquei]

A vinculação ao instrumento convocatório não se apresenta como mera diretriz formal, mas como verdadeiro limite jurídico à atuação administrativa, sobretudo em matéria licitatória, em que a previsibilidade das regras e a confiança legítima dos licitantes assumem relevo central.

Qualquer mitigação ou relativização dessas normas somente se admite quando expressamente prevista no próprio instrumento ou autorizada por disposição legal inequívoca, o que não se verifica na hipótese dos autos.

É à luz desse quadro normativo e principiológico que deve ser examinada a conduta administrativa questionada, especialmente no tocante à opção pelo critério do menor coeficiente tarifário como fundamento para o descarte da proposta excedente, em detrimento da ordem de preferência previamente declarada pelas licitantes, expressamente exigida e disciplinada nos itens 6.9, 7.3.4 e 9.5.2 do Termo de Referência aplicável à contratação emergencial.

Após exame minucioso dos documentos que instruem o presente
writ
, especialmente da
Ata da Sessão Interna para Registro de Análises
relativa às garantias de proposta e às propostas comerciais apresentadas na Dispensa de Licitação do Sistema de Transporte Coletivo Rodoviário Intermunicipal de Passageiros do Estado de Mato Grosso – STCRIP/MT, regida pelo Termo de Referência n.o 002/2023/SUTI/SALOC/SINFRA/MT (ID n. 191178683), bem como da decisão administrativa que negou provimento ao recurso interposto pela Impetrante contra o ato da Comissão Especial de Licitação – CEL que culminou na desclassificação de sua proposta (ID n. 191178699, p. 16/28), constata-se que a Autoridade Coatora, valendo-se de fundamentação
per relationem
ao parecer exarado pela Procuradoria-Geral do Estado, reputou legítimo o descarte da proposta apresentada pela empresa Genesis Bus Agência de Viagens e Turismo Ltda
.
no âmbito do MIT 8 – Lote II, no qual restou classificada em primeiro lugar e havia declarado primeira ordem de preferência, deixando de proceder ao descarte da proposta relativa ao MIT 8 – Lote I, embora igualmente classificada em primeiro lugar, porém, com segunda ordem de preferência, sob o argumento de que, neste último lote, fora ofertado menor valor de coeficiente tarifário, com base no item 9.3 do Termo de Referência.

Consta da referida Ata
(ID n. 191178683 – p. 8 e 9) quadro demonstrativo contendo informações acerca do coeficiente tarifário, ordem de preferência e classificação preliminar das propostas apresentadas por cada empresa em relação à região/mercado.

Veja-se:

Região / Mercado

Lote

Empresas

Coeficiente

Tarifário – R$

Ordem de Preferência

Classificação Preliminar

Sinop –
MIT 8

I

Expresso Itamaraty

0,2149

1

2a

Genesis Bus A. de Viag. E Turismo Ltda

0,2084

2

1a

Rodoviária Gravataense Ltda

0,2190

1

3a

Marianyy Transp. Rodoviários Ltda

0,2195

2

4a

Região / Mercado

Lote

Empresas

Coeficiente

Tarifário – R$

Ordem de Preferência

Classificação Preliminar

Sinop –
MIT 8

II

AM Transp. E Turismo Ltda

0,2199

1

4a

Genesis Bus A. de Viag. E Turismo Ltda

0,2086

1

2a

Gênesis Tur Ltda

0,2001

1

1a

Rodoviária Gravataense Ltda

0,2360

3

7a

Marianyy Transp. Rodoviários Ltda

0,2245

1

5a

Viação Ouro e Prata S. A.

0,21930001

1

Desclassificada

Peron Tur – Viagens e Turismo Ltda

0,2089

1

3a

Expresso Satéltte Norte Ltda

0,2300

2

6a

Transbuss Agência de Viagens Eirelli

0,3340

1

8a

Verifica-se, ainda, que, após as classificações preliminares, a Comissão de Licitação Especial – CEL passou à aplicação das regras de descarte, ressaltando que,
em cumprimento à regra prevista no item 9.5.2 do TR, também aplicou o descarte de proposta excedente da Genesis Bus Ag. de Viagens e Turismo LTDA de acordo com a ordem de preferência, ficando, portanto, descartada a proposta para o MIT 7-1, ordem de preferência 3, da Genesis Bus Ag. de Viagens e Turismo LTDA, o que resultou a mudança na classificação preliminar, sendo agora classificada preliminarmente em 1o (primeiro) lugar, para o MIT 7 - 1, a proposta da Expresso Satélite Norte LTDA com o coeficiente tarifário de R$ 0,2580 e ordem de preferência 1, bem como mantida a classificação preliminar em 1o (primeiro) lugar das propostas da Genesis Bus Ag. de Viagens e Turismo LTDA no MIT 8-1 e no MIT 8-11.

Em seguida, consignou que
, considerando o resultado do descarte da proposta da Genesis Bus Ag. de Viagens e Turismo LTDA no MIT 7-1, foi constatado que a Genesis Bus Ag. de Viagens e Turismo LTDA consta classificada em 1o (primeiro) lugar preliminarmente em 02 (dois) lotes do mesmo MIT (8-1 e 8-11), situação que afronta o parágrafo único do art. 19 da Lei n. 432/2011, assim como o Primeiro Termo Aditivo ao Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta de 25 de Setembro de 2007- TAC 25/09/2007, celebrado em 04/12/2018, levado a homologação junto ao Poder Judiciário e ainda o item 6.10 do TR no 002/2023/SUTI/SALOC/SINFRA, sendo assim a CEL/STCRIP,
em cumprimento ao regramento acima citado promoveu a desclassificação da proposta da Genesis Bus Ag. de Viagens e Turismo LTDA para o MIT 8 - II, sendo essa de maior valor que a proposta para o MIT 8 - I,
tendo a classificação preliminar para o MIT 8 - I o fundamento no critério de julgamento que é o MENOR VALOR DE COEFICIENTE TARIFÁRIO (item 9.3 do TR), c/c o item 9.5 do TR (Será classificado em primeiro lugar o licitante que oferecer o menor coeficiente tarifário para o LOTE correspondente do MIT), cuja busca pela modicidade, em especial para a categoria básica
.

Contudo, inobstante tenha justificado que
a ordem de preferência não se aplica para o caso de duas propostas apresentadas e menos classificadas no mesmo MIT, mas em lotes distintos, quando ambas não poderão ser mantidas por impedimento legal e do termo de referência
, vislumbra-se a inobservância pelas Autoridades Impetradas das regras estabelecidas nos itens

6.9 , 7.3.4 e 9.5.2 do Termo de Referência n. 002/2023/SUTI/SALOC/SINFRA (ID n. 191178685), as quais estabelecem que:

6.9
As Empresas poderão candidatar-se à Contratação de LOTES em mais de um MIT à sua escolha,
limitada a adjudicação a apenas dois LOTES em MIT distintos por Empresa, observada ordem de preferência, nos termos do parágrafo único do art. 19 da Lei Complementar no 432/2011.

7.3.4
Juntamente com a PROPOSTA COMERCIAL, a EMPRESA deverá apresentar DECLARAÇÃO DE ORDEM DE PREFERÊNCIA DOS LOTES EM SEUS RESPECTIVOS MIT e COMPROMISSO DE PAGAMENTO DA OUTORGA FIXA, conforme os Modelos do Anexo V - MODELOS deste TERMO DE REFERÊNCIA.

9.5.2
Os LICITANTES que forem classificados em primeiro lugar em mais de dois MIT/LOTES terão suas propostas excedentes, nos termos do item 6.9, descartadas, de acordo com a ordem de preferência apresentada.

Destaca-se, ainda, que, o item 9.3 do Termo de Referência diz respeito aos critérios para melhor classificação

das empresas que apresentarem menor valor de coeficiente tarifário para o lote correspondente ao MIT determinado, não se tratando de critério de descarte de propostas excedentes,
in verbis:

9.3 Será melhor classificado a EMPRESA que ofertar O MENOR VALOR DE COEFICIENTE TARIFÁRIO para o LOTE correspondente ao MIT determinado, assim considerado o menor coeficiente tarifário relativo ao piso de asfalto, respeitado o valor máximo constante da subcláusula 7.3.10, observado o limite de adjudicação de apenas dois LOTES, desde que em MIT distintos, por EMPRESA, estabelecido no subitem 6.9 deste TERMO DE REFERÊNCIA

Trata-se de critério objetivo de julgamento, voltado à seleção da proposta mais vantajosa em termos econômicos, e que cumpre integralmente sua função no momento em que define a posição relativa de cada concorrente e, no presente caso, o Termo de Referência não prevê como critério de descarte o
menor valor de coeficiente tarifário e sim a ordem de preferência apresentada, nos termos do item 9.5.2.

A Administração, portanto, não dispunha de liberdade para, nessa fase, eleger critério diverso daquele expressamente previsto no instrumento convocatório.

Ao optar por descartar a proposta referente ao Lote II do MIT-8 com base no maior coeficiente tarifário, preservando aquela relativa ao Lote I em razão de menor tarifa, a Comissão Especial de Licitação promoveu verdadeira transposição indevida de critério, aplicando à etapa de descarte lógica que se restringia, por definição, à fase de classificação inicial.

Tal proceder implicou não apenas interpretação extensiva do edital, mas autêntica inovação normativa, vedada pelo princípio da vinculação ao instrumento convocatório.

Não se ignora que a modicidade tarifária constitui princípio relevante na prestação de serviços públicos delegados.

Todavia, esse vetor interpretativo não autoriza a Administração a afastar, casuisticamente, regras claras e objetivas previamente estabelecidas, sobretudo quando tais regras foram apresentadas aos licitantes como garantias de previsibilidade e de igualdade de condições.

A busca pela proposta economicamente mais vantajosa deve ocorrer dentro dos limites traçados pelo edital, não sendo juridicamente admissível que, sob o pretexto de maximizar a vantajosidade, se subvertam critérios expressos de julgamento e descarte.

A consequência dessa opção administrativa foi a preterição da Impetrante em desconformidade com o regramento editalício. Com efeito, a Expresso Itamarati S.A., classificada em posição subsequente e detentora de ordem de preferência que lhe seria favorável caso corretamente aplicado o critério de descarte, viu-se afastada da contratação emergencial em razão de decisão que não encontra respaldo direto no Termo de Referência.

Tal circunstância evidencia violação aos princípios da isonomia e do julgamento objetivo, na medida em que alterou, de forma não prevista, o resultado que decorreria da aplicação literal e sistemática das normas do certame.

Acresce-se a isso o fato de que a decisão administrativa que desproveu o recurso interposto pela Impetrante limitou-se, em essência, a ratificar o entendimento da Comissão Especial de Licitação mediante fundamentação
per relationem
, sem enfrentar de modo específico e analítico a tese central deduzida, qual seja, a inaplicabilidade do critério do menor coeficiente tarifário à fase de descarte das propostas excedentes.

Ainda que a fundamentação por remissão seja, em tese, admissível, exige-se que o parecer adotado contenha exame suficiente e direto das questões suscitadas, o que, na hipótese, não se verifica de forma satisfatória, reforçando a conclusão de que o controle de legalidade se impõe.

Cumpre consignar, por oportuno, que a correta leitura do item 6.9 do Termo de Referência revela que a limitação ali prevista incide exclusivamente na fase de adjudicação
, e não na etapa de participação, classificação ou na situação contratual pretérita da empresa.

Da literalidade da cláusula editalícia se

extrai que
a restrição não opera como impedimento prévio ou genérico à contratação
, tampouco se vincula à existência de contratos anteriormente firmados ou à atuação empresarial em outros Mercados Intermunicipais de Transporte; o
comando normativo é claro ao circunscrever a limitação ao momento da adjudicação
, isto é, ao ato final de atribuição do objeto ao licitante vencedor.

Tal situação evidencia que o item 6.9 do edital, em consonância com o parágrafo único do art. 19 da Lei Complementar no 432/2011 possui a finalidade de
evitar a concentração excessiva de adjudicações no âmbito do próprio procedimento
, preservando a competitividade e a pluralidade de operadores,
sem inviabilizar, contudo, a participação de empresas que já atuem em outros MITs
ou que possuam contratos vigentes decorrentes de certames anteriores.

Assim,
somente após a definição das classificações preliminares e a aplicação da ordem de preferência é que se verifica a necessidade de limitar a adjudicação a dois lotes em MITs distintos
, promovendo-se, se for o caso, o descarte das propostas excedentes, nos exatos termos do edital.

Qualquer interpretação que antecipe essa limitação para obstar, de forma abstrata, a contratação de determinada empresa
extrapola o conteúdo normativo do item 6.9
e subverte a lógica procedimental expressamente desenhada pela Administração.

Desse modo, a invocação, pelo Estado, de suposto óbice decorrente da atuação da impetrante em outros MITs
não encontra respaldo no edital nem na legislação de regência
, porquanto
a limitação prevista refere-se unicamente ao ato de adjudicar
, e não à condição empresarial pré-existente ou a vínculos contratuais anteriores.

Aliás, a própria
estrutura normativa do Termo de Referência
permite, e até incentiva, a participação das licitantes em múltiplos lotes, condicionando apenas a adjudicação final à ordem de preferência previamente declarada.

É o que se extrai da lógica de descarte prevista no item 9.5.2, que apenas se aplica
após a classificação preliminar
, caso a licitante figure em primeiro lugar em mais de dois MITs.

Não se pode, portanto, confundir a possibilidade de participação com a adjudicação final
, sob pena de desvirtuar a função seletiva do certame e comprometer a competitividade do processo, o que também afrontaria os princípios da isonomia e da legalidade.

Ademais,
a vedação aventada pelo Estado jamais foi invocada ou aplicada pela própria Administração durante o processamento do certame emergencial
que ora se analisa.

Pelo contrário, a licitante impetrante teve sua proposta regularmente aceita e classificada, sendo preterida apenas em razão de interpretação equivocada quanto ao critério de descarte, conforme já amplamente demonstrado.

Não bastasse,
eventual impedimento por suposto controle societário ou vinculação indireta entre empresas
demandaria, no mínimo,
prova robusta e análise jurídica específica
, jamais podendo ser presumido ou utilizado como obstáculo genérico à participação empresarial, sobretudo em sede de mandado de segurança, onde se tutela direito líquido e certo.

Ressalta-se, outrossim, que não obstante a relevância institucional da Mesa Técnica no 03/2023 realizada pelo TCE/MT e a autoridade técnico-jurídica de suas conclusões, não se pode ampliar indevidamente o seu alcance para além dos limites objetivos que lhe são próprios.

Consoante se extrai da Ata de Encerramento, do Pronunciamento Conclusivo da Comissão Permanente de Normas, Jurisprudência e Consensualismo – CPNJur e do Parecer do Ministério Público de Contas, lavrada em 24/5/2023 (ID n. 194117692), a Mesa Técnica foi instaurada com finalidade delimitada e específica, qual seja, a de
dirimir controvérsia interpretativa existente no âmbito da Representação de Natureza Externa no 44.897-4/2022, atinente exclusivamente à aplicação do critério de preferência previsto no edital da Concorrência Pública no 02/2022/SINFRA, cujo objeto consistia na concessão dos Mercados Intermunicipais de Transporte – MITs integrantes do STCRIP/MT
, tendo sido aprovadas as seguintes soluções técnico-jurídicas:

a) de acordo com a interpretação sistêmica do regramento estabelecido na Concorrência n. 02/2022, o critério de preferência é aplicado quando uma empresa se sagra vencedora em mais de dois lotes. Nesse caso, as propostas excedentes, ou seja, aquelas apresentadas em lotes menos desejados pela licitante, são descartadas de acordo com a ordem de preferência previamente estabelecida.

b) a ordem de preferência é um critério para descartar propostas. Assim, nos casos específicos em que os lotes com os coeficiencias tarifários mais baixos forem descartados, de acordo com a ordem de preferencia estabelecida pela licitante, o item 11.2.4.3 estipula que as próximas empresas classificadas devem ser convocadas para assumir a proposta com o menor valor de coeficiente tarifário antes da aplicação do critério de preferência.

c) estabelecer compromisso com a SINFRA de que aprimore a redação das regras quanto à aplicação da ordem de preferência nos futuros editais;

d) propor ao Plenário o encaminhamento da cópia dos estudos e da deliberação do Ministério Público Estadual.

Além disso, a própria Mesa Técnica consignou, de forma inequívoca, o caráter interpretativo e prospectivo de suas conclusões,
tanto que deliberou, como um de seus encaminhamentos, recomendar à SINFRA o aprimoramento da redação das regras relativas à aplicação da ordem de preferência em futuros editais
, reconhecendo, implicitamente, que o debate travado dizia respeito à interpretação de um instrumento convocatório específico e já editado, e não à revisão ou invalidação de atos administrativos concretos praticados sob sua égide.

Observa-se, ainda, no ID n. 194117691, que o próprio Ministério Público de Contas, ao recomendar a homologação plenária da Decisão Normativa, ressaltou que as soluções técnico-jurídicas tinham por escopo uniformizar a interpretação do critério de preferência no âmbito da Concorrência Pública no 02/2022 e contribuir para o aperfeiçoamento de futuros procedimentos licitatórios.

Nesse contexto, revela-se juridicamente inadequado transpor, de forma automática, as conclusões da Mesa Técnica no 03/2023 para o exame do presente mandado de segurança, sobretudo porque
a controvérsia ora deduzida em juízo não se refere à Concorrência Pública no 02/2022/SINFRA, mas, sim, a procedimento administrativo diverso, instaurado com fundamento no Termo de Referência no 002/2023/SUTI/SALOC/SINFRA (ID n. 194117672), que versa sobre

contratação emergencial, por prazo determinado, destinada à exploração provisória do serviço público de transporte coletivo rodoviário intermunicipal de passageiros
, em contexto normativo e fático próprio, distinto daquele que deu ensejo à instauração da Mesa Técnica.

Ressalta-se, ainda, que, embora o Termo de Referência no 002/2023/SUTI/SALOC/SINFRA tenha sido concebido em 05 de junho de 2023, portanto em momento posterior à realização da Mesa Técnica no 03/2023, foi a própria Administração Pública que optou por não observar, incorporar ou positivar, de forma expressa, no referido instrumento convocatório, as conclusões técnico-jurídicas ali consensadas.

Tal circunstância revela que eventual dissônancia entre o conteúdo do Termo de Referência e as diretrizes fixadas na Mesa Técnica decorre de escolha administrativa consciente, realizada no exercício da competência para estruturar procedimento emergencial autônomo, regido por regras próprias e específicas.

Nesse cenário, não se mostra juridicamente admissível pretender suprir, por via interpretativa ou judicial, lacuna que a própria Administração deliberadamente manteve no novo procedimento, sobretudo porque a Mesa Técnica não detém natureza normativa, tampouco efeito vinculante automático sobre atos administrativos posteriores.

Ao contrário, a elaboração do Termo de Referência no 002/2023 traduziu opção administrativa por disciplinar a contratação emergencial segundo parâmetros próprios, os quais passaram a vincular integralmente tanto a Administração quanto os particulares, em observância ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório e à legalidade estrita.

Nesse contexto, impõe-se o reconhecimento da ilegalidade dos atos de julgamento e do processamento recursal administrativo praticados sob a égide desse Termo de Referência
,
à luz da violação de normas editalícias e princípios basilares do processo seletivo.

Ressalte-se, no entanto, que, essa declaração de nulidade não alcança os contratos administrativos posteriormente firmados com base na Concorrência Pública n.o 002/2022/SINFRA/MT, os quais possuem regime jurídico autônomo e foram celebrados em momento posterior, com base em outro procedimento.

Com efeito, conforme salientado na decisão proferida sob o ID n.o 328932852, a superveniência desses contratos não extingue, por si só, o interesse processual da impetrante no que tange à dimensão declaratória da presente impetração.

Isso porque a eventual constatação de vícios nos atos administrativos que ensejaram a contratação emergencial permanece juridicamente relevante, não apenas para fins de controle de legalidade e restabelecimento da juridicidade violada, mas também como possível substrato para repercussões futuras de natureza indenizatória, sancionatória ou anulatória, em outras esferas próprias.

Logo, a utilidade da tutela jurisdicional postulada se mantém íntegra no plano declaratório.

Essa declaração judicial, além de preservar a coerência do sistema jurídico-administrativo, reafirma a força normativa do edital como verdadeiro estatuto do procedimento licitatório, impedindo que critérios objetivos sejam relativizados
a

posteriori
e garantindo que a atuação administrativa permaneça submetida aos limites da legalidade estrita.

Como se vê, o controle jurisdicional exercido no presente mandado de segurança deve, portanto, concentrar-se na verificação da estrita observância, pela Administração, das regras estabelecidas no Termo de Referência no 002/2023/SUTI/SALOC/SINFRA e dos princípios da legalidade, da vinculação ao instrumento convocatório, da isonomia e da segurança jurídica, sem indevida ampliação do alcance das conclusões firmadas em sede de Mesa Técnica.

Ante o exposto,
CONCEDO PARCIALMENTE A SEGURANÇA VINDICADA
, apenas para fins declaratórios, a fim de reconhecer a ilegalidade dos atos administrativos de julgamento e de processamento do recurso interposto pela impetrante no âmbito da contratação emergencial disciplinada pelo Termo de Referência n.o 002/2023/SUTI/SALOC/SINFRA/MT, em especial no que se refere à adoção de critério de descarte de propostas excedentes em desconformidade com as regras expressas do edital, notadamente os itens 6.9, 7.3.4 e 9.5.2.

É como voto.

V O T O S V O G A I S

TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Gabinete do Desembargador Deosdete Cruz Junior

Mandado de Segurança no 1027475-28.2023.8.11.0000

VOTO-VISTA

Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Expresso Itamarati S.A. contra atos atribuídos ao Secretário de Estado de Infraestrutura e Logística do Estado de Mato Grosso (e à Secretária em exercício), consistentes, em síntese, no desprovimento de recurso administrativo interposto no âmbito de contratação emergencial do Sistema de Transporte Coletivo Rodoviário Intermunicipal de Passageiros (STCRIP/MT), regida pelo Termo de Referência n.o 002/2023/SUTI/SALOC/SINFRA/MT, bem como na ratificação do resultado final do procedimento, que culminou na contratação dos Lotes I e II do MIT 08 com terceiros.

A impetrante sustenta ter sido indevidamente preterida e afirma ilegalidade no critério adotado pela Administração para o descarte de proposta excedente, com suposta inobservância das regras editalícias, especialmente quanto à ordem de preferência e à forma de processamento do recurso administrativo.

No curso do
writ
, foi deferida, em parte, medida liminar para obstar, provisoriamente, os efeitos relacionados à contratação emergencial. O Estado, por sua vez, apresentou defesa e, além de enfrentar o mérito administrativo, posteriormente suscitou a perda superveniente do objeto, ao noticiar que os serviços antes submetidos ao regime emergencial passaram a ser executados com base em contratos administrativos definitivos derivados de licitação ordinária autônoma, a Concorrência Pública n.o 002/2022, que originou os Contratos n.o 001/2024 e 003/2024, com vigência de 20 anos, firmados com empresas distintas e já em execução.

Instada a se manifestar sobre a prejudicial de perda de objeto, a impetrante buscou afastá-la, com o argumento de que, ainda que sobrevenham contratos definitivos, persistiria interesse processual para o prosseguimento do mandado de segurança, seja porque o vício seria anterior ao julgamento administrativo impugnado, seja porque haveria controvérsias paralelas e, ainda, porque postulou subsidiariamente indenização por perdas e danos.

Após essa fase, foi proferida decisão monocrática que reconheceu expressamente a perda superveniente do objeto e extinguiu o
mandamus
sem resolução de mérito, ao assentar que a discussão sobre a ilegalidade do julgamento do recurso administrativo da Dispensa Emergencial II/2023 não mais subsistia como fator de lesividade atual, pois a contratação emergencial fora integralmente absorvida por nova realidade contratual: os contratos definitivos decorrentes da Concorrência Pública n.o 002/2022. A decisão consignou, ainda, que o mandado de segurança não se presta à tutela “
meramente declaratória
” dissociada de efeitos concretos atuais, nem à apuração de responsabilidade civil, devendo eventual pretensão ressarcitória ser deduzida em ação própria, à luz do art. 7o, §2o, da Lei 12.016/2009.

Contra essa decisão extintiva, a impetrante opôs embargos de declaração, com a alegação de obscuridades e a insistência na subsistência de utilidade do
writ
(inclusive por eventual conversão de preventivo em repressivo e por “utilidade residual” na hipótese de futura anulação/suspensão do contrato do certame ordinário). Houve, então, decisão que acolheu parcialmente embargos anteriores apenas para correção redacional (supressão de expressão específica), mas manteve inalterada a extinção do mandado de segurança por perda superveniente do objeto. Na sequência, novos aclaratórios foram opostos e novamente rejeitados, com reafirmação de que não se admite manter o mandado de segurança com base em utilidade futura, eventual e incerta, a reiterar que o objeto do
writ
foi absorvido por realidade jurídica distinta e que eventuais vícios do contrato do certame ordinário devem ser apreciados nas ações próprias.

Posteriormente, por meio de decisão em sede de agravo interno, houve revisão do encaminhamento extintivo para admitir, em tese, a subsistência do interesse processual no plano declaratório, ao se assentar que a superveniência dos contratos definitivos “não extingue, por si só” o interesse da impetrante quanto à dimensão declaratória do mandado de segurança, e, nesse contexto, retomou-se o exame do mérito para eventual reconhecimento de ilegalidades na fase emergencial.

Nesse novo enquadramento, sobreveio o voto da Relatora no julgamento colegiado, a conceder parcialmente a segurança “apenas para fins declaratórios”, com o objetivo de reconhecer a ilegalidade dos atos administrativos de julgamento e de processamento do recurso interposto pela impetrante na contratação emergencial, especialmente quanto ao critério de descarte de propostas excedentes em desconformidade com regras do edital.

É, pois, nesse cenário, que peço vênia para divergir do entendimento lançado no voto condutor, que concede parcialmente a segurança apenas para fins declaratórios, a fim de reconhecer a ilegalidade de atos administrativos questionados. A divergência, contudo, não se estabelece propriamente sobre a interpretação das cláusulas editalícias, mas sobre a própria possibilidade jurídica de prosseguimento do mandado de segurança, ainda que restrito ao plano meramente declaratório, diante da superveniência de fato que esvaziou integralmente o objeto da impetração.

Consoante se extrai dos autos, a impetração voltou-se contra atos de julgamento e de processamento do recurso administrativo referentes à Dispensa Emergencial II/2023, atinente aos Lotes I e II do MIT 08. No curso do feito, sobreveio circunstância superveniente decisiva: os serviços que eram objeto da contratação emergencial foram absorvidos por contratos administrativos de natureza definitiva, celebrados a partir de procedimento licitatório ordinário autônomo (Concorrência Pública n.o 002/2022), do qual resultaram os Contratos n.o 001/2024 e 003/2024, com vigência de 20 anos, já em execução.

Essa substituição não constitui mera alteração formal do panorama fático, mas fato jurídico que incide diretamente sobre o objeto do writ, pois a relação precária e transitória, própria da contratação emergencial, foi definitivamente substituída por concessões regulares, de longo prazo, lastreadas em licitação diversa daquela discutida na impetração.

Nessa ordem de ideias, esvaiu-se o suporte de lesividade atual do ato impugnado e, com ele, a utilidade prática da tutela mandamental, impondo-se o reconhecimento da perda superveniente do objeto e a extinção do feito sem resolução do mérito, nos termos do art. 6o, § 5o, da Lei n.o 12.016/2009, exatamente como já assentado na decisão monocrática extintiva relatada nos autos.

Diante desse cenário, não me parece possível preservar o interesse de agir apenas pela via de uma declaração de ilegalidade abstratamente postulada, quando o mandado de segurança, por sua própria natureza, é ação constitucional de rito especial e objetivo específico, destinada à proteção de direito líquido e certo mediante provimento mandamental útil e concreto, voltado a neutralizar ato coator com eficácia atual. A ampliação do
writ
para funcionar como instrumento de controle “meramente declaratório”, dissociado de consequência jurídica imediata sobre ato ainda eficaz, termina por deslocar a ação mandamental de sua finalidade típica e convertê-la em sucedâneo de ação cognitiva ampla, com finalidade meramente preventiva de debates futuros, o que não se compatibiliza com o seu desenho normativo.

Em outras palavras: o
writ
constitucional possui natureza mandamental específica, rito próprio e finalidade delimitada, voltada à proteção de direito líquido e certo mediante ordem judicial capaz de neutralizar ato ilegal ou abusivo ainda eficaz.

É nesse ponto que reputo inadequada a invocação dos artigos 19 e 20 do Código de Processo Civil como fundamento para sustentar uma “dimensão declaratória” autônoma capaz de, por si só, manter viva a impetração mesmo após a substituição integral da contratação emergencial por concessões definitivas. Mencionados dispositivos regulam, no plano do procedimento comum, as ações declaratórias e a possibilidade de obtenção de pronunciamentos de certeza jurídica em tese. O mandado de segurança, entretanto, submete-se a disciplina própria (Lei n.o 12.016/2009), com pressupostos específicos e finalidade igualmente específica, de modo que a aplicação automática e irrestrita do regime geral das ações declaratórias do CPC, para ampliar a utilidade do
writ
além do seu objetivo mandamental típico, não encontra amparo sistemático, sob pena de desnaturar o rito especial e a exigência de direito líquido e certo tutelável por ordem de segurança.

Na mesma linha, não considero pertinente a invocação da Súmula 213 do Superior Tribunal de Justiça como apoio à manutenção do processo para fins exclusivamente declaratórios. O enunciado sumular cuida de matéria nitidamente tributária, ao dispor que “o mandado de segurança constitui ação adequada para a declaração do direito à compensação tributária”, contexto em que a declaração de certeza jurídica do creditamento/compensação se projeta diretamente sobre a esfera jurídica do contribuinte em regime próprio e com contornos reconhecidamente específicos. A transposição acrítica desse entendimento sumulado para o campo das licitações e contratos administrativos, especialmente quando já extinto o vínculo emergencial impugnado e substituído por concessões definitivas de outro procedimento, alarga indevidamente a aptidão do mandado de segurança e o converte em mecanismo genérico de declaração de ilegalidade pretérita, sem utilidade imediata no plano mandamental, o que não se revela compatível com a via estreita do
writ
.

Não prospera, igualmente, o argumento expendido pela impetrante na denominada “
manifestação contrária à alegada e infundada perda de interesse processual do mandado de segurança
” (Id. 278949376), no sentido de que o Superior Tribunal de Justiça teria afastado a extinção automática do writ em razão do encerramento da licitação, sob o fundamento de que eventuais nulidades contaminariam a adjudicação e a posterior celebração do contrato. O precedente invocado não guarda pertinência com a situação dos autos, porquanto se refere a hipóteses em que o próprio certame impugnado prossegue até a adjudicação e contratação, permanecendo hígida a relação de causalidade entre o ato apontado como ilegal e os efeitos jurídicos dele decorrentes. No caso concreto, diversamente, a perda do objeto não decorre do simples encerramento da contratação emergencial impugnada, mas da superveniência de fato jurídico novo e autônomo, consubstanciado na celebração de contratos administrativos definitivos oriundos de procedimento licitatório ordinário distinto, independente e dotado de autonomia jurídica, que passou a reger de forma estável e regular a prestação do serviço público anteriormente executado em caráter precário e transitório. Houve, portanto, verdadeira substituição da realidade jurídica combatida no
writ
, com esvaziamento integral da eficácia do ato impugnado, o que afasta a aplicação do entendimento jurisprudencial citado e conduz, de forma inequívoca, ao reconhecimento da perda superveniente do objeto.

Importa ressaltar, por oportuno, que o reconhecimento da perda superveniente do objeto do mandado de segurança não implica, de forma alguma, convalidação automática de eventuais irregularidades administrativas praticadas no âmbito da contratação emergencial, tampouco representa negativa de acesso à jurisdição ou obstáculo à tutela de direitos patrimoniais eventualmente lesados. O que se reconhece, tão somente, é a inadequação da via mandamental para a produção de efeitos jurídicos úteis quando o ato impugnado já se encontra esvaziado de eficácia por fato superveniente que alterou substancialmente a realidade jurídica subjacente. Eventuais prejuízos alegadamente suportados pela impetrante, inclusive sob o prisma indenizatório, permanecem plenamente passíveis de apreciação pelo Poder Judiciário em demanda própria, dotada de cognição exauriente, adequada à apuração de responsabilidade civil do Estado, nos termos, inclusive, do que expressamente dispõe o §1o do artigo 148 da Lei n.o 14.133/2021, ao prever a possibilidade de indenização pelos prejuízos regularmente comprovados quando verificada ilegalidade em procedimentos de contratação pública. Assim, o afastamento da via mandamental não suprime direitos, mas apenas direciona a controvérsia para o instrumento processual idôneo à sua adequada apreciação.

Cumpre acrescentar, por fim, que os contratos administrativos posteriormente firmados com fundamento na Concorrência Pública n.o 002/2022/SINFRA/MT encontram-se plenamente eficazes e dotados de presunção de validade, não havendo, até o presente momento, qualquer provimento jurisdicional apto a suspender seus efeitos. Embora referidos contratos sejam objeto de questionamento judicial, tanto por meio da Ação Anulatória n.o 1001619-02.2024.8.11.0041, em trâmite perante a 2a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, quanto pelo Agravo de Instrumento n.o 1003303-85.2024.8.11.0000, não houve deferimento de medida liminar destinada à imediata suspensão da contratação ou da operação/concessão dos Lotes I e II do MIT 08. Assim, subsiste íntegra a eficácia jurídica dos contratos celebrados, os quais continuam a reger, de forma estável e regular, a prestação do serviço público, circunstância que reforça o esvaziamento da utilidade do mandado de segurança.

Ante o exposto, peço vênia à douta Relatora para
reconhecer a perda superveniente do objeto
do mandado de segurança e, de resultado,
extinguir o feito sem resolução do mérito
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 05/02/2026