Tribunal: TJMT
Processo: 1001757-12.2024.8.11.0059
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-05-12
Data de publicação: 2026-05-25

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO, AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO E TERMO DE EMBARGO AMBIENTAL. EXTRAVIO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE RECONSTITUIÇÃO. SUSPENSÃO DOS EFEITOS SANCIONATÓRIOS. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que, em ação anulatória ajuizada por empresa particular, julgou parcialmente procedentes os pedidos para suspender os efeitos dos atos sancionatórios vinculados ao Processo Administrativo no 286699/2021, especialmente do Termo de Embargo no 210441286, até a regularização do procedimento administrativo ou o reconhecimento, na esfera própria, de causa extintiva ou motivo legítimo para seu arquivamento.
2. A controvérsia decorre da lavratura do Auto de Infração no 210431885 e do Termo de Embargo no 210441286 pela SEMA/MT, em razão de suposto desmate de vegetação nativa no imóvel da empresa interessada, no Município de Canabrava do Norte/MT, tendo a própria Administração certificado a não localização dos autos administrativos.
II. Questão em discussão
3. Há duas questões em discussão: (i) saber se a não localização do processo administrativo ambiental, sem sua efetiva reconstituição, autoriza a manutenção dos efeitos do auto de infração e do termo de embargo; e (ii) saber se os honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa devem ser reduzidos ou arbitrados por equidade.
III. Razões de decidir
4. O poder de polícia ambiental autoriza a Administração a fiscalizar, autuar e embargar atividades potencialmente lesivas ao meio ambiente, mas seu exercício sancionador deve observar o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa.
5. A presunção de legitimidade dos atos administrativos é relativa e não substitui a existência de procedimento administrativo íntegro, acessível e minimamente verificável. O extravio dos autos impede o controle da legalidade da sanção e inviabiliza o pleno conhecimento dos fatos imputados, das provas técnicas, da capitulação normativa, dos critérios de dosimetria e dos fundamentos do embargo.
6. A previsão abstrata de reconstituição do processo administrativo, ainda que admitida pela Portaria SEMA no 405/2014, não equivale à restauração efetiva dos autos. Enquanto não houver reconstituição concreta, não se pode impor ao administrado o ônus de impugnar documentos aos quais não tem acesso.
7. A natureza cautelar do embargo ambiental não afasta a necessidade de suporte procedimental idôneo, motivação aferível e possibilidade de controle. A tutela ambiental e as garantias processuais não são valores excludentes, devendo coexistir para legitimar a atuação administrativa.
8. A sentença preservou o poder de polícia ambiental, pois não anulou definitivamente o auto de infração nem o termo de embargo, limitando-se a suspender seus efeitos até a regularização do procedimento ou o reconhecimento, na via própria, de causa extintiva ou motivo legítimo para arquivamento.
9. A verba honorária fixada em 10% sobre o valor da causa observa o art. 85, § 2o, do CPC. Inexistindo excepcionalidade e havendo proveito econômico estimável, não se admite arbitramento por equidade. O desprovimento do recurso impõe a majoração dos honorários em grau recursal.
IV. Dispositivo e tese
10. Recurso de apelação desprovido. Honorários advocatícios majorados para 11% sobre o valor da causa, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.
Tese de julgamento: “1. A não localização de processo administrativo ambiental, sem sua efetiva reconstituição, impede a manutenção dos efeitos sancionatórios dele decorrentes, por comprometer o contraditório, a ampla defesa e o controle da legalidade do ato administrativo. 2. A presunção de legitimidade dos atos administrativos não dispensa a Administração do dever de preservar, apresentar ou reconstituir os elementos mínimos que fundamentam auto de infração e termo de embargo ambiental. 3. É cabível a suspensão dos efeitos do auto de infração e do termo de embargo até a regularização do procedimento administrativo ou o reconhecimento, na esfera própria, de causa extintiva ou motivo legítimo para arquivamento.”

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1001757-12.2024.8.11.0059
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Revogação/Anulação de multa ambiental, Nulidade de ato administrativo]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). TATIANE COLOMBO]

Parte(s):

[Estado do Mato Grosso - Procuradoria Geral do Estado (APELANTE), FORUM DA COMARCA DE PORTO ALEGRE DO NORTE - CNPJ: 04.056.801/0001-20 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), AGROPECUARIA MAZAI LTDA - CNPJ: 36.997.879/0001-35 (APELADO), TALLIS MONTEIRO GOMES - CPF: 028.880.461-99 (ADVOGADO), FERNANDO SILVA MARQUES DE OLIVEIRA - CPF: 014.616.931-01 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1o VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2a VOGAL, EXMA. SRA. DRA. TATIANE COLOMBO (CONVOCADA).

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO, AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO E TERMO DE EMBARGO AMBIENTAL. EXTRAVIO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE RECONSTITUIÇÃO. SUSPENSÃO DOS EFEITOS SANCIONATÓRIOS. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que, em ação anulatória ajuizada por empresa particular, julgou parcialmente procedentes os pedidos para suspender os efeitos dos atos sancionatórios vinculados ao Processo Administrativo no 286699/2021, especialmente do Termo de Embargo no 210441286, até a regularização do procedimento administrativo ou o reconhecimento, na esfera própria, de causa extintiva ou motivo legítimo para seu arquivamento.

2. A controvérsia decorre da lavratura do Auto de Infração no 210431885 e do Termo de Embargo no 210441286 pela SEMA/MT, em razão de suposto desmate de vegetação nativa no imóvel da empresa interessada, no Município de Canabrava do Norte/MT, tendo a própria Administração certificado a não localização dos autos administrativos.

II. Questão em discussão

3. Há duas questões em discussão: (i) saber se a não localização do processo administrativo ambiental, sem sua efetiva reconstituição, autoriza a manutenção dos efeitos do auto de infração e do termo de embargo; e (ii) saber se os honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa devem ser reduzidos ou arbitrados por equidade.

III. Razões de decidir

4. O poder de polícia ambiental autoriza a Administração a fiscalizar, autuar e embargar atividades potencialmente lesivas ao meio ambiente, mas seu exercício sancionador deve observar o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa.

5. A presunção de legitimidade dos atos administrativos é relativa e não substitui a existência de procedimento administrativo íntegro, acessível e minimamente verificável. O extravio dos autos impede o controle da legalidade da sanção e inviabiliza o pleno conhecimento dos fatos imputados, das provas técnicas, da capitulação normativa, dos critérios de dosimetria e dos fundamentos do embargo.

6. A previsão abstrata de reconstituição do processo administrativo, ainda que admitida pela Portaria SEMA no 405/2014, não equivale à restauração efetiva dos autos. Enquanto não houver reconstituição concreta, não se pode impor ao administrado o ônus de impugnar documentos aos quais não tem acesso.

7. A natureza cautelar do embargo ambiental não afasta a necessidade de suporte procedimental idôneo, motivação aferível e possibilidade de controle. A tutela ambiental e as garantias processuais não são valores excludentes, devendo coexistir para legitimar a atuação administrativa.

8. A sentença preservou o poder de polícia ambiental, pois não anulou definitivamente o auto de infração nem o termo de embargo, limitando-se a suspender seus efeitos até a regularização do procedimento ou o reconhecimento, na via própria, de causa extintiva ou motivo legítimo para arquivamento.

9. A verba honorária fixada em 10% sobre o valor da causa observa o art. 85, § 2o, do CPC. Inexistindo excepcionalidade e havendo proveito econômico estimável, não se admite arbitramento por equidade. O desprovimento do recurso impõe a majoração dos honorários em grau recursal.

IV. Dispositivo e tese

10. Recurso de apelação desprovido. Honorários advocatícios majorados para 11% sobre o valor da causa, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.

Tese de julgamento:
“1. A não localização de processo administrativo ambiental, sem sua efetiva reconstituição, impede a manutenção dos efeitos sancionatórios dele decorrentes, por comprometer o contraditório, a ampla defesa e o controle da legalidade do ato administrativo. 2. A presunção de legitimidade dos atos administrativos não dispensa a Administração do dever de preservar, apresentar ou reconstituir os elementos mínimos que fundamentam auto de infração e termo de embargo ambiental. 3. É cabível a suspensão dos efeitos do auto de infração e do termo de embargo até a regularização do procedimento administrativo ou o reconhecimento, na esfera própria, de causa extintiva ou motivo legítimo para arquivamento.”

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
Estado de Mato Grosso
contra sentença proferida nos autos da ação anulatória ajuizada por
Agropecuária Mazai Ltda.
, que julgou parcialmente procedentes os pedidos para suspender os efeitos dos atos sancionatórios vinculados ao
Processo Administrativo n.o 286699/2021
, especialmente do
Termo de Embargo n.o 210441286
, até a regularização do procedimento administrativo ou reconhecimento, na esfera própria, de causa extintiva ou motivo legítimo para seu arquivamento.

Na origem, a autora pretendeu a nulidade do
Auto de Infração n.o 210431885
e do referido Termo de Embargo, lavrados pela SEMA/MT em razão de suposto desmate de vegetação nativa na Fazenda Mazai, no Município de Canabrava do Norte/MT. Alegou que o processo administrativo não foi localizado pelo órgão ambiental, circunstância certificada pela própria Administração, o que teria inviabilizado o exercício do contraditório e da ampla defesa.

O Juízo de origem entendeu que a inexistência material dos autos administrativos, somada à ausência de reconstituição do procedimento, impede a manutenção dos efeitos sancionatórios, sem prejuízo de posterior regularização pela Administração.

Em suas razões, o Estado sustenta que o extravio dos autos não acarreta nulidade, pois a Portaria SEMA n.o 405/2014 admite sua reconstituição. Defende a regularidade do embargo, a presunção de legitimidade dos atos administrativos e, subsidiariamente, a revisão dos honorários advocatícios.

A apelada apresentou contrarrazões pelo desprovimento do recurso.

Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral de Justiça consignou, quanto ao Auto de Infração n.o 210431885, não haver interesse público qualificado a justificar a intervenção ministerial, por se tratar de controvérsia de natureza predominantemente patrimonial. Em relação ao Termo de Embargo n.o 210441286, opinou pelo desprovimento do recurso, ao fundamento de que a suspensão de seus efeitos até a regularização do procedimento administrativo preserva, simultaneamente, a tutela ambiental e as garantias do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
Estado de Mato Grosso
contra sentença proferida nos autos da ação anulatória ajuizada por
Agropecuária Mazai Ltda.
, que julgou parcialmente procedentes os pedidos para suspender os efeitos dos atos sancionatórios vinculados ao
Processo Administrativo n.o 286699/2021
, especialmente do
Termo de Embargo n.o 210441286
, até a regularização do procedimento administrativo ou reconhecimento, na esfera própria, de causa extintiva ou motivo legítimo para seu arquivamento.

A controvérsia recursal consiste em verificar se deve subsistir a sentença que suspendeu os efeitos dos atos sancionatórios vinculados ao Processo Administrativo n.o 286699/2021, em especial do Termo de Embargo n.o 210441286, diante da não localização dos autos administrativos que deram suporte ao Auto de Infração n.o 210431885.

A sentença deve ser mantida.

A Administração Pública, no exercício do poder de polícia ambiental, dispõe de prerrogativas próprias para fiscalizar, autuar, multar e embargar atividades potencialmente lesivas ao meio ambiente. Essa atuação encontra fundamento no dever constitucional de proteção ambiental e no princípio da prevenção, sobretudo quando se noticia supressão de vegetação nativa sem autorização do órgão competente.

Todavia, o exercício do poder sancionador administrativo não se desenvolve em espaço imune às garantias constitucionais.

A tutela do meio ambiente, embora dotada de especial relevância jurídica, não autoriza a manutenção indefinida de sanções desacompanhadas de procedimento administrativo hígido, acessível e minimamente verificável.

Nesse compasso, a proteção ambiental e o devido processo legal não são valores antagônicos; antes, devem coexistir de forma harmônica, pois a legitimidade da sanção ambiental depende da regularidade do procedimento que a sustenta.

No caso, conforme documentado nos autos, a própria Administração certificou a não localização do Processo Administrativo n.o 286699/2021, instaurado no âmbito da SEMA/MT, do qual derivam o Auto de Infração n.o 210431885 e o Termo de Embargo n.o 210441286.

Também se extrai dos autos que, até a prolação da sentença,
não houve efetiva reconstituição do procedimento administrativo
, embora o Estado sustente a existência de previsão normativa para tanto.

Esse ponto é decisivo.

A possibilidade abstrata de reconstituição dos autos, prevista na Portaria SEMA n.o 405/2014, não equivale à restauração efetiva do procedimento. Enquanto não reconstituídos os autos, não há como assegurar ao administrado o conhecimento integral dos fatos imputados, das provas técnicas produzidas, da capitulação normativa adotada, dos critérios de dosimetria da multa e dos fundamentos que justificaram o embargo. Em outras palavras, não basta afirmar que o processo pode ser restaurado; é necessário que ele seja efetivamente restaurado para que a defesa possa ser exercida em sua plenitude.

A tese recursal do Estado parte da premissa de que a presunção de legitimidade dos atos administrativos bastaria para manter os efeitos da autuação e do embargo. Contudo, tal presunção é relativa e cede diante de elementos concretos que impedem o controle da legalidade do ato. Aqui, não se está diante de mera irregularidade formal ou de defeito secundário do procedimento. Discute-se a inexistência material, por não localização, do próprio processo administrativo que daria suporte à sanção.

A presunção de legitimidade não pode substituir o processo administrativo. Tampouco pode dispensar a Administração do ônus de preservar, apresentar ou reconstituir os elementos mínimos que justificam a imposição de medida restritiva. Admitir o contrário significaria transformar a presunção em prova absoluta e deslocar ao administrado o ônus impossível de impugnar documentos aos quais não tem acesso.

O argumento de que o termo de embargo possui natureza cautelar e decorre de imposição legal também não conduz à reforma da sentença. É certo que o embargo ambiental busca impedir a continuidade do dano e preservar a utilidade da atuação fiscalizatória. Entretanto, mesmo medidas administrativas de natureza cautelar exigem suporte procedimental idôneo, motivação aferível e possibilidade de controle. A urgência ambiental pode justificar a adoção imediata da medida, mas não autoriza sua perpetuação sem processo administrativo acessível e sem providência concreta de reconstituição.

Nesse sentido:

DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL E TERMO DE EMBARGO. EXTRAVIO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. PARALISAÇÃO SUPERIOR A CINCO ANOS. POSSIBILIDADE DE PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. SUSPENSÃO DOS EFEITOS DOS ATOS SANCIONATÓRIOS. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que, em ação declaratória de nulidade de ato administrativo, deferiu tutela de urgência para suspender os efeitos do Termo de Embargo no 0398D, do Auto de Infração no 0854D e do Processo Administrativo no 584307/2017, em razão do extravio dos autos administrativos ambientais.

2. O auto de infração e o termo de embargo foram lavrados em 25.10.2017. O último andamento do processo administrativo ocorreu em 19.04.2018, permanecendo sem movimentação por mais de seis anos. Certidão da autoridade ambiental atestou que os autos não foram localizados.

3. O ente público sustenta a legalidade dos atos administrativos, a inexistência de prescrição e a possibilidade de reconstituição do processo administrativo. O agravado defende a nulidade das sanções administrativas em razão do extravio do procedimento e da ocorrência de prescrição intercorrente.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) saber se o extravio do processo administrativo ambiental compromete a presunção de legitimidade dos atos sancionatórios e inviabiliza o exercício do contraditório e da ampla defesa; e (ii) saber se a paralisação prolongada do processo administrativo configura indícios de prescrição intercorrente, aptos a justificar a suspensão cautelar dos efeitos do auto de infração e do termo de embargo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A certidão administrativa comprova o extravio do processo administrativo, circunstância que impede o acesso aos documentos necessários ao exercício do contraditório e da ampla defesa pelo administrado.

4. A presunção de legitimidade dos atos administrativos é relativa e cede quando demonstrada irregularidade relevante, como a inexistência ou extravio do procedimento administrativo que lhes dá suporte.

5. A paralisação do processo administrativo por período superior a cinco anos indica possível ocorrência de prescrição intercorrente e da prescrição da pretensão punitiva, conforme tese firmada no IRDR – Tema 9.

6. A suspensão dos efeitos do auto de infração e do termo de embargo possui natureza cautelar e não implica análise do mérito administrativo, destinando-se a resguardar o devido processo legal administrativo enquanto não reconstituído o processo.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Agravo de instrumento conhecido e desprovido.

Tese de julgamento: “1. O extravio de processo administrativo ambiental impede o exercício do contraditório e da ampla defesa, afastando a presunção de legitimidade dos atos sancionatórios dele decorrentes. 2. A paralisação prolongada do processo administrativo, aliada à ausência de providências para sua reconstituição, autoriza a suspensão cautelar dos efeitos do auto de infração e do termo de embargo.”

Jurisprudência relevante citada: TJMT, Apelação Cível no 1000937-79.2024.8.11.0095, Rel. Des. Marcio Vidal, 3a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 28.11.2025; TJMT, Agravo Regimental Cível no 1018819-71.2022.8.11.0015, Rel. Des. Maria Aparecida Ferreira Fago, 2a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 23.11.2025.

(N.U 1047593-54.2025.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 24/03/2026, Publicado no DJE 27/03/2026)

A sentença, aliás, não anulou definitivamente o Auto de Infração nem o Termo de Embargo. Tampouco afastou o poder de polícia ambiental da SEMA/MT ou reconheceu salvo-conduto à parte autora. O que se determinou foi a suspensão dos efeitos dos atos sancionatórios até que o procedimento seja regularizado ou até que, na esfera própria, seja reconhecida causa extintiva ou motivo legítimo para arquivamento.

Trata-se de solução equilibrada, pois impede a produção de efeitos restritivos sem lastro procedimental verificável, mas preserva à Administração a possibilidade de reconstituir os autos e dar continuidade à apuração, com observância do contraditório e da ampla defesa.

Não se ignora a relevância do bem ambiental nem a gravidade da imputação narrada pelo Estado, consistente em suposto desmate a corte raso de 176,37 hectares de vegetação nativa sem autorização. Contudo, justamente pela gravidade da imputação e pela intensidade das consequências jurídicas dela decorrentes, exige-se procedimento regular, documentado e acessível. A sanção administrativa ambiental somente se legitima quando fundada em processo que permita a verificação da autoria, da materialidade, da tipificação, da motivação e da proporcionalidade da medida aplicada.

Também não prospera o pedido subsidiário de revisão dos honorários advocatícios.

A sentença fixou a verba em 10% sobre o valor da causa, em conformidade com o art. 85, § 2o, do Código de Processo Civil. Não se verifica, no caso, excepcionalidade apta a autorizar o arbitramento por equidade, especialmente porque há proveito econômico estimável e valor da causa definido. A mera alegação de simplicidade da demanda ou de ausência de dilação probatória não basta, por si só, para afastar o critério legal ordinário.

Assim, considerando os fatos apresentados e a legislação aplicável, conclui-se que a sentença conferiu solução juridicamente adequada ao caso concreto, pois preservou o poder de polícia ambiental sem sacrificar as garantias constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.

Por fim, diante do desprovimento do recurso, impõe-se a majoração dos honorários advocatícios em grau recursal, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites legais.

Ante o exposto,
nego provimento ao recurso de apelação
, mantendo integralmente a sentença que suspendeu os efeitos dos atos sancionatórios vinculados ao Processo Administrativo n.o 286699/2021, em especial do Termo de Embargo n.o 210441286, até que seja regularizado o procedimento administrativo ou reconhecida, na esfera própria, causa extintiva ou motivo legítimo para seu arquivamento.

Em razão do desprovimento recursal,
majoro os honorários advocatícios para 11% sobre o valor da causa
, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites legais.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 12/05/2026