Tribunal: TJMT
Processo: 0005410-49.2020.8.11.0004
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-10
Data de publicação: 2026-03-18

Ementa:
Ementa: Direito administrativo e processual civil. Apelação cível. Ação civil por ato de improbidade administrativa. Contratação de serviços de publicidade. Fracionamento de despesas e irregularidades formais. Ausência de dolo específico e de prejuízo efetivo ao erário. Recurso não provido.
I. Caso em exame
1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público contra sentença que julgou improcedentes os pedidos em ação civil por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de ex-prefeito municipal, acusado de fraudar despesas com publicidade mediante fracionamento indevido, ausência de licitação e falhas na liquidação e pagamento, sob o fundamento de inexistência de dolo e de prejuízo efetivo ao erário.
II. Questão em discussão
2. A questão em discussão consiste em saber se as irregularidades formais na contratação de serviços de publicidade, consistentes em fracionamento de despesas, ausência de procedimento licitatório e falhas na instrução da despesa, configuram ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei no 8.429/1992, à luz das alterações promovidas pela Lei no 14.230/2021, especialmente quanto à exigência de dolo específico e de dano efetivo ao erário.
III. Razões de decidir
3. A Lei n. 14.230/2021 passou a exigir, para a configuração de ato ímprobo, a demonstração de dolo específico e de perda patrimonial efetiva, vedando a responsabilização por culpa e afastando a presunção de dano in re ipsa, inclusive nos casos de frustração da licitude de processo licitatório.
4. Embora comprovadas irregularidades administrativas, como fracionamento de despesas e deficiências na formalização dos processos de pagamento, não houve prova robusta de superfaturamento, inexecução dos serviços ou desvio de recursos, inexistindo demonstração de prejuízo financeiro real e mensurável ao erário municipal.
5. O ônus probatório incumbe integralmente ao autor da ação, nos termos do CPC, art. 373, I, e da disciplina atual da Lei 8.429/1992, não sendo possível converter falhas procedimentais em presunção automática de dano ou de desonestidade administrativa.
6. Ausente prova do dolo específico de causar lesão ao erário ou de obter vantagem indevida, as condutas descritas configuram, quando muito, ilegalidades administrativas suscetíveis de controle na esfera própria, mas insuficientes para caracterizar improbidade administrativa.
IV. Dispositivo.
7. Recurso não provido.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, XXXVI; Lei no 8.429/1992, arts. 10, 12, inc. II, e 18, § 3o; Lei n. 14.230/2021; CPC, art. 373, I; Lei 4.320/1964.
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022 (Tema 1.199/RG); TJMT, Apelação n. 0003447-77.2017.8.11.0079, Rel. Des. Vandymara Galvão Ramos Paiva Zanolo, 3a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 25.06.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0005410-49.2020.8.11.0004
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), ESPÓLIO DE ODONI MESQUITA COELHO registrado(a) civilmente como ODONI MESQUITA COELHO - CPF: 424.622.901-68 (APELADO), JANAINA FRANCO SILVA - CPF: 045.268.261-46 (ADVOGADO), INES MORAES MESQUITA COELHO - CPF: 496.548.701-00 (APELADO), ANTONIO NUNES DE SOUSA FILHO - CPF: 900.871.271-72 (ADVOGADO), ESPÓLIO DE ODONI MESQUITA COELHO registrado(a) civilmente como ODONI MESQUITA COELHO - CPF: 424.622.901-68 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa:

Direito administrativo e processual civil. Apelação cível. Ação civil por ato de improbidade administrativa. Contratação de serviços de publicidade. Fracionamento de despesas e irregularidades formais. Ausência de dolo específico e de prejuízo efetivo ao erário. Recurso não provido.

I. Caso em exame

1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público contra sentença que julgou improcedentes os pedidos em ação civil por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de ex-prefeito municipal, acusado de fraudar despesas com publicidade mediante fracionamento indevido, ausência de licitação e falhas na liquidação e pagamento, sob o fundamento de inexistência de dolo e de prejuízo efetivo ao erário.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em saber se as irregularidades formais na contratação de serviços de publicidade, consistentes em fracionamento de despesas, ausência de procedimento licitatório e falhas na instrução da despesa, configuram ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei no 8.429/1992, à luz das alterações promovidas pela Lei no 14.230/2021, especialmente quanto à exigência de dolo específico e de dano efetivo ao erário.

III. Razões de decidir

3. A Lei n. 14.230/2021 passou a exigir, para a configuração de ato ímprobo, a demonstração de dolo específico e de perda patrimonial efetiva, vedando a responsabilização por culpa e afastando a presunção de dano
in re ipsa
, inclusive nos casos de frustração da licitude de processo licitatório.

4. Embora comprovadas irregularidades administrativas, como fracionamento de despesas e deficiências na formalização dos processos de pagamento, não houve prova robusta de superfaturamento, inexecução dos serviços ou desvio de recursos, inexistindo demonstração de prejuízo financeiro real e mensurável ao erário municipal.

5. O ônus probatório incumbe integralmente ao autor da ação, nos termos do CPC, art. 373, I, e da disciplina atual da Lei 8.429/1992, não sendo possível converter falhas procedimentais em presunção automática de dano ou de desonestidade administrativa.

6. Ausente prova do dolo específico de causar lesão ao erário ou de obter vantagem indevida, as condutas descritas configuram, quando muito, ilegalidades administrativas suscetíveis de controle na esfera própria, mas insuficientes para caracterizar improbidade administrativa.

IV. Dispositivo.

7. Recurso não provido.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 5o, XXXVI; Lei no 8.429/1992, arts. 10, 12, inc. II, e 18, § 3o; Lei n. 14.230/2021; CPC, art. 373, I; Lei 4.320/1964.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022 (Tema 1.199/RG); TJMT, Apelação n. 0003447-77.2017.8.11.0079, Rel. Des. Vandymara Galvão Ramos Paiva Zanolo, 3a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 25.06.2025.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Apelação Cível

interposta em face da sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Barra do Garças/MT, nos autos da ação civil de responsabilidade por ato de improbidade administrativa n. 0005410-49.2020.8.11.0004, que julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial, diante da ausência de dolo.

Nas razões recursais, o Ministério Público requereu a reforma da sentença para condenar o apelado nas sanções do art. 12, inciso II, da Lei n. 8.429/92. Sustentou, em síntese, que restaram comprovados o dolo e o efetivo prejuízo ao erário, decorrentes de fraudes em despesas com publicidade realizadas mediante fracionamento indevido para burlar a licitação, ausência de orçamentos prévios, descrições genéricas dos serviços e pagamentos efetuados sem a devida comprovação da contraprestação (Id 336115444).

Certificou-se o decurso do prazo legal sem manifestação da parte recorrida (id. 336115447).

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo desprovimento do recurso (Id 348154389).

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

De início, conheço do Recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos de admissibilidade.

Apelação Cível
interposta

contra a sentença proferidana ação civil de responsabilidade por ato de improbidade administrativa n. 0005410-49.2020.8.11.0004.

Consta da inicial o seguinte relato (Id 336115411):

A presente ação civil de responsabilidade pretende a condenação do requerido Odoni Mesquita Coelho, ex-Prefeito Municipal de Torixoréu, pelo cometimento de atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, caput e incs. VIII, IX, X e XI e no art. 11, caput, todos da Lei no 8.429/92, incurso, pois, nas sanções cominadas no art. 12, incs. II e III, do mesmo Diploma Legal retrocitado.

Conforme restou devidamente apurado nos autos de Inquérito Civil no 055/2018 (SIMP no 006740-004/2017), o requerido Odoni Mesquita Coelho, à época Chefe do Poder Executivo Municipal em Torixoréu, mais especificamente durante o período compreendido entre janeiro de 2015 e março de 2016, realizou gastos com publicidade mediante fraude, consistente no reiterado fracionamento de despesa, bem como ignorou diversas regras relativas à execução da despesa pública com publicidade, o que se deu com prejuízo ao erário municipal e em flagrante violação a diversos princípios da Administração Pública, infringindo de maneira particularmente explícita a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Dentre as irregularidades constatadas nos processos de despesas analisados destacam-se: (i) a ausência de solicitação para a contratação de serviço de publicidade pelos órgãos demandantes; (ii) a ausência de descrição adequada dos serviços contratados; (iii) a ausência de orçamento prévio estimativo dos preços dos serviços de publicidade contratados; (iv) a emissão de empenhos, liquidações e pagamentos simultâneas; (v) o pagamento de despesas sem comprovação da prestação dos serviços; (vi) a existência de serviços atestados por pessoa sem atribuição e/ou designação própria; (vii) a ausência de procedimento licitatório ou de dispensa para a contratação dos serviços; (viii) o fracionamento dos serviços contratados; (ix) a ausência de recolhimento de ISS (Imposto Sobre Serviço) referente aos serviços de publicidade contratados. Tais graves irregularidades, consideradas isoladamente ou em conjunto, ensejaram danos ao erário e atentaram contra os princípios da Administração Pública, conforme será detalhado nos tópicos seguintes.

A ação foi julgada improcedente, diante da ausência de dolo e falta de comprovação de efetivo prejuízo (Id 336115443).

O cerne da controvérsia reside em verificar se as condutas imputadas ao ex-prefeito Odoni Mesquita Coelho, consistentes em irregularidades formais na contratação de serviços de publicidade, fracionamento de despesa e suposta ausência de comprovação idônea da prestação dos serviços, configuram ato de improbidade administrativa tipificado no artigo 10 da Lei 8.429/1992, à luz das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021.

A configuração de ato de improbidade administrativa sofreu profunda alteração com o advento da Lei 14.230/2021, que reformulou substancialmente os pressupostos para caracterização da conduta ímproba.

A nova legislação estabeleceu como requisito indispensável a presença do elemento subjetivo doloso em todas as modalidades de improbidade, eliminando expressamente a responsabilização por conduta meramente culposa.

Esta mudança paradigmática reflete o amadurecimento da jurisprudência e da doutrina no sentido de que a improbidade administrativa constitui ilícito de natureza grave, que não pode ser banalizado pela punição de meras irregularidades formais desprovidas de má-fé ou intenção lesiva.

Como bem observou o Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE n. 843989:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

No caso em análise, os fatos teriam ocorrido entre 2015 e 2016, portanto sob a vigência da legislação anterior, mas não há condenação definitiva, aplicando-se, portanto, a lei mais benéfica que exige a comprovação do dolo específico.

Este dolo específico não se confunde com a mera voluntariedade do agente, mas consiste na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9o, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa.

Com o novo texto da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), a responsabilidade do agente público por atos de improbidade exige a comprovação de dolo específico, ou seja, a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado na lei.

No caso em tela, a imputação recai sobre o artigo 10 da LIA, que trata dos atos que causam prejuízo ao erário. A redação original da lei permitia a configuração de improbidade nesta modalidade mediante conduta culposa e admitia, segundo jurisprudência outrora consolidada do Superior Tribunal de Justiça, o reconhecimento de dano presumido (
in re ipsa
) em casos de frustração da licitude de licitação (antigo entendimento do Tema 1.096/STJ).

Todavia, o cenário normativo atual é diverso e impõe rigor probatório mais elevado ao autor da ação. A Lei 14.230/2021 alterou o
caput
do artigo 10 para exigir que a ação ou omissão dolosa enseje "efetiva e comprovadamente" perda patrimonial.

Reforçando essa exigência, o § 3o do artigo 18 do mesmo diploma legal determina que, para fins de ressarcimento, devem ser descontados os serviços efetivamente prestados. Ou seja, o legislador extirpou do ordenamento jurídico a possibilidade de condenação por improbidade administrativa baseada meramente em presunções de dano decorrentes de falhas procedimentais.

Analisando o conjunto probatório dos autos, verifica-se que o Ministério Público logrou êxito em demonstrar a existência de severas irregularidades administrativas, que beiram a desídia gerencial.

Há evidências de fracionamento de despesas para burlar a obrigatoriedade de licitação e falhas na instrução dos processos de pagamento, como a coincidência de datas entre empenho, liquidação e pagamento. Contudo, a improbidade administrativa não se confunde com a ilegalidade ou a inabilidade do gestor.

Para a subsunção da conduta ao tipo do artigo 10, é imprescindível a prova cabal do desfalque patrimonial. No presente caso, embora o Apelante alegue que as notas fiscais eram genéricas e atestadas por servidor sem designação formal específica, não há nos autos prova robusta de que os serviços de publicidade não foram prestados.

A ausência de formalismo na designação do servidor Thiago Timo Oliveira para atestar as notas, por si só, não invalida a veracidade da prestação do serviço, tampouco autoriza a conclusão automática de que houve desvio de recursos.

A liquidação da despesa, ainda que realizada de forma célere ou com atropelo de fases burocráticas previstas na Lei 4.320/64, se corresponder a um serviço efetivamente entregue à Municipalidade, não gera dano ao erário passível de ressarcimento via ação de improbidade.

Se a Prefeitura de Torixoréu veiculou as publicidades, e não há prova em sentido contrário produzida pelo autor, ônus que lhe incumbia conforme o artigo 373, I, do CPC e o novo regramento da LIA, o pagamento realizado constitui contraprestação devida.

Entendimento diverso implicaria enriquecimento ilícito da Administração Pública, que se beneficiaria do serviço sem efetuar a contrapartida financeira, sob o pretexto de irregularidade na contratação.

A alegação de superfaturamento dos valores pagos não foi corroborada por laudo pericial ou comparativo de preços de mercado capaz de demonstrar, aritmeticamente, o excesso.

O Ministério Público baseou sua tese de prejuízo essencialmente na ilegalidade da contratação direta e na presunção de que a desorganização administrativa equivaleria à malversação de recursos. Entretanto, a ilegalidade da contratação (ausência de licitação ou fracionamento), desacompanhada de prova de sobrepreço ou de inexecução do objeto, exaure-se no campo da nulidade administrativa, não transbordando para a esfera da improbidade, que requer a nota de desonestidade e o efetivo prejuízo material.

Nesse sentido, a nova redação do artigo 10, inciso VIII, da Lei n. 8.429/92 é claro ao tipificar como improbidade a conduta de "frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente,
acarretando perda patrimonial efetiva
". A parte final do dispositivo é norma de encerramento que veda a aplicação da antiga jurisprudência do dano
in re ipsa
.

Quanto ao elemento subjetivo, a nova sistemática exige a comprovação do dolo específico. Ainda que se pudesse vislumbrar dolo genérico na conduta de contratar diretamente sem licitação, não restou demonstrada a vontade específica de causar lesão aos cofres públicos ou de enriquecer terceiros ou a si próprio.

As irregularidades descritas na inicial, como a ausência de prévio empenho ou a liquidação simultânea, denotam, com clareza solar, uma gestão administrativa deficiente e imprudente, violadora de normas de direito financeiro.

No entanto, a má gestão, a inaptidão ou a ausência de zelo com a coisa pública, desprovidas da finalidade ilícita de causar dano ou obter vantagem indevida, não configuram ato de improbidade administrativa.

Conforme observado pela PGJ:

Inobstante as ilegalidades aventadas, o fato não caracteriza a prática de improbidade administrativa face a inexistência de comprovação do prejuízo efetivo ao patrimônio público municipal. A narrativa processual demonstra de forma incontroversa a existência de irregularidades que podem até ter comprometido a validade das contratações, mas se limitou a tecer informações apenas às desconformidades.

A demonstração do real prejuízo foi relegada em segundo plano ao longo da instrução. Ora pela alegada dificuldade probatória, ora pela equivocada premissa de que seria admissível a propositura de ação de improbidade com fundamento em dano presumido, buscou-se suprir a inexistência de prova robusta do prejuízo efetivo, o que não se sustenta no atual regime jurídico.

Com efeito, as informações constantes dos autos indicam que os serviços de publicidade foram efetivamente prestados, ressalvadas algumas notas de empenho cujos valores não foram especificados e das quais não se pode extrair, com precisão, os serviços correspondentes. A circunstância, contudo, não autoriza a automática conclusão pela ocorrência de dano material, sobretudo quando ausente prova inequívoca de superfaturamento, inexecução substancial do objeto ou desvio de recursos, revelando-se desproporcional a tentativa de converter falhas procedimentais em presunção de prejuízo.

De acordo com a jurisprudência deste Tribunal de Justiça:

Aplicando-se a teoria da causa madura, verifica-se que não há prova de que os serviços contratados não tenham sido prestados, tampouco demonstração de perda patrimonial efetiva ou dolo específico, requisitos essenciais para configuração de ato ímprobo nos moldes dos arts. 10 e 11 da LIA após a reforma promovida pela Lei no 14.230/2021. A condenação por violação a princípios da administração pública (art. 11 da LIA) também não se sustenta, por ausência de descrição clara e individualizada da conduta na petição inicial e de prova do dolo específico exigido pela nova redação legal. Conforme entendimento do STF e jurisprudência do TJMT, a falta de imputação clara e tipificação precisa na inicial impõe a improcedência dos pedidos. (N.U 0003447-77.2017.8.11.0079, Vandymara Galvao Ramos Paiva Zanolo, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 25/06/2025)

A improbidade pressupõe gravidade da conduta, com efetiva lesão aos bens jurídicos tutelados pela Lei 8.429/1992.

O ônus probatório compete ao Ministério Público, que deve demonstrar de forma cabal os elementos constitutivos do ato ímprobo: conduta antijurídica, dolo específico, dano efetivo ao erário e nexo causal. No presente caso, nenhum desses elementos foi adequadamente comprovado.

Não restou comprovado o elemento subjetivo doloso exigido pela Lei 14.230/2021 e não houve a demonstração de efetivo dano ao erário público ou violação grave aos princípios administrativos.

O ônus da prova nos processos de improbidade administrativa compete integralmente ao autor da ação, que deve demonstrar de forma cabal e inequívoca todos os elementos constitutivos do ato ímprobo: conduta antijurídica, dolo específico, dano (quando exigível) e nexo causal.

Portanto, a manutenção da sentença de improcedência é medida que se impõe, não por ausência de irregularidades, que de fato existiram, mas pela ausência de tipicidade cerrada da conduta ímproba frente às exigências da Lei 14.230/2021, notadamente a falta de prova de prejuízo financeiro real e mensurável ao erário municipal e a ausência de demonstração do dolo específico de lesar o patrimônio público.

Ante o exposto, em consonância com o parecer da Procuradoria-Geral de Justiça,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação, mantendo inalterada a sentença de primeiro grau.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 10/03/2026