Tribunal: TJMT
Processo: 1019357-52.2022.8.11.0015
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-03
Data de publicação: 2026-02-18

Ementa:
Ementa: Direito Constitucional e processual civil. Apelação cível. Ação popular. Contratação temporária de professores. Pedido de tutela inibitória. Ausência de ato concreto a ser anulado. Inadequação da via eleita. Natureza desconstitutiva da ação popular. Recurso não provido.
I. Caso em exame
1. Apelação interposta contra sentença que extinguiu, sem resolução de mérito, ação popular ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, que visava impedir o Município de Sinop de realizar contratações temporárias fora das hipóteses previstas no art. 37, IX, da CF/1988, com base na alegação de que tais contratações estariam sendo utilizadas para suprir necessidades permanentes da administração, em afronta ao Tema 612 do STF.
II. Questão em discussão
2. A controvérsia consiste em definir se é cabível o manejo da ação popular para obtenção de tutela inibitória voltada à imposição de obrigação genérica de não fazer, direcionada à Administração Pública, sem que haja ato administrativo concreto e determinado a ser anulado.
III. Razões de decidir
3. A ação popular, nos termos do art. 5o, LXXIII, da CF/1988 e da L. 4.717/1965, possui natureza eminentemente desconstitutiva, destinada à invalidação de atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural, exigindo a identificação de ato específico e comprovadamente lesivo.
4. No caso, os autores não requereram a anulação de editais específicos ou de contratações temporárias determinadas, mas sim a imposição de obrigação genérica e futura, o que destoa do objeto próprio da ação popular.
5. A jurisprudência deste Tribunal de Justiça é firme no sentido de que a ação popular não é via idônea para imposição de obrigações mandamentais abstratas, cabendo tal pretensão, em tese, à ação civil pública.
6. A tese de que a ação popular comporta tutela inibitória preventiva exige a identificação de ato iminente e determinado, o que não se verifica nos autos.
7. Inaplicável a teoria da causa madura, diante da inadequação da via processual, vício que impede o julgamento do mérito da demanda.
IV. Dispositivo.
8. Recurso não provido.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, LXXIII; art. 37, IX; CPC, arts. 485, VI, e 1.013, § 3o, I; L. 4.717/1965, arts. 1o e 2o.
Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 836, ARE 1424704, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 26/06/2023; TJMT, ApCív 1006841-53.2021.8.11.0041, Rel. Des. Gilberto Lopes Bussiki, j. 12/04/2022.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1019357-52.2022.8.11.0015
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Fiscalização]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[ALLAN AMORIM PACHECO - CPF: 044.446.151-50 (APELANTE), REGINALDO DE SOUZA SILVA - CPF: 047.478.311-18 (ADVOGADO), BRUNA BATISTA DA SILVA - CPF: 007.229.342-03 (APELANTE), NEIDE ALVES DOS SANTOS - CPF: 349.838.132-68 (APELANTE), ROSEMARY LOPES GALVAO - CPF: 503.630.501-91 (APELANTE), EMILITUANI NARZZETTI DA CRUZ - CPF: 046.403.621-61 (APELANTE), LEILANE ALVES DE OLIVEIRA - CPF: 015.570.051-09 (APELANTE), MAIANE DEBASTIANI - CPF: 998.650.921-15 (APELANTE), ALINE DA SILVA MOREIRA - CPF: 018.271.731-30 (APELANTE), MARCIA FATIMA DEMARCHI CORREA - CPF: 626.988.181-15 (APELANTE), IVONE SALETE ZAMPEZE - CPF: 055.261.509-92 (APELANTE), VANESSA GONCALVES DE LUCCA - CPF: 022.163.311-12 (APELANTE), ROBERTO DORNER - CPF: 127.091.159-72 (APELADO), ADRIANE WILHELM RODRIGUES - CPF: 010.416.701-76 (APELADO), MUNICIPIO DE SINOP - CNPJ: 15.024.003/0001-32 (APELADO), SANDRA DA CONCEICAO DONATO - CPF: 688.720.541-68 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ROBERTO DORNER - CPF: 127.091.159-72 (TERCEIRO INTERESSADO), ADRIANE WILHELM RODRIGUES - CPF: 010.416.701-76 (TERCEIRO INTERESSADO), SANDRA DA CONCEICAO DONATO - CPF: 688.720.541-68 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa:

Direito Constitucional e processual civil. Apelação cível. Ação popular. Contratação temporária de professores. Pedido de tutela inibitória. Ausência de ato concreto a ser anulado. Inadequação da via eleita. Natureza desconstitutiva da ação popular. Recurso não provido.

I. Caso em exame

1. Apelação interposta contra sentença que extinguiu, sem resolução de mérito, ação popular ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, que visava impedir o Município de Sinop de realizar contratações temporárias fora das hipóteses previstas no art. 37, IX, da CF/1988, com base na alegação de que tais contratações estariam sendo utilizadas para suprir necessidades permanentes da administração, em afronta ao Tema 612 do STF.

II. Questão em discussão

2. A controvérsia consiste em definir se é cabível o manejo da ação popular para obtenção de tutela inibitória voltada à imposição de obrigação genérica de não fazer, direcionada à Administração Pública, sem que haja ato administrativo concreto e determinado a ser anulado.

III. Razões de decidir

3. A ação popular, nos termos do art. 5o, LXXIII, da CF/1988 e da L. 4.717/1965, possui natureza eminentemente desconstitutiva, destinada à invalidação de atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural, exigindo a identificação de ato específico e comprovadamente lesivo.

4. No caso, os autores não requereram a anulação de editais específicos ou de contratações temporárias determinadas, mas sim a imposição de obrigação genérica e futura, o que destoa do objeto próprio da ação popular.

5. A jurisprudência deste Tribunal de Justiça é firme no sentido de que a ação popular não é via idônea para imposição de obrigações mandamentais abstratas, cabendo tal pretensão, em tese, à ação civil pública.

6. A tese de que a ação popular comporta tutela inibitória preventiva exige a identificação de ato iminente e determinado, o que não se verifica nos autos.

7. Inaplicável a teoria da causa madura, diante da inadequação da via processual, vício que impede o julgamento do mérito da demanda.

IV. Dispositivo.

8. Recurso não provido.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 5o, LXXIII; art. 37, IX; CPC, arts. 485, VI, e 1.013, § 3o, I; L. 4.717/1965, arts. 1o e 2o.

Jurisprudência relevante citada:

STF, Tema 836, ARE 1424704, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 26/06/2023; TJMT, ApCív 1006841-53.2021.8.11.0041, Rel. Des. Gilberto Lopes Bussiki, j. 12/04/2022.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Apelação Cível
interposta em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Sinop, nos autos da ação popular com pedido de tutela de urgência n. 1019357-52.2022.8.11.0015, que julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, com fulcro no art. 485, inciso VI, do Código de Processo Civil, por inadequação da via eleita.

Nas razões recursais, os apelantes sustentaram que a ação popular pode ser utilizada para tutela inibitória, não se limitando à anulação de atos lesivos consumados, em consonância com o princípio da inafastabilidade da jurisdição. Argumentaram que o Município de Sinop vem realizando sucessivos processos seletivos para contratação temporária de professores (processos seletivos n. 002/2022, 003/2023, 001/2024 e 004/2024) sem observância dos requisitos constitucionais do art. 37, IX, da Constituição Federal e do Tema 612 de repercussão geral do Supremo Tribunal Federal, utilizando contratações precárias para suprir necessidades permanentes da Administração.

Requereram, preliminarmente, o reconhecimento da possibilidade de manejo da ação popular para concessão de tutela inibitória.

No mérito, postularam a reforma da sentença para julgar procedentes os pedidos, reconhecendo a ilegalidade das contratações temporárias e determinando ao Município de Sinop que se abstenha de realizar contratações de servidores temporários sem observância do art. 37, IX, da Constituição Federal e do Tema 612 do Supremo Tribunal Federal. Subsidiariamente, requereram o julgamento do mérito com fundamento no art. 1.013, § 3o, I, do Código de Processo Civil, por entenderem que o processo está maduro para julgamento (Id 326119399).

Em sede de contrarrazões, o Município de Sinop arguiu, preliminarmente, o não conhecimento parcial do recurso por inovação recursal objetiva e subjetiva, sustentando que os apelantes alteraram a causa de pedir e o pedido em grau recursal, o que violaria os arts. 329 e 1.013, § 1o, do Código de Processo Civil. No mérito, pugnou pelo desprovimento integral do recurso, defendendo que a ação popular exige ato lesivo determinado e não comporta controle abstrato de constitucionalidade ou jurisdição programática.

Argumentou que a pretensão deduzida visa impor diretrizes genéricas e permanentes à contratação temporária do Município, interferindo indevidamente na gestão de pessoal, planejamento orçamentário e discricionariedade administrativa, em afronta ao art. 2o da Constituição Federal. Sustentou que a tutela inibitória em ação popular, ainda que excepcionalmente admitida, exige ato identificado, risco concreto de lesão e pedido voltado a impedir efeitos de prática determinada e comprovadamente ilegal, pressupostos não cumpridos no caso concreto (Id 326119406).

A Procuradoria de Justiça opinou pelo desprovimento do Recurso (Id 338936363).

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

De início,
conheço
do Recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos de admissibilidade.

Apelação Cível
interposta

contra a sentença proferida na ação popular
n. 1019357-52.2022.8.11.0015
.

Consta da inicial o seguinte relato (Id 326118398):

Encontra-se em andamento no Município de Sinop processo seletivo no 002/2022, objetivando a contratação de professores de educação básica de forma precária, objetivando “suprir vacâncias temporárias de servidores públicos efetivos.”

No entanto, analisando os dados relativos aos servidores públicos, verifica-se, em verdade, a utilização dos agentes com vínculo precário para suprir vacâncias definitivas, o que vai de encontro ao artigo 37, IX, da Constituição Federal de 1988.

Especificamente quanto ao cargo de professor de educação básica, conforme dados disponibilizados pelo Município, atualmente existem 247 (duzentos e quarenta e sete) profissionais contratados mediante vínculo precário, ao passo que temos apenas 62 (sessenta e dois) professores afastados de forma temporária, pelos seguintes motivos abaixo organizados: (...)

Sobre os dados acima, algumas considerações precisam serem feitas.

A primeira delas é que o Município não disponibiliza os dados organizados por carreira, apenas pelo motivo do afastamento, de modo que juntamos em anexo documentos contendo nome completo, função, matrícula e motivo do afastamento temporário dos servidores.

Com relação aos afastamentos por motivos de férias, é de conhecimento público que, em regra, os professores gozam do referido direito no mês de janeiro de cada ano, coincidindo com o período de férias escolares.

Como se observa, há enorme discrepância entre o número de vínculos temporários e afastamentos de mesma natureza, o que demonstra a contratação ilícita de profissionais por meio de processo seletivo, em total afronta ao princípio do concurso público.

Cabe lembrar ainda que está vigente o concurso público 001/2020, com cadastro de reserva para a referida carreira.

Por fim, não visa aqui anular as contratações vigentes, posto que os contratos irão se encerrar no corrente ano, tampouco questionar a validade do certame em andamento, já que a seleção é legitima, contudo, o que se pretende é evitar que o Município continue a realizar as contratações em desacordo com o que determina a Constituição Federal, o que é totalmente cabível em sede de ação popular conforme demonstrado no tópico anterior.

A ação foi julgada extinta, nos termos do art. 485, VI do CPC (Id 326119398).

A controvérsia central deste recurso reside na adequação ou não da via eleita (Ação Popular) para o fim pretendido pelos apelantes, qual seja, compelir o Município de Sinop a se abster de realizar contratações temporárias de professores fora das hipóteses constitucionalmente previstas.

A ação popular é um instrumento processual destinado a anular atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, conforme o artigo 5o, inciso LXXIII, da Constituição Federal e a Lei no 4.717/1965. Para sua propositura, é imprescindível a comprovação dos requisitos de ilegalidade e lesividade do ato impugnado.

Para Novelino
[1]
, a finalidade da ação popular consiste na proteção de interesses difusos pertencentes à coletividade, mediante a anulação de atos que causem prejuízo ao patrimônio público ou ao patrimônio de entidades das quais o Estado participe, bem como à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

Dessa forma, são resguardados tanto bens de natureza material, vinculados a órgãos estatais e pessoas jurídicas de direito público, quanto bens de caráter imaterial, como a moralidade administrativa, além daqueles que dizem respeito a toda a sociedade, a exemplo do meio ambiente e do patrimônio histórico-cultural.

Não obstante parcela da doutrina sustentar a possibilidade de utilização da ação popular para a tutela dos direitos do consumidor, o Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento no sentido de que tal instrumento é manifestamente inadequado para esse fim, em razão da evidente ilegitimidade ativa do autor popular, o qual não detém legitimidade para atuar em defesa da coletividade nessas hipóteses.

No caso em análise, os apelantes não buscam a anulação de um ato administrativo específico, mas sim a imposição de uma obrigação de não fazer ao Município de Sinop, consistente em abster-se de realizar contratações temporárias fora das hipóteses constitucionalmente previstas.

Os apelantes apontam a existência de diversos processos seletivos para contratação temporária de professores: o Edital n° 002/2022 (objeto inicial da ação), que previu 240 vagas, e os editais subsequentes n° 003/2023, 001/2024 e 004/2024, que previram, respectivamente, 390, 130 e 305 vagas para professores.

É inegável que cada edital de processo seletivo constitui um ato administrativo concreto, individualizado e passível de controle judicial, inclusive por meio de Ação Popular, quando presentes os requisitos legais. Não se trata, portanto, de mera pretensão abstrata ou genérica, como inicialmente considerado.

Contudo, ao analisar detidamente a petição inicial e o aditamento, verifico que os autores, ora apelantes, não formularam pedido específico de anulação dos editais de processos seletivos ou das contratações deles decorrentes.

Conforme bem pontuado pelo juízo de primeiro grau, os próprios autores esclarecem na petição inicial que “
não temos por intenção suspender o edital de processo seletivo em andamento, já que nesse caso poderia se colocar em risco a própria prestação do serviço público, mas sim que as contratações ocorram nos estritos termos legais”
(Id 326118398, p. 18-19).

Essa opção processual dos autores, de não pleitear a anulação dos atos administrativos concretos (editais e contratações), mas sim a imposição de uma obrigação genérica de observância dos parâmetros constitucionais e legais em futuras contratações, é determinante para a análise da adequação da via eleita.

Os apelantes sustentam que há evidente desproporcionalidade entre o número de servidores efetivos e o de contratos temporários no quadro de professores do Município de Sinop. Segundo alegam, em 2023, o processo seletivo n° 003/2023 previu o total de 390 vagas para o cargo de professor, de modo que naquele ano metade do quadro de professores de educação básica seria composta por contratos precários.

Afirmam ainda que, conforme dados disponibilizados pelo próprio Município, existem 247 professores contratados mediante vínculo precário, enquanto há apenas 62 professores afastados temporariamente por motivo de licença-prêmio, licença-maternidade, férias ou outros afastamentos, o que evidenciaria o uso indevido da contratação temporária para suprir vacâncias definitivas.

Essa alegação de desvio de finalidade, caracterizado pela utilização de contratações temporárias para suprir necessidades permanentes da Administração, em tese, poderia configurar lesão à moralidade administrativa e ao patrimônio público, bens jurídicos tutelados pela Ação Popular.

No entanto, para que tal alegação pudesse ser apreciada no âmbito da Ação Popular, seria necessário que os autores tivessem formulado pedido específico de anulação dos atos administrativos concretos que materializariam esse desvio de finalidade, como os editais de processos seletivos ou as contratações deles decorrentes, o que não ocorreu no caso em análise.

Essa pretensão, de caráter nitidamente mandamental e prospectivo, não se coaduna com a natureza desconstitutiva da ação popular, que visa à anulação de atos administrativos já praticados e considerados lesivos aos bens jurídicos tutelados pelo art. 5°, LXXIII, da CF/88.

A jurisprudência deste Tribunal de Justiça é pacífica no sentido de que a Ação Popular não é via adequada para imposição de obrigações de fazer ou não fazer à Administração Pública:

A Ação Popular possui natureza eminentemente desconstitutiva, pois tem a finalidade de invalidar ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. O artigo 2o da Lei 4.717/65 (Lei da Ação Popular) considera ato lesivo ao patrimônio público ou a ele equiparado os casos em que se evidencia incompetência, vício de forma, ilegalidade do objeto, inexistência dos motivos e desvio de finalidade. O que se busca com a presente ação judicial é a imposição ao agente público em corrigir possíveis irregularidades de funcionamento, que consiste em obrigação de fazer, sendo a via adequada para tal provimento a ação civil pública (Lei 7.347/85, art. 3o). (TJ-MT 10068415320218110041 MT, Relator: Gilberto Lopes Bussiki, Data de Julgamento: 12/04/2022, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo)

Não demonstrada lesividade ao patrimônio público ou à moralidade pública; não externada ofensa à moralidade pública ou ao meio ambiente; nem constatado o intuito de anular algum ato da administração pública que tenha acarretado dano aos cofres do governo, descabido resulta o manejo da Ação Popular, circunstância que autoriza o seu indeferimento, de plano. (N.U 1001646-36.2020.8.11.0037, Graciema Ribeiro De Caravellas, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 16/02/2023)

Os apelantes sustentam que a Ação Popular comportaria tutela inibitória, com o objetivo de evitar a concretização de atos potencialmente lesivos ao patrimônio público e à moralidade administrativa.

Embora seja possível, em tese, o manejo da Ação Popular com caráter preventivo para impedir a consumação de ato administrativo específico e iminente que seja potencialmente lesivo aos bens jurídicos tutelados, tal possibilidade não se estende à imposição de obrigações genéricas e prospectivas à Administração Pública, como pretendido pelos apelantes.

A tutela inibitória em Ação Popular, quando admitida, deve estar vinculada a um ato administrativo concreto, individualizado e de iminente execução, cuja lesividade possa ser demonstrada de forma objetiva. No caso em análise, os apelantes pretendem impor ao Município de Sinop uma obrigação genérica de não fazer, consistente em abster-se de realizar contratações temporárias fora das hipóteses constitucionalmente previstas, sem indicar um ato específico a ser impedido.

Essa pretensão, de caráter normativo e programático, extrapola os limites da Ação Popular e invade a esfera de discricionariedade administrativa, em violação ao princípio da separação dos poderes (art. 2° da CF/88).

Os apelantes invocam o Tema 836 do STF, segundo o qual "não é condição para o cabimento da ação popular a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, bastando que a pretensão busque resguardar a moralidade administrativa ou outro dos bens juridicamente tutelados".

Ocorre que o referido tema não afasta a necessidade de que a Ação Popular seja dirigida contra ato administrativo específico e determinado.

O que o STF estabeleceu foi apenas que, além da lesão ao patrimônio público em sentido estrito (prejuízo material), também é possível o manejo da Ação Popular para tutelar a moralidade administrativa e outros bens jurídicos constitucionalmente protegidos:

Para dissentir do entendimento firmado no acórdão recorrido de que o autor não demostrou conduta lesiva à moralidade administrativa, ao patrimônio público, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico cultural suficientes para justificar a interposição de uma ação popular, seria necessária uma nova apreciação dos fatos e do material probatório constantes dos autos, assim como o reexame da legislação infraconstitucional pertinente. Incidência da Súmula 279/STF. Precedentes. (STF - ARE: 1424704 RJ, Relator: Roberto Barroso, Data de Julgamento: 26/06/2023, Primeira Turma)

No entanto, isso não significa que a Ação Popular possa ser utilizada para qualquer finalidade, inclusive para impor obrigações genéricas e prospectivas à Administração Pública, como pretendido pelos apelantes.

Por fim, os apelantes sustentam que o processo estava hábil para julgamento de mérito, nos termos do art. 1.013, § 3°, I, do CPC.

Contudo, a teoria da causa madura pressupõe que o processo esteja em condições de imediato julgamento, o que não ocorre no caso em análise, uma vez que a via processual escolhida pelos autores é inadequada para a pretensão deduzida.

A inadequação da via eleita constitui vício insanável que impede o prosseguimento do feito e o julgamento do mérito, não sendo possível a aplicação da teoria da causa madura nesse contexto.

Ademais, o art. 1.013, § 3°, I, do CPC, que permite ao tribunal julgar desde logo a lide quando a sentença for reformada por estar o processo em condições de imediato julgamento, pressupõe que a sentença tenha sido reformada, o que não é o caso, uma vez que a sentença deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos.

A ação popular não é via adequada para a pretensão deduzida pelos apelantes, consistente em impor ao Município de Sinop uma obrigação genérica de não fazer, de caráter normativo e programático, sem indicação de ato administrativo específico a ser anulado.

A natureza eminentemente desconstitutiva da Ação Popular, voltada à anulação de atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, não comporta a imposição de obrigações genéricas e prospectivas à Administração Pública, como pretendido pelos apelantes.

Assim, a sentença que extinguiu o processo sem resolução do mérito, por inadequação da via eleita, deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos.

Ante o exposto, em consonância com o parecer da Procuradoria-Geral de Justiça,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação, mantendo integralmente a sentença recorrida.

É como voto.

[1]
NOVELINO, Marcelo.
Curso de direito constitucional
. 11. ed. rev., ampl. e atual. - Salvador: Ed. JusPodivm, 2016.p. 452.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 03/02/2026