Tribunal: TJMT
Processo: 1000511-34.2025.8.11.0030
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-05-12
Data de publicação: 2026-05-21

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. SERVIÇOS DE DESTINAÇÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS. AUSÊNCIA DE PROVA IDÔNEA DA EXECUÇÃO EXCEDENTE. NOTAS FISCAIS SEM ATESTO. INEXISTÊNCIA DE CRÉDITO EXIGÍVEL. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Trata-se de recurso de apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação de cobrança ajuizada em face do Município de Nobres/MT, relativa a serviços de destinação de resíduos sólidos supostamente prestados além do limite previsto no 1o Termo Aditivo ao Contrato Administrativo no 13/2023.
II. Questão em discussão
2. Há duas questões em discussão: (i) saber se a recorrente impugnou adequadamente todos os fundamentos autônomos da sentença; e (ii) saber se foram comprovadas a efetiva prestação dos serviços excedentes, a assunção formal da obrigação pelo Município e a existência de crédito líquido, certo e exigível contra a Fazenda Pública.
III. Razões de decidir
3. Em contratos administrativos, a despesa pública exige suporte formal mínimo, consistente em contratação regular, autorização da autoridade competente, empenho, liquidação, atesto e prova idônea da execução, em observância aos princípios da legalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
4. A pretensão de cobrança contra a Administração Pública exige prova formal e segura da execução do objeto, da autorização competente, do empenho, da liquidação e do atesto. Tais requisitos decorrem do regime jurídico de direito público e protegem a legalidade, a transparência e o controle do gasto público.
5. As notas fiscais emitidas unilateralmente, sem atesto por agente público competente, não comprovam a liquidação da despesa nem constituem, por si sós, crédito exigível contra a Administração Pública.
6. A vedação ao enriquecimento sem causa não dispensa a prova da efetiva prestação do serviço e do benefício auferido pela Administração. Ausente demonstração idônea da execução excedente, não há base jurídica para impor pagamento ao ente público.
IV. Dispositivo e tese
7. Recurso de apelação desprovido.
Tese de julgamento: "1. A ausência de impugnação específica de fundamento autônomo e suficiente da sentença autoriza a manutenção do julgado. 2. Em ação de cobrança contra a Fazenda Pública fundada em contrato administrativo, notas fiscais sem atesto, documentos unilaterais e ordens emitidas em favor de terceiro não comprovam crédito líquido, certo e exigível. 3. A vedação ao enriquecimento sem causa somente autoriza indenização quando comprovadas, por prova idônea, a efetiva prestação do serviço e a vantagem obtida pela Administração."

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000511-34.2025.8.11.0030
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Prestação de Serviços, Termo Aditivo]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). TATIANE COLOMBO]

Parte(s):

[SANORTE SANEAMENTO AMBIENTAL LTDA - CNPJ: 10.242.459/0001-55 (APELANTE), BRUNO HENRIQUE FERREIRA PINHO - CPF: 360.970.318-07 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE NOBRES - CNPJ: 03.424.272/0001-07 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1o VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2a VOGAL, EXMA. SRA. DRA. TATIANE COLOMBO (CONVOCADA).

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. SERVIÇOS DE DESTINAÇÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS. AUSÊNCIA DE PROVA IDÔNEA DA EXECUÇÃO EXCEDENTE. NOTAS FISCAIS SEM ATESTO. INEXISTÊNCIA DE CRÉDITO EXIGÍVEL. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Trata-se de recurso de apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação de cobrança ajuizada em face do Município de Nobres/MT, relativa a serviços de destinação de resíduos sólidos supostamente prestados além do limite previsto no 1o Termo Aditivo ao Contrato Administrativo no 13/2023.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão: (i) saber se a recorrente impugnou adequadamente todos os fundamentos autônomos da sentença; e (ii) saber se foram comprovadas a efetiva prestação dos serviços excedentes, a assunção formal da obrigação pelo Município e a existência de crédito líquido, certo e exigível contra a Fazenda Pública.

III. Razões de decidir

3. Em contratos administrativos, a despesa pública exige suporte formal mínimo, consistente em contratação regular, autorização da autoridade competente, empenho, liquidação, atesto e prova idônea da execução, em observância aos princípios da legalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

4. A pretensão de cobrança contra a Administração Pública exige prova formal e segura da execução do objeto, da autorização competente, do empenho, da liquidação e do atesto. Tais requisitos decorrem do regime jurídico de direito público e protegem a legalidade, a transparência e o controle do gasto público.

5. As notas fiscais emitidas unilateralmente, sem atesto por agente público competente, não comprovam a liquidação da despesa nem constituem, por si sós, crédito exigível contra a Administração Pública.

6. A vedação ao enriquecimento sem causa não dispensa a prova da efetiva prestação do serviço e do benefício auferido pela Administração. Ausente demonstração idônea da execução excedente, não há base jurídica para impor pagamento ao ente público.

IV. Dispositivo e tese

7. Recurso de apelação desprovido.

Tese de julgamento: "
1. A ausência de impugnação específica de fundamento autônomo e suficiente da sentença autoriza a manutenção do julgado. 2. Em ação de cobrança contra a Fazenda Pública fundada em contrato administrativo, notas fiscais sem atesto, documentos unilaterais e ordens emitidas em favor de terceiro não comprovam crédito líquido, certo e exigível. 3. A vedação ao enriquecimento sem causa somente autoriza indenização quando comprovadas, por prova idônea, a efetiva prestação do serviço e a vantagem obtida pela Administração.
"

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação interposto por SANORTE SANEAMENTO AMBIENTAL LTDA. em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Nobres/MT, nos autos da ação de cobrança movida em face do MUNICÍPIO DE NOBRES/MT, por meio da qual o pedido inicial foi julgado improcedente, com resolução do mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, com condenação da autora ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, fixados em 10% sobre o valor da causa.

O juízo de origem rejeitou a preliminar e, no mérito, julgou o pedido improcedente, sob o argumento de que o Termo Aditivo adotou o critério temporal (e não o quantitativo) como parâmetro da prestação dos serviços, de modo que, havendo eventual desequilíbrio econômico-financeiro, cabia à contratada provocar formalmente a Administração para a readequação da contraprestação. Além disso, mesmo que admitida a limitação quantitativa, a recorrente não comprovou que as 3.000 toneladas foram efetivamente atingidas até setembro de 2024, nem que houve assunção formal, pelo Município, da obrigação de pagar pelos serviços excedentes, destacando que os únicos documentos nos autos foram elaborados unilateralmente pela empresa autora, sem qualquer subscrição de representante municipal.

Inconformada, a recorrente interpôs o presente recurso de apelação, alegando, em síntese, que os serviços foram efetivamente prestados e comprovados por Ordens de Fornecimento emitidas pela própria Prefeitura, por notas fiscais e por tickets de pesagem assinados pelo motorista municipal responsável pelo transporte dos resíduos.

Argumentou que a natureza estimativa das quantidades contratuais não exonera o Município do dever de pagar pelos serviços efetivamente executados além do limite previsto, invocando o art. 65, § 1o, da Lei no 8.666/1993, o art. 884 do Código Civil e o art. 59, parágrafo único, da Lei no 8.666/1993, além de precedentes. Ao final, pugnou pela reforma integral da sentença e pela condenação do Município ao pagamento dos valores cobrados, acrescidos de correção monetária, juros de mora e honorários advocatícios.

O Município de Nobres/MT apresentou contrarrazões, pugnando pelo desprovimento integral do recurso e pela manutenção da sentença de improcedência. Requereu, subsidiariamente, que eventual condenação seja limitada ao que estiver efetivamente comprovado nos autos. Requereu, ainda, a condenação da recorrente ao pagamento dos honorários advocatícios recursais, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil.

A Procuradoria de Justiça do Ministério Público do Estado de Mato Grosso manifestou-se pela não intervenção ministerial, por entender que a controvérsia versa sobre relação obrigacional de natureza patrimonial envolvendo a Fazenda Pública, sem a presença de interesses de incapazes, direitos difusos ou coletivos em sentido estrito, nos termos do art. 178 do Código de Processo Civil.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Cuida-se de recurso de apelação interposto por SANORTE SANEAMENTO AMBIENTAL LTDA. em face da sentença que julgou improcedente a ação de cobrança movida em face do MUNICÍPIO DE NOBRES/MT, relativa a serviços de destinação de resíduos sólidos alegadamente prestados além do limite quantitativo previsto no 1o Termo Aditivo ao Contrato Administrativo no 13/2023.

A controvérsia cinge-se a verificar se a empresa apelante comprovou a existência de crédito exigível contra a Fazenda Pública, decorrente de serviços alegadamente executados após o esgotamento do quantitativo previsto no contrato administrativo e respectivo termo aditivo.

Nas razões recursais, a apelante sustenta, em síntese, que o contrato permanecia vigente, que a continuidade dos serviços atendeu ao interesse público, que teria havido anuência da Administração e que a ausência de pagamento configuraria enriquecimento sem causa do Município.

A insurgência recursal não merece acolhimento.

A sentença recorrida assentou dois fundamentos autônomos e independentes para a improcedência da demanda.

O primeiro estabeleceu que o 1o Termo Aditivo ao Contrato Administrativo no 13/2023 adotou o critério temporal como parâmetro da prestação dos serviços, e não o critério quantitativo, de modo que o eventual desequilíbrio econômico-financeiro deveria ter sido solucionado pela via formal de readequação da contraprestação, mediante provocação da Administração.

O segundo fundamento estabeleceu que, mesmo admitida a limitação quantitativa, a recorrente não comprovou a superação do limite de 3.000 toneladas nem a assunção formal, pelo Município, da obrigação de pagar pelos serviços excedentes.

A recorrente concentrou suas razões recursais no segundo fundamento, sem enfrentar adequadamente o primeiro. Ao não impugnar a premissa de que o critério temporal era o delineador do serviço no aditivo, a recorrente deixou intacta uma das bases autônomas da sentença, o que, por si só, seria suficiente para a manutenção do julgado.

Ainda que se superasse essa primeira constatação, o conjunto probatório apresentado pela recorrente é insuficiente para constituir crédito exigível contra a Fazenda Pública.

Nos termos do art. 373, inciso I, do Código de Processo Civil, incumbia à recorrente o ônus de provar os fatos constitutivos do direito alegado, especialmente a efetiva prestação dos serviços excedentes nas quantidades e nos períodos indicados, e a assunção administrativa da correspondente obrigação de pagamento.

Esse ônus não foi satisfeito.

Conforme documentado nos autos, a relação jurídica entre as partes decorre de contrato administrativo, submetido, portanto, ao regime de direito público e aos princípios previstos no art. 37, caput, da Constituição Federal, notadamente legalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Nesse contexto, a pretensão deduzida pela apelante não pode ser examinada apenas sob a ótica civilista da contraprestação por serviço prestado. A despesa pública exige suporte formal mínimo: contratação regular, autorização da autoridade competente, empenho, liquidação, atesto e demonstração idônea da execução. Tais exigências não representam formalismo estéril; constituem garantia de controle, transparência e proteção do erário.

A recorrente apresentou os seguintes documentos como prova da prestação dos serviços e da autorização municipal: notas fiscais, Ordens de Fornecimento, notificação extrajudicial, controle de saldo e tickets de pesagem. Cada um desses elementos, contudo, apresenta insuficiência probatória específica que impede o reconhecimento do crédito pretendido.

Quanto as notas fiscais, verifica-se que foram emitidas unilateralmente pela recorrente, sem qualquer atesto de recebimento dos serviços por agente público competente.

Nos termos do art. 63 da Lei Federal no 4.320/1964, a liquidação da despesa (etapa indispensável para o pagamento pela Fazenda Pública) pressupõe a verificação do direito adquirido pelo credor com base em documentos comprobatórios do respectivo crédito, o que inclui a certificação administrativa da efetiva execução do objeto contratado.

Nesse sentido, inclusive, caminha o posicionamento deste Egrégio Tribunal de Justiça:

Tese de julgamento: "1. Em contratos administrativos de locação de serviços, a obrigação de pagamento pela Administração Pública somente surge com a comprovada execução dos serviços pela contratada, sendo indispensável o atesto fiscal nas notas fiscais para configuração dos requisitos de certeza, liquidez e exigibilidade do título executivo extrajudicial. 2. A ausência de atestos fiscais e de documentação que comprove a efetiva prestação dos serviços inviabiliza a execução forçada, não se aplicando o princípio da instrumentalidade das formas quando não atingida a finalidade do ato ."

(TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 10069219020168110041, Relator.: RODRIGO ROBERTO CURVO, Data de Julgamento: 25/02/2026, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 08/03/2026)

Tese de julgamento: A nota fiscal eletrônica sem atesto de recebimento por servidor público competente não comprova, por si só, a entrega de bens à Administração e não gera obrigação de pagamento pelo ente público. Em ação de cobrança contra a Fazenda Pública, o autor deve demonstrar de forma idônea a efetiva entrega e o recebimento dos bens, inclusive com documentação mínima de solicitação e liquidação da despesa. A revelia do ente público não autoriza condenação sem prova robusta do crédito quando a controvérsia envolve recursos públicos e direitos indisponíveis.

(TJ-MT - RECURSO INOMINADO: 10072024520258110004, Relator: GONCALO ANTUNES DE BARROS NETO, Data de Julgamento: 26/02/2026, Primeira Turma Recursal, Data de Publicação: 06/03/2026)

Desta forma, a nota fiscal sem atesto formal do fiscal ou do gestor do contrato não constitui prova suficiente da liquidação da despesa, tampouco crédito líquido e exigível contra o ente público.

Além disso, quanto os tickets de pesagem, apresentados como prova da entrega efetiva dos resíduos no aterro sanitário da recorrente, apesar de conter assinatura no campo destinado ao motorista, não identifica, todavia, o nome completo do subscritor, seu vínculo institucional com o Município por meio do número de matrícula funcional ou qualquer outro dado que permita confirmar o vínculo do signatário com a Prefeitura Municipal de Nobres. A assinatura anônima aposta em documento produzido pela própria empresa recorrente não configura aceite formal do Município, nem demonstra que o signatário tinha poder de representação do ente público para fins de reconhecimento de recebimento de serviços ou de constituição de obrigação pecuniária.

Ademais, as Ordens de Fornecimento apresentadas também não suprem as deficiências probatórias apontadas.

Ao realizar a análise dos referidos documentos, extrai-se dado relevante: as Ordens de Fornecimento no 5635/2024, 6537/2024 e 7038/2024 foram emitidas em favor da empresa "MT Norte Ambiental Ltda.", e não em favor da SANORTE Saneamento Ambiental Ltda. A recorrente e a destinatária das referidas ordens são pessoas jurídicas distintas, com CNPJs diversos.

Esse dado retira definitivamente das Ordens de Fornecimento a força probatória que a recorrente lhes atribui, pois documentos emitidos em favor de outra empresa não comprovam a autorização do Município para que a SANORTE prosseguisse prestando serviços além do limite contratual. Além disso, as referidas ordens fazem referência ao Pregão Eletrônico no 1/2024 e à ARP no 41/2024, e não ao Contrato Administrativo no 13/2023 nem ao seu 1o Termo Aditivo, o que afasta a vinculação desses documentos ao instrumento contratual que fundamenta a presente cobrança.

Sendo assim, não comprovado a prestação do serviço por prova idônea, o pedido deve ser julgado improcedente, uma vez que incumbe ao autor a prova do fato constitutivo de seu direito, nos termos do art. 373, I , do CPC.

Nesse sentido é o posicionamento deste Sodalício:

PROCESSUAL CIVIL – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO MONITÓRIA – PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS – PROVA EFETIVA E REGULAR DO RECEBIMENTO – AUSÊNCIA – EXIGÊNCIA DE PAGAMENTO – INADIMISSIBILIDADE – RECURSO DESPROVIDO. A nota fiscal, sem comprovação da efetiva prestação do serviço, não é, por si só, suficiente para obter êxito na monitória, de forma a exigir o pagamento do Órgão signatário do instrumento contratual. Ademais, cabe ao autor provar, quanto ao fato constitutivo do seu direito, ônus do qual não se desincumbiu.

(TJ-MT - Apelação: 0000449-59 .2013.8.11.0053, Relator.: MÁRCIO VIDAL, Data de Julgamento: 29/08/2016, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Data de Publicação: 09/09/2016)

REMESSA NECESSÁRIA COM APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE COBRANÇA – AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE – AFASTADA – INOVAÇÃO RECURSAL – NÃO CONFIGURADA - CONTRATO ADMINISTRATIVO - FORNECIMENTO DE COMBUSTÍVEIS – NÃO COMPROVAÇÃO – NOTAS FISCAIS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS – OBJETO ALHEIO AO CONTRATO - ÔNUS PROBATÓRIO DA PARTE AUTORA DO DIREITO CONSTITUTIVO – NÃO CONFIRMADO - RECURSO PROVIDO – SENTENÇA RETIFICADA. Se o Apelante atacou os fundamentos da sentença de primeiro grau, enquanto que as razões pelas quais entende que a sentença merece ser reformada não são dissociadas dos seus fundamentos, não se mostra ausente a dialeticidade. Para a constatação de inovação recursal é necessária a presença, no recurso, de argumentos jurídicos não discutidos na instância originária. Não comprovado o direito à cobrança, o pedido deve ser julgado improcedente, uma vez que incumbe ao autor a prova do fato constitutivo de seu direito, nos termos do art . 373, I , do CPC.

(TJ-MT - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL: 0004432-20.2016.8 .11.0002, Relator.: MARCIO APARECIDO GUEDES, Data de Julgamento: 04/11/2020, Vice-Presidência, Data de Publicação: 16/11/2020)

Ademais, cumpre esclarecer que a notificação extrajudicial e o controle de saldo foram elaborados exclusivamente pela recorrente, sem participação ou subscrição do Município, razão pela qual não possuem força probatória suficiente para demonstrar a assunção, pelo ente público, da obrigação de pagar pelos serviços cobrados.

Diante desse quadro, conclui-se que o conjunto probatório produzido nos autos é composto, em sua totalidade, por documentos de natureza unilateral, elaborados ou controlados pela própria recorrente, sem qualquer certificação administrativa válida pelo Município de Nobres/MT.

Não há nos autos empenho prévio, liquidação da despesa, atesto formal de recebimento dos serviços por agente público competente, termo aditivo autorizando o acréscimo quantitativo ou qualquer outro ato administrativo publicado que demonstre a assunção formal, pelo Município, da obrigação de pagar pelos serviços excedentes alegados.

Ademais, quanto a inaplicabilidade da vedação ao enriquecimento sem causa, a recorrente invoca o art. 884 do Código Civil e o art. 59, parágrafo único, da Lei Federal no 8.666/1993 para sustentar que a improcedência da demanda implicaria enriquecimento ilícito do Município.

O argumento não prospera nas circunstâncias dos presentes autos.

É certo que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, como se extrai do REsp no 2.045.450/RS (STJ - REsp: 2045450 RS 2022/0399405-6, Relator.: HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 20/06/2023, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 28/06/2023), reconhece que, mesmo em contratações irregulares ou com vícios formais, é devida a indenização pelos serviços efetivamente prestados e que tenham revertido em benefício da Administração, sob pena de enriquecimento ilícito do ente público.

Esse entendimento é correto e integra o patrimônio jurisprudencial consolidado desta Câmara.

Contudo, a aplicação dessa tese pressupõe, como condição indispensável, a comprovação efetiva da prestação do serviço e do correspondente proveito auferido pela Administração. O princípio da vedação ao enriquecimento sem causa não dispensa a prova, pelo contrário: ele garante que, uma vez provada a prestação, a irregularidade formal da contratação não pode servir de fundamento para o não pagamento. Sem a demonstração idônea da execução dos serviços e do benefício auferido pelo ente público, não há como reconhecer o enriquecimento sem causa que a recorrente alega.

No caso concreto, como amplamente demonstrado, a recorrente não produziu prova suficiente da efetiva prestação dos serviços excedentes por meios idôneos. A ausência de atesto formal nas notas fiscais, a não identificação do suposto motorista municipal nos tickets de pesagem e a emissão das Ordens de Fornecimento em favor de empresa diversa comprometem definitivamente a base probatória da pretensão. Sem prova robusta da execução dos serviços e do proveito auferido pelo Município, a tese do enriquecimento sem causa não pode ser automaticamente invocada para superar o regime jurídico da despesa pública.

Ante o exposto, em consonância com o entendimento firmado pelo Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso apelação interposto por SANORTE SANEAMENTO AMBIENTAL LTDA. para manter integralmente a sentença de improcedência proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Nobres/MT, pelos fundamentos expostos neste voto.

Majoro os honorários advocatícios devidos pela recorrente de 10% para 11% sobre o valor da causa, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites do § 2o do mesmo dispositivo, em razão do trabalho adicional realizado em grau recursal.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 12/05/2026