Tribunal: TJMT
Processo: 0000603-24.2018.8.11.0111
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-10
Data de publicação: 2026-03-24

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INFRAESTRUTURA ESCOLAR. INTERVENÇÃO JUDICIAL LEGÍTIMA. PROVIMENTO PARCIAL.
I. Caso em exame
1. Apelação interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que, em ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público, condenou o ente estatal a apresentar relatório técnico abrangente sobre as condições estruturais de escola pública estadual e, constatadas irregularidades, a apresentar e executar plano de correção, fixando multa diária em caso de descumprimento.
II. Questão em discussão
2. Há três questões em discussão: (i) saber se a determinação judicial de elaboração de relatório técnico e eventual execução de correções estruturais em unidade escolar viola o princípio da separação dos poderes; (ii) saber se a condenação afronta o princípio da legalidade orçamentária e a reserva do possível; (iii) saber se é adequada a fixação de multa diária em face da Fazenda Pública.
III. Razões de decidir
3. A intervenção judicial em políticas públicas é legítima quando demonstrada omissão ou deficiência grave na prestação de serviço essencial relacionado a direito fundamental, não configurando violação ao princípio da separação dos poderes, especialmente quando a decisão aponta a finalidade a ser alcançada e permite à Administração definir os meios adequados.
4. A prova documental evidencia irregularidades estruturais persistentes na unidade escolar, bem como morosidade estatal na adoção de solução definitiva, caracterizando omissão apta a justificar a atuação jurisdicional para assegurar o direito fundamental à educação com padrão mínimo de qualidade e segurança.
5. A determinação de apresentação de relatório técnico e eventual plano de correção não implica criação de despesa nova sem previsão orçamentária, mas decorre de obrigação constitucional permanente de manutenção de serviço público essencial, não sendo a reserva do possível fundamento idôneo para afastar a tutela de direito fundamental.
6. Embora juridicamente admissível a imposição de multa diária contra a Fazenda Pública, revela-se mais adequada, em hipóteses de implementação de políticas públicas estruturais, a substituição da astreinte por medida executiva de bloqueio on-line de verbas, caso frustrado o cumprimento espontâneo da obrigação.
IV. Dispositivo e tese
7. Recurso conhecido e parcialmente provido, apenas para substituir a multa diária pelo bloqueio on-line de verbas públicas, mantida a sentença nos demais termos.
Tese de julgamento:
“1. É legítima a intervenção judicial em política pública educacional quando evidenciada omissão ou deficiência grave na garantia de condições estruturais mínimas de segurança e qualidade, não havendo afronta ao princípio da separação dos poderes quando a decisão aponta a finalidade a ser alcançada e preserva a discricionariedade administrativa quanto aos meios.
2. A reserva do possível e a legalidade orçamentária não afastam o dever estatal de assegurar padrão mínimo de qualidade e segurança em unidade escolar pública.
3. Em obrigações estruturais impostas à Fazenda Pública, admite-se a substituição da multa diária por bloqueio on-line de verbas, como meio executivo mais eficaz e menos gravoso ao erário, caso descumprida a ordem judicial.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2o, 6o, 205, 206, VII, 208, VII, 167, II; Lei no 7.347/85, arts. 11 e 18; CPC, art. 537; LC no 101/2000, art. 16; Lei no 8.069/90, arts. 4o e 53; Lei no 9.394/96, arts. 3o, IX, e 4o, IX.
Jurisprudência relevante citada: STF, RE 684.612 (Tema 698), Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário; STJ, REsp 1.474.665/RS (Tema 1.006), Rel. Min. Herman Benjamin.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000603-24.2018.8.11.0111
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Obrigação de Fazer / Não Fazer, Educação Pré-escolar]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), FELIPE AUGUSTO RIBEIRO DE OLIVEIRA - CPF: 015.960.851-18 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVERAM PARCIALMENTE O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1a VOGAL, EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 2o VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INFRAESTRUTURA ESCOLAR. INTERVENÇÃO JUDICIAL LEGÍTIMA. PROVIMENTO PARCIAL.

I. Caso em exame

1.

Apelação interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que, em ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público, condenou o ente estatal a apresentar relatório técnico abrangente sobre as condições estruturais de escola pública estadual e, constatadas irregularidades, a apresentar e executar plano de correção, fixando multa diária em caso de descumprimento.

II. Questão em discussão
2. Há três questões em discussão: (i) saber se a determinação judicial de elaboração de relatório técnico e eventual execução de correções estruturais em unidade escolar viola o princípio da separação dos poderes; (ii) saber se a condenação afronta o princípio da legalidade orçamentária e a reserva do possível; (iii) saber se é adequada a fixação de multa diária em face da Fazenda Pública.

III. Razões de decidir
3. A intervenção judicial em políticas públicas é legítima quando demonstrada omissão ou deficiência grave na prestação de serviço essencial relacionado a direito fundamental, não configurando violação ao princípio da separação dos poderes, especialmente quando a decisão aponta a finalidade a ser alcançada e permite à Administração definir os meios adequados.
4. A prova documental evidencia irregularidades estruturais persistentes na unidade escolar, bem como morosidade estatal na adoção de solução definitiva, caracterizando omissão apta a justificar a atuação jurisdicional para assegurar o direito fundamental à educação com padrão mínimo de qualidade e segurança.
5. A determinação de apresentação de relatório técnico e eventual plano de correção não implica criação de despesa nova sem previsão orçamentária, mas decorre de obrigação constitucional permanente de manutenção de serviço público essencial, não sendo a reserva do possível fundamento idôneo para afastar a tutela de direito fundamental.
6. Embora juridicamente admissível a imposição de multa diária contra a Fazenda Pública, revela-se mais adequada, em hipóteses de implementação de políticas públicas estruturais, a substituição da astreinte por medida executiva de bloqueio on-line de verbas, caso frustrado o cumprimento espontâneo da obrigação.

IV. Dispositivo e tese
7. Recurso conhecido e parcialmente provido, apenas para substituir a multa diária pelo bloqueio on-line de verbas públicas, mantida a sentença nos demais termos.

Tese de julgamento:
“1. É legítima a intervenção judicial em política pública educacional quando evidenciada omissão ou deficiência grave na garantia de condições estruturais mínimas de segurança e qualidade, não havendo afronta ao princípio da separação dos poderes quando a decisão aponta a finalidade a ser alcançada e preserva a discricionariedade administrativa quanto aos meios.
2. A reserva do possível e a legalidade orçamentária não afastam o dever estatal de assegurar padrão mínimo de qualidade e segurança em unidade escolar pública.
3. Em obrigações estruturais impostas à Fazenda Pública, admite-se a substituição da multa diária por bloqueio on-line de verbas, como meio executivo mais eficaz e menos gravoso ao erário, caso descumprida a ordem judicial.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2o, 6o, 205, 206, VII, 208, VII, 167, II; Lei no 7.347/85, arts. 11 e 18; CPC, art. 537; LC no 101/2000, art. 16; Lei no 8.069/90, arts. 4o e 53; Lei no 9.394/96, arts. 3o, IX, e 4o, IX.
Jurisprudência relevante citada: STF, RE 684.612 (Tema 698), Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário; STJ, REsp 1.474.665/RS (Tema 1.006), Rel. Min. Herman Benjamin.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo Estado de Mato Grosso em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara Única de Matupá, que, nos autos de Ação Civil Pública n. 0000603-24.2018.8.11.0111, ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais.

Irresignado, o Estado de Mato Grosso interpôs o presente recurso de apelação, arguindo, em síntese, que a condenação interfere no poder discricionário do gestor público, violando o princípio constitucional da separação dos poderes, uma vez que não há omissão ou inércia estatal, tendo em vista que a Secretaria de Estado de Educação investiu recursos significativos na unidade escolar nos anos de 2022 e 2023, no valor de cento e noventa e nove mil, quatrocentos e oitenta e um reais e trinta e seis centavos, provenientes de recurso descentralizado, empregados em pintura interna e externa, reforma da cozinha, confecção de prateleiras, troca do telhado, troca do forro, sistema elétrico e reforma dos banheiros. Sustenta que a Secretaria Adjunta de Infraestrutura e Patrimônio da SEDUC encaminhou a demanda à Unidade de Microplanejamento, que emitiu parecer favorável à reforma da escola com construção de arquibancada na quadra poliesportiva e ampliação do refeitório, tendo sido aprovada a inclusão da elaboração dos projetos no Plano de Trabalho Anual de 2025. Alega violação ao princípio da legalidade orçamentária, argumentando que a condenação impõe despesas sem previsão orçamentária, em descompasso com os artigos 7o, parágrafo segundo, inciso II, da Lei no 8.666/93 e 16, inciso II, da Lei Complementar no 101/2000. Subsidiariamente, requer a exclusão da multa diária, por entender que não há comportamento desidioso ou renitente do Estado que justifique sua cominação, além de ser medida contrária ao interesse público.

O Ministério Público, em parecer da Procuradoria de Justiça Especializada na Defesa da Cidadania, opinou pelo conhecimento do recurso e, no mérito, pelo seu provimento parcial, apenas para substituir a aplicação da multa diária pelo bloqueio on-line de verbas públicas quando esgotados outros meios de cumprimento espontâneo das obrigações estabelecidas.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

A demanda teve origem em inquérito civil público (SIMP no 000490-065/2017) instaurado pelo Ministério Público para apurar irregularidades estruturais na Escola Estadual Bairro União, localizada no município de Matupá. Durante as investigações, foram constatadas diversas deficiências na infraestrutura da unidade escolar, incluindo banheiros em condições precárias, cozinha com rachaduras e risco de desabamento, telhado com infiltrações, ausência de acessibilidade para pessoas com deficiência, fossa sanitária exposta e problemas no sistema elétrico.

O Parquet, após tentativas de solução administrativa mediante expedição de notificações recomendatórias ao Governador do Estado, ao Secretário Estadual de Educação e à Assessoria Pedagógica de Matupá, sem obter resposta satisfatória, ajuizou a presente ação civil pública em março de 2018, requerendo a concessão de tutela de urgência para compelir o Estado de Mato Grosso a adotar as seguintes medidas: vistoriar a escola sob fiscalização de profissional da área de engenharia, com levantamento de materiais e custos necessários para as reformas no prazo de dez dias; realizar reforma estrutural da escola em trinta dias, contemplando a regularização da infraestrutura superior, com troca da cobertura e telhado; contratar engenheiro de segurança cadastrado no CREA-MT e Corpo de Bombeiros para elaboração do Processo de Segurança Contra Incêndio e Pânico (PSCIP) e instalação dos preventivos; e fixação de multa diária de cinco mil reais em caso de descumprimento.

O magistrado de primeiro grau, ao receber a inicial, determinou a notificação do Estado de Mato Grosso para manifestação prévia sobre os pedidos de tutela de urgência, nos termos do artigo 2o da Lei no 8.437/92. O ente estadual apresentou manifestação prévia arguindo a inviabilidade de contratação de profissional técnico de segurança, a aplicação da teoria da reserva do possível em razão da grave crise financeira e fiscal do Estado, com déficit superior a dois bilhões de reais, e a impossibilidade de intervenção judicial em políticas públicas por violação ao princípio da separação dos poderes, invocando o Tema 698 da Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal.

O Juízo a quo indeferiu a tutela de urgência e determinou a citação do Estado para apresentar contestação. Regularmente citado, o ente estadual contestou o feito, reiterando os argumentos da manifestação prévia e acrescentando que não havia omissão ou inércia estatal, uma vez que a Secretaria de Estado de Educação já havia investido recursos na unidade escolar e incluído a demanda no planejamento de obras. Sustentou ainda a violação ao princípio da legalidade orçamentária e a desnecessidade de aplicação de multa diária.

O Ministério Público apresentou réplica pugnando pelo julgamento antecipado da lide e pela procedência integral dos pedidos. Ambas as partes dispensaram a produção de outras provas.

Em setembro de 2025, o Juízo de primeiro grau proferiu sentença julgando parcialmente procedentes os pedidos iniciais, nos seguintes termos: condenou o Estado de Mato Grosso a apresentar, no prazo de sessenta dias, relatório técnico abrangente elaborado por equipe multidisciplinar composta por engenheiro civil, engenheiro de segurança do trabalho, arquiteto e técnico em edificações, atestando as condições estruturais gerais da edificação, adequação dos banheiros às normas sanitárias e de acessibilidade, condições da cozinha e conformidade com normas de vigilância sanitária, estado da cobertura e telhado, adequação do sistema elétrico, condições de acessibilidade para pessoas com deficiência, conformidade com normas de prevenção contra incêndio e pânico, e certificação expressa de que não subsistem irregularidades estruturais que comprometam a qualidade do ensino ou a segurança dos usuários. Determinou que o relatório fosse acompanhado de registro fotográfico atual e detalhado de todos os ambientes, plantas baixas atualizadas, laudos específicos dos sistemas elétrico, hidráulico e estrutural, e declaração expressa de que a escola atende aos padrões mínimos de qualidade estabelecidos pela legislação educacional. Estabeleceu ainda que, caso o relatório técnico identificasse irregularidades remanescentes, o Estado deveria apresentar plano de correção no prazo de trinta dias, executar as correções no prazo máximo de cento e oitenta dias e comprovar a execução mediante novo relatório técnico. Por fim, fixou multa diária de quinhentos reais em caso de descumprimento da obrigação de apresentar o relatório técnico no prazo estabelecido, limitada ao valor de vinte mil reais.

Inicialmente, cumpre verificar que o recurso foi protocolado tempestivamente.

O recurso preenche os demais requisitos de admissibilidade, estando regularmente subscrito por Procurador do Estado, com legitimidade e interesse recursal evidentes. Assim, conheço do recurso de apelação interposto pelo Estado de Mato Grosso.

Da Alegada Violação ao Princípio da Separação dos Poderes e da Ausência de Omissão Estatal

O cerne da controvérsia recursal reside na análise da legitimidade da intervenção judicial em políticas públicas relacionadas à infraestrutura educacional, especificamente quanto à determinação de elaboração de relatório técnico sobre as condições da Escola Estadual Bairro União e eventual execução de correções estruturais.

O apelante sustenta que a condenação imposta interfere indevidamente no poder discricionário do gestor público, violando o princípio constitucional da separação dos poderes, insculpido no artigo 2o da Constituição Federal. Argumenta que não há omissão ou inércia estatal, uma vez que a Secretaria de Estado de Educação já investiu recursos significativos na unidade escolar e incluiu a demanda no planejamento de obras futuras, através do Plano de Trabalho Anual de 2025.

A questão demanda análise cuidadosa dos limites da atuação judicial em matéria de políticas públicas, à luz dos princípios constitucionais da separação dos poderes, da dignidade da pessoa humana e dos direitos fundamentais à educação e à segurança.

A Constituição Federal de 1988 consagrou o direito à educação como direito fundamental social, previsto no artigo 6o, estabelecendo no artigo 205 que "a educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho". O artigo 206, inciso VII, determina que o ensino será ministrado com base na "garantia de padrão de qualidade". O artigo 208 especifica os deveres do Estado com a educação, estabelecendo no inciso VII que o atendimento ao educando será efetivado "mediante programas suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde".

O Estatuto da Criança e do Adolescente, Lei no 8.069/90, reforça essa garantia constitucional, estabelecendo no artigo 53 o direito da criança e do adolescente à educação, assegurando-lhes "igualdade de condições para o acesso e permanência na escola". O artigo 4o dispõe que "é dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do poder público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária".

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei no 9.394/96, determina no artigo 3o, inciso IX, que o ensino será ministrado com base na "garantia de padrão de qualidade", estabelecendo no artigo 4o, inciso IX, que o dever do Estado com a educação escolar pública será efetivado mediante a garantia de "padrões mínimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem".

A Lei Brasileira de Inclusão, Lei no 13.146/2015, dispõe no artigo 53 que "a acessibilidade é direito que garante à pessoa com deficiência ou com mobilidade reduzida viver de forma independente e exercer seus direitos de cidadania e de participação social", impondo ao poder público o dever de assegurar a acessibilidade arquitetônica em estabelecimentos de ensino.

Esse arcabouço normativo evidencia que o direito à educação não se resume ao mero acesso formal à escola, mas abrange a garantia de condições materiais adequadas para o efetivo processo de ensino-aprendizagem, incluindo infraestrutura física segura, salubre e acessível. A educação de qualidade pressupõe ambiente escolar que não coloque em risco a integridade física dos alunos, professores e demais usuários, que atenda às normas sanitárias e de segurança, e que possibilite o acesso universal, inclusive de pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida.

No caso concreto, a prova documental produzida nos autos demonstra de forma inequívoca a existência de irregularidades estruturais na Escola Estadual Bairro União. O relatório de inspeção da Vigilância Sanitária Municipal, datado de junho de 2017, identificou trinta irregularidades na unidade escolar, incluindo problemas nos banheiros, cozinha com rachaduras, telhado com infiltrações, ausência de acessibilidade para pessoas com deficiência, fossa sanitária exposta e deficiências no sistema elétrico. As fotografias acostadas aos autos corroboram essas constatações, evidenciando o estado precário de conservação de diversos ambientes da escola.

O relatório técnico da própria Secretaria de Estado de Educação, elaborado em 2017, reconheceu expressamente a necessidade de reformas urgentes na unidade escolar. Documentos posteriores, datados de 2022 e 2023, demonstram que a gestão da escola solicitou recursos descentralizados para execução de reformas, o que foi parcialmente atendido.

É certo que o Estado de Mato Grosso investiu recursos na unidade escolar nos anos de 2022 e 2023, no montante de cento e noventa e nove mil, quatrocentos e oitenta e um reais e trinta e seis centavos, provenientes de recurso descentralizado, empregados em pintura interna e externa, reforma da cozinha, confecção de prateleiras, troca do telhado, troca do forro, sistema elétrico e reforma dos banheiros. Os relatórios de vistoria para averiguar a aplicação desses recursos, elaborados pela Coordenadoria de Execução de Obras da SEDUC em julho de 2022 e julho de 2023, atestam a execução dos serviços conforme descritos nas planilhas orçamentárias.

Todavia, conforme ponderou acertadamente o magistrado de primeiro grau, esses relatórios técnicos referem-se a vistorias pontuais realizadas para fins de prestação de contas de recursos descentralizados, não constituindo avaliação técnica abrangente da situação atual da unidade escolar. Os documentos apresentados têm escopo limitado às reformas específicas executadas, não permitindo concluir que todas as irregularidades inicialmente identificadas foram sanadas.

Ademais, o processo tramita desde março de 2018, tendo sido precedido de inquérito civil público instaurado em maio de 2017. Ao longo desse período, o Ministério Público expediu notificações recomendatórias ao Governador do Estado, ao Secretário Estadual de Educação e à Assessoria Pedagógica de Matupá, obtendo respostas evasivas e sucessivos pedidos de dilação de prazo, sem que fosse apresentado plano concreto e abrangente de solução definitiva dos problemas estruturais da escola.

A informação de que a Superintendência de Obras aprovou a inclusão da elaboração de projetos de construção e ampliação no Plano de Trabalho Anual de 2025, embora demonstre alguma movimentação administrativa, não é suficiente para afastar a necessidade de intervenção judicial. Trata-se de mera previsão de elaboração de projetos, sem cronograma definido de execução, sem garantia de disponibilidade orçamentária e financeira, e sem especificação clara do escopo das intervenções a serem realizadas.

Nesse contexto, não se pode afirmar que inexiste omissão estatal. A omissão não se caracteriza apenas pela absoluta inércia do poder público, mas também pela insuficiência, inadequação ou morosidade excessiva na adoção de medidas necessárias à efetivação de direitos fundamentais. Passados mais de sete anos desde a instauração do inquérito civil público e mais de seis anos desde o ajuizamento da ação civil pública, sem que tenha sido apresentada solução definitiva e abrangente para os problemas estruturais da escola, configura-se omissão estatal que justifica a intervenção judicial.

Quanto à alegada violação ao princípio da separação dos poderes, cumpre analisar os limites da atuação judicial em matéria de políticas públicas. O princípio da separação dos poderes, consagrado no artigo 2o da Constituição Federal, estabelece que "são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário". Esse princípio, concebido por Montesquieu como mecanismo de contenção do poder e garantia das liberdades individuais, não implica separação absoluta e estanque entre os poderes, mas sim distribuição de funções estatais com sistema de freios e contrapesos.

A doutrina constitucional contemporânea reconhece que a separação dos poderes não impede a intervenção judicial em políticas públicas quando demonstrada omissão ou deficiência grave na prestação de serviços essenciais relacionados a direitos fundamentais. Nesse sentido, Luís Roberto Barroso leciona que "o Judiciário não pode substituir-se ao legislador ou ao administrador na formulação de políticas públicas, mas pode e deve zelar para que os direitos fundamentais sejam realizados da melhor forma possível, à vista das circunstâncias jurídicas e fáticas de cada caso".

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário no 684.612, com repercussão geral reconhecida (Tema 698), fixou importante precedente sobre a matéria, estabelecendo as seguintes teses: "1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)".

No voto condutor do acórdão, o Ministro Ricardo Lewandowski consignou que "a reiterada omissão do Estado brasileiro em oferecer condições de vida minimamente digna aos detentos exige uma intervenção enérgica do Judiciário para que, pelo menos, o núcleo essencial da dignidade da pessoa humana lhes seja assegurada, não havendo margem para qualquer discricionariedade por parte das autoridades prisionais no tocante a esse tema". Ponderou ainda que "aos juízes só é lícito intervir naquelas situações em que se evidencie um 'não fazer' comissivo ou omissivo por parte das autoridades estatais que coloque em risco, de maneira grave e iminente, os direitos dos jurisdicionados".

O Ministro Luís Roberto Barroso, em seu voto, destacou que "preservar aspectos mínimos da dignidade da pessoa humana não é uma escolha política, é uma imposição da Constituição". Ressalvou, contudo, que "o Poder Judiciário não tem melhores capacidades institucionais para reformar o sistema penitenciário do que o Poder Executivo, porque nós não temos, o Judiciário não tem a visão sistêmica das demandas e o Judiciário normalmente é preparado para fazer micro-justiça, a justiça do caso concreto, com muita dificuldade de avaliar impactos sistêmicos das suas decisões pontuais". Concluiu que "a regra geral é que a decisão do Judiciário não deve ser a de ele se sobrepor ao Executivo e determinar como deve ser feito. O Executivo é que tem que apresentar o seu plano para reforma ou do presídio, ou do sistema estadual, fazer um diagnóstico, um plano, um cronograma, uma estimativa de custos, como ele pretende obter o dinheiro, e aí o Judiciário monitora".

Essa jurisprudência do Supremo Tribunal Federal estabelece parâmetros claros para a intervenção judicial em políticas públicas. Primeiro, a intervenção é legítima quando demonstrada ausência ou deficiência grave na prestação de serviços essenciais relacionados a direitos fundamentais. Segundo a decisão judicial deve, como regra, apontar as finalidades a serem alcançadas, e não determinar medidas pontuais específicas, permitindo que a Administração Pública apresente plano e meios adequados para alcançar o resultado. Terceiro, a intervenção judicial deve respeitar as capacidades institucionais do Poder Executivo, evitando substituir-se ao administrador na formulação de políticas públicas.

No caso concreto, estão presentes os pressupostos para a intervenção judicial. Primeiro, há deficiência grave na prestação do serviço público de educação, evidenciada pelas irregularidades estruturais da escola que comprometem a segurança e a salubridade do ambiente escolar. Segundo, há omissão estatal caracterizada pela insuficiência e morosidade excessiva na adoção de medidas necessárias à solução definitiva dos problemas. Terceiro, está em jogo direito fundamental à educação, que possui status de direito social constitucionalmente assegurado e goza de proteção especial no ordenamento jurídico brasileiro.

Ademais, a sentença recorrida observou adequadamente os parâmetros estabelecidos pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 698. O magistrado de primeiro grau não determinou medidas pontuais específicas, como a realização de determinada obra ou a contratação de determinado profissional. Ao contrário, determinou que o Estado apresente relatório técnico abrangente sobre as condições da escola, e, caso identificadas irregularidades, apresente plano de correção e execute as correções necessárias. Trata-se de decisão que aponta a finalidade a ser alcançada – garantir que a escola atenda aos padrões mínimos de qualidade e segurança – permitindo que a Administração Pública apresente os meios adequados para tanto, respeitando sua capacidade institucional e discricionariedade técnica.

Este Tribunal de Justiça tem reiteradamente reconhecido a legitimidade da intervenção judicial em políticas públicas educacionais quando demonstrada omissão estatal e violação a direitos fundamentais.

Portanto, não merece acolhida o argumento do apelante de que a sentença recorrida viola o princípio da separação dos poderes. A intervenção judicial, no caso concreto, é legítima e necessária para assegurar a efetivação do direito fundamental à educação, diante da omissão estatal caracterizada pela insuficiência e morosidade excessiva na adoção de medidas necessárias à solução definitiva dos problemas estruturais da escola. A sentença observou adequadamente os parâmetros estabelecidos pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 698, determinando que o Estado apresente relatório técnico e, se necessário, plano de correção, respeitando sua capacidade institucional e discricionariedade técnica.

Da Alegada Violação ao Princípio da Legalidade Orçamentária

O apelante sustenta que a condenação imposta viola o princípio da legalidade orçamentária, argumentando que impõe despesas sem previsão orçamentária, em descompasso com os artigos 7o, parágrafo segundo, inciso II, da Lei no 8.666/93 e 16, inciso II, da Lei Complementar no 101/2000. Alega que qualquer despesa realizada pelo Estado deve ser precedida de autorização orçamentária, com efetiva inclusão na lei orçamentária anual e disponibilidade financeira, sob pena de violação à Lei de Responsabilidade Fiscal e responsabilização do gestor público.

O argumento não prospera. O princípio da legalidade orçamentária, embora relevante para a gestão fiscal responsável, não pode servir de escudo para a perpetuação de omissões estatais que violem direitos fundamentais. A Constituição Federal estabelece no artigo 167, inciso II, a vedação de realização de despesas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais, mas essa regra deve ser interpretada sistematicamente com os dispositivos constitucionais que asseguram direitos fundamentais, especialmente aqueles relacionados à educação e à dignidade da pessoa humana.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar no 101/2000, estabelece no artigo 16 que "a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias". Todavia, essa exigência refere-se à criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental, e não à manutenção de serviços públicos essenciais já existentes.

No caso concreto, não se trata de criação de nova política pública ou expansão de serviços, mas sim de garantir condições mínimas de funcionamento de unidade escolar já existente, assegurando o cumprimento de obrigações constitucionais e legais relacionadas ao direito à educação. A manutenção da infraestrutura escolar em condições adequadas de segurança e salubridade não constitui despesa nova ou discricionária, mas sim obrigação permanente do Estado, decorrente diretamente da Constituição Federal e das leis que regem a educação nacional.

Ademais, a sentença recorrida não determinou a realização imediata de obras ou despesas específicas. Determinou apenas que o Estado apresente relatório técnico sobre as condições da escola, o que constitui atividade de diagnóstico que pode ser realizada com recursos humanos e materiais já disponíveis na estrutura da Secretaria de Estado de Educação. Somente após a apresentação desse relatório, e caso identificadas irregularidades, é que o Estado deverá apresentar plano de correção e executar as correções necessárias, o que permitirá o adequado planejamento orçamentário e financeiro das intervenções.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça tem reconhecido que a reserva do possível e as limitações orçamentárias não podem servir de justificativa para o não cumprimento de obrigações relacionadas ao mínimo existencial e aos direitos fundamentais. No julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental no 45, o Ministro Celso de Mello consignou que "a cláusula da reserva do possível – ressalvada a ocorrência de justo motivo objetivamente aferível – não pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificação ou, até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade".

Este Tribunal de Justiça tem aplicado esse entendimento em casos envolvendo políticas públicas educacionais. No julgamento da Remessa Necessária no 1000058-27.2019.8.11.0005, a Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo decidiu que "descabe falar em violação ao princípio da reserva do possível, ante os direitos fundamentais, até porque as dificuldades orçamentárias não devem servir de pretexto para negar o direito assegurado na CRFB". No mesmo sentido, no julgamento do Recurso de Apelação no 0008361-58.2016.8.11.0003, consignou-se que "descabe falar em princípio da reserva do possível, ante os direitos fundamentais, até porque eventuais limitações, ou dificuldades orçamentárias, não devem servir de pretexto para negar o direito das pessoas, com deficiência ou com mobilidade reduzida, à educação".

Portanto, não merece acolhida o argumento de violação ao princípio da legalidade orçamentária. A sentença recorrida não determinou a realização imediata de despesas sem previsão orçamentária, mas sim estabeleceu obrigações que permitirão o adequado planejamento das intervenções necessárias. Ademais, as limitações orçamentárias não podem servir de justificativa para o não cumprimento de obrigações relacionadas ao direito fundamental à educação, especialmente quando se trata de garantir condições mínimas de segurança e salubridade em ambiente escolar.

Da Multa Diária

O apelante requer, subsidiariamente, a exclusão da multa diária fixada na sentença, no valor de quinhentos reais por dia de atraso, limitada a vinte mil reais, argumentando que não há comportamento desidioso ou renitente do Estado que justifique sua cominação, além de ser medida contrária ao interesse público, uma vez que somente poderá ser exigida após o trânsito em julgado e em obediência à sistemática do precatório.

O Ministério Público, em seu parecer, opinou pelo provimento parcial do recurso, apenas para substituir a aplicação da multa diária pelo bloqueio on-line de verbas públicas quando esgotados outros meios de cumprimento espontâneo das obrigações estabelecidas.

A questão da aplicação de multa diária em face da Fazenda Pública tem sido objeto de intenso debate doutrinário e jurisprudencial. O Código de Processo Civil estabelece no artigo 537 que "a multa independe de requerimento da parte e poderá ser aplicada na fase de conhecimento, em tutela provisória ou na sentença, ou na fase de execução, desde que seja suficiente e compatível com a obrigação e que se determine prazo razoável para cumprimento do preceito". A Lei da Ação Civil Pública, Lei no 7.347/85, dispõe no artigo 11 que "na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz determinará o cumprimento da prestação da atividade devida ou a cessação da atividade nociva, sob pena de execução específica, ou de cominação de multa diária, se esta for suficiente ou compatível, independentemente de requerimento do autor".

O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Recurso Especial no 1.474.665/RS, sob a sistemática dos recursos repetitivos (Tema 1.006), fixou a tese de que "é possível a imposição de multa diária (astreintes) contra a Fazenda Pública, inclusive de ofício, a partir da vigência do CPC/2015, em caso de descumprimento de obrigação de fazer, de não fazer ou de entregar coisa, tendo em vista a previsão contida no art. 537, caput, do CPC/2015, c/c o art. 11 da Lei n. 7.347/1985 e o art. 84, § 4o, do CDC". O acórdão ressalvou, contudo, que "a multa diária não incide automaticamente, devendo o magistrado, ao fixá-la, observar os critérios da razoabilidade e da proporcionalidade, de modo que ela seja suficiente e compatível com a obrigação, e determinar prazo razoável para cumprimento do preceito".

Portanto, é juridicamente possível a fixação de multa diária em face da Fazenda Pública, como meio coercitivo para assegurar o cumprimento de obrigações de fazer. Todavia, a doutrina e a jurisprudência têm reconhecido que, em determinadas situações, especialmente quando se trata de implementação de políticas públicas que demandam planejamento e execução orçamentária, a multa diária pode não ser o meio coercitivo mais adequado e eficaz.

Este Tribunal de Justiça tem adotado esse entendimento em casos envolvendo políticas públicas.

No caso concreto, considerando que a obrigação imposta ao Estado envolve a apresentação de relatório técnico e, eventualmente, a execução de correções estruturais que demandarão planejamento e recursos orçamentários, mostra-se mais adequado e eficaz substituir a multa diária pelo bloqueio on-line de verbas públicas, a ser determinado caso esgotados outros meios de cumprimento espontâneo das obrigações estabelecidas. Essa medida garante diretamente a disponibilidade de recursos para o cumprimento da ordem judicial, sem onerar desnecessariamente o erário com o pagamento de multa que seguirá o regime de precatórios.

Portanto, merece acolhida parcial o recurso neste ponto, para substituir a multa diária fixada na sentença pelo bloqueio on-line de verbas públicas, a ser determinado em sede de cumprimento de sentença, caso o Estado não cumpra espontaneamente as obrigações estabelecidas nos prazos fixados.

Em síntese, a análise detida dos autos e dos argumentos recursais conduz às seguintes conclusões. Primeiro, a intervenção judicial em políticas públicas educacionais é legítima quando demonstrada omissão estatal e violação a direitos fundamentais, não configurando violação ao princípio da separação dos poderes, especialmente quando a decisão judicial aponta finalidades a serem alcançadas e permite que a Administração Pública apresente os meios adequados para tanto, respeitando sua capacidade institucional e discricionariedade técnica. Segundo, as limitações orçamentárias não podem servir de justificativa para o não cumprimento de obrigações relacionadas ao direito fundamental à educação, especialmente quando se trata de garantir condições mínimas de segurança e salubridade em ambiente escolar. Terceiro, embora seja juridicamente possível a fixação de multa diária em face da Fazenda Pública, mostra-se mais adequado e eficaz, em casos envolvendo implementação de políticas públicas, substituir a multa diária pelo bloqueio on-line de verbas públicas, a ser determinado caso esgotados outros meios de cumprimento espontâneo das obrigações estabelecidas.

Ante o exposto, voto por conhecer do recurso de apelação interposto pelo Estado de Mato Grosso e, no mérito, dar-lhe provimento parcial, apenas para substituir a multa diária fixada na sentença pelo bloqueio on-line de verbas públicas, a ser determinado em sede de cumprimento de sentença, caso o Estado não cumpra espontaneamente as obrigações estabelecidas nos prazos fixados, mantendo-se, no mais, a sentença recorrida por seus próprios e jurídicos fundamentos.

Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do artigo 18 da Lei no 7.347/85.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 10/03/2026