Tribunal: TJMT
Processo: 1001532-12.2024.8.11.0020
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-04-28
Data de publicação: 2026-05-04

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO FUNDADA EM ATO DOLOSO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESNECESSIDADE DE AÇÃO AUTÔNOMA PARA DECLARAR A PRÁTICA DE ATO ÍMPROBO. TERMO DE PARCERIA COM OSCIP NA ÁREA DA SAÚDE. NÃO COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO COMPROVADO. INAPLICABILIDADE DA IMPRESCRITIBILIDADE (TEMAS 897/STF E 1.089/STJ). INCIDÊNCIA DO DECRETO No 20.910/32. PRESCRIÇÃO CONFIGURADA. SENTENÇA RATIFICADA EM REEXAME NECESSÁRIO. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que, em ação civil pública de ressarcimento ao erário ajuizada em face de ex-Prefeito e OSCIP, reconheceu a prescrição da pretensão ressarcitória e extinguiu o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, II, do CPC, ao fundamento de ausência de comprovação de ato doloso de improbidade administrativa.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a pretensão de ressarcimento ao erário é imprescritível independentemente de prévia condenação por improbidade administrativa; (ii) estabelecer se, no caso concreto, há comprovação de ato doloso de improbidade e de dano ao erário aptos a afastar a prescrição.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário aplica-se apenas quando demonstrado ato doloso de improbidade administrativa, conforme o art. 37, §5o, da CF/1988 e os Temas 897 do STF e 1.089 do STJ.
4. O reconhecimento do dolo pode ocorrer no próprio bojo da ação de ressarcimento, sendo desnecessária prévia condenação em ação autônoma.
5. A configuração do ato de improbidade exige prova robusta de dolo específico, entendido como vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, nos termos da Lei no 8.429/92 com redação da Lei no 14.230/2021.
6. Não se admite a presunção de dolo a partir de meras irregularidades administrativas, falhas de gestão ou ausência de fiscalização adequada.
7. O conjunto probatório revela ausência de individualização das condutas e inexistência de elementos seguros de enriquecimento ilícito, desvio de recursos ou conluio entre os demandados.
8. A contratação da OSCIP decorreu de contexto administrativo legítimo, com procedimento formal regular e previsão expressa dos encargos no instrumento contratual.
9. O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso julgou regulares as contas e afastou a comprovação de dano ao erário, constituindo elemento probatório relevante.
10. Não há prova técnica segura de superfaturamento ou de pagamento por serviços não prestados, sendo os indícios frágeis e inconclusivos.
11. Depoimentos indicam, inclusive, a efetiva prestação e ampliação dos serviços de saúde, enfraquecendo a tese de dano ao erário.
12. Ausentes dolo específico e dano efetivo, não incide a imprescritibilidade, devendo a pretensão ressarcitória submeter-se ao prazo prescricional quinquenal, já consumado.
IV. DISPOSITIVO E TESE
5. Recurso desprovido. Sentença ratificada.
Tese de julgamento:
1. A imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário exige a comprovação de ato doloso de improbidade administrativa.
2. O reconhecimento do dolo pode ocorrer na própria ação de ressarcimento, sendo desnecessária prévia condenação autônoma.
3. A caracterização da improbidade administrativa demanda prova robusta de dolo específico, não sendo admitida sua presunção.
4. A ausência de prova de dano ao erário e de conduta dolosa afasta a imprescritibilidade e atrai a incidência da prescrição quinquenal.
5. As conclusões dos Tribunais de Contas devem ser consideradas pelo Poder Judiciário na análise de atos de improbidade administrativa, nos termos da Lei no 8.429/92, constituindo elemento probatório relevante, sem caráter vinculante.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, §5o; CPC, art. 487, II; Lei no 8.429/92, arts. 1o, §§1o a 3o, 9o e 10; Decreto no 20.910/32, art. 1o.
Jurisprudência relevante citada: STF, RE no 852.475 (Tema 897); STF, ARE-AgR no 1.475.101/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 04.02.2025; STJ, REsp no 1.899.407/DF (Tema 1.089); STJ, AgInt no AREsp no 2.295.439/MG, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, j. 03.11.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1001532-12.2024.8.11.0020
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), ALCIDES BATISTA FILHO - CPF: 147.911.371-91 (APELADO), LUIZ INACIO MALLMANN BATISTA - CPF: 044.380.611-05 (ADVOGADO), INSTITUTO CREATIO - CNPJ: 02.573.481/0001-50 (APELADO), MUNICIPIO DE ALTO ARAGUAIA - CNPJ: 03.579.836/0001-80 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO E RATIFICARAM A SENTENÇA. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1a VOGAL, EXMA. SRA. DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO (CONVOCADA) E 2o VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO FUNDADA EM ATO DOLOSO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESNECESSIDADE DE AÇÃO AUTÔNOMA PARA DECLARAR A PRÁTICA DE ATO ÍMPROBO. TERMO DE PARCERIA COM OSCIP NA ÁREA DA SAÚDE. NÃO COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO COMPROVADO. INAPLICABILIDADE DA IMPRESCRITIBILIDADE (TEMAS 897/STF E 1.089/STJ). INCIDÊNCIA DO DECRETO No 20.910/32. PRESCRIÇÃO CONFIGURADA. SENTENÇA RATIFICADA EM REEXAME NECESSÁRIO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que, em ação civil pública de ressarcimento ao erário ajuizada em face de ex-Prefeito e OSCIP, reconheceu a prescrição da pretensão ressarcitória e extinguiu o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, II, do CPC, ao fundamento de ausência de comprovação de ato doloso de improbidade administrativa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se a pretensão de ressarcimento ao erário é imprescritível independentemente de prévia condenação por improbidade administrativa; (ii) estabelecer se, no caso concreto, há comprovação de ato doloso de improbidade e de dano ao erário aptos a afastar a prescrição.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário aplica-se apenas quando demonstrado ato doloso de improbidade administrativa, conforme o art. 37, §5o, da CF/1988 e os Temas 897 do STF e 1.089 do STJ.

4.

O reconhecimento do dolo pode ocorrer no próprio bojo da ação de ressarcimento, sendo desnecessária prévia condenação em ação autônoma.

5.

A configuração do ato de improbidade exige prova robusta de dolo específico, entendido como vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, nos termos da Lei no 8.429/92 com redação da Lei no 14.230/2021.

6.

Não se admite a presunção de dolo a partir de meras irregularidades administrativas, falhas de gestão ou ausência de fiscalização adequada.

7.

O conjunto probatório revela ausência de individualização das condutas e inexistência de elementos seguros de enriquecimento ilícito, desvio de recursos ou conluio entre os demandados.

8.

A contratação da OSCIP decorreu de contexto administrativo legítimo, com procedimento formal regular e previsão expressa dos encargos no instrumento contratual.

9.

O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso julgou regulares as contas e afastou a comprovação de dano ao erário, constituindo elemento probatório relevante.

10.

Não há prova técnica segura de superfaturamento ou de pagamento por serviços não prestados, sendo os indícios frágeis e inconclusivos.

11.

Depoimentos indicam, inclusive, a efetiva prestação e ampliação dos serviços de saúde, enfraquecendo a tese de dano ao erário.

12.

Ausentes dolo específico e dano efetivo, não incide a imprescritibilidade, devendo a pretensão ressarcitória submeter-se ao prazo prescricional quinquenal, já consumado.

IV. DISPOSITIVO E TESE

5.

Recurso desprovido. Sentença ratificada.

Tese de julgamento
:

1.

A imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário exige a comprovação de ato doloso de improbidade administrativa.

2.

O reconhecimento do dolo pode ocorrer na própria ação de ressarcimento, sendo desnecessária prévia condenação autônoma.

3.

A caracterização da improbidade administrativa demanda prova robusta de dolo específico, não sendo admitida sua presunção.

4.

A ausência de prova de dano ao erário e de conduta dolosa afasta a imprescritibilidade e atrai a incidência da prescrição quinquenal.

5.

As conclusões dos Tribunais de Contas devem ser consideradas pelo Poder Judiciário na análise de atos de improbidade administrativa, nos termos da Lei no 8.429/92, constituindo elemento probatório relevante, sem caráter vinculante.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, §5o; CPC, art. 487, II; Lei no 8.429/92, arts. 1o, §§1o a 3o, 9o e 10; Decreto no 20.910/32, art. 1o.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE no 852.475 (Tema 897); STF, ARE-AgR no 1.475.101/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 04.02.2025; STJ, REsp no 1.899.407/DF (Tema 1.089); STJ, AgInt no AREsp no 2.295.439/MG, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, j. 03.11.2025.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de reexame necessário e apelação interposta pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
contra a sentença que, nos autos da Ação Civil Pública de Ressarcimento de Danos ao Erário no 1001532-12.2024.8.11.0020, proposta em face de
Alcides Batista Filho

(ex-Prefeito de Alto Araguaia/MT) e
Instituto Creatio
, reconheceu a configuração de prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário, julgando extinto o processo, com resolução do mérito, nos termos do art. 487, II, do CPC, sem condenação em custas ou honorários advocatícios (id. 338971403).

Nas razões recursais, o apelante sustenta, em síntese, que a sentença deve ser reformada, porquanto a pretensão de ressarcimento ao erário é imprescritível quando fundada em ato doloso de improbidade administrativa, nos termos do art. 37, §5o, da Constituição Federal e do Tema 897 do Supremo Tribunal Federal, sendo desnecessária prévia condenação específica para tanto.

Argumenta, outrossim, que o conjunto probatório demonstra a ocorrência de irregularidades graves na execução do Termo de Parceria no 01/2009, com cobrança de encargos operacionais desproporcionais e superfaturados, ausência de comprovação da execução dos serviços e prejuízo ao erário.

Aduz, neste contexto, que o dolo pode ser inferido das circunstâncias do caso concreto, especialmente diante da manutenção de pagamentos sem fiscalização adequada e da inexistência de prestação de contas, razão pela qual defende o afastamento da prescrição e a condenação dos apelados ao ressarcimento integral do dano.

Ao final, requer o provimento do recurso com a reforma da sentença recorrida para que sejam julgados procedentes os pedidos formulados na petição inicial, reconhecendo-se a prática dolosa de atos de improbidade administrativa pelos réus-apelados e o dever de ressarcir integralmente o erário, nos termos do art. 37, §5o, da Constituição Federal e da Lei no 8.429/92 (id. 338971406).

Em contrarrazões, o Instituto Creatio, por intermédio da Defensoria Pública, na qualidade de curador especial, sustenta que a sentença deve ser mantida, ao argumento de que não houve comprovação de ato doloso de improbidade administrativa, sendo inaplicável a imprescritibilidade da pretensão ressarcitória, incumbindo ao autor o ônus da prova, do qual não se desincumbiu. Requer, assim, o desprovimento do recurso (id. 338971412).

Também em contrarrazões, Alcides Batista Filho sustenta a manutenção integral da sentença, afirmando que o recurso de apelação limita-se a reiterar os argumentos da petição inicial, sem infirmar os fundamentos adotados pelo juízo de origem. Defende a ocorrência da prescrição, diante da ausência de reconhecimento ou mesmo de imputação específica de ato doloso de improbidade administrativa, bem como a inexistência de prova de conduta individualizada ou de dano efetivo ao erário, sustentando que a mera condição de gestor público não é suficiente para caracterizar ato ímprobo (id. 342779877).

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer, opinou pelo provimento do recurso, sustentando que restaram demonstradas irregularidades graves na contratação e execução do Termo de Parceria no 01/2009, com desvirtuamento da finalidade da OSCIP, intermediação indevida de mão de obra e pagamento por serviços não prestados. Destacou que há elementos suficientes a evidenciar o dolo, ainda que por inferência, o que afasta a prescrição da pretensão ressarcitória, motivo pelo qual pugnou pela reforma da sentença e pela condenação dos apelados ao ressarcimento do dano ao erário (id. 350213880).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Na origem, o Ministério Público ajuizou ação civil pública de ressarcimento de danos ao erário contra Alcides Batista
Filho,
ex-Prefeito do Município de Alto Araguaia/MT, e o
Instituto Creatio
, qualificado como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), com fundamento no Inquérito Civil SIMP no 000040-031/2016, instaurado em 28 de dezembro de 2015, com a finalidade de apurar supostas irregularidades na execução do Termo de Parceria no 01/2009, firmado para prestação de serviços na área da saúde de Alto Araguaia durante os anos de 2009 e 2010.

Segundo delineado na inicial, o referido ajuste teria por objeto a intermediação de mão de obra na área da saúde, mediante três modalidades de contratação consistentes em: (1) admissão de pessoas físicas sob regime celetista, sendo remunerada a OSCIP com o valor de 84% incidente sobre a folha salarial; (2) contratação de pessoas jurídicas de direito privado, sendo cobrado pela OSCIP o valor de 32% sobre a remuneração das empresas; e (3) contratação de profissionais autônomos, com remuneração à OSCIP de 45% sobre o valor recebido por cada profissional. Os valores recebidos pela OSCIP, por sua vez, seriam destinados, em tese, à cobertura de encargos sociais, trabalhistas, fiscais, administrativos e operacionais.

A partir dessas premissas, o
Parquet
imputou aos demandados a prática de condutas dolosas tipificadas nos arts. 9o, XI e 10, I, da Lei no 8.429/92, consistentes na apropriação e desvio de recursos públicos mediante o ato de forjar pagamentos por serviços não prestados e efetuar a cobrança indevida de encargos operacionais sobre contratos com pessoas jurídicas, no montante de R$ 799.564,81, bem como de superfaturar os encargos sobre a folha de pagamento de empregados celetistas, o que, por sua vez, teria ocasionado prejuízo adicional de R$ 135.314,28, perfazendo, ao todo, dano estimado em R$ 934.879,09, posteriormente atualizado para R$ 5.851.055,49, conforme perícia contábil realizada pelo Centro de Apoio Operacional do Ministério Público (Relatório Técnico no 405/2019) e pelos técnicos do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.

Regularmente citado, o requerido Alcides Batista Filho apresentou contestação na qual suscitou, em sede prejudicial, a ocorrência da prescrição, sustentando que os fatos remontam aos anos de 2009 e 2010 e que a pretensão deduzida somente foi ajuizada após o transcurso do prazo legal. No mérito, defendeu a ausência de dolo específico e de efetivo dano ao erário, asseverando que a contratação da OSCIP decorreu de necessidade administrativa concreta, diante das limitações impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, e que os serviços prestados, ao contrário do alegado, contribuíram para a melhoria da rede pública de saúde.

Acrescentou, ainda, que o acervo probatório produzido na esfera administrativa não corrobora a tese acusatória, uma vez que, no âmbito da Tomada de Contas Especial instaurada perante o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, as contas relativas ao Termo de Parceria no 01/2009 foram julgadas regulares, afastando-se a existência de irregularidades aptas a ensejar imputação de débito. Por fim, sustentou que eventual responsabilização deveria recair exclusivamente sobre a entidade contratada.

Por sua vez, o Instituto Creatio, citado por edital, apresentou contestação por negativa geral, por intermédio de curador especial, limitando-se a impugnar genericamente os fatos narrados na inicial.

Após pedido de julgamento antecipado da lide pelo Ministério Público e pelo Município de Alto Araguaia, o juízo
a quo
proferiu sentença reconhecendo a prescrição ao fundamento de que a pretensão ressarcitória não estava lastreada em prévia declaração de ato doloso de improbidade administrativa apto a atrair a imprescritibilidade prevista no art. 37, §5o, da Constituição Federal, devendo ser aplicado no caso concreto o prazo prescricional quinquenal, já consumado. De forma subsidiária, assentou, ainda, que não restou comprovado o dolo específico exigido pela Lei no 14.230/2021, porquanto os elementos constantes dos autos indicariam, quando muito, falhas na gestão e na fiscalização contratual, insuficientes para caracterizar ato doloso de improbidade administrativa. Em consequência, extinguiu o processo, com resolução do mérito, nos termos do art. 487, II, do CPC

Inconformado, o Ministério Público interpôs o presente recurso de apelação, sustentando, em síntese, a imprescritibilidade da pretensão ressarcitória, bem como a existência de dolo específico extraído do conjunto probatório dos autos, notadamente da ausência de comprovação da aplicação dos valores pagos a título de encargos operacionais e da desproporcionalidade dos percentuais contratados.

Passo, pois, ao exame da insurgência ministerial.

Como se sabe, a pretensão de ressarcimento ao erário possui natureza eminentemente reparatória e se volta à recomposição do patrimônio público, sendo, como regra, imprescritível, por força do art. 37, §5o, da Constituição Federal, pelo qual
“a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente [...] ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”
.

Diz-se “em regra” porque esse dispositivo teve sua interpretação delimitada pelo Supremo Tribunal Federal ao julgar o RE no 852.475 (Tema 897), no qual foi fixada a seguinte tese vinculante:
“são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”
.

Sendo assim, verifica-se que a Suprema Corte conferiu interpretação restritiva à referida norma constitucional, assentando que a imprescritibilidade nela prevista não se aplica indistintamente a toda e qualquer pretensão ressarcitória, mas apenas àquelas em que o dever de recompor o erário decorra da prática de ato de improbidade administrativa doloso.

No mesmo sentido, o Superior Tribunal de Justiça, no REsp no 1.899.407/DF (Tema 1.089), assentou a possibilidade de prosseguimento da ação de improbidade administrativa para fins de ressarcimento mesmo quando prescritas as sanções da Lei no 8.429/92, condicionando a imprescritibilidade, contudo, à demonstração da prática de ato ímprobo doloso pelo agente público e/ou terceiro.

Constata-se, portanto, que a única exigência para que a ação de ressarcimento ao erário seja considerada imprescritível é que se funde em ato de improbidade administrativa praticado com o elemento subjetivo dolo, que, atualmente, por força da Lei no 14.230/2021, deve ter finalidade específica.

Assim, não há qualquer exigência do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de Justiça de que o reconhecimento do ato doloso de improbidade seja reconhecido em ação autônoma. Ao contrário, estas Cortes admitem que tal reconhecimento ocorra no próprio bojo da ação ressarcitória, desde que assegurados o contraditório e a ampla defesa.

A esse respeito, inclusive, cumpre destacar trecho do voto da Ministra Cármen Lúcia no julgamento do ARE-AgR no 1.475.101/SP:

"(...) Em nenhum momento do julgamento do Tema 897 os integrantes da corrente majoritária aderiram à tese de que, para o reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, fazia-se necessária a existência de condenação prévia do réu por improbidade administrativa.

Esse entendimento, com a devida vênia, tornaria inócua a tese fixada por este Supremo Tribunal no julgamento do Recurso Extraordinário n. 852.475, já que pressuporia o ajuizamento de uma ação por ato de improbidade administrativa antes do transcurso do prazo prescricional.

(...)

Para a imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento de dano ao erário, portanto, basta que, na própria ação ajuizada visando ao ressarcimento ao erário, haja o reconhecimento de que o ato que ocasionou o dano configura improbidade administrativa".
(STF – 1a T. ARE-AgR no 1.475.101/SP, DJE 04/2/2025)

Cumpre, igualmente, citar julgado do Superior Tribunal de Justiça:

“DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. DOLO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. INCIDÊNCIA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO SANCIONATÓRIA RECONHECIDA NA ORIGEM. RESSARCIMENTO DO DANO. IMPRESCRITIBILIDADE. POSSIBILIDADE DE PROSSEGUIMENTO DA AÇÃO QUANTO À REPARAÇÃO DOS DANOS. TEMA 1.089/STJ. PROVIMENTO NEGADO.

1. Ação de improbidade administrativa ajuizada contra ex-prefeito e assessor jurídico com base em irregularidades na contratação direta por inexigibilidade de licitação e ressarcimento de despesas de viagem sem comprovação.

2. (...).

3. Evidenciado o dolo na conduta dos demandados e o dano, conforme reconhecido pelas instâncias ordinárias, aplica-se a tese fixada no Tema 897/STF no sentido da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.

4. A jurisprudência do STJ firmou-se no sentido de que é possível o prosseguimento da ação de improbidade administrativa no tocante ao ressarcimento ao erário, mesmo que prescritas as demais sanções, não se exigindo ação autônoma (Tema 1.089/STJ).

5. Agravo interno a que se nega provimento”.
(AgInt no AREsp n. 2.295.439/MG, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 3/11/2025, DJEN de 6/11/2025.)

Diante desse cenário, mostra-se incorreta a premissa adotada na sentença quanto à necessidade de prévia declaração de improbidade administrativa em ação autônoma para o reconhecimento da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em ato doloso de improbidade.

Nada obstante, para o reconhecimento da imprescritibilidade do dever de ressarcir o erário, seja no bojo da ação de improbidade administrativa, seja no bojo da ação de ressarcimento, é

imprescindível a demonstração efetiva de que o dano decorreu de ato doloso tipificado na Lei no 8.429/92, o que exige prova robusta do dolo específico – entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito (art. 1o, §1o) –, não se admitindo sua presunção ou inferência automática a partir de meras irregularidades administrativas, sobretudo diante da gravidade das consequências jurídicas envolvidas e da presunção de boa-fé que milita em favor dos agentes públicos.

No caso concreto, a imputação ministerial estrutura-se, essencialmente, na alegação de que os demandados teriam se utilizado do Termo de Parceria no 01/2009 como instrumento para desvio de recursos públicos, mediante cobrança indevida e desproporcional de encargos operacionais e realização de pagamentos por serviços não prestados, o que lhes impõe o dever de ressarcir o erário de Alto Araguaia.

A análise detida do conjunto probatório, todavia, revela fragilidade dessa tese acusatória, seja pela ausência de demonstração de dolo específico nas condutas dos réus-apelados – que sequer foram individualizadas adequadamente – seja pela inexistência de prova segura quanto à lesão ao erário decorrente de superfaturamento e pagamento por serviços não executados.

Com efeito, no que tange ao dolo específico, é certo que, após as alterações promovidas pela Lei no 14.230/2021 na Lei no 8.429/92, somente se configura o ato de improbidade administrativa, em qualquer de suas modalidades, quando demonstrado, por meio de prova idônea, consistente e robusta, que o agente público e/ou terceiro agiram com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito. Não se admite, portanto, a responsabilização fundada em presunções, meras irregularidades administrativas, falhas de gestão, ilações ou na simples voluntariedade do agente, exigindo-se a comprovação do elemento subjetivo qualificado, nos termos do art. 1o, §§2o e 3o, da Lei de Improbidade Administrativa, que assim dispõem:

“Art. 1o O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 2o Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9o, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

§ 3o O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa”
.

No caso concreto, todavia, verifica-se que a petição inicial da ação de ressarcimento ao erário limitou-se a afirmar, de forma genérica, que os apelados teriam forjado pagamentos e se apropriado de recursos públicos em razão da cobrança dos percentuais previstos no Termo de Parceria no 01/2009 e do pagamento de serviços não prestados. Não descreveu de maneira concreta e individualizada os atos supostamente praticados por cada um dos requeridos, tampouco apontou, com respaldo em prova consistente, elementos indicativos de enriquecimento ilícito, obtenção de benefício pessoal ou mesmo conluio ou atuação direcionada à obtenção de vantagem indevida, circunstâncias indispensáveis à caracterização da improbidade administrativa.

Ao revés, extrai-se das próprias declarações transcritas pelo recorrente que a contratação da OSCIP ocorreu em contexto de relevantes dificuldades estruturais enfrentadas pelo Município de Alto Araguaia, notadamente quanto às limitações impostas pela despesa com pessoal, à escassez de profissionais na área da saúde e aos entraves para a realização de concurso público.

Evidencia-se, ainda, que a contratação foi precedida de procedimento licitatório regular, consubstanciado no Edital de Concurso de Projetos no 001/2009, teve seus percentuais expressamente previstos no instrumento contratual – o que afasta possível dissimulação ou ocultação de valores –, e foi objeto de controle externo rigoroso por parte do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, que, inclusive, assim como outros entes municipais, também mantinha vínculo com a instituição à época dos fatos, circunstâncias que reforçam a plausibilidade da escolha administrativa adotada.

Esse cenário, portanto, evidencia que a adoção do modelo de parceria no caso concreto decorreu de uma escolha administrativa voltada à tentativa de suprir necessidades concretas do serviço público, o que, embora passível de questionamento sob o prisma da eficiência ou mesmo da regularidade administrativa, não permite inferir, desde logo, a existência de dolo específico.

Em outras palavras, ainda que se admitam eventuais falhas na execução ou na fiscalização do ajuste, tais circunstâncias não se confundem, por si sós, com a prática de ato doloso de improbidade administrativa, sendo imperiosa a demonstração inequívoca de que a conduta do gestor, longe de inserir-se no âmbito da discricionariedade administrativa, decorreu de intenção deliberada de causar prejuízo ao erário ou de obter vantagem indevida.

Outrossim, restou evidenciado nos autos que, tão logo tomou conhecimento de que o Instituto Creatio estaria envolvido em irregularidades em outros municípios, o apelado Alcides Batista Filho adotou providências no sentido de rescindir o termo de parceria, não logrando êxito imediato em razão da impossibilidade de realização de processo seletivo ou concurso público à época, conforme por ele próprio declarado no Inquérito Civil no 000040-031/2016, circunstância igualmente confirmada pelo então Secretário de Administração, José Pereira Felizardo (vide depoimentos constantes do id. 338969407).

Diante desse contexto, não se evidencia, de forma segura, a presença do dolo específico na celebração e execução do Termo de Parceria no 01/2009, hábil a justificar o reconhecimento da imprescribitibilidade da ação ressarcitória e o dever de recompor o patrimônio público municipal.

De todo modo, ainda que se pudesse abstrair, para argumentar, a ausência de demonstração do dolo específico no caso concreto, também não se verifica, de forma segura, a ocorrência do superfaturamento apontado pelo
Parquet
, tampouco a não execução dos serviços contratados, de modo a caracterizar efetiva lesão ao erário passível de ressarcimento.

Com efeito, no que se refere à tese de superfaturamento, cumpre destacar que as contas dos exercícios de 2009 e 2010 do Município de Alto Araguaia foram submetidas a rigoroso controle externo pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso e julgadas regulares, ainda que com recomendações. Especificamente quanto ao exercício de 2009, ano em que celebrado o Termo de Parceria no 01/2009, não houve qualquer ressalva relacionada aos percentuais estabelecidos no instrumento contratual. Já no exercício de 2010, as contas também foram aprovadas, porém, com determinação de instauração de Tomada de Contas Especial pelo Município para fins de aferir, diante da ausência de prova segura neste sentido, eventual dano ao erário.

Nessa Tomada de Contas Especial, instaurada sob no 5.792-4/2012, o Município de Alto Araguaia apurou os fatos ora debatidos e, ao final, concluiu pela inexistência de desvio de recursos públicos, remetendo os autos para apreciação do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.

Nesta Corte, a Tomada de Contas Especial foi julgada regular, por meio do Acórdão no 4.407/2013, em decisão unânime que afastou, inclusive, os apontamentos iniciais formulados pela equipe técnica da SECEX e pelo Ministério Público de Contas quanto à existência de possível dano ao erário, entendendo que a questão dos percentuais adequados para a remuneração de OSCIPs em serviços de saúde envolve variáveis técnicas complexas que não permitem conclusões categóricas sobre superfaturamento.

A propósito, veja-se trecho do voto-vista vencedor que levou ao julgamento pela regularidade da Tomada de Contas Especial no 5.792-4/2012 por meio do Acórdão no 4.407/2013-TP,
verbis
:

“(...) Analisando o processo, verifiquei que formalmente ele está adequado às regras gerais aplicáveis à administração pública, no que se refere a instauração e conclusão da TCE.

O que se discute neste momento, são os percentuais fixados no termo de parceria em relação ao custo operacional dos contratados pelo regime celetista e das pessoas jurídicas para prestar serviços na área da saúde do município de Alto Araguaia.

De acordo com o relatório final da comissão processante da Tomada de Contas Especial - encaminhando a este Tribunal pelo ex-Prefeito Municipal, Sr. Alcides Batista Filho - os valores cobrados de encargos sobre a folha de pagamento dos contratados celetistas foram fixados em percentual abaixo do praticado pelo mercado (84%). A SECEX do Conselheiro Relator, no entanto, considera que esse percentual não pode ultrapassar 56,64%, segundo orientações do TCU e STF.

Ocorre que esse percentual mencionado pela SECEX é aplicável às Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, optantes pelo Regime Simples Nacional. Ou seja, as microempresas e empresas de pequeno porte que optarem pelo regime tributário diferenciado, simplificado e favorecido, oferecido pelo Regime Simples Nacional, não poderão ultrapassar 56,51% de encargos sobre a folha de pagamento, sob pena de ilegalidade e consequente sanção.

No caso ora analisado, entretanto, verifiquei no endereço eletrônico da Receita Federal que a OSCIP parceira não é optante pelo SIMPLES, porque não se enquadra nas exigências da mencionada Lei Complementar, via de consequência, o percentual a ser usado não pode ser o mesmo das micro e pequenas empresas optantes pelo regime diferenciado. Com relação às pessoas jurídicas contratadas, nada consta dos autos, que permita saber se são optantes pelo SIMPLES, ou não.

Por meio de pesquisa em sites especializados – com muita dificuldade, porque não existe definição única ou pacífica sobre o assunto -, constatei que para empresas ou entidades não optantes pelo SIMPLES, o percentual referente aos encargos sobre a folha de pagamento de contratados celetistas pode atingir até 96,75% - em alguns casos, até 123% - incluído o 13o salário.

De acordo com o primeiro termo aditivo ao termo de parceria analisado, o 13o salário dos contratados sob o regime da CLT pela OSCIP, a partir de dezembro de 2009 passou a ser pago pela Prefeitura. Assim, utilizando o percentual de referência (96,75%), excluído o 13o salário (8,33%), chega-se ao percentual equivalente a 88,42% como valor aceitável e recomendado a ser cobrado sobre a folha de pagamento dos celetistas, valor este perfeitamente compatível e até maior do que o valor cobrado pela entidade parceira (84%).

Com relação aos encargos de 32% sobre a remuneração de pessoas jurídicas contratadas, a dificuldade em encontrar parâmetros seguros que definam o percentual adequado, não é menor, principalmente em se tratando de serviços médico-hospitalares. Tanto é verdade, que a própria equipe técnica de auditoria não foi capaz de concluir, incisivamente, que houve desvio de recursos públicos, limitou-se a apontar um “possível desvio”.

Destaco, por oportuno, parte do parecer do Ministério Público de Contas, elaborado pelo Procurador de Contas, Dr. Gustavo Coelho Dechamps, que, com a cautela que lhe é peculiar, opinou no sentido de não determinar o ressarcimento dos valores, uma vez que nos autos não há elementos suficientes para demonstrar o efetivo desvio de recursos públicos:

(...)

Entendo não ser correto ou justo determinar, hoje, depois de exaurida a prestação dos serviços, que o gestor restitua aos cofres públicos parte dos valores pagos. Até porque, antes do início da execução dos serviços contratados, o instrumento que formalizou a parceria foi analisado e registrado por este Tribunal de Contas, sem menção a qualquer ilegalidade, muito menos relacionada aos percentuais estabelecidos. Deixar executar, para depois determinar o ressarcimento, não é prática aceitável nem usual deste Tribunal”
(id. 338969436).

Ora, a conclusão do Tribunal de Contas, embora não possua caráter vinculante para o Poder Judiciário, constitui elemento probatório de elevada relevância, sobretudo à luz do art. 21, §2o, da Lei no 8.429/92, que dispõe que
“as provas produzidas perante os órgãos de controle e as correspondentes decisões deverão ser consideradas na formação da convicção do juiz, sem prejuízo da análise acerca do dolo na conduta do agente”
.

Sendo assim, não se pode desconsiderar que o órgão técnico especializado, após análise aprofundada do Termo de Parceria no 01/2009 no bojo da Tomada de Contas Especial no 5.792-4/2012, concluiu pela regularidade da contratação e pela ausência de comprovação de dano ao erário decorrente dos percentuais praticados pela OSCIP, ressaltando, inclusive, a fragilidade dos apontamentos iniciais e a incerteza quanto à ocorrência de desvio de recursos públicos.

Tal circunstância enfraquece de forma significativa a tese acusatória, especialmente no que diz respeito à alegação de superfaturamento e à cobrança indevida de encargos operacionais, evidenciando a ausência de base técnica segura para sustentar a imputação de prejuízo ao erário. Ocorre que a própria análise técnica realizada no âmbito da Tomada de Contas Especial reconheceu a dificuldade de estabelecimento de parâmetros objetivos, limitando-se a apontar a possibilidade de irregularidades, sem, contudo, afirmar sua ocorrência de forma conclusiva, razão pela qual não há critério técnico seguro que permita, de maneira categórica, reputar inadequados os percentuais contratados.

No tocante à alegação de ausência de prestação dos serviços, também não se verifica suporte probatório suficiente.

Com efeito, a pretensão ministerial ampara-se essencialmente nos depoimentos colhidos no inquérito civil, que tramitou por 9 anos. Esses depoimentos, contudo, não foram reproduzidos nem confirmados em juízo sob o crivo do contraditório e da ampla defesa, até porque, quando instados a especificar as provas que pretendiam produzir, tanto o Ministério Público quanto o Município de Alto Araguaia optaram pelo julgamento antecipado da lide, evidenciando que reputaram suficiente o acervo documental existente, o que afasta qualquer alegação posterior de insuficiência probatória. Ademais, longe de corroborar a tese acusatória, alguns dos próprios depoimentos indicam que os serviços foram efetivamente prestados e, inclusive, ampliados em determinados aspectos, circunstância que enfraquece a alegação de pagamentos fictícios.

Nesse contexto, a testemunha Nelcy Pio Peron, que integrava a comissão de fiscalização, foi categórica ao afirmar ao Ministério Público, quanto ao atendimento prestado pela OSCIP, que
“(...) eu sei que contrataram muitos médicos, muitos especialistas, coisa que até hoje a gente não tem no município, na época foi um dos melhores períodos nesse sentido”
, bem como que
“na época existia bastante elogios”
e que
“os serviços foram prestados”
(id. 338969407, p. 19 e 21/22).

Igualmente, o Secretário de Administração José Pereira Felizardo destacou que
"os acompanhamentos que o pessoal fazia sempre relatavam que algumas especialidades não tinha no município e nem no hospital, a Creatio foi a responsável pela contratação desses especialistas, chegou a ter na época dois cirurgiões, chegou a ter um cardiologista"
. (id. 338969407, p. 31).

As demais declarações colhidas extrajudicialmente, em especial de Martha Silvia Zaiden Maia Brandão, então Secretária Municipal de Saúde, quando muito, revelam percepções subjetivas acerca da qualidade da execução contratual ou limitações na fiscalização administrativa, sem individualizar condutas dolosas ou indicar a ocorrência concreta de desvio de recursos públicos. Ao contrário, como visto, há elementos nos autos que apontam em sentido oposto, evidenciando a efetiva prestação de serviços e, inclusive, a ampliação da oferta de especialidades médicas no Município durante a vigência do ajuste.

Diante desse cenário, não se configura a hipótese excepcional de imprescritibilidade prevista no Tema 897 do Supremo Tribunal Federal, uma vez que não restou demonstrado efetivo dano ao erário decorrente de ato doloso de improbidade administrativa. Consequentemente, a pretensão ressarcitória deve se submeter ao regime prescricional ordinário, como bem decidiu o juízo
a quo
.

E isso porque, considerando que os fatos ocorreram entre os anos de 2009 e 2010 e que a ação foi proposta apenas em 2024, verifica-se o transcurso de prazo muito superior ao quinquenal previsto no art. 1o do Decreto no 20.910/32. A incidência da prescrição, nesse contexto, não representa impunidade, mas sim observância aos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, que impedem a perpetuação indefinida de pretensões ressarcitórias na ausência dos pressupostos constitucionais de imprescritibilidade.

Assim, ainda que superado o fundamento adotado na sentença quanto à necessidade de prévia declaração de improbidade, subsiste o acerto da conclusão alcançada, porquanto ausente a comprovação do dolo específico e do dano efetivo ao erário, circunstâncias que impedem o acolhimento da pretensão ressarcitória.

Ante o exposto,
nego provimento
ao recurso de apelação interposto pelo Ministério Público, ratificando, em reexame necessário, a sentença que reconheceu a prescrição da ação de ressarcimento ao erário e extinguiu o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, II, do CPC.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 28/04/2026