Tribunal: TJMT
Processo: 1004881-15.2026.8.11.0000
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-04-23
Data de publicação: 2026-05-05

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. REPASSE DE DUODÉCIMO À CÂMARA MUNICIPAL. ART. 29-A DA CF/1988. PERCENTUAL COMO TETO E NÃO PISO. INTERFERÊNCIA JUDICIAL NA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA. AUSÊNCIA DE PROBABILIDADE DO DIREITO. REFORMA DA DECISÃO. PROVIMENTO.
I. CASO EM EXAME
1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que, em ação de obrigação de fazer, deferiu tutela de urgência para determinar ao Município o repasse do duodécimo à Câmara Municipal no percentual de 7% da receita base, bem como a complementação de valores pretéritos, sob pena de multa diária e responsabilização do gestor.
2. O Município sustenta que o percentual previsto no art. 29-A da CF/1988 constitui teto de gastos, e não piso mínimo, bem como alega ingerência judicial na gestão orçamentária e violação às leis orçamentárias aprovadas.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) saber se o percentual de 7% previsto no art. 29-A da CF/1988 constitui piso mínimo obrigatório de repasse do duodécimo; e (ii) saber se é cabível a concessão de tutela de urgência para impor repasse e complementação de valores, com interferência na gestão orçamentária municipal.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O art. 29-A da CF/1988 estabelece limite máximo de despesa do Poder Legislativo municipal, não configurando piso obrigatório de repasse.
4. A fixação de duodécimo em patamar inferior ao limite constitucional, quando prevista em lei orçamentária aprovada pelo próprio Legislativo, não evidencia ilegalidade.
5. A decisão agravada, ao impor repasse no percentual máximo, cria obrigação não prevista na Constituição e interfere na autonomia orçamentária dos Poderes.
6. A tutela de urgência possui caráter satisfativo e irreversível, especialmente quanto à determinação de pagamento retroativo.
7. Ausente a probabilidade do direito, inviável a manutenção da medida liminar.
IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Recurso provido para reformar a decisão agravada e indeferir a tutela de urgência.
Tese de julgamento: “1. O percentual previsto no art. 29-A da CF/1988 constitui limite máximo de despesa do Poder Legislativo municipal, não configurando piso obrigatório de repasse do duodécimo. 2. É indevida a concessão de tutela de urgência que imponha repasse no percentual máximo e complementação retroativa de valores, por implicar ingerência na gestão orçamentária e possuir caráter irreversível.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 29-A e 168.
Jurisprudência relevante citada: Não há.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1004881-15.2026.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Repasse de Duodécimos]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[Município de Carlinda (AGRAVANTE), CAMARA MUNICIPAL DE CARLINDA - CNPJ: 01.619.852/0001-24 (AGRAVADO), MUNICIPIO DE CARLINDA - CNPJ: 01.617.905/0001-78 (AGRAVANTE), FELIPE COSTA FERNANDO - CPF: 040.583.971-52 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DEU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. REPASSE DE DUODÉCIMO À CÂMARA MUNICIPAL. ART. 29-A DA CF/1988. PERCENTUAL COMO TETO E NÃO PISO. INTERFERÊNCIA JUDICIAL NA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA. AUSÊNCIA DE PROBABILIDADE DO DIREITO. REFORMA DA DECISÃO. PROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1.

Agravo de instrumento interposto contra decisão que, em ação de obrigação de fazer, deferiu tutela de urgência para determinar ao Município o repasse do duodécimo à Câmara Municipal no percentual de 7% da receita base, bem como a complementação de valores pretéritos, sob pena de multa diária e responsabilização do gestor.

2.

O Município sustenta que o percentual previsto no art. 29-A da CF/1988 constitui teto de gastos, e não piso mínimo, bem como alega ingerência judicial na gestão orçamentária e violação às leis orçamentárias aprovadas.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) saber se o percentual de 7% previsto no art. 29-A da CF/1988 constitui piso mínimo obrigatório de repasse do duodécimo; e (ii) saber se é cabível a concessão de tutela de urgência para impor repasse e complementação de valores, com interferência na gestão orçamentária municipal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O art. 29-A da CF/1988 estabelece limite máximo de despesa do Poder Legislativo municipal, não configurando piso obrigatório de repasse.

4.

A fixação de duodécimo em patamar inferior ao limite constitucional, quando prevista em lei orçamentária aprovada pelo próprio Legislativo, não evidencia ilegalidade.

5.

A decisão agravada, ao impor repasse no percentual máximo, cria obrigação não prevista na Constituição e interfere na autonomia orçamentária dos Poderes.

6.

A tutela de urgência possui caráter satisfativo e irreversível, especialmente quanto à determinação de pagamento retroativo.

7.

Ausente a probabilidade do direito, inviável a manutenção da medida liminar.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.

Recurso provido para reformar a decisão agravada e indeferir a tutela de urgência.

Tese de julgamento:
“1. O percentual previsto no art. 29-A da CF/1988 constitui limite máximo de despesa do Poder Legislativo municipal, não configurando piso obrigatório de repasse do duodécimo. 2. É indevida a concessão de tutela de urgência que imponha repasse no percentual máximo e complementação retroativa de valores, por implicar ingerência na gestão orçamentária e possuir caráter irreversível.”

Dispositivos relevantes citados
:
CF/1988, arts. 29-A e 168.
Jurisprudência relevante citada
:
Não há.

R E L A T Ó R I O

RELATORIO

DESA. VANDYMARA G.R. PAIVA ZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de recurso de Agravo de Instrumento interposto pelo
Município de Carlinda
contra decisão interlocutória proferida pelo juízo da 1a Vara da Comarca de Alta Floresta/MT que, nos autos da Ação de Obrigação de Fazer n 1009727-88.2025.8.11.0007, ajuizada pela Câmara Municipal de Carlinda, deferiu a tutela de urgência, determinando que o Agravante
“(i) PROCEDA, no prazo de 48 (quarenta e oito) horas, ao repasse do duodécimo à Câmara Municipal de Carlinda referente aos meses vincendos, observando-se estritamente o percentual de 7% (sete por cento) sobre a receita base de cálculo prevista no art. 29-A da Constituição Federal, efetivamente arrecadada no exercício anterior; e, (ii) COMPLEMENTE, no prazo de 05 (cinco) dias, os valores repassados a menor referentes aos meses já vencidos do exercício de 2025, conforme apurado na diferença entre o valor devido (7% da receita base) e o valor efetivamente repassado.”
Para o caso de descumprimento, fixou multa diária de R$ 1.000,00 (um mil reais), limitada a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), a ser suportada pessoalmente pelo gestor responsável, sem prejuízo de eventual responsabilização por crime de desobediência e ato de improbidade administrativa.

O Município Agravante alega que a decisão agravada impõe obrigações de fazer e pagar em prazos exíguos, sob pena de multa diária e responsabilização criminal/improbidade, causando perigo de dano grave e de difícil reparação ao erário municipal e à gestão administrativa, desequilíbrio orçamentário irreversível, e comprometendo a prestação de serviços públicos essenciais à população.

Afirma que a decisão implica na ingerência do Poder Judiciário na gestão orçamentária e financeira do Poder Executivo Municipal, violando o princípio da separação de poderes.

Aduz que a decisão agravada desconsidera a Lei Municipal n. 1.468 de 04 de dezembro de 2024, que estimou a receita fixa e a despesa para o exercício de 2025, e a Lei Municipal n. 1.559 de 25 de novembro de 2025, que estimou a receita e despesa para o exercício de 2026, ambas aprovadas por unanimidade pela Câmara Municipal.

Assevera que o artigo 29-A, inciso I, da Constituição Federal estabelece um limite máximo para o repasse de duodécimos à Câmara Municipal de 7% da receita tributária, tratando-se de teto e não de piso mínimo.

Alega que o juízo considerou a previsão constitucional como fixação específica de 7%, em interpretação estritamente subjetiva.

Sustenta a inadequação da via eleita, argumentando que somente seria possível a ação de obrigação de fazer se o Município estivesse descumprindo as Leis Orçamentários de 2025 e 2026.

Aponta litigância de má-fé da parte agravada, pelo fato de que havia impetrado anteriormente o Mandado de Segurança n. 1008988-18.2025.8.11.0007 com o objetivo de modificar o percentual da Lei Municipal no 1.468/2024 (Lei Orçamentária Anual), cujo pedido liminar foi indeferido, de modo que a parte agravada desistiu da referida ação mandamental.

Destaca que naquele Mandado de Segurança o juízo da 3a Vara Cível da Comarca de Alta Floresta/MT reconheceu expressamente que se trata de limitação constitucional de gastos e que não há vedação legal a repasse inferior ao limite constitucional, porque se trata de limite máximo do repasse e não de valor mínimo.

Narra, ainda, que naquele Mandado de Segurança, o juízo afirmou que é

incabível se falar em urgência, pois
a parte impetrante tinha plena ciência dos valores que seriam repassados desde 04 de dezembro de 2024 (data da publicação da LOA), eis que dispostos em lei.

Afirma a má-fé da Agravada também se configura por ter juntado, com a inicial, projeto de lei para diminuir a verba indenizatória, alegando insuficiência financeira, sendo que poucos dias depois, foi apresentado, pelos vereadores, outro projeto de lei para novamente aumentar a verba indenizatória.

Alega que a matéria demanda dilação probatória e que é indevida a concessão de liminar para pagamento de retroativos.

Invoca a vedação à irreversibilidade da medida e o princípio da reserva do possível, bem como o impacto da decisão na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Impugna a multa diária fixada e o excesso de sanção, bem como a correção do valor da causa, de ofício, pelo juízo.

Discrimina os valores dos duodécimos desde o ano de 2020, argumentando que apesar do aumento no valor do duodécimo do exercício 2024 para o exercício 2025, não houve nenhuma construção ou aquisição de bens móveis que resulte em insuficiência financeira, e que o valor do duodécimo repassado em 2025 é superior em R$ 900.000,00 ao duodécimo repassado em 2024, bem como que o duodécimo a ser repassado em 2026 é superior em R$ 1.200.000,00 ao duodécimo repassado em 2024.

Requer a concessão de efeito suspensivo ao recurso e, ao final, a reforma da decisão.

Subsidiariamente, caso não seja concedido efeito suspensivo, requer a modulação dos prazos para cumprimento das obrigações, tornando-os razoáveis e compatíveis com a realidade administrativa do Município; o afastamento da multa diária ou sua redução; o afastamento das determinações que impliquem ingerência indevida no orçamento e na gestão fiscal do Município; que os valores sejam objeto de depósito judicial em conta vinculada ou que seja estabelecido um cronograma de recomposição, a ser negociado entre as partes ou definido judicialmente após dilação probatória; o afastamento das menções a possível crime de desobediência e improbidade administrativa.

Foi concedida a antecipação da tutela recursal, suspendendo-se a decisão Agravada.

A Agravada, em contrarrazões, pugna pelo desprovimento do recurso, argumentando que o direito ao repasse mensal, correspondente à dotação orçamentária da Câmara Municipal, é garantido pelo art. 168 da CF/88, não dependendo da programação das despesas e nem da realidade da arrecadação do Município, sendo que o art. 29-A da CF/88 estabelece um teto sujeito à observação para o pagamento do duodécimo.

Aduz que a inobservância desse dever constitucional, ou mesmo qualquer ato tendente a mitigá-lo afronta o princípio da legalidade.

Sustenta que o Município de Carlinda não só deixa de efetuar o repasse do percentual correto correspondente ao duodécimo (7% - sete por cento), como também se utiliza de cálculos equivocados e vem reduzindo o percentual repassado.

Aduz que as rubricas contidas na LOA não representam as rubricas que, nos termos do art. 29-A da CF/88, devem ser levadas em consideração para o cálculo do duodécimo.

Alega que o fundamento de inadequação da via eleita é descabido, pois a ação originária é o instrumento processual para a pretensão pleiteada, que não visa declarar a inconstitucionalidade em tese da LOA, mas compelir o Município a cumprir uma obrigação de pagar quantia certa, decorrente de mandamento constitucional.

Sustenta que a alegação de má-fé é uma tentativa de desviar o foco da questão, já que a desistência de uma ação mandamental anterior e a propositura de uma ação ordinária são faculdades processuais da parte.

A Procuradoria Geral de Justiça se manifestou pelo provimento do recurso, pontuando que “
a interpretação sistemática e teleológica do dispositivo conduz à conclusão de que o percentual de 7% (sete por cento) constitui teto de despesa, e não piso obrigatório de repasse.”

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G.R. PAIVA ZANOLO

Trata-se, na origem, de Ação de Obrigação de Fazer ajuizada pel
a Câmara Municipal de Carlinda contra o Município Agravante,
em que a referida Casa Legislativa alega
que
a
Lei Orçamentária Anual (LOA) para o exercício de 2025 (Lei Municipal n
.
1.468/2024), fixou o repasse do duodécimo em valor inferior ao limite mínimo de 7% (sete por cento) estabelecido pelo art. 29-A, inciso I, da Constituição Federal
, resultando numa diferença a menor de
R$ 563.813,66
, bem como que o
Município vem efetuando repasses mensais em valores ainda inferiores, na ordem de R$ 225.000,00
.

Pleiteou, em tutela de urgência, que fosse determinado
ao Município de Carlinda a imediata correção dos repasses mensais para o patamar constitucionalmente previsto e o envio de projeto de lei para retificar as Leis Orçamentárias de 2025 e 2026
.

A decisão agravada
deferiu a medida, determinando que o Município Agravante, num prazo exíguo de 48 horas,
realizasse o repasse do duodécimo no equivalente ao percentual de 7% sobre a receita base de cálculo prevista no art. 29-A da Constituição Federal, efetivamente arrecadada no exercício anterior, bem como determinou ainda que o Município efetivasse a complementação, no prazo de 05 dias, dos valores
repassados inferiores ao percentual de 7% nos meses já vencidos do exercício de 2025
.

F
undamentou
o juízo de primeiro grau
que “
os
documentos apresentados indicam, em sede de cognição sumária, que o Município de Carlinda vem realizando repasses em valores inferiores ao limite constitucionalmente garantido, o que configura, em tese, violação à autonomia financeira do Poder Legislativo e ao princípio da separação dos poderes (art. 2o da CF/88).”

Da fundamentação da decisão agravada, extrai-se que o juízo a quo considerou que o percentual de 7% é o piso mínimo obrigatório de repasse de duodécimo à Câmara Municipal, como também não analisou que os valores repassados
observaram as Leis Orçamentárias aprovadas, por unanimidade, pela Câmara Municipal
.

Tratando-se de valores repassados conforme as Leis Orçamentárias aprovadas, não há como se concluir de houve
redução unilateral de duodécimos
.

Destaca-se que é incontroverso que as Leis Orçamentárias foram aprovadas, pois na
inicial h
á inclusive pedido
para que o juízo determin
e
ao Município que elabor
e
e envi
e
projeto de lei para retificar as Leis Orçamentárias de 2025 e 2026,
na efetiva pretensão de que o
Poder Judiciário
interfira
no processo legislativo.

Tratando-se
de pedido de pagamentos de complementações de valores baseado em interpretação de que o percentual de 7% sobre a re
c
eita seria o percentual mínimo a ser repassado e, por tal entendimento, as LOAS devidamente aprovadas e vigentes estariam equivocadas
, a decisão agravada tem nítido caráter satisfativo, pois
implica no reconhecimento implícito de equívoco nas Leis Orçamentárias.

Conforme já observado quando da decisão que concedeu a antecipação da tutela recursal,
a
interpretação sistemática e
teleológica do art. 29-A da CF conduz, de forma inequívoca, à conclusão de que o percentual de 7%
não constitui piso obrigatório
, mas
teto de despesa
do Legislativo
M
unicipal. A finalidade da norma é conter excessos e proteger o equilíbrio fiscal, e não assegurar automaticamente ao Legislativo o percentual máximo possível.
Confira-se referido dispositivo constitucional:

“Art. 29-A O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5o do art. 153 e nos
arts
. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior:

I - 7% (sete por cento) para Municípios com população de até 100.000 (cem mil) habitantes;

[...]”

Inequivocamente,
o artigo 29-A prevê o limite dos repasses conforme a faixa populacional de cada município
e não um piso mínimo.

Dessa forma, não se evidencia
, de plano,
ilegalidade na fixação, pela Lei Orçamentária Anual, de dotação destinada ao Poder Legislativo em patamar inferior ao limite constitucional,
notadamente
quando tais leis foram pelo próprio Poder Legislativo Municipal no exercício de sua competência constitucional.

Ao impor o repasse “estritamente aderente” aos 7%, a decisão agravada
transmuda o teto em piso,
criando obrigação não prevista no texto constitucional e esvaziando a competência legislativa-orçamentária do Município.

Registra-se que a situação dos repasses pelo Agravante à Agravada foi
i
nclusive objeto de Mandado de Segurança impetrado anteriormente à ação ordinária,
cuja liminar foi indeferida, conforme cópia
daquela decisão juntada neste recurso, fundamentando o juízo que proferiu a decisão no MS que
“ não há vedação legal a repasse inferior ao limite constitucional, pois, o legislador primário disserta justamente sobre o quantum máximo do repasse e não o valor mínimo (ou exato)”,
além de ter analisado as alegações e reconhecido que o Município

“
tem repassado os valores devidos a impetrante, assim como restou evidenciado tanto o respeito às Leis Orçamentária Anual e de Diretrizes Orçamentárias, quanto o cumprimento ao limitador constitucional.”

Com o ajuizamento da ação ordinária, desistindo a parte agravada daquele Mandado de Segurança
,
submeteu a mesma questão ao Judiciário, desta vez obtendo o entendimento que se amolda às suas alegações.

Assim, até pela segurança jurídica
não se poderia deferir medida liminar na ação ordinária, na direção totalmente oposta do que já foi analisado judicialmente.

Além disso, a utilização de tutela de urgência para determinar complementações retroativas revela-se inadequada, pois

possui nítido caráter satisfativo e irreversível
.

Diante do exposto, verifica-se que não se encontra presente a probabilidade do direito da parte agravada na ação ordinária, o que impede a concessão da medida liminar, devendo a decisão agravada ser reformada.

Ante o exposto,
DOU PROVIMENTO
ao recurso
,
para reformar a decisão agravada, indeferindo a tutela de urgência na
Ação
de Obrigação de Fazer
n
1009727-88.2025.8.11.0007
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 23/04/2026