Tribunal: TJMT
Processo: 1001693-64.2021.8.11.0040
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-18
Data de publicação: 2026-02-24

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DOAÇÃO GRATUITA DE IMÓVEIS PÚBLICOS. CONGREGAÇÃO RELIGIOSA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO AO ERÁRIO. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença da 4a Vara Cível da Comarca de Sorriso que julgou improcedente Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face do ex-prefeito Dilceu Rossato e da Congregação Cristã no Brasil. A demanda teve por objeto a doação gratuita de três imóveis públicos urbanos à entidade religiosa, com base na Lei Municipal no 2.396/2014, sem licitação ou avaliação prévia, o que, segundo o Parquet, caracterizaria ofensa aos artigos 10 e 11 da LIA (redação originária), além de violação à Constituição Federal. O juízo de origem considerou atípica a conduta à luz da Lei no 14.230/2021, reconhecendo a inexistência de dolo específico e de prejuízo ao erário, razão pela qual julgou improcedente a ação e indeferiu a homologação do ANPC firmado com a entidade religiosa.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
Há quatro questões em discussão: (i) definir se a doação gratuita dos imóveis à entidade religiosa, sem licitação e avaliação prévia, configura ato de improbidade administrativa nos termos dos arts. 10 e 11 da LIA; (ii) estabelecer se a Lei Municipal no 2.396/2014 padece de inconstitucionalidade formal ou material; (iii) verificar se há demonstração de dolo específico e de prejuízo ao erário que justifique a responsabilização do ex-prefeito; e (iv) decidir sobre a possibilidade de homologação do Acordo de Não Persecução Cível.
III. RAZÕES DE DECIDIR
A doação foi realizada com base em lei municipal regularmente aprovada, com justificativa legislativa de interesse público, voltada à instalação de templo e ao desenvolvimento de atividades sociais, inexistindo prova de desvio de finalidade ou favorecimento pessoal.
A ausência de licitação, no caso, encontra respaldo na interpretação da autonomia municipal sobre a aplicação do art. 17 da Lei no 8.666/1993, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, não sendo exigível o mesmo rigor previsto para a União.
Embora não haja laudo técnico anterior à doação, o valor fiscal do imóvel foi indicado na escritura pública e corroborado por certidão de valor venal, afastando a alegação de ausência de valoração e de prejuízo presumido ao erário.
Não se constatou qualquer irregularidade quanto ao período eleitoral, pois não houve eleição municipal no ano de edição da lei autorizadora, o que inviabiliza a incidência de vedações da legislação eleitoral.
A jurisprudência do STF e do STJ, após a edição da Lei no 14.230/2021, exige a presença de dolo específico e de lesão efetiva ao erário para a configuração dos atos previstos nos arts. 10 e 11 da LIA, não se admitindo presunção de dano ou ilicitude por mera irregularidade formal.
O conjunto probatório não evidenciou a intenção deliberada do agente público de lesar a Administração nem prejuízo concreto ao patrimônio público, o que afasta a tipicidade das condutas atribuídas.
A improcedência da ação, por ausência de responsabilidade civil e sancionatória, inviabiliza a homologação do Acordo de Não Persecução Cível, que pressupõe a existência de pretensão estatal ainda válida.
IV. DISPOSITIVO E TESE
Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
A doação de bem público com base em lei municipal regularmente aprovada e com justificativa de interesse público não configura improbidade administrativa se ausentes dolo específico e prejuízo ao erário.
A ausência de licitação e de avaliação prévia, por si só, não enseja responsabilização por improbidade se houver motivação legislativa suficiente e ausência de comprovação de lesão ao patrimônio público.
A improcedência da ação civil pública por inexistência de ilícito administrativo afasta a possibilidade de homologação judicial do Acordo de Não Persecução Cível.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; Lei no 8.429/1992 (redação originária), arts. 10, I, III e X, e 11; Lei no 14.230/2021; Lei no 8.666/1993, art. 17; Lei Municipal no 2.396/2014.
Jurisprudência relevante citada: STF, RE no 1.279.181/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18.08.2022; STJ, REsp no 1.701.928/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 23.10.2018.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1001693-64.2021.8.11.0040
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), CONGREGACAO CRISTA NO BRASIL - CNPJ: 08.179.262/0001-77 (APELADO), EZEQUIEL LOPES DOS SANTOS - CPF: 018.854.181-08 (ADVOGADO), MARCELA DO AMARAL LIMA HERMANN - CPF: 033.049.871-18 (ADVOGADO), MAURICIO RICARDO ALVES - CPF: 405.597.691-72 (ADVOGADO), DILCEU ROSSATO - CPF: 389.602.220-20 (APELADO), SAULO RONDON GAHYVA - CPF: 991.969.641-20 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE SORRISO - CNPJ: 03.239.076/0001-62 (TERCEIRO INTERESSADO), CONGREGACAO CRISTA NO BRASIL - CNPJ: 08.179.262/0001-77 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DOAÇÃO GRATUITA DE IMÓVEIS PÚBLICOS. CONGREGAÇÃO RELIGIOSA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO AO ERÁRIO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença da 4a Vara Cível da Comarca de Sorriso que julgou improcedente Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face do ex-prefeito Dilceu Rossato e da Congregação Cristã no Brasil. A demanda teve por objeto a doação gratuita de três imóveis públicos urbanos à entidade religiosa, com base na Lei Municipal no 2.396/2014, sem licitação ou avaliação prévia, o que, segundo o Parquet, caracterizaria ofensa aos artigos 10 e 11 da LIA (redação originária), além de violação à Constituição Federal. O juízo de origem considerou atípica a conduta à luz da Lei no 14.230/2021, reconhecendo a inexistência de dolo específico e de prejuízo ao erário, razão pela qual julgou improcedente a ação e indeferiu a homologação do ANPC firmado com a entidade religiosa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há quatro questões em discussão: (i) definir se a doação gratuita dos imóveis à entidade religiosa, sem licitação e avaliação prévia, configura ato de improbidade administrativa nos termos dos arts. 10 e 11 da LIA; (ii) estabelecer se a Lei Municipal no 2.396/2014 padece de inconstitucionalidade formal ou material; (iii) verificar se há demonstração de dolo específico e de prejuízo ao erário que justifique a responsabilização do ex-prefeito; e (iv) decidir sobre a possibilidade de homologação do Acordo de Não Persecução Cível.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A doação foi realizada com base em lei municipal regularmente aprovada, com justificativa legislativa de interesse público, voltada à instalação de templo e ao desenvolvimento de atividades sociais, inexistindo prova de desvio de finalidade ou favorecimento pessoal.

A ausência de licitação, no caso, encontra respaldo na interpretação da autonomia municipal sobre a aplicação do art. 17 da Lei no 8.666/1993, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, não sendo exigível o mesmo rigor previsto para a União.

Embora não haja laudo técnico anterior à doação, o valor fiscal do imóvel foi indicado na escritura pública e corroborado por certidão de valor venal, afastando a alegação de ausência de valoração e de prejuízo presumido ao erário.

Não se constatou qualquer irregularidade quanto ao período eleitoral, pois não houve eleição municipal no ano de edição da lei autorizadora, o que inviabiliza a incidência de vedações da legislação eleitoral.

A jurisprudência do STF e do STJ, após a edição da Lei no 14.230/2021, exige a presença de dolo específico e de lesão efetiva ao erário para a configuração dos atos previstos nos arts. 10 e 11 da LIA, não se admitindo presunção de dano ou ilicitude por mera irregularidade formal.

O conjunto probatório não evidenciou a intenção deliberada do agente público de lesar a Administração nem prejuízo concreto ao patrimônio público, o que afasta a tipicidade das condutas atribuídas.

A improcedência da ação, por ausência de responsabilidade civil e sancionatória, inviabiliza a homologação do Acordo de Não Persecução Cível, que pressupõe a existência de pretensão estatal ainda válida.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

A doação de bem público com base em lei municipal regularmente aprovada e com justificativa de interesse público não configura improbidade administrativa se ausentes dolo específico e prejuízo ao erário.

A ausência de licitação e de avaliação prévia, por si só, não enseja responsabilização por improbidade se houver motivação legislativa suficiente e ausência de comprovação de lesão ao patrimônio público.

A improcedência da ação civil pública por inexistência de ilícito administrativo afasta a possibilidade de homologação judicial do Acordo de Não Persecução Cível.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; Lei no 8.429/1992 (redação originária), arts. 10, I, III e X, e 11; Lei no 14.230/2021; Lei no 8.666/1993, art. 17; Lei Municipal no 2.396/2014.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE no 1.279.181/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18.08.2022; STJ, REsp no 1.701.928/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 23.10.2018.

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP

Egrégia Câmara:

Cuida-se de apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Sorriso, constante no documento ID 318547401, que julgou improcedente a Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa ajuizada contra Dilceu Rossato, ex-prefeito do referido município, e a Congregação Cristã no Brasil.

Na inicial, o Parquet estadual alegou a ocorrência de ato ímprobo em razão da doação gratuita de três imóveis públicos urbanos localizados nos lotes no 6, 7 e 8 da quadra 09, do loteamento Nova Aliança, posteriormente unificados sob a matrícula no 48.075, feita à Congregação Cristã no Brasil com base na Lei Municipal no 2.396/2014.

Sustentou que a doação se deu sem licitação, sem prévia avaliação dos bens e sem a demonstração de interesse público qualificado, o que a tornaria nula de pleno direito e ensejadora de responsabilidade por dano ao erário, com violação aos artigos 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa, em sua redação originária.

Ademais, requereu a declaração de inconstitucionalidade da lei municipal autorizadora, por ofensa a normas gerais de direito administrativo e princípios constitucionais da Administração Pública.

Durante a instrução, o Ministério Público celebrou Acordo de Não Persecução Cível (ANPC) com a Congregação Cristã no Brasil, comprometendo-se esta ao pagamento de R$ 18.373,71, (dezoito mil, trezentos e setenta e três reais e setenta e um centavos). valor correspondente ao imóvel, conforme valor venal indicado, pleiteando sua homologação judicial.

Contudo, a sentença recorrida indeferiu a homologação ao fundamento de que, diante da improcedência da ação, restava prejudicada sua análise.

A sentença afastou a tipificação do art. 11 da LIA, por reconhecer que a conduta então apontada havia sido excluída do rol de improbidades pela Lei no 14.230/2021, reconhecendo-se, portanto, a atipicidade superveniente.

Quanto à imputação de violação ao art. 10 da LIA, o juízo concluiu que a doação foi realizada com respaldo em legislação municipal regularmente aprovada, com cláusula de reversão, e com justificativa legislativa de interesse público, não havendo prova de dolo específico ou prejuízo ao erário.

O apelante arguiu:

I) a nulidade da doação por ausência de demonstração concreta de interesse público relevante, afronta à impessoalidade e ausência de prévia avaliação dos bens;

II) a inconstitucionalidade formal e material da Lei Municipal no 2.396/2014;

III) a caracterização de improbidade administrativa por ofensa aos arts. 10, incisos I, III e X, da Lei no 8.429/92, requerendo a condenação do ex-prefeito e da entidade beneficiária pelos danos ao erário e a homologação do ANPC.

Em contrarrazões o apelado, Dilceu Rossato sustenta, em preliminar, a inadequação da tipificação legal múltipla promovida pelo Parquet, com afronta ao art. 17, §10-D, da nova redação da Lei de Improbidade Administrativa, bem como a ausência de dolo e de lesividade à Administração Pública, destacando que o valor fiscal constou da escritura de doação e que os encargos foram devidamente previstos, não se configurando nenhuma das hipóteses legais de improbidade.

Requereu, por fim, o desprovimento do recurso.

A ilustrada Procuradoria-Geral de Justiça, por meio da Procuradoria de Justiça Especializada – Defesa do Patrimônio Público e da Probidade, no parecer do eminente Procurador de Justiça, doutor Edmilson da Costa Pereira, opinou pelo desprovimento do recurso, acompanhando os fundamentos da sentença de improcedência, destacando a ausência de comprovação de dano ao erário e da presença do elemento subjetivo dolo na conduta do agente político.

É o relatório.

V O T O

Exma. Sra. Desa. MARIA EROTIDES KNEIP (RELATORA)

Eminentes Pares:

Conforme relatado, trata-se de apelação cível, em que o Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra a sentença de improcedência da Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de Dilceu Rossato, exprefeito, cumpre, antes de qualquer consideração conclusiva, considerar a complexidade do instituto da improbidade administrativa e a posição consolidada da jurisprudência dos nossos Tribunais Superiores a respeito dos seus requisitos legais e objetivos constitucionais.

A Lei no 8.429/1992 prescreve, em seu artigo 10, a responsabilização civil do agente público que pratique ato que cause lesão ao patrimônio público, e em seu artigo 11, a responsabilização por violação aos princípios da Administração Pública, que decorrem da observância dos preceitos constitucionais insculpidos no artigo 37 da Constituição Federal, tais como legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência.

A controvérsia concretiza-se na análise da legalidade e da legitimidade formal e material da doação gratuita de imóveis públicos urbanos à Congregação Cristã no Brasil, autorizada por legislação municipal, sob o fundamento de interesse público, sem licitação e sem prévia avaliação clara dos bens.

Pois bem!

Inicialmente, cumpre destacar que a doação de bens públicos, por sua natureza, constitui um ato formal e excepcional da Administração Pública, que somente se legitima quando demonstrado o interesse público qualificado e observadas as formalidades legais, incluindo ampla transparência, licitude e compatibilidade com as normas constitucionais e infraconstitucionais aplicáveis, sob pena de configurar ato ímprobo por violação aos princípios administrativos, quais sejam legalidade e moralidade, independentemente da comprovação de dano efetivo ao erário.

A análise do conjunto probatório revela que a alienação gratuita dos imóveis foi autorizada por lei municipal regularmente aprovada, a qual consignou motivação explícita voltada à instalação de templo religioso em região com expressivo número de fiéis, inclusive pessoas idosas, bem como ao desenvolvimento de atividades de cunho social pela entidade beneficiada.

A justificativa encaminhada ao Poder Legislativo municipal evidencia a existência de finalidade pública, ainda que de natureza social, suficiente para atender à exigência constitucional de motivação do ato administrativo.

Não se verifica, ademais, prova de que os bens possuíssem destinação pública específica que exigisse prévia desafetação formal, tampouco elemento indicativo de desvio de finalidade ou favorecimento pessoal.

A inexistência de licitação, no contexto examinado, encontra amparo na autonomia municipal reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal quanto à interpretação do artigo 17 da Lei no 8.666/1993, não sendo possível estender, de forma automática, a restrição prevista para a União aos demais entes federativos.

No que concerne à avaliação prévia, embora não conste laudo técnico específico anterior à doação, os autos demonstram que os imóveis possuíam valor fiscal indicado na escritura pública, posteriormente corroborado por certidão de valor venal, circunstância que afasta a alegação de completa ausência de valoração e, por si só, não caracteriza prejuízo ao erário.

Também não prospera a alegação de ilicitude em razão de suposto período eleitoral vedado, uma vez que inexistiam eleições municipais no ano de edição da lei autorizadora, o que afasta a incidência das restrições previstas na legislação eleitoral.

Nesse cenário, ausente prova concreta de dano ao erário e não evidenciado o elemento subjetivo indispensável à caracterização do ato ímprobo, correta se mostra a sentença que julgou improcedente a ação.

A improcedência do pedido principal, por consequência lógica, inviabiliza a homologação do Acordo de Não Persecução Cível, que pressupõe a subsistência de pretensão sancionatória ou ressarcitória apta a ser composta.

Com efeito, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem assentado que a ausência de interesse público na realização de doações de bens públicos, bem como a inobservância dos requisitos legais específicos, pode configurar ato de improbidade administrativa, mormente quando tais doações não observam os ditames legais e princípios que regem a Administração Pública.

Nesse sentido, precedentes reconhecem que a ausência de interesse na realização das doações injustifica o ato praticado pelo agente público e enseja responsabilização administrativa.

Adicionalmente, precedentes dos Tribunais estaduais reforçam que a doação de imóveis pertencentes ao ente público, em afronta aos ditames legais e princípios norteadores da Administração Pública, configura ato de improbidade administrativa, sendo irrelevante, para tanto, a existência de prejuízo concreto ao erário, uma vez que a própria violação aos princípios administrativos se revela suficiente para a configuração da improbidade.

No entanto, a aplicação prática desses entendimentos à espécie exige ponderação criteriosa, sobretudo diante das alterações promovidas pela Lei no 14.230/2021, que reformulou a Lei de Improbidade Administrativa, impondo exigência mais rigorosa quanto ao dolo específico e à tipicidade das condutas, de modo a resguardar a segurança jurídica e a proporcionalidade na responsabilização do agente público.

A jurisprudência recente do Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que a intenção de cometer ato ilícito, ou seja, o dolo, é requisito necessário à caracterização de improbidade administrativa, o que impõe observar se o agente tinha consciência inequívoca da ilicitude da conduta e propósito de violar os princípios administrativos.

No caso em apreço, o juízo de primeiro grau concluiu que a doação foi promovida com respaldo em lei municipal regularmente aprovada, com cláusula de reversão prevista e justificativa legislativa de interesse público, não evidenciando dolo específico ou prejuízo ao erário, razão pela qual não vislumbrou a ocorrência dos atos descritos nos artigos 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa.

Esse juízo de valor, se ancorado em prova robusta constante dos autos, exige apreciação sensível das circunstâncias fáticas, ponderando o alcance da legislação municipal autorizadora diante dos princípios constitucionais, a publicidade e a transparência do processo decisório, bem como se houve efetiva demonstração de que o gestor agiu com vontade deliberada de agir contra o interesse público, e não apenas com base em juízo discricionário de conveniência administrativa, ainda que este último deva estar sujeito à estrita observância dos limites legais.

Não obstante precedentes que reconhecem a configuração de improbidade quando ausentes formalidades essenciais em doações de bens públicos, é imprescindível anotar que a mera irregularidade formal isolada, sem prova de dolo específico e de ofensa grave aos princípios constitucionais, não se presta a sustentar condenação por ato de improbidade, especialmente à luz da orientação jurisprudencial mais recente que exige demonstração de intenção dolosa de violar normas legais e princípios administrativos.

A configuração objetiva de prejuízo ao erário, por sua vez, não pode ser presumida sem prova concreta de decréscimo patrimonial ou lesão efetiva ao patrimônio público, sendo indispensável a demonstração inequívoca de que a conduta praticada pelo agente resultou em diminuição de ativos públicos, o que, no caso concreto, não restou comprovado de forma inconteste.

Dessa forma, à vista das provas constantes dos autos, não se pode concluir, de forma líquida e certa, que o apelado tenha agido com dolo específico de violar os princípios e normas que regem a Administração Pública, nem que a conduta tenha produzido prejuízo mensurável ao erário, considerando que a doação se deu no contexto de lei municipal autorizadora e que não se evidenciou a ausência completa de interesse público devidamente justificado, ainda que tal justificativa devesse, como regra, ostentar maior clareza quanto à compatibilidade com a finalidade pública específica.

Diante dessas considerações, em consonância com a conclusão técnica exarada pela Procuradoria-Geral de Justiça,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação, mantendo-se integralmente a sentença recorrida.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/02/2026