Tribunal: TJMT
Processo: 0001202-32.2010.8.11.0017
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-18
Data de publicação: 2026-03-03

Ementa:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICA HABITACIONAL. INEXECUÇÃO DE CONVÊNIO. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. INTERVENÇÃO JUDICIAL PARA ASSEGURAR DIREITO FUNDAMENTAL À MORADIA. DESPROVIMENTO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação cível interposta contra sentença que, em ação civil pública, julgou procedente o pedido para condenar Município ao cumprimento das obrigações assumidas no Convênio no 356/2004, consistentes na finalização de 50 unidades habitacionais e na instauração de procedimento de regularização fundiária (REURB), com fixação de prazos e multa por descumprimento.
2. O recurso sustenta ilegitimidade ativa do Ministério Público, inadequação da via eleita, nulidade da sentença por ausência de prova pericial, violação ao princípio da separação dos poderes e requer, subsidiariamente, dilação de prazo e afastamento da multa.
3. A sentença reconheceu a inexecução parcial do convênio firmado em 2004, com repasse de recursos públicos, e determinou a conclusão das obras e a adoção das medidas de regularização fundiária.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
4. Há quatro questões em discussão: (i) saber se o Ministério Público possui legitimidade para ajuizar ação civil pública voltada à implementação de política habitacional; (ii) saber se a ação civil pública é via adequada para compelir o ente municipal ao cumprimento de obrigações assumidas em convênio; (iii) saber se a ausência de perícia técnica caracteriza cerceamento de defesa; e (iv) saber se a determinação judicial de cumprimento de obrigação assumida viola o princípio da separação dos poderes.
III. RAZÕES DE DECIDIR
5. O Ministério Público possui legitimidade para a defesa da ordem urbanística e do direito social à moradia, interesses de natureza difusa e coletiva, nos termos do art. 129, III, da CF/1988 e da Lei no 7.347/1985.
6. A ação civil pública é meio processual adequado para tutela de obrigação de fazer relacionada à concretização de política pública habitacional frustrada.
7. Não há nulidade por cerceamento de defesa. O ente municipal permaneceu revel por longo período e não requereu oportunamente a produção de prova pericial. O conjunto documental é suficiente para demonstrar a inexecução do convênio.
8. A determinação judicial não configura ingerência indevida. Trata-se de exigir o cumprimento de obrigação previamente assumida e financiada com recursos públicos. A intervenção jurisdicional para assegurar direito fundamental não viola a separação dos poderes, conforme entendimento firmado no Tema 698 do STF.
9. A mora superior a duas décadas evidencia ilegalidade administrativa. Inexistente prova concreta de impossibilidade financeira. Mantidos os prazos fixados na sentença.
IV. DISPOSITIVO E TESE
10. Recurso desprovido.
Tese de julgamento: “1. O Ministério Público possui legitimidade para ajuizar ação civil pública destinada à concretização de política habitacional e à tutela da ordem urbanística. 2. A determinação judicial de cumprimento de obrigação assumida em convênio administrativo, quando demonstrada inexecução prolongada, não viola o princípio da separação dos poderes.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 6o, 30, VIII, e 129, III; Lei no 7.347/1985, art. 1o, IV e VI.
Jurisprudência relevante citada: STF, RE 592.581, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, j. 13.08.2015 (Tema 698).

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001202-32.2010.8.11.0017
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Execução Contratual]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MUNICIPIO DE ALTO BOA VISTA - CNPJ: 37.465.143/0001-89 (APELANTE), VIVIANE CECCATTO - CPF: 954.959.401-72 (ADVOGADO), DANIELA CAETANO DE BRITO - CPF: 694.516.641-49 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICA HABITACIONAL. INEXECUÇÃO DE CONVÊNIO. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. INTERVENÇÃO JUDICIAL PARA ASSEGURAR DIREITO FUNDAMENTAL À MORADIA. DESPROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta contra sentença que, em ação civil pública, julgou procedente o pedido para condenar Município ao cumprimento das obrigações assumidas no Convênio no 356/2004, consistentes na finalização de 50 unidades habitacionais e na instauração de procedimento de regularização fundiária (REURB), com fixação de prazos e multa por descumprimento.

2.

O recurso sustenta ilegitimidade ativa do Ministério Público, inadequação da via eleita, nulidade da sentença por ausência de prova pericial, violação ao princípio da separação dos poderes e requer, subsidiariamente, dilação de prazo e afastamento da multa.

3.

A sentença reconheceu a inexecução parcial do convênio firmado em 2004, com repasse de recursos públicos, e determinou a conclusão das obras e a adoção das medidas de regularização fundiária.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

4.

Há quatro questões em discussão: (i) saber se o Ministério Público possui legitimidade para ajuizar ação civil pública voltada à implementação de política habitacional; (ii) saber se a ação civil pública é via adequada para compelir o ente municipal ao cumprimento de obrigações assumidas em convênio; (iii) saber se a ausência de perícia técnica caracteriza cerceamento de defesa; e (iv) saber se a determinação judicial de cumprimento de obrigação assumida viola o princípio da separação dos poderes.

III. RAZÕES DE DECIDIR

5.

O Ministério Público possui legitimidade para a defesa da ordem urbanística e do direito social à moradia, interesses de natureza difusa e coletiva, nos termos do art. 129, III, da CF/1988 e da Lei no 7.347/1985.

6.

A ação civil pública é meio processual adequado para tutela de obrigação de fazer relacionada à concretização de política pública habitacional frustrada.

7.

Não há nulidade por cerceamento de defesa. O ente municipal permaneceu revel por longo período e não requereu oportunamente a produção de prova pericial. O conjunto documental é suficiente para demonstrar a inexecução do convênio.

8.

A determinação judicial não configura ingerência indevida. Trata-se de exigir o cumprimento de obrigação previamente assumida e financiada com recursos públicos. A intervenção jurisdicional para assegurar direito fundamental não viola a separação dos poderes, conforme entendimento firmado no Tema 698 do STF.

9.

A mora superior a duas décadas evidencia ilegalidade administrativa. Inexistente prova concreta de impossibilidade financeira. Mantidos os prazos fixados na sentença.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento:
“1. O Ministério Público possui legitimidade para ajuizar ação civil pública destinada à concretização de política habitacional e à tutela da ordem urbanística. 2. A determinação judicial de cumprimento de obrigação assumida em convênio administrativo, quando demonstrada inexecução prolongada, não viola o princípio da separação dos poderes.”

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, arts. 6o, 30, VIII, e 129, III; Lei no 7.347/1985, art. 1o, IV e VI.

Jurisprudência relevante citada:
STF, RE 592.581, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, j. 13.08.2015 (Tema 698).

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DESA. VANDYMARA G.R. PAIVA ZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
MUNICÍPIO DE ALTO BOA VISTA
contra a sentença proferida pelo juízo da 2a Vara Cível da Comarca de São Félix do Araguaia que, nos autos da Ação Civil Pública n 0001202-32.2010.8.11.0017, ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, julgou procedente o pedido, condenando o Apelantes nas obrigações de fazer de (i)
finalizar as obras objeto do Convênio no 356/2004,
relativas a construção de 50 (cinquenta) unidades habitacionais, nos exatos termos e especificações contidas do “Memorial Descritivo Casa Fácil” e deflagrar o procedimento administrativo REURB na área objeto do litígio, no prazo de 6 meses. O juízo fixou o prazo de 12 (doze) meses para o cumprimento total das obrigações, devendo apresentar, no prazo de 90 (noventa) dias, cronograma do início da execução das determinações ou apresentar justificativa no mesmo prazo.

O Município Apelante sustenta que o Ministério Público não detém legitimidade ativa e a inadequação da via eleita.

Alega a nulidade da sentença, sob o argumento de que a condenação sem a instrução probatória técnica implica em cerceamento de defesa, devendo ser realizada perícia de engenharia e urbanismo, a fim de delimitar com precisão: (a) quais obras foram efetivamente executadas; (b) quais irregularidades ainda persistem; (c) o custo estimado para eventual conclusão ou reparação.

No mérito, invoca o princípio da separação dos poderes e que a sentença implica em ingerência do Judiciário no mérito administrativo.

Pontua que manifestou interesse em autocomposição.

Requer a reforma integral da sentença. Subsidiariamente, a dilação do prazo para 36 meses e o afastamento da multa por descumprimento.

O Ministério Público do Estado de Mato Grosso, em contrarrazões, defende a legitimidade para a tutela dos interesses difusos. Aduz que não se trata de ingerência do Poder Judiciário, tampouco de violação ao princípio da separação dos poderes. Argumenta que o Apelante não pleiteou a realização de prova pericial.

Requer o desprovimento do recurso.

A Procuradoria Geral de Justiça se manifestou pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G.R. PAIVA ZANOLO

Trata-se de Ação Civil Pública ajuizada em 2010 com o objetivo de compelir o Município de Alto Boa Vista ao cumprimento das obrigações assumidas em convênio firmado com o Estado de Mato Grosso, no ano de 2004, para construção de unidades residenciais e regularização fundiária dos imóveis.

O Município Apelante foi revel, somente comparecendo nos autos para apresentar alegações finais em 2024, depois de 13 anos de tramitação do feito.

A sentença acolheu o pedido para condenar o Apelante na obrigação de finalização do convênio firmado (construção de 50 unidades habitacionais) e iniciar o procedimento de regularização fundiária na área onde devem ser edificadas as unidades de habitação.

Antes da sentença o Ministério Público requereu a intimação do Município quanto ao interesse em firmar autocomposição e o juízo intimou o Município, que manifestou interesse.

O juízo de primeiro grau intimou o Município de Alto Boa Vista-MT, para que entre em contato direto com o Ministério Público, com vista a composição consensual da lide, mediante formulação do respectivo TAC, fixando prazo de 15 dias.

Todavia, o Município não atendeu a intimação.

Portanto, o Município não se dispôs a efetivamente firmar acordo.

Logo, a tentativa efetiva de autocomposição foi realizada.

I – Ilegitimidade do Ministério Público

A controvérsia não se restringe a execução administrativa de convênio. Trata-se de política pública habitacional frustrada, com impacto coletivo relevante.

O art. 129, III, da CF confere legitimidade ao Ministério Público para defesa de interesses difusos e coletivos. A ordem urbanística e o direito social à moradia (art. 6o, CF) são bens jurídicos transindividuais.

Correta, portanto, a fundamentação da sentença que rejeitou a preliminar:

“A Lei no 7.347/85, que disciplina a ação civil pública, em seu artigo 1o, incisos IV e VI, de forma cristalina, legitima o Parquet para promover ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados a qualquer outro
interesse difuso ou coletivo
, bem como à
ordem urbanística
.

A questão subjacente à lide, como visto, não se restringe a uma mera disputa contratual entre entes federativos, mas sim à concretização de políticas públicas essenciais que impactam diretamente a coletividade.

A construção de unidades habitacionais e a regularização fundiária são matérias intrinsecamente ligadas ao
direito social à moradia
, previsto no artigo 6o da Constituição Federal.

Ademais, a regularização de loteamentos e a garantia de infraestrutura urbana adequada são pilares da
ordem urbanística
, que visa ao planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, competência municipal precípua, conforme o artigo 30, inciso VIII, da Carta Magna.

A inexecução de um convênio que visa à edificação de moradias e à infraestrutura básica, bem como a omissão na regularização fundiária de áreas urbanas, atinge diretamente um grande número de cidadãos, configurando um interesse coletivo e difuso.

A coletividade de beneficiários dessas moradias e a população em geral, que sofre com a desorganização urbana decorrente da informalidade fundiária, são os verdadeiros titulares do direito defendido pelo Ministério Público.

Portanto, a atuação do Parquet na presente ação civil pública está em plena conformidade com suas atribuições constitucionais e legais, sendo manifesta a sua legitimidade para a defesa do direito à moradia e da ordem urbanística.”

II – Inadequação da via leita

Tal prejudicial não se sustenta.

A Lei no 7.347/85 autoriza ação para obrigação de fazer relacionada a interesses coletivos.

Não se trata de substituição da execução do convênio, mas de tutela coletiva para assegurar política pública frustrada.

A via é adequada.

III – Nulidade da sentença

O Município Apelante reputa nula a sentença, argumentando que é necessária perícia técnica de engenharia e urbanismo.

Contudo, não manifestou interesse em produzir provas.

O conjunto probatório documental, fotografias, relatórios técnicos, notificações, são suficientes.

O objeto da condenação é claro: cumprir o memorial descritivo já existente, não havendo necessidade de quantificar o que foi realizado e o que falta executar, bastando que conclua conforme memorial descritivo.

Não há cerceamento de defesa, especialmente porque o Município permaneceu inerte nos autos por mais de uma década e é incontroverso que não houve a conclusão das obras doo convênio firmado.

A ausência de perícia não compromete a validade da sentença.

Rejeito a prejudicial.

Mérito

Cuida-se de Ação Civil Pública visando compelir o ente municipal ao cumprimento das obrigações assumidas no Convênio n. 356/2004, firmado com a SINFRA, cujo objeto consistia na execução de 50 unidades habitacionais de 32m2, com infraestrutura (pavimentação, rede de água, etc.), além da doação dos terrenos.

Destaca-se que embora a regularização fundiária (REURB
) não constasse expressamente no convênio, a obrigação decorre logicamente do compromisso municipal de doação dos terrenos e da política habitacional implementada, sendo, a
regularização fundiária, consectário necessário da função social da propriedade e da política urbana (art. 30, VIII, CF).

Não há extrapolação, mas interpretação sistemática do pedido.

Conforme a sentença de primeiro grau, restou demonstrado que houve repasse de R$ 275.000,00 ao Município; foram constatadas inúmeras irregularidades estruturais nas unidades; inexistia rede regular de abastecimento de água; a pavimentação não foi executada; não houve regularização fundiária dos terrenos.

Na seara administrativa instaurou-se Tomada de Contas Especial, sem solução definitiva.

É incontroverso que houve a celebração do convênio e que decorridos mais de 20 anos, não foi integralmente executado, havendo irregularidades e pendências.

Portanto, não há que se falar em separação de poderes e reserva do possível, pois não se trata de escolha discricionária de política pública futura, mas de cumprimento de obrigação já assumida e financiada.

A inexecução prolongada por mais de duas décadas evidencia ilegalidade, não discricionariedade.

Destaca-se trecho do parecer da Procuradoria Geral de Justiça:

“ (...)

A persistente inércia do ente federado no cumprimento das obrigações relativas às políticas públicas pactuadas evidencia o descaso administrativo e legitima a necessária atuação do Poder Judiciário para assegurar a efetividade do ajuste e a concretização dos direitos envolvidos. A Administração Pública não pode legitimar o descumprimento das regras administrativas, a pretexto de violação ao princípio da separação dos poderes ou abuso da atuação jurisdicional. A propósito: “A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.” (Tema 698 do STF). Desse modo, a sentença impugnada mostra-se compatível com o ordenamento jurídico e precisa se referendada por essa Egrégia Câmara do TJMT.”

A invocação genérica da Lei de Responsabilidade Fiscal não pode servir de escudo para descumprimento contratual, assim como não há prova de impossibilidade financeira concreta.

O prazo de 12 meses, com cronograma em 90 dias, revela-se proporcional diante da mora histórica.

Não se trata de obra nova, mas de conclusão e regularização.

A dilação para 36 meses perpetuaria situação irregular já consolidada há mais de duas décadas.

Ante o exposto
, NEGO PROVIMENTO ao recurso
.

Tratando-se de Ação Civil Pública, aplica-se o regime do art. 18 da Lei 7.347/85, que afasta a condenação em honorários sucumbenciais, inexistindo base para majoração recursal.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/02/2026