Tribunal: TJMT
Processo: 1019911-69.2023.8.11.0041
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-31
Data de publicação: 2026-04-14

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE AUTO DE INFRAÇÃO. CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. RODOVIA ESTADUAL. MULTA ADMINISTRATIVA. DESCUMPRIMENTO CONTRATUAL. AUSÊNCIA DE CERCEAMENTO DE DEFESA. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO DO MÉRITO ADMINISTRATIVO. LEGALIDADE DA SANÇÃO. RECURSO NÃO PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Apelação cível interposta por concessionária de serviço público contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação declaratória de nulidade de auto de infração, mantendo multa aplicada por agência reguladora estadual em razão de falhas na manutenção de rodovia concedida, notadamente pela persistência de buracos na pista, mesmo após notificação administrativa para regularização.
II. Questão em discussão
2. O ponto em análise consiste em verificar:
(i) se houve cerceamento de defesa no processo administrativo sancionador;
(ii) se o erro na capitulação da infração administrativa conduz à nulidade;
(iii) se é possível a revisão judicial do mérito técnico da decisão da agência reguladora; e
(iv) se a multa aplicada observou os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.
III. Razões de decidir
3. O controle jurisdicional sobre atos administrativos limita-se à verificação da legalidade, sendo vedada a substituição do mérito administrativo pelo Poder Judiciário, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes (CF, art. 2o).
4. O processo administrativo observou o devido processo legal, com notificação regular da concessionária e oportunidade de apresentação de defesa e documentos, inexistindo cerceamento de defesa (CF, art. 5o, LIV e LV).
5. A discordância quanto à conclusão técnica adotada pela agência reguladora não caracteriza nulidade do procedimento administrativo, sobretudo quando a decisão está fundamentada em inspeções técnicas e pareceres especializados.
6. A alegação de erro na capitulação da infração não conduz à nulidade, pois o administrado defende-se dos fatos imputados e não da classificação jurídica, inexistindo prejuízo à ampla defesa.
7. Comprovada a persistência da irregularidade após notificação, evidencia-se o descumprimento da obrigação contratual de manutenção da rodovia, cuja natureza é de resultado, voltada à garantia da segurança dos usuários.
8. A multa administrativa foi aplicada em conformidade com o contrato de concessão e normas regulatórias, atendendo aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, inexistindo excesso ou ilegalidade que justifique intervenção judicial.
IV. Dispositivo e tese
9. Recurso não provido.
Tese de julgamento: “É legítima a multa aplicada por agência reguladora à concessionária de serviço público por descumprimento de obrigação contratual de manutenção de rodovia, quando assegurados o contraditório e a ampla defesa, sendo vedada ao Poder Judiciário a revisão do mérito técnico do ato administrativo, salvo manifesta ilegalidade.”
Dispositivos relevantes citados: CF, art. 2o; CF, art. 5o, LIV e LV; CPC, art. 85, § 11.
Jurisprudência relevante citada:
STJ, MS 25.258/DF, rel. Ministro Sérgio Kukina, 1a Seção, j. 14.6.2023;
TJ/SP, AC 1028033-52.2022.8.26.0053, rel. Des. Décio Notarangeli, 9a Câmara de Direito Público, j. 25.10.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1019911-69.2023.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Nulidade, Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[APASI - CONCESSIONARIA DA EXPLORACAO DA RODOVIA MT-242/491 COM EXTENSAO DE 83,8 KM LTDA - CNPJ: 12.658.125/0001-92 (APELANTE), CARLOS ALBERTO KOCH - CPF: 003.449.959-84 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), AGENCIA ESTADUAL DE REGULACAO DOS SERVICOS PUBLICOS DELEGADOS DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.944.082/0001-10 (APELADO), ROSANGELA AGNER ROSSETTO - CPF: 879.221.851-20 (ADVOGADO), WILLIAM DOS SANTOS PUHL - CPF: 042.445.441-60 (ADVOGADO), BRUNA REGINA PEREIRA - CPF: 028.416.772-06 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE AUTO DE INFRAÇÃO. CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. RODOVIA ESTADUAL. MULTA ADMINISTRATIVA. DESCUMPRIMENTO CONTRATUAL. AUSÊNCIA DE CERCEAMENTO DE DEFESA. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO DO MÉRITO ADMINISTRATIVO. LEGALIDADE DA SANÇÃO. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

1.

Apelação cível interposta por concessionária de serviço público contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação declaratória de nulidade de auto de infração, mantendo multa aplicada por agência reguladora estadual em razão de falhas na manutenção de rodovia concedida, notadamente pela persistência de buracos na pista, mesmo após notificação administrativa para regularização.

II. Questão em discussão

2.

O ponto em análise consiste em verificar:
(i) se houve cerceamento de defesa no processo administrativo sancionador;
(ii) se o erro na capitulação da infração administrativa conduz à nulidade;
(iii) se é possível a revisão judicial do mérito técnico da decisão da agência reguladora; e
(iv) se a multa aplicada observou os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

III. Razões de decidir

3.

O controle jurisdicional sobre atos administrativos limita-se à verificação da legalidade, sendo vedada a substituição do mérito administrativo pelo Poder Judiciário, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes (CF, art. 2o).

4.

O processo administrativo observou o devido processo legal, com notificação regular da concessionária e oportunidade de apresentação de defesa e documentos, inexistindo cerceamento de defesa (CF, art. 5o, LIV e LV).

5.

A discordância quanto à conclusão técnica adotada pela agência reguladora não caracteriza nulidade do procedimento administrativo, sobretudo quando a decisão está fundamentada em inspeções técnicas e pareceres especializados.

6.

A alegação de erro na capitulação da infração não conduz à nulidade, pois o administrado defende-se dos fatos imputados e não da classificação jurídica, inexistindo prejuízo à ampla defesa.

7.

Comprovada a persistência da irregularidade após notificação, evidencia-se o descumprimento da obrigação contratual de manutenção da rodovia, cuja natureza é de resultado, voltada à garantia da segurança dos usuários.

8.

A multa administrativa foi aplicada em conformidade com o contrato de concessão e normas regulatórias, atendendo aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, inexistindo excesso ou ilegalidade que justifique intervenção judicial.

IV. Dispositivo e tese

9.

Recurso não provido.

Tese de julgamento:
“É legítima a multa aplicada por agência reguladora à concessionária de serviço público por descumprimento de obrigação contratual de manutenção de rodovia, quando assegurados o contraditório e a ampla defesa, sendo vedada ao Poder Judiciário a revisão do mérito técnico do ato administrativo, salvo manifesta ilegalidade.”

Dispositivos relevantes citados:
CF, art. 2o; CF, art. 5o, LIV e LV; CPC, art. 85, § 11.

Jurisprudência relevante citada:

STJ, MS 25.258/DF, rel. Ministro Sérgio Kukina, 1a Seção, j. 14.6.2023;

TJ/SP, AC 1028033-52.2022.8.26.0053, rel. Des. Décio Notarangeli, 9a Câmara de Direito Público, j. 25.10.2024.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto por
APASI - Concessionária da Exploração da Rodovia MT 242/491 com Extensão de 83,8 Km Ltda.
contra sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Especializada da Fazenda Pública de Cuiabá que, nos autos da Ação Declaratória de Nulidade de Auto de Infração, julgou improcedentes os pedidos iniciais, mantendo a validade do Auto de Infração no 001/2019/CRRPH/AGER e da multa no valor atualizado de R$ 249.040,24, condenando a autora ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa.

Aduz que houve cerceamento de defesa no processo administrativo, uma vez que a AGER/MT desconsiderou documentos técnicos essenciais apresentados pela recorrente, especificamente o "Relatório de Atividades de Engenharia MT 491" (Protocolo no 418771/2019), que comprovava as intervenções realizadas na rodovia. Pontua que o próprio Relator do processo administrativo, Presidente Regulador da AGER, votou inicialmente pela nulidade do auto de infração reconhecendo o cerceamento de defesa, contudo, prevaleceu voto divergente (voto vista) que manteve a penalidade sem a devida análise da prova técnica produzida e arquivada indevidamente.

Assevera que houve erro na capitulação da infração e interpretação extensiva da norma sancionadora, argumentando que a penalidade prevista no Contrato de Concessão (Cláusula 13.5, alínea "b") aplica-se exclusivamente à hipótese de "permanência" de buracos (panelas) após 24 horas, o que pressupõe inércia total da concessionária, situação distinta da "reincidência" apontada na motivação do ato administrativo, uma vez que a apelante realizou reparos no local, ainda que paliativos devido ao período chuvoso e tráfego intenso, descaracterizando a continuidade ininterrupta da irregularidade necessária para a tipificação utilizada.

Sustenta que a decisão administrativa e a sentença ignoraram as justificativas técnicas baseadas na Norma DNIT 153/2010 – ES sobre as limitações de intervenções em períodos de chuva, bem como violaram os princípios do contraditório, da ampla defesa e da motivação dos atos administrativos, ao passo que a alteração do fundamento da infração no Voto Vista administrativo para um "descumprimento genérico de normas" configuraria inovação indevida e insegurança jurídica.

Ao final, requer o provimento do recurso para reformar a sentença, declarando a nulidade do Auto de Infração no 001/2019/CRRPH/AGER e dos processos administrativos correlatos ou, subsidiariamente, a conversão da penalidade de multa em advertência, com base nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

A
AGER/MT
, em contrarrazões, defende a manutenção da sentença, sustentando que a materialidade da infração foi comprovada pela persistência das irregularidades na rodovia após o prazo contratual de 24 horas, sendo irrelevante a distinção terminológica entre "reincidência" e "permanência" para fins de anulação do auto, além de afirmar que o processo administrativo observou o devido processo legal e que a multa aplicada respeitou os parâmetros contratuais objetivos, devendo o Poder Judiciário deferência às decisões técnicas da Agência Reguladora (Id. 350601393).

O
ESTADO DE MATO GROSSO
não apresentou contrarrazões.

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela ausência de interesse público que justifique a intervenção ministerial.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto por
APASI - Concessionária da Exploração da Rodovia MT 242/491 com Extensão de 83,8 Km Ltda.
contra sentença que, nos autos da Ação Declaratória de Nulidade de Auto de Infração, julgou improcedentes os pedidos iniciais.

Antes de adentrar na análise jurídica, impõe-se um breve resumo dos fatos que permeiam a lide.

A questão em tela origina-se do Contrato de Concessão no 003/2010/00/00-ASJU, firmado em 15 de dezembro de 2010, entre o Estado de Mato Grosso, por intermédio da Secretaria de Estado de Infraestrutura (SINFRA), e a empresa Apelante. Conforme se extrai do instrumento contratual (ID 350600898), seu objeto é a concessão dos serviços de manutenção e exploração, mediante cobrança de pedágio, da rodovia MT 242, trecho Sorriso (Entroncamento BR-163) – Ipiranga do Norte, e de um segmento da rodovia MT 491, totalizando uma extensão de 83,80 quilômetros.

A fiscalização e regulação dos serviços concedidos ficaram a cargo da Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Mato Grosso – AGER/MT, ora Apelada.

Com base nesse contexto contratual, a controvérsia fática desenvolveu-se a partir de uma fiscalização realizada pela AGER/MT em
02 de outubro de 2018
, que identificou, entre outras irregularidades, a existência de “panelas” (buracos) na pista de rolamento. A Apelante foi formalmente notificada para sanar a inconformidade, nos termos do Termo de Notificação no 009/2018/AGER. Em inspeção subsequente, realizada em
14 de março de 2019
, a equipe técnica da agência reguladora constatou a persistência do problema no mesmo local, o que motivou a lavratura do Auto de Infração no 001/2019/CRRPH/AGER e a aplicação da multa pecuniária, objeto da presente ação anulatória.

A apelante apresentou defesa administrativa, a qual foi rejeitada, culminando na manutenção da penalidade pela Diretoria Executiva da Agência Reguladora.

A controvérsia central na presente demanda cinge-se à validade do Auto de Infração no 001/2019/CRRPH/AGER, lavrado em decorrência do descumprimento de obrigações contratuais assumidas pela concessionária apelante, especificamente no que tange à manutenção e conservação da rodovia sob sua responsabilidade.

A sentença recorrida julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial, mantendo a validade do Auto de Infração no 001/2019/CRRPH/AGER e da multa no valor atualizado de R$ 249.040,24, sob o fundamento de que o processo administrativo observou os princípios do devido processo legal, contraditório e ampla defesa, e que a atuação do Poder Judiciário deve limitar-se ao controle de legalidade, sendo vedada a incursão no mérito administrativo.

Nas razões recursais, a apelante defende, em suma:

·

que houve cerceamento de defesa no processo administrativo;

·

que houve erro na capitulação da infração e interpretação extensiva da norma sancionadora; e

·

que a decisão administrativa e a sentença ignoraram as justificativas técnicas baseadas na Norma DNIT 153/2010 – ES sobre as limitações de intervenções em períodos de chuva.

O recurso
não
merece ser provido
.

Com efeito, o controle jurisdicional sobre os atos administrativos circunscreve-se, precipuamente, ao exame da legalidade e da legitimidade. Ao Poder Judiciário não é dado substituir a Administração Pública nos pronunciamentos que lhe são privativos, notadamente no que concerne ao mérito do ato administrativo — entendido como o juízo de conveniência e oportunidade —, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes. O Judiciário não atua como instância revisora das decisões técnicas das agências reguladoras, salvo quando estas se revelarem manifestamente ilegais, teratológicas ou desproporcionais, o que não se verifica no caso em apreço.

A alegação de cerceamento de defesa no âmbito administrativo não se sustenta.

Compulsando os autos, verifica-se que a apelante foi regularmente notificada da autuação e exerceu seu direito de defesa, apresentando alegações e documentos que julgava pertinentes.

O fato de os argumentos ou documentos técnicos trazidos pela concessionária não terem sido acolhidos pela autoridade julgadora não se confunde com violação ao contraditório ou à ampla defesa. O acolhimento de tese contrária à defesa, quando fundamentada — como ocorreu no caso, com base em pareceres técnicos e jurídicos da AGER —, integra o regular exercício da atividade judicante administrativa. A insatisfação da parte com o resultado do julgamento administrativo não autoriza a invalidação do procedimento, mormente quando respeitados os ritos legais e contratuais.

O que se observa, em verdade, é a pretensão da apelante de obter uma revisão do mérito administrativo pela via judicial, buscando rediscutir critérios técnicos de engenharia e manutenção rodoviária que foram objeto de análise pela agência reguladora. Tal intento é vedado pelo ordenamento jurídico pátrio, conforme pacífica jurisprudência. A discricionariedade técnica da agência, ao avaliar se os reparos foram realizados a contento e dentro dos prazos estipulados, deve ser preservada, desde que, como no caso, esteja amparada em elementos fáticos concretos colhidos nas inspeções.

Nesse sentido:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – PROCEDIMENTO COMUM – ANULATÓRIA – MULTA –– CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO – DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO CONTRATUAL – APLICAÇÃO DE PENALIDADE – LEGALIDADE. 1. Multa aplicada por agência reguladora por descumprimento de obrigação assumida no contrato de concessão. Inadmissibilidade de revisão, pelo Poder Judiciário, do mérito administrativo. 2. Inexistência de ilegalidade na multa aplicada. Compete à concessionária de serviço público responsável pela administração da rodovia concedida fiscalizar, identificar e reparar elementos de drenagem nos termos e prazos estabelecidos em contrato. Sanção aplicada após regular processo administrativo, no qual foram assegurados o contraditório e a ampla defesa. Multa aplicada por unidade de infração. Precedentes. Pedido improcedente. Sentença mantida. Recurso desprovido.”
(TJ-SP - Apelação Cível: 10280335220228260053 São Paulo, Relator.: Décio Notarangeli, Data de Julgamento: 25/10/2024, 9a Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 25/10/2024).

Quanto à tese de nulidade por suposto erro na capitulação da infração — especificamente a discussão semântica entre "reincidência" e "permanência" da irregularidade —, esta também não merece acolhimento.

Conforme entendimento consolidado no Superior Tribunal de Justiça, o administrado defende-se dos fatos que lhe são imputados, e não da classificação legal ou da terminologia técnica empregada na autuação. O fato gerador da sanção é a existência objetiva da irregularidade (buraco na pista) e a falha na prestação do serviço adequado.

Nesse sentido, em caso análogo:

“ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. SERVIDOR FEDERAL. TÉCNICO DO SEGURO SOCIAL. DEMISSÃO. AMPLA DEFESA. CONTRADITÓRIO. ALTERAÇÃO DA CAPITULAÇÃO LEGAL. POSSIBILIDADE. PROPORCIONALIDADE DA SANÇÃO. SÚMULA 650/STJ. APLICAÇÃO. REGULARIDADE DO PROCEDIMENTO. ORDEM DENEGADA. 1. Em processo disciplinar, o servidor acusado se defende dos fatos, não da capitulação legal. Assim, se o termo de indiciamento elaborado pela comissão processante contém descrição suficientemente detalhada dos ilícitos administrativos imputados ao indiciado, possibilitando-lhe a compreensão do que é chamado a responder, não há prejuízo à garantia da ampla defesa. Precedentes. [...].”
(STJ - MS: 25258 DF 2019/0177646-2, Relator: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 14/06/2023, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 19/06/2023)

No caso, a materialidade da infração restou incontroversa. A existência do buraco na pista foi identificada na primeira fiscalização e, não obstante a notificação para regularização, a anomalia persistiu ou reapareceu na segunda inspeção, realizada meses depois.

Não merece guarida a tese defensiva de que foram realizados reparos paliativos ou que as chuvas impediram a solução definitiva. A obrigação da concessionária não é de meio, mas de resultado, consubstanciada na manutenção da rodovia em condições de trafegabilidade e segurança. A própria existência da avaria na segunda inspeção demonstra a violação do objeto contratual, que, repisa-se, não se resume ao ato de tapar buracos isoladamente, mas sim à conservação contínua e à manutenção da integridade da rodovia.

Por fim, no que tange à dosimetria da sanção, verifica-se que a multa foi fixada em estrita observância às disposições contratuais e normativas, atendendo aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. A penalidade tem caráter pedagógico e punitivo, visando compelir a concessionária ao cumprimento de suas obrigações, essenciais à segurança dos usuários e à qualidade do serviço público delegado. Não há, portanto, qualquer excesso que justifique a intervenção do Poder Judiciário para minorar ou afastar a sanção imposta.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação.

Em atenção ao disposto no artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, majoro os honorários advocatícios sucumbenciais devidos pela apelante em 2% (dois por cento) sobre o valor atualizado da causa, somando-se ao percentual fixado na origem.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 31/03/2026