Tribunal: TJMT
Processo: 1004302-67.2026.8.11.0000
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2026-05-14
Data de publicação: 2026-05-30

Ementa:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. CRIAÇÃO DE ESCOLA AMBIENTAL. INTERFERÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA. AFRONTA À SEPARAÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA. PROCEDÊNCIA.
I. Caso em Exame
1. Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de Sinop/MT em face da Lei Municipal n. 3.599/2025, de iniciativa parlamentar, que autoriza a instituição de Escola Ambiental em espaços públicos específicos, com definição de estrutura, objetivos, vinculação administrativa e parcerias institucionais, sob alegação de vício de iniciativa, ingerência na organização administrativa e criação de despesa pública sem observância das exigências constitucionais.
II. Questão em Discussão
2. Há três questões em discussão: (i) definir se a lei municipal de iniciativa parlamentar usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo ao estruturar unidade administrativa e impor obrigações operacionais; (ii) estabelecer se a norma viola o princípio da separação dos poderes ao interferir na organização e funcionamento da Administração Pública; (iii) determinar se há inconstitucionalidade decorrente da criação de despesas públicas sem estimativa de impacto orçamentário e financeiro.
III. Razões de Decidir
3. A Constituição reserva ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que disponham sobre organização administrativa, atribuições de órgãos e implementação de estruturas públicas, sendo vedada a ingerência legislativa nessas matérias.
4. A lei impugnada, embora formalmente autorizativa, possui conteúdo material impositivo ao instituir estrutura administrativa permanente, definir sede, estabelecer objetivos detalhados e vincular atividades a órgão específico da Administração.
5. A norma ultrapassa o âmbito de diretrizes de política pública e adentra o campo operacional da gestão administrativa, restringindo a discricionariedade do Executivo.
6. A fixação de parceiros institucionais e a determinação de uso de bens públicos específicos configuram interferência direta na gestão administrativa e no planejamento governamental.
7. O entendimento do STF (Tema 917 da Repercussão Geral) admite leis parlamentares que criem políticas públicas, desde que não interfiram na estrutura ou atribuições de órgãos, hipótese não verificada no caso.
8. A forma autorizativa não afasta a inconstitucionalidade quando o conteúdo normativo impõe obrigações concretas ao Executivo.
9. A norma também interfere no regime jurídico de unidade de conservação já instituída, ampliando suas finalidades sem iniciativa do Executivo, o que caracteriza vício material adicional.
10. A potencial criação de despesa pública sem estimativa de impacto reforça a invalidade, ainda que de forma subsidiária.
IV. Dispositivo e Tese
11. Pedido procedente.
Tese de julgamento:
1. Lei municipal de iniciativa parlamentar é inconstitucional quando estrutura unidade administrativa e impõe obrigações operacionais ao Poder Executivo.
2. A criação de política pública pelo Legislativo é válida apenas quando não interfere na organização, funcionamento ou atribuições da Administração Pública.
3. A forma autorizativa da lei não afasta sua natureza impositiva quando o conteúdo normativo vincula a atuação administrativa.
_________________________
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2o, 61, §1o, II, 165; ADCT, art. 113; CE/MT, arts. 173, §2o, 190, 195, parágrafo único.
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 878.911/RJ (Tema 917), Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 29.09.2016; STF, RE 1.544.272/DF, Rel. Min. Flávio Dino, Plenário, j. 26.05.2025; STF, RE 1.337.675/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 16.05.2022; TJMT, ADI 1021240-74.2025.8.11.0000, j. 19.11.2025; TJMT, ADI 1023855-37.2025.8.11.0000, j. 26.11.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1004302-67.2026.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[ROBERTO DORNER - CPF: 127.091.159-72 (AUTOR), CAMARA MUNICIPAL DE SINOP - CNPJ: 00.814.574/0001-01 (REU), MUNICIPIO DE SINOP - CNPJ: 15.024.003/0001-32 (AUTOR), ROBERTO DORNER - CPF: 127.091.159-72 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. CRIAÇÃO DE ESCOLA AMBIENTAL. INTERFERÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA. AFRONTA À SEPARAÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA. PROCEDÊNCIA.

I. Caso em Exame

1.

Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de Sinop/MT em face da Lei Municipal n. 3.599/2025, de iniciativa parlamentar, que autoriza a instituição de Escola Ambiental em espaços públicos específicos, com definição de estrutura, objetivos, vinculação administrativa e parcerias institucionais, sob alegação de vício de iniciativa, ingerência na organização administrativa e criação de despesa pública sem observância das exigências constitucionais.

II. Questão em Discussão

2.

Há três questões em discussão: (i) definir se a lei municipal de iniciativa parlamentar usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo ao estruturar unidade administrativa e impor obrigações operacionais; (ii) estabelecer se a norma viola o princípio da separação dos poderes ao interferir na organização e funcionamento da Administração Pública; (iii) determinar se há inconstitucionalidade decorrente da criação de despesas públicas sem estimativa de impacto orçamentário e financeiro.

III. Razões de Decidir

3.

A Constituição reserva ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que disponham sobre organização administrativa, atribuições de órgãos e implementação de estruturas públicas, sendo vedada a ingerência legislativa nessas matérias.

4.

A lei impugnada, embora formalmente autorizativa, possui conteúdo material impositivo ao instituir estrutura administrativa permanente, definir sede, estabelecer objetivos detalhados e vincular atividades a órgão específico da Administração.

5.

A norma ultrapassa o âmbito de diretrizes de política pública e adentra o campo operacional da gestão administrativa, restringindo a discricionariedade do Executivo.

6.

A fixação de parceiros institucionais e a determinação de uso de bens públicos específicos configuram interferência direta na gestão administrativa e no planejamento governamental.

7.

O entendimento do STF (Tema 917 da Repercussão Geral) admite leis parlamentares que criem políticas públicas, desde que não interfiram na estrutura ou atribuições de órgãos, hipótese não verificada no caso.

8.

A forma autorizativa não afasta a inconstitucionalidade quando o conteúdo normativo impõe obrigações concretas ao Executivo.

9.

A norma também interfere no regime jurídico de unidade de conservação já instituída, ampliando suas finalidades sem iniciativa do Executivo, o que caracteriza vício material adicional.

10.

A potencial criação de despesa pública sem estimativa de impacto reforça a invalidade, ainda que de forma subsidiária.

IV. Dispositivo e Tese

11.

Pedido procedente.

Tese de julgamento
:

1.

Lei municipal de iniciativa parlamentar é inconstitucional quando estrutura unidade administrativa e impõe obrigações operacionais ao Poder Executivo.

2.
A criação de política pública pelo Legislativo é válida apenas quando não interfere na organização, funcionamento ou atribuições da Administração Pública.

3.

A forma autorizativa da lei não afasta sua natureza impositiva quando o conteúdo normativo vincula a atuação administrativa.

_________________________

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 2o, 61, §1o, II, 165; ADCT, art. 113; CE/MT, arts. 173, §2o, 190, 195, parágrafo único.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 878.911/RJ (Tema 917), Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 29.09.2016; STF, RE 1.544.272/DF, Rel. Min. Flávio Dino, Plenário, j. 26.05.2025; STF, RE 1.337.675/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 16.05.2022; TJMT, ADI 1021240-74.2025.8.11.0000, j. 19.11.2025; TJMT, ADI 1023855-37.2025.8.11.0000, j. 26.11.2025.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégio Órgão Julgador,

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, ajuizada pelo Prefeito do Município de Sinop/MT, em face da Câmara Municipal, tendo por objeto a Lei Ordinária Municipal n. 3.599/2025, de 16 de dezembro de 2025, publicada no Diário Oficial de Contas do Estado de Mato Grosso n. 3.776/25, de 23 de dezembro de 2025, editada por iniciativa parlamentar do Vereador Zezinho Construtor.

O Autor sustenta que a norma municipal impugnada, embora redigida sob a forma de autorização, institui verdadeira estrutura administrativa permanente, a denominada Escola Ambiental, impondo obrigações operacionais e organizacionais concretas ao Poder Executivo.

Afirma que a lei determina que a Escola Ambiental tenha sede e funcionamento nos espaços do Parque Florestal Municipal e do Parque Florestal do Jardim Botânico, define seus seis objetivos principais, incluindo o desenvolvimento de atividades educativas permanentes, o suporte pedagógico a escolas públicas e privadas, a promoção de parcerias com universidades e institutos de pesquisa, o estímulo a ações de reflorestamento e manejo de resíduos, e a criação de espaço museológico de educação ambiental. Estabelece, ainda, a vinculação da coordenação e supervisão das atividades à Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável e predetermina parceiros institucionais, como a 4a Companhia Independente de Polícia Militar de Proteção Ambiental de Sinop e o Corpo de Bombeiros Militar.

Aduz que tais comandos interferem diretamente na organização e no funcionamento das Secretarias Municipais, alcançando a gestão de bens públicos, a alocação de recursos humanos e materiais e o planejamento de políticas ambientais, matéria sujeita à iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo, em respeito ao princípio da separação dos poderes consagrado no art. 2o da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) e reproduzido na Constituição do Estado de Mato Grosso (CE/MT).

Salienta que a redação autorizativa não afasta a natureza impositiva da norma, uma vez que o conteúdo material da lei cria, define e estrutura obrigações concretas à Administração Pública, inclusive quanto ao uso de espaços públicos determinados, à afetação orçamentária e à execução de políticas ambientais específicas.

Argumenta, ademais, vício formal autônomo consubstanciado na criação de despesa pública obrigatória e continuada sem a apresentação de estimativa de impacto orçamentário e financeiro, em afronta ao art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, bem como ao art. 165 da CRFB, que exige compatibilidade com o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.

Ressalta que a previsão genérica do art. 5o da lei, de que as despesas correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, é insuficiente para suprir a exigência constitucional.

Aponta, ainda, que a norma interfere no regime jurídico de unidades de conservação já instituídas, notadamente o Parque Natural Municipal Jardim Botânico, criado pela Lei Municipal n. 2.206/2018, ampliando suas finalidades sem observância do regime jurídico próprio das unidades de conservação e sem a devida iniciativa do Poder Executivo responsável por sua gestão.

Ao final, pleiteou a concessão de medida cautelar para suspender imediatamente a eficácia da Lei Municipal n. 3.599/2025 e, no mérito, a declaração de sua inconstitucionalidade integral, com efeitos
ex tunc
.

Distribuída a ação, determinei, de início, a adoção do rito abreviado, consoante autoriza o artigo 12 da Lei n. 9.868/1999, deixando de apreciar a medida cautelar para submeter o processo diretamente ao Órgão Especial, para julgamento definitivo da ação, bem como a notificação da Câmara Municipal de Sinop/MT e do Procurador-Geral do referido Município para que se manifestassem, no prazo de 10 (dez) dias.

A Procuradoria-Geral do Município de Sinop pronunciou-se pela procedência da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, corroborando os fundamentos expostos na petição inicial, tanto sob o aspecto da usurpação de iniciativa quanto sob o prisma da ingerência indevida na organização administrativa e da criação de despesa pública sem observância das exigências constitucionais.

A Câmara Municipal de Sinop/MT, devidamente intimada, deixou transcorrer
in albis
o prazo para apresentação de defesa, não oferecendo qualquer manifestação em favor da norma impugnada.

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do Dr. Marcelo Ferra de Carvalho, Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional, opinou pela procedência do pedido (id. 362421354).

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Eminentes Pares,

Como explicitado no relatório, o Chefe do Poder Executivo de Sinop propôs a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Lei Ordinária Municipal n. 3.599/2025, de iniciativa parlamentar do Vereador Zezinho Construtor, que autoriza o Poder Executivo Municipal a instituir a Escola Ambiental nos espaços do Parque Florestal Municipal e do Parque Florestal do Jardim Botânico.

De início, cumpre salientar que, à vista da relevância da matéria, de seu especial significado para a ordem jurídico-constitucional e da segurança jurídica, deixei de apreciar a medida cautelar, consoante autoriza o artigo 12 da Lei n. 9.868/1999, a fim de submeter o processo diretamente ao Órgão Especial, para julgamento definitivo da ação.

A Lei Municipal n. 3.599/2025 do Município de Sinop assim dispõe:

“A CÂMARA MUNICIPAL DE SINOP, ESTADO DE MATO GROSSO, no uso de suas atribuições legais aprovou, o Prefeito sancionou tacitamente e eu, Presidente, promulgo a seguinte Lei:

Art. 1o Fica o Poder Executivo Municipal autorizado a instituir a Escola Ambiental, com sede e funcionamento nos espaços do Parque Florestal Municipal e do Parque Florestal do Jardim Botânico, destinada à promoção da educação ambiental, atividades pedagógicas, culturais e de conscientização sobre a preservação do meio ambiente.

Art. 2o A Escola Ambiental terá como objetivos principais:

I – desenvolver atividades educativas voltadas à preservação ambiental, sustentabilidade e cidadania ecológica;

II – oferecer suporte pedagógico a escolas públicas e privadas, mediante agendamento prévio, para aulas de campo, oficinas e visitas guiadas;

III – promover parcerias com universidades, faculdades, institutos de ensino e pesquisa, para realização de projetos científicos, estágios, cursos e programas de extensão;

IV – estimular a participação da comunidade em ações de reflorestamento, manejo de resíduos, recuperação de áreas degradadas e valorização da fauna e flora locais;

V – apoiar campanhas educativas em colaboração com órgãos ambientais, instituições de ensino, organizações não governamentais e entidades da sociedade civil, sob coordenação e supervisão da Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável;

VI – abrigar exposições permanentes e temporárias relacionadas à fauna, flora, recursos hídricos e demais elementos ambientais característicos da região, funcionando como um espaço museológico de educação e interpretação ambiental.

Parágrafo único. A Escola Ambiental poderá ser utilizada como espaço de apoio, realização e desenvolvimento de atividades previstas na Lei no 2.568, de 11 de junho de 2018, que institui a Semana Municipal do Meio Ambiente.

Art. 3o A Escola Ambiental poderá firmar cooperação e parcerias com:

I – a 4a Companhia Independente de Polícia Militar de Proteção Ambiental de Sinop, visando ações de orientação, palestras e fiscalização educativa;

II – o Corpo de Bombeiros Militar, para atividades de prevenção e combate a incêndios florestais e primeiros socorros ambientais;

III – órgãos públicos ambientais, estaduais e federais, bem como entidades privadas e organizações não governamentais, desde que com objetivos compatíveis.

Art. 4o O Poder Executivo poderá regulamentar esta Lei, no que couber, para disciplinar o funcionamento, a forma de agendamento e a execução das atividades da Escola Ambiental.

Art. 5o As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, podendo ser suplementadas se necessário.

Art. 6o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.” (Id. 343887868 - Pág. 26).

Registro, por oportuno, que, de acordo com a documentação juntada nas informações (id. 348219870), o Prefeito Municipal havia vetado totalmente o projeto de lei originário (Veto Total n. 006/2025, de 17 de novembro de 2025), apontando precisamente os vícios de iniciativa, de ingerência legislativa na organização administrativa, de criação de despesa sem estimativa de impacto financeiro, de imposição inconstitucional de parcerias e de incompatibilidade com os instrumentos de planejamento governamental.

A Câmara Municipal, contudo, derrubou o veto e o Presidente da Casa promulgou a lei em 16 de dezembro de 2025.

O Autor afirma que a citada norma municipal padece de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, dado que, embora redigida sob a forma de norma autorizativa, institui, na essência, nova estrutura administrativa permanente, com comandos normativos que interferem diretamente na organização e no funcionamento da Administração Pública Municipal, em matéria cuja iniciativa legislativa é reservada privativamente ao Chefe do Poder Executivo Municipal.

Com efeito, o princípio da separação dos poderes, consagrado no art. 2o da CRFB e reproduzido no art. 190 da CE/MT, de observância obrigatória pelos Municípios, por força do art. 173, §2o, da Carta Estadual, impõe a cada Poder o exercício de suas funções nos limites traçados pela ordem constitucional, vedando interferências indevidas de um sobre o outro.

Nessa perspectiva, é cediço que compete privativamente ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que disponham sobre organização administrativa, criação de estruturas e programas governamentais e definição de atribuições de órgãos públicos, nos termos do art. 61, §1o, II, da CRFB e do art. 195, parágrafo único, da CE/MT, aplicáveis, por simetria, ao plano municipal.

Sabe-se que o Supremo Tribunal Federal (STF) consolidou o entendimento, no julgamento do Tema 917 da Repercussão Geral (ARE n. 878.911/RJ), de que não usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo a lei que, embora crie despesa para a Administração, não trate de sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. Noutras palavras, leis parlamentares que se limitam a criar políticas públicas, sem adentrar no núcleo da iniciativa reservada ao Executivo, são compatíveis com a CRFB. Confira-se:

Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral.

2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias.

3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência.
Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.

4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte.

5. Recurso extraordinário provido. (STF - ARE: 878911 RJ, Relator: Ministro Gilmar Mendes, Data de Julgamento: 29/09/2016, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 11/10/2016). Negritei.

Todavia, esse entendimento não aproveita à norma ora impugnada, porquanto a Lei Municipal n. 3.599/2025 vai além da simples criação de uma diretriz de política pública ambiental, já que estrutura uma unidade administrativa permanente, fixa sua sede em bens públicos específicos, enumera em detalhes seus seis objetivos e atividades contínuas, vincula sua coordenação e supervisão a determinada Secretaria Municipal, predetermina parceiros institucionais e define o local de funcionamento nos espaços do Parque Florestal Municipal e do Parque Florestal do Jardim Botânico.

No caso concreto, a ingerência na esfera administrativa do Poder Executivo não se revela de forma meramente abstrata, mas decorre diretamente da conformação normativa conferida pela lei impugnada.

Com efeito, o art. 1o fixa a sede e o local de funcionamento da nova estrutura em bens públicos específicos, determinando o uso de espaços que integram o patrimônio ambiental do Município; o art. 2o enumera seis objetivos permanentes e detalhados, impondo à Administração a execução continuada de atividades pedagógicas, museológicas, de parceria científica e de educação ambiental; o inciso V do art. 2o vincula expressamente a supervisão das campanhas educativas à Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, atribuindo competências a órgão determinado da Administração Direta; e o art. 3o predetermina parceiros institucionais específicos, a 4a Companhia Independente de Polícia Militar de Proteção Ambiental e o Corpo de Bombeiros Militar, restringindo a discricionariedade do Executivo quanto à celebração de convênios e acordos de cooperação.

No que se refere à previsão de parcerias institucionais, não se ignora que a cooperação entre entes e órgãos públicos constitui instrumento legítimo de implementação de políticas públicas. Todavia, no caso em exame, a indicação normativa de parceiros específicos, inserida em um contexto mais amplo de detalhamento da execução administrativa, contribui para a restrição indevida da discricionariedade do Poder Executivo quanto à condução de suas relações institucionais, reforçando o quadro de ingerência legislativa na esfera de gestão administrativa.

Certo é que os comandos da norma impugnada não se limitam a enunciar diretrizes programáticas de preservação ambiental. Ao contrário, densificam o conteúdo normativo a tal ponto que passam a conformar diretamente a atuação administrativa, mediante a definição prévia de estrutura funcional, local de funcionamento, atribuições específicas e forma de execução das atividades.

Tal conformação retira do Chefe do Poder Executivo a margem de discricionariedade necessária à gestão da política pública, evidenciando a transição do plano programático para o plano operacional, o que caracteriza a usurpação da reserva de iniciativa.

Nesse contexto, a norma impugnada ultrapassa os limites admitidos pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 878.911, porquanto não apenas enuncia uma política pública em sentido amplo, mas avança sobre a esfera de discricionariedade administrativa ao definir a estrutura de sua implementação, o local de funcionamento, as atribuições dos órgãos responsáveis e os parceiros institucionais previamente escolhidos pelo legislador. Há, portanto, inequívoca interferência na organização e no funcionamento da Administração Pública municipal, o que atrai a incidência da reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

Não se desconhece que a atividade legislativa pode, legitimamente, estabelecer diretrizes e objetivos ambientais a serem observados pela Administração Pública. Contudo, quando a disciplina normativa desborda do plano programático e ingressa no terreno da estruturação administrativa, com definição de sede, vinculação orgânica, atribuições e parceiros institucionais, resta caracterizada a indevida substituição do espaço decisório próprio do Poder Executivo, em afronta ao princípio da separação dos poderes.

A distinção entre a criação admissível de políticas públicas pelo Legislativo e a usurpação inconstitucional da iniciativa privativa do Executivo foi recentemente reafirmada pelo STF no julgamento do RE n. 1.544.272 (Rel. Min. Flávio Dino, Tribunal Pleno, j. 26/05/2025), no qual a Corte declarou a constitucionalidade dos dispositivos que criavam política pública em sentido amplo, mas reconheceu a inconstitucionalidade dos artigos que alteravam a estrutura e o funcionamento da Administração Pública e criavam novas atribuições a órgãos públicos. Veja-se:

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL No 7.470/2024. PROGRAMA “NA HORA MULHER”. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. CRIAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. AUSÊNCIA DE INICIATIVA PRIVATIVA. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. CONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO FORMAL APENAS QUANTO À ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. Esta Suprema Corte, no julgamento do ARE no 878.911/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), firmou o entendimento de que “não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1o, II, a, c e e, da Constituição Federal).

2. É compatível com a Constituição Federal norma de origem parlamentar que cria políticas públicas,
desde que não adentre no núcleo da iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo, como, por exemplo, a organização e funcionamento da Administração Pública, conclusão lógica que se extrai das premissas fixadas no julgamento do tema 917 da Repercussão Geral.
Constitucionalidade dos art. 1o, 2o, 4o, 6o e 8o da lei distrital no 7 .470/2024.

3. Quanto aos art. 3o, 5o, 7o e 9o, a legislação distrital é incompatível com as diretrizes do texto constitucional porquanto alterou a estrutura e funcionamento da Administração Pública e criou novas atribuições a órgãos distritais, interferindo na gestão administrativa.

4. Recurso extraordinário parcialmente provido, a fim de declarar a constitucionalidade dos artigos 1o, 2o, 4o, 6o e 8o da Lei Distrital no 7.470/2024, e a inconstitucionalidade dos arts. 3o, 5o, 7o e 9o Lei Distrital no 7 .470/2024. (STF. RE: 00000000000001544272 DF - DISTRITO FEDERAL, Relator: Min. Flávio Dino, Data de Julgamento: 26/05/2025, Tribunal Pleno, Data de Publicação: Processo Eletrônico – DJe-s/n Divulg. 03-06-2025 Public. 04-06-2025). Negritei.

A lição extraída da jurisprudência da Suprema Corte mostra-se clara: é lícita a lei parlamentar que estabelece diretrizes ou objetivos para a Administração,
mas é inconstitucional aquela que, ao fazê-lo, interfere na organização, na estrutura ou nas atribuições dos órgãos do Poder Executivo.

No caso em exame, a Lei n. 3.599/2025 enquadra-se precisamente nesta última categoria.

A circunstância de a lei utilizar a fórmula “fica o Poder Executivo autorizado” não tem o condão de afastar sua natureza impositiva, quando o conteúdo normativo revela a existência de comandos suficientemente determinados para vincular a atuação administrativa.

Na hipótese, a aparente facultatividade cede diante da densidade dos dispositivos legais, que estabelecem, de maneira concreta, a forma de implementação da política pública, configurando verdadeira imposição indireta ao Poder Executivo.

É cediço que o STF possui entendimento consolidado no sentido de que o conteúdo material da norma prevalece sobre a sua forma aparente, de modo que leis parlamentares que, embora se apresentem como autorizativas, na prática impõem deveres, obrigações, estruturas e vinculações administrativas ao Executivo, padecem de vício formal de iniciativa.

Nesse sentido:

EMENTA Agravo regimental em recurso extraordinário. Constitucional. Representação por inconstitucionalidade. Lei no 6.095/16 do Município do Rio de Janeiro, de origem parlamentar, a qual cria “o selo de qualidade de alimentos e de atendimento na comercialização da comida de rua”. Criação de novas atribuições para órgão do Poder Executivo. Inconstitucionalidade formal. Precedentes.

1. Segundo a pacífica jurisprudência da Corte, padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre novas atribuições, organização e funcionamento de órgãos públicos, haja vista que essa matéria é afeta ao chefe do Poder Executivo.
Precedentes: ARE no 1.022 .397-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe de 29/6/18; ARE no 1.007.409/MT-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 13/3/17; ADI no 1.509/DF-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 18/11/14.

2. Embora a lei municipal, cujos méritos não estão em questão, tenha sido concebida para proteger e cuidar da saúde pública, a reserva de iniciativa deve ser preservada. 3. Agravo regimental não provido. (STF - RE: 1337675 RJ 0019862-54.2020.8.19 .0000, Relator: Ministro Dias Toffoli, Data de Julgamento: 16/05/2022, Primeira Turma, Data de Publicação: 20/06/2022). Negritei.

Cumpre salientar que este Órgão Especial tem reiteradamente reconhecido a inconstitucionalidade de leis municipais de iniciativa parlamentar que imponham obrigações administrativas ao Poder Executivo, em violação à reserva de iniciativa e ao princípio da simetria constitucional, consoante os precedentes citados nos autos envolvendo os Municípios de Barra do Bugres e Tangará da Serra,
in verbis
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DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. ABERTURA DA FARMÁCIA POPULAR AOS FINAIS DE SEMANA E FERIADOS. VÍCIO DE INICIATIVA. SEPARAÇÃO DE PODERES. PROCEDÊNCIA.

I. Caso em exame

1. Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Município de Barra do Bugres em face da Câmara Municipal, visando à declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 2.710/2025, que impôs ao Poder Executivo a abertura da Farmácia Municipal Popular aos finais de semana e feriados. O Município sustenta vício de iniciativa e afronta ao princípio da separação dos poderes. A Câmara Municipal defende a validade da norma, invocando interesse local. A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela procedência do pedido.

II. Questão em discussão

2. A controvérsia consiste em determinar: (i) se a Lei Municipal n. 2.710/2025 incorreu em inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, ao tratar de matéria reservada ao Chefe do Poder Executivo; (ii) se a norma afronta materialmente o princípio da separação e independência dos poderes.

III. Razões de decidir

3. Compete privativamente ao Prefeito dispor sobre criação, estruturação e atribuições de órgãos da Administração Pública municipal, bem como sobre regime jurídico de servidores e serviços públicos (CF/1988, art. 61, § 1o, II; CE/MT, art. 195, parágrafo único, incisos II e III; LOM/Barra do Bugres, art. 48).

4. A lei impugnada, de iniciativa parlamentar, impôs obrigações administrativas ao Executivo, caracterizando vício de iniciativa e ingerência indevida na gestão pública.

5. Configura-se também inconstitucionalidade material, por violação ao princípio da separação de poderes (CE/MT, arts. 9o e 190), uma vez que a norma suprimiu a competência discricionária do Executivo para avaliar conveniência, oportunidade e viabilidade das medidas.

IV. Dispositivo e tese

6. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.

Tese de julgamento: “1. É inconstitucional lei municipal de iniciativa parlamentar que imponha ao Poder Executivo a abertura de serviços públicos, por caracterizar vício de iniciativa e afronta ao princípio da separação dos poderes. 2. Compete privativamente ao Prefeito dispor sobre a organização, funcionamento e atribuições da Administração Pública municipal.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 61, § 1o, II; CE/MT, arts . 9o, 190 e 195, parágrafo único, incisos II e III; LOM/Barra do Bugres, art. 48.

Jurisprudência relevante citada: TJSP, ADI 2386063-81.2024 .8.26.0000, Rel. Des. Ademir Benedito, Órgão Especial, j. 13.08.2025; TJMT, N.U 1015771-18.2023.8.11 .0000, Órgão Especial, Rel. Des. Serly Marcondes Alves, j. 26 .02.2024. (TJMT - ADI 10212407420258110000, Relator: Des. José Luiz Leite Lindote, Data de Julgamento: 19/11/2025, Órgão Especial, Data de Publicação: 19/11/2025).

CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI No 6.923/2025 DO MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA LIMPEZA DIÁRIA DE CALÇADAS E TERRENOS PÚBLICOS. INICIATIVA PARLAMENTAR. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÕES ADMINISTRATIVAS AO EXECUTIVO. VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. VIOLAÇÃO À AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA.

I. Caso em exame

Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de Tangará da Serra em face da Lei Municipal n.o 6.923/2025, de iniciativa parlamentar, que impõe ao Poder Executivo, a realização diária de limpeza e manutenção de calçadas e terrenos públicos, com a criação de equipes específicas, possibilidade de parcerias privadas e elaboração de cronograma público de execução.

II. Questão em discussão

Discute-se se a Lei Municipal no 6.923/2025 usurpa competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo e viola o princípio da separação dos poderes, acarretando inconstitucionalidade formal e material.

III. Razões de decidir

(i) A norma impugnada extrapola o poder de legislar sobre assuntos de interesse local (CF, art. 30, I) ao adentrar matéria reservada à iniciativa do Chefe do Executivo (CF, art. 61, § 1o, II, e), impondo deveres concretos e vinculantes à administração municipal, tais como: a criação de equipes específicas, a elaboração de cronograma de limpeza e a fiscalização contínua dos serviços; (ii) tais comandos configuram ingerência indevida na organização e funcionamento da Administração Pública, matéria de competência exclusiva do Executivo, em violação direta ao princípio da separação dos poderes ( CF, art. 2o; CE/MT, art. 190).

(iii) A jurisprudência consolidada do STF (Tema 917 da Repercussão Geral) e deste Tribunal é firme no sentido de que é inconstitucional lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições, deveres ou estrutura administrativa do Poder Executivo.

IV – Dispositivo

Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente

Tese de julgamento: “É formal e materialmente inconstitucional lei municipal de iniciativa parlamentar que imponha ao Poder Executivo obrigações administrativas e operacionais, por violação à reserva de iniciativa e ao princípio da separação dos poderes.” Dispositivos relevantes citados: CF/88, arts. 2o, 29, 30, 61, § 1o, II, e, e art. 113 do ADCT; CE/MT, arts. 66, 173, § 2o, 190 e 195; LC 101/2000, art. 16. (TJMT. ADI: 10238553720258110000, Relator: Des. Carlos Alberto Alves Da Rocha, Data de Julgamento: 26/11/2025, Órgão Especial, Data de Publicação: 26/11/2025).

Nessa esteira, é manifesta a inconstitucionalidade formal da Lei Municipal n. 3.599/2025, de Sinop, por vício de iniciativa, dado que a norma parlamentar invadiu a esfera de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, em afronta ao princípio da separação dos poderes previsto no art. 2o da CRFB e reproduzido no art. 190 da CE/MT.

Ademais, importante destacar a interferência indevida da norma de iniciativa parlamentar no regime jurídico das unidades de conservação municipal já instituídas, cujos objetivos e diretrizes estão fixados em legislação própria.

O Parque Natural Municipal Jardim Botânico foi criado pela Lei Municipal n. 2.206/2018 com finalidades específicas de preservação ambiental, pesquisa científica, educação ambiental e turismo ecológico.

Ao determinar que a Escola Ambiental funcione nesse espaço e nele sejam realizadas atividades museológicas permanentes, campanhas, oficinas e recepção contínua de escolas, a Lei n. 3.599/2025 altera e amplia substancialmente as finalidades da unidade de conservação, sem observar o regime jurídico próprio que a rege e sem a devida iniciativa do Poder Executivo responsável por sua administração.

Essa interferência configura vício material adicional, por afronta ao princípio da reserva de administração e à autonomia do Executivo na gestão do patrimônio público ambiental, matéria que não pode ser disciplinada por iniciativa parlamentar.

Cumpre registrar, ainda, que a norma impugnada revela potencial impacto orçamentário, na medida em que impõe a implementação de atividades permanentes e continuadas pela Administração Pública municipal. Todavia, eventual inobservância das exigências previstas no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, embora juridicamente relevante, assume, no caso concreto, caráter subsidiário, porquanto o vício de iniciativa e a indevida ingerência na organização administrativa do Poder Executivo já se mostram suficientes para infirmar a validade da lei impugnada.

Em síntese, a lei impugnada não se limita a orientar a atuação estatal, mas a substituí-la em aspectos que lhe são próprios, promovendo verdadeira captura da função administrativa pelo Poder Legislativo, o que não se coaduna com o modelo constitucional de separação e harmonia entre os Poderes. A invalidação da norma, portanto, não decorre de juízo de mérito sobre a conveniência da política pública proposta, mas da necessidade de preservação das balizas estruturais do Estado constitucional.

Desta feita, a procedência do pedido é medida impositiva.

Forte nessas razões,
JULGO PROCEDENTE
o pedido formulado na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, movida pelo Prefeito do Município de Sinop/MT, para declarar inconstitucional, por vício formal de iniciativa, a Lei Ordinária Municipal n. 3.599/2025 de Sinop-MT, com efeitos
ex tunc.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 14/05/2026