Tribunal: TJMT
Processo: 1018690-03.2025.8.11.0002
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-04-23
Data de publicação: 2026-05-03

Ementa:
Ementa: Direito constitucional e administrativo. Apelação cível em mandado de segurança. Remessa necessária. Inadmissibilidade. Sentença denegatória. Inadequação da via eleita. Pretensão de natureza patrimonial. Ausência de direito líquido e certo. Controvérsia fática. Necessidade de dilação probatória. Ordem cronológica de pagamentos. Inexistência de contrato formal. Recurso não provido.
I. Caso em exame
1. Remessa necessária e apelação cível interposta contra sentença que denegou a segurança em mandado de segurança, extinguindo o feito com resolução de mérito, sob fundamento de inadequação da via eleita e ausência de direito líquido e certo, em demanda que objetiva a liquidação de notas fiscais, formalização contratual e expedição de certidão de ordem cronológica de pagamentos.
II. Questão em discussão
2. Há duas questões em discussão: (i) saber se é cabível a remessa necessária em sentença que denega a segurança; e (ii) saber se há direito líquido e certo à liquidação de despesas, formalização de contrato administrativo e inclusão em ordem cronológica de pagamentos, diante de controvérsia sobre a validade da contratação e natureza do crédito.
III. Razões de decidir
3. A remessa necessária, nos termos do art. 14, § 1o, da Lei 12.016/2009, somente incide em hipóteses de concessão da segurança, sendo inadmissível quando a sentença é denegatória, sob pena de violação à lógica do duplo grau obrigatório e ao princípio da vedação da reforma prejudicial.
4. Não se verifica nulidade da sentença por ausência de fundamentação, uma vez que o julgador enfrentou as questões essenciais ao deslinde da controvérsia, ainda que em sentido desfavorável à parte impetrante.
5. O mandado de segurança exige prova pré-constituída de direito líquido e certo, o que não se verifica quando há controvérsia relevante acerca da regularidade da contratação administrativa, especialmente diante de indícios de fracionamento indevido do objeto.
6. A pretensão deduzida possui natureza eminentemente patrimonial, voltada à satisfação de créditos decorrentes de serviços prestados, configurando indevida utilização do mandado de segurança como sucedâneo de ação de cobrança, vedação consolidada nas Súmulas 269 e 271 do STF.
7. A ausência de contrato administrativo formal e a classificação do crédito como indenizatório afastam, em princípio, a incidência automática do regime de ordem cronológica previsto na legislação de regência, cuja aplicação demanda exame aprofundado da natureza jurídica da obrigação.
8. A solução da controvérsia exige dilação probatória incompatível com o rito célere do mandado de segurança, notadamente para apuração da validade da contratação, da regularidade da despesa pública e da exigibilidade do crédito.
IV. Dispositivo.
9. Remessa necessária não conhecida. Recurso não provido.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, XXXIV e LXIX; Lei no 12.016/2009, art. 14, § 1o; Lei no 14.133/2021, art. 141; Lei no 4.320/1964, arts. 62 e 63; CPC/2015, art. 932, III.
Jurisprudência relevante citada: STF, Súmulas no 269 e 271; STJ, AgInt no AREsp no 1.984.549/SP, Rel. Min. Humberto Martins, j. 09.11.2022; STJ, AgInt no RMS no 70.872/MT, Rel. Min. Regina Helena Costa, j. 22.05.2023.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1018690-03.2025.8.11.0002
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[ISS/ Imposto sobre Serviços, Execução Contratual]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[BRASIL SERVICOS TERCEIRIZADOS LTDA - CNPJ: 38.488.495/0001-12 (APELANTE), RONALDO DE CASTRO FARIAS SANTOS - CPF: 227.517.198-30 (ADVOGADO), ROSANA LAURA DE CASTRO FARIAS RAMIRES - CPF: 266.583.958-02 (ADVOGADO), SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE DE VÁRZEA GRANDE (APELADO), FUNDO MUNICIPAL DE SAUDE DE VARZEA GRANDE - CNPJ: 11.364.895/0001-60 (APELADO), DEISI DE CASSIA BOCALON MAIA - CPF: 813.254.101-44 (APELADO), MUNICIPIO DE VARZEA GRANDE (APELADO), MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE - CNPJ: 03.507.548/0001-10 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa:
Direito constitucional e administrativo. Apelação cível em mandado de segurança. Remessa necessária. Inadmissibilidade. Sentença denegatória. Inadequação da via eleita. Pretensão de natureza patrimonial. Ausência de direito líquido e certo. Controvérsia fática. Necessidade de dilação probatória. Ordem cronológica de pagamentos. Inexistência de contrato formal. Recurso não provido.

I. Caso em exame

1. Remessa necessária e apelação cível interposta contra sentença que denegou a segurança em mandado de segurança, extinguindo o feito com resolução de mérito, sob fundamento de inadequação da via eleita e ausência de direito líquido e certo, em demanda que objetiva a liquidação de notas fiscais, formalização contratual e expedição de certidão de ordem cronológica de pagamentos.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão: (i) saber se é cabível a remessa necessária em sentença que denega a segurança; e (ii) saber se há direito líquido e certo à liquidação de despesas, formalização de contrato administrativo e inclusão em ordem cronológica de pagamentos, diante de controvérsia sobre a validade da contratação e natureza do crédito.

III. Razões de decidir

3. A remessa necessária, nos termos do art. 14, § 1o, da Lei 12.016/2009, somente incide em hipóteses de concessão da segurança, sendo inadmissível quando a sentença é denegatória, sob pena de violação à lógica do duplo grau obrigatório e ao princípio da vedação da reforma prejudicial.

4. Não se verifica nulidade da sentença por ausência de fundamentação, uma vez que o julgador enfrentou as questões essenciais ao deslinde da controvérsia, ainda que em sentido desfavorável à parte impetrante.

5. O mandado de segurança exige prova pré-constituída de direito líquido e certo, o que não se verifica quando há controvérsia relevante acerca da regularidade da contratação administrativa, especialmente diante de indícios de fracionamento indevido do objeto.

6. A pretensão deduzida possui natureza eminentemente patrimonial, voltada à satisfação de créditos decorrentes de serviços prestados, configurando indevida utilização do mandado de segurança como sucedâneo de ação de cobrança, vedação consolidada nas Súmulas 269 e 271 do STF.

7. A ausência de contrato administrativo formal e a classificação do crédito como indenizatório afastam, em princípio, a incidência automática do regime de ordem cronológica previsto na legislação de regência, cuja aplicação demanda exame aprofundado da natureza jurídica da obrigação.

8. A solução da controvérsia exige dilação probatória incompatível com o rito célere do mandado de segurança, notadamente para apuração da validade da contratação, da regularidade da despesa pública e da exigibilidade do crédito.

IV. Dispositivo.

9. Remessa necessária não conhecida. Recurso não provido.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 5o, XXXIV e LXIX; Lei no 12.016/2009, art. 14, § 1o; Lei no 14.133/2021, art. 141; Lei no 4.320/1964, arts. 62 e 63; CPC/2015, art. 932, III.

Jurisprudência relevante citada:
STF, Súmulas no 269 e 271; STJ, AgInt no AREsp no 1.984.549/SP, Rel. Min. Humberto Martins, j. 09.11.2022; STJ, AgInt no RMS no 70.872/MT, Rel. Min. Regina Helena Costa, j. 22.05.2023.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Remessa Necessária e Apelação Cível

interposta em face da sentença proferida pelo Juízo da 2a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Várzea Grande, nos autos do Mandado de Segurança n. 1018690-03.2025.8.11.0002, que denegou a segurança e extinguiu o processo com resolução de mérito.

A sentença foi fundamentada na inadequação da via eleita, por não poder ser utilizado como sucedâneo de ação de cobrança (Súmulas 269 e 271 do STF), bem como na inexistência de direito líquido e certo à formalização de contrato administrativo que a Administração demonstrou não ter ratificado por vícios de origem (indícios de fracionamento indevido do objeto). Pontuou a sentença que a demonstração de andamento concreto dos processos de despesa afasta a premissa de omissão administrativa absoluta e que a pretensão de tutela inibitória ampla colide com a gestão financeira global.

Alega o recorrente, em suas razões recursais (Id 344681433), preliminarmente, a nulidade da sentença por vício de fundamentação, sustentando que o Juízo teria sido omisso quanto ao fundamento legal do direito líquido e certo à obtenção de certidão de ordem cronológica de pagamentos, independentemente da existência de contrato formal assinado.

No mérito, a Apelante afirma ter sido vencedora de processo de contratação direta (dispensa emergencial) para serviços de higienização e desinfecção hospitalar, tendo iniciado os serviços em 14.11.2024. Assevera que, não obstante o envio de documentação e a prestação efetiva dos serviços (incontroversa, segundo alega), a Administração adotou "postura contraditória de negativa de assinatura de contrato", violando a boa-fé objetiva e o princípio da confiança.

A Apelante sustenta que a cronologia dos eventos demonstra a conduta ilícita da Administração, que teria violado o princípio da boa-fé objetiva ao negar a formalização do ajuste e desrespeitado o devido processo legal ao promover a anulação da contratação sem prévio contraditório, incorrendo ainda em fraude e subversão das normas de finanças públicas ao converter o pagamento das contraprestações devidas em meros processos indenizatórios.

Para reforçar sua alegação, argumenta que possui direito líquido e certo à duração razoável do processo de liquidação da despesa pública, invocando os artigos 62 e 63 da Lei 4.320/64 e o artigo 141 da Lei 14.133/2021. Aponta um passivo de Notas Fiscais em aberto (NFs 70, 71, 72, 73, 74 e 76), totalizando valores expressivos, e sustenta que a Administração não pode se valer da própria torpeza para negar a formalização contratual após a execução dos serviços.

Sustenta ainda que a sentença recorrida incorreu em erro ao condicionar o direito à certidão de ordem cronológica à existência de contrato assinado, violando o direito fundamental de certidão (art. 5o, XXXIV, da CRFB). Argumenta que financeiramente, o momento em que surge e se constitui o dever de pagamento está relacionado ao processo de realização de despesa pública e não ao processo de formalização de contrato administrativo.

Por fim, requereu que seja concedida a gratuidade de justiça em sede recursal (com base no art. 10, XXII, da Constituição Estadual) e, no mérito, a reforma da sentença para conceder a segurança, compelindo os Apelados a liquidarem imediatamente as notas fiscais em aberto; fornecerem cópia do contrato administrativo assinado; e expedirem a certidão de ordem cronológica de pagamentos, abstendo-se de preterir a Apelante na ordem de pagamentos.

Em contrarrazões, os apelados pugnaram pela manutenção integral da sentença. Aduziram que a pretensão da Apelante possui nítido caráter patrimonial, buscando, por via transversa, a cobrança de valores, o que é vedado em sede de mandado de segurança. Em reforço, argumenta que
inexiste direito líquido e certo, ante a regular tramitação administrativa das notas fiscais
e que a ausência de contrato formal se deve a estritos deveres legais da Administração diante de indícios de fracionamento de despesa.

Sustentam que é vedada a determinação de bloqueio de verbas públicas em sede de remédio constitucional e que não houve inércia administrativa, mas sim o cumprimento do regime legal de despesa pública (empenho, liquidação e pagamento) conforme a disponibilidade financeira e orçamentária. Por fim, requereu o desprovimento do apelo (Id 344681438).

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou pelo não provimento do recurso (Id 353135898).

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

V O T O R E L A T O R

VOTO PRELIMINAR – ADMISSIBILIDADE DA REMESSA NECESSÁRIA.

EXMO. SR. DES. JONES GATTASS DIAS

Egrégia Câmara:

Preliminarmente, impõe-se examinar a admissibilidade da remessa necessária, uma vez que o Código de Processo Civil, em seu artigo 932, inciso III, estabelece como incumbência do relator não conhecer de recurso inadmissível, prejudicado ou que não tenha impugnado especificamente os fundamentos da decisão recorrida. Trata-se de poder-dever atribuído ao magistrado relator, que deve exercer o controle de admissibilidade recursal antes mesmo de submeter a matéria ao colegiado, evitando o dispêndio desnecessário de tempo e recursos com a análise de recursos que não preencham os requisitos legais de admissibilidade.

A admissibilidade recursal constitui matéria de ordem pública, cognoscível de ofício em qualquer tempo e grau de jurisdição, não se sujeitando à preclusão.

Os pressupostos de admissibilidade dos recursos dividem-se em intrínsecos, relacionados ao próprio direito de recorrer, tais como o cabimento, a legitimidade, o interesse recursal e a inexistência de fato impeditivo ou extintivo do direito de recorrer, e extrínsecos, relacionados ao modo de exercício do direito de recorrer, tais como a tempestividade, a regularidade formal, o preparo e a observância de procedimentos específicos previstos em lei.

No caso da remessa necessária, também denominada reexame necessário ou duplo grau de jurisdição obrigatório, cujo mecanismo processual impõe ao magistrado o dever de submeter determinadas decisões ao tribunal competente, independentemente da vontade das partes, como condição de eficácia da sentença.

Não se trata, tecnicamente, de recurso, mas de pressuposto de eficácia da decisão judicial, que somente produzirá efeitos após o reexame pelo tribunal. Não obstante sua natureza jurídica peculiar, a remessa necessária submete-se a requisitos de admissibilidade específicos, previstos em lei, que devem ser observados.

No âmbito do mandado de segurança, a remessa necessária encontra disciplina específica no artigo 14, § 1o da Lei n. 12.016/2009, que estabelece que quando a sentença conceder a segurança, estará sujeita obrigatoriamente ao duplo grau de jurisdição. A redação do dispositivo legal é clara e inequívoca ao estabelecer que apenas a sentença que concede a segurança está sujeita ao duplo grau de jurisdição obrigatório, ou seja, à remessa necessária.

A razão de ser dessa disposição normativa reside na proteção do interesse público e na necessidade de maior cautela quando a decisão judicial impõe obrigação ou restrição à Administração Pública.

Quando a sentença concede a segurança, reconhece a ilegalidade ou abusividade do ato administrativo impugnado e determina sua anulação, reforma ou abstenção de sua prática, interferindo diretamente na atuação administrativa e, potencialmente, afetando o interesse público primário.

Nessas hipóteses, o legislador entendeu necessário submeter a decisão ao crivo do órgão colegiado, trazendo maior segurança jurídica e evitando que decisões equivocadas, proferidas em primeiro grau, produzam efeitos imediatos e irreversíveis em detrimento da coletividade.

Por outro lado, quando a sentença denega a segurança, mantém inalterado o ato administrativo impugnado, preservando a atuação da Administração Pública e, em tese, o interesse público que fundamentou a prática do ato.

Nessas hipóteses, não há razão para impor o reexame obrigatório pelo tribunal, uma vez que a decisão judicial não interfere na esfera administrativa, limitando-se a reconhecer a legalidade do ato praticado. A parte que se sentir prejudicada pela sentença denegatória poderá interpor recurso voluntário, submetendo a matéria ao tribunal, mas não há imposição legal de remessa necessária.

A distinção entre sentença concessiva e sentença denegatória da segurança, para fins de incidência da remessa necessária, não é mera formalidade, mas decorre da própria natureza do mandado de segurança e dos princípios que regem a atuação da Administração Pública.

O mandado de segurança é remédio constitucional destinado à proteção de direito líquido e certo contra ato ilegal ou abusivo de autoridade pública.

Quando a sentença concede a segurança, reconhece a existência de ilegalidade ou abuso de poder, impondo à Administração o dever de corrigir sua atuação. Quando a sentença denega a segurança, reconhece a legalidade do ato administrativo, preservando a presunção de legitimidade e veracidade que acompanha os atos administrativos.

Ademais, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que a remessa necessária não pode implicar reforma para pior à Fazenda Pública, conforme consagrado na Súmula 45 daquela Corte, que estabelece que no reexame necessário é defeso, ao tribunal, agravar a condenação imposta à Fazenda Pública.

A propósito:

A jurisprudência do STJ é firme no sentido de que o reexame necessário não pode implicar reformatio in pejus à Fazenda Pública, tendo em vista o teor da Súmula n. 45/STJ. (STJ, AgInt no AREsp n. 1984549 SP 2021/0293605-0, Rel. Min. Humberto Martins, T2 - Segunda Turma, j. 9.11.2022)

Embora o precedente citado trate especificamente de matéria previdenciária, os princípios nele consagrados aplicam-se integralmente ao caso em exame. A remessa necessária, como mecanismo de controle jurisdicional das decisões proferidas contra a Fazenda Pública, não pode ser utilizada para agravar a situação da Administração. Se a sentença denegou a segurança não há razão para submeter a decisão ao reexame obrigatório pelo tribunal, uma vez que a Fazenda Pública saiu vencedora na demanda.

A interpretação sistemática do ordenamento jurídico, considerando o disposto no artigo 14, § 1o, da Lei n. 12.016/2009, conjugado com o princípio da proibição da reforma para pior, consagrado na Súmula 45 do Superior Tribunal de Justiça, conduz à conclusão de que a remessa necessária somente é cabível quando a sentença concede a segurança, impondo obrigação ou restrição à Administração Pública.

Quando a sentença denega a segurança, mantendo o ato administrativo impugnado, não há previsão legal de remessa necessária, devendo a parte interessada, se assim desejar, interpor recurso voluntário.

A remessa dos autos a este tribunal, portanto, não encontra amparo legal, configurando hipótese de inadmissibilidade da remessa necessária. O juízo de origem, ao determinar a remessa dos autos para reexame necessário, incorreu em equívoco.

Com fundamento no artigo 932, inciso III, do Código de Processo Civil,
NÃO CONHEÇO
da Remessa Necessária, por inadmissível.

É como o voto.

VOTO PRELIMINAR – NULIDADE DA SENTENÇA.

EXMO. SR. DES. JONES GATTASS DIAS

Egrégia Câmara:

De início,
conheço
do Recurso de Apelação, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos de admissibilidade.

A Apelante arguiu a nulidade da sentença, sustentando que o magistrado teria sido omisso ao não enfrentar o fundamento legal referente ao direito líquido e certo à obtenção de certidão de ordem cronológica de pagamentos, independentemente da existência de contrato formal assinado.

Segundo a recorrente, o Juízo teria condicionado o direito à existência de vínculo contratual válido, ignorando o direito constitucional de certidão previsto no artigo 5o, XXXIV, da Constituição Federal.

A análise detida da sentença revela que o magistrado de origem não deixou de apreciar o pedido, mas o rejeitou sob fundamento diverso do pretendido pela parte. O julgador consignou – Id 344681432:

A impetrante requer certidão detalhada de sua posição na ordem cronológica e a abstenção de pagamentos a credores posteriores. A ordem cronológica, tem como marco a liquidação da despesa e é segregada por fonte/categoria, sendo passível de alteração justificada (Lei 14.133/21, art. 141). Não obstante, conforme bem pontuado pelo Ministério Público em seu parecer,
o pagamento pretendido não se amolda à ordem cronológica vez que tal preferência destina-se a créditos oriundos de contratos regularmente formalizados, o que não é o caso
.

O Poder Judiciário não está obrigado a rebater todos os argumentos trazidos pelas partes, desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão:

O órgão julgador não é obrigado a rebater, um a um, todos os argumentos trazidos pelas partes na defesa da tese que apresentaram, devendo apenas enfrentar a demanda, observando as questões relevantes e imprescindíveis à sua resolução. (STJ - EDcl no AgInt no REsp: 1877995 DF 2020/0133761-9, Relator: Ministro Luis Felipe Salomão, Data de Julgamento: 21/02/2022)

O que a Apelante denomina de omissão ou julgamento além do pedido configura erro de julgamento ou de interpretação da norma, matéria que deve ser enfrentada no mérito recursal e que, se constatada, enseja a reforma da decisão, e não sua anulação.

Não houve, portanto, negativa de prestação jurisdicional, mas sim uma decisão contrária aos interesses da impetrante baseada na premissa de que a ausência de contrato formal afastaria a aplicabilidade do regime de ordem cronológica.

Assim,
REJEITO
a preliminar suscitada.

É como voto.

VOTO.

EXMO. SR. DES. JONES GATTASS DIAS

Egrégia Câmara:

Superadas as questões preliminares, passo à análise do mérito.

A controvérsia recursal consiste na verificação da existência de direito líquido e certo da Apelante ao recebimento de valores decorrentes de serviços prestados, à formalização de contrato administrativo e à observância de ordem cronológica de pagamentos, em face da recusa da Administração baseada em supostas irregularidades na contratação.

O mandado de segurança, conforme previsão constitucional (art. 5o, LXIX, da CF/88), exige prova pré-constituída de violação a direito líquido e certo decorrente de ato ilegal ou abusivo de autoridade.

Segundo Lenza
[1]
, o mandado de segurança destina-se à proteção de direito líquido e certo, quando não amparado por habeas corpus ou habeas data, nos casos em que a ilegalidade ou o abuso de poder for praticado por autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.

Trata-se, portanto, de um remédio constitucional voltado a coibir ações ou omissões do poder público que violem, de forma evidente e demonstrável de plano, direitos cuja existência e extensão sejam indiscutíveis.

Para o autor, o conceito de direito líquido e certo implica aquele que pode ser comprovado de imediato, sem necessidade de produção de outras provas, sendo plenamente identificável e exigível no momento da impetração. A doutrina, inclusive, corrige a terminologia utilizada pelo texto constitucional, esclarecendo que, na verdade, não é o direito que deve ser líquido e certo, mas sim os fatos que o embasam.

Além disso, Lenza ressalta que o mandado de segurança é cabível tanto diante de atos vinculados quanto de atos discricionários da Administração. Nos termos da doutrina, quando se trata de ilegalidade, está-se diante da afronta a um ato vinculado; já o abuso de poder refere-se ao desvio na prática de ato discricionário. Ambos são suscetíveis de controle judicial por meio desse instrumento constitucional.

No caso em apreço, a Apelante busca compelir a Administração Pública a liquidar e pagar notas fiscais referentes a serviços de limpeza hospitalar, bem como a assinar formalmente um contrato administrativo. Todavia, a análise detida dos autos revela uma complexidade fática que transcende os limites estreitos do mandado de segurança.

Conforme documentado nos autos, especificamente nos Ofícios e Despachos administrativos (Ofício 890/2025/GAB/SMS/VG e Despacho 028/2025/Jurídico – Id 344681355), a Administração Municipal reconhece a prestação dos serviços, porém, nega a existência de um contrato administrativo válido e eficaz.

A justificativa apresentada pelo Ente Público é a existência de indícios de fracionamento indevido do objeto licitado, o que impediu a ratificação e assinatura do instrumento contratual pela autoridade competente. Em razão disso, os pagamentos vêm sendo tratados sob a modalidade de "indenização" (reconhecimento de dívida por enriquecimento sem causa da Administração), e não como execução contratual regular.

Diante desse cenário fático, torna-se evidente que a pretensão da Apelante esbarra na ausência de prova pré-constituída inconteste. Para que este Tribunal pudesse determinar a assinatura do contrato ou o pagamento imediato sob a égide contratual, seria imprescindível verificar a regularidade do processo de contratação direta, a inexistência do alegado fracionamento ilegal e a perfeita adequação dos serviços prestados aos termos acordados.

As questões demandam dilação probatória, com a possibilidade de perícia técnica e análise documental aprofundada, incompatíveis com o rito do Mandado de Segurança.

A alegação da Apelante de que busca apenas a "eficiência administrativa" e o "respeito à ordem cronológica" não dissimula a natureza eminentemente patrimonial da demanda. O objetivo final é o recebimento dos valores descritos nas Notas Fiscais n. 71, 72, 73, 74 e 76.

O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que o mandado de segurança não pode ser utilizado como substitutivo de ação de cobrança, conforme os verbetes das Súmulas 269 e 271:

Súmula 269 -
O mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança.

Súmula 271 -
A concessão de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais em relação ao período pretérito, os quais deverão ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria.

Ainda que se invoque a Lei 14.133/2021 quanto à ordem cronológica de pagamentos, a aplicação desse dispositivo pressupõe a existência de créditos líquidos, certos e exigíveis, decorrentes de contratos regularmente formalizados.

A própria natureza jurídica do crédito (contratual e indenizatório) é objeto de controvérsia. Se a Administração classifica o pagamento como indenizatório por falha na contratação, a inserção desse crédito na ordem cronológica estrita de contratos regulares é matéria debatível que requer contraditório amplo, próprio das vias ordinárias.

Quanto à alegação de nulidade da sentença por omissão em relação ao pedido de certidão de ordem cronológica, entendo não prosperar.

O magistrado sentenciante abordou a questão ao consignar que a Administração prestou informações e atualizações no curso do feito (demonstrando a liquidação superveniente de algumas notas, como a 72 e 73), o que afasta a recusa deliberada e esvazia, em parte, o objeto quanto ao dever de informação.

Ademais, se o crédito é tratado como indenizatório, não se enquadra automaticamente nas filas de pagamento de contratos regulares, o que torna a expedição de certidão nos moldes pleiteados uma questão de mérito administrativo que também depende da resolução sobre a validade do vínculo.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é uníssona ao afirmar que, havendo controvérsia fática sobre o cumprimento de obrigações contratuais ou sobre a validade do próprio vínculo jurídico, falece ao impetrante o direito líquido e certo, devendo a questão ser dirimida em via judicial própria:

Verifico que o acórdão recorrido adotou entendimento consolidado nesta Corte, segundo o qual o mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança, tampouco produz efeitos patrimoniais em relação à período pretérito, que devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria, consoante prescrevem as Súmulas n. 269 e 271 do Supremo Tribunal Federal. (STJ - AgInt no RMS: 70872 MT 2023/0069799-4, Relator: Regina Helena Costa, Data de Julgamento: 22/05/2023)

Interpretar a situação de modo diverso implicaria transformar o Poder Judiciário em ordenador de despesas e gestor de contratos administrativos, atropelando as fases de liquidação e verificação de regularidade que competem ao Executivo, especialmente quando este aponta irregularidades na origem da contratação (fracionamento de objeto).

Portanto, embora a Apelante tenha apresentado notas fiscais e protocolos, tais documentos, por si sós, provam a solicitação e a prestação de serviços, mas não são suficientes para afastar, na via do remédio constitucional as razões de legalidade invocadas pela Administração para não formalizar o contrato e para submeter os pagamentos ao rito de indenização.

As alegações formuladas pela Recorrente, desde a validade da contratação até a exigibilidade imediata dos valores, demandam dilação probatória exauriente.

Assim, a via eleita é inadequada para a satisfação da pretensão autoral, devendo ser mantida a sentença que denegou a segurança e extinguiu o feito.

Neste sentido:

A utilização de mandado de segurança para a manutenção da ordem cronológica do art. 5o. da Lei 8.666/1993 implica na efetiva e específica demonstração dos pagamentos realizados em detrimento do débito inadimplido e da identidade de suas respectivas fontes de custeio, bem como na comprovação de não ser aplicável nenhuma das exceções previstas naquele mesmo dispositivo legal, o que não ocorreu no presente caso, mediante a veiculação de petição inicial genérica, a reclamar a realização de dilação probatória para tal comprovação, o que implica na inadequação da via eleita. Nesse sentido, em decisão monocrática: RMS 62.148/MG, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe 5 .12.2019. O mandado de segurança contra autoridade estatal por inadimplemento contratual ocorrido há três anos do ajuizamento da demanda caracteriza a utilização desta célere via judicial como substitutivo da ação de cobrança, hipótese vedada pela Súmula 269/STF. (STJ - RMS: 57411 PA 2018/0103392-8, Relator: Ministro Manoel Erhardt Desembargador Convocado do TRF5 Região, Data de Julgamento: 27/04/2021)

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação.

É como voto.

[1]
LENZA, Pedro.
Direito Constitucional.
SaraivaJur. 29a Ed. 2025. p. 1974/1975.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 23/04/2026