Tribunal: TJMT
Processo: 1045864-90.2025.8.11.0000
Órgão julgador: ORLANDO DE ALMEIDA PERRI
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2026-04-09
Data de publicação: 2026-04-14

Ementa:
ÓRGÃO ESPECIAL
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1045864-90.2025.8.11.0000
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. CRIAÇÃO DE PROGRAMA DE ATIVIDADES FÍSICAS COM IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÕES ADMINISTRATIVAS AO PODER EXECUTIVO. VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA E AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRO. INCONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO PROCEDENTE.
I. CASO EM EXAME
1. Ação direta de inconstitucionalidade proposta em face de lei municipal que instituiu programa de atividades físicas e lazer, com oferta gratuita de aulas e obrigação de disponibilização de profissionais habilitados e adequação de espaços públicos, impondo ao Poder Executivo a execução permanente das atividades.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em saber: (i) se lei municipal de iniciativa parlamentar que institui programa público com imposição de obrigações administrativas ao Poder Executivo viola a reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Executivo; (ii) se a criação de despesas públicas continuadas sem a correspondente estimativa de impacto orçamentário-financeiro compromete a validade do processo legislativo.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A norma impugnada não se limita à fixação de diretrizes gerais de política pública, pois impõe ao Poder Executivo a implementação de programa permanente, com realização de atividades, disponibilização de profissionais habilitados, organização administrativa e adequação de espaços, interferindo diretamente na gestão administrativa.
4. A criação de obrigações administrativas relacionadas à organização e execução de políticas públicas configura matéria inserida na esfera de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, nos termos da Constituição Estadual, sendo vedada a deflagração legislativa por parlamentar.
5. A lei também institui despesa obrigatória de caráter continuado, decorrente da necessidade de contratação ou disponibilização de profissionais, estruturação de espaços e manutenção das atividades.
6. A ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro no processo legislativo viola o art. 113 do ADCT, requisito que se aplica aos entes federativos e constitui condição de validade para a criação de despesas públicas.
7. A jurisprudência do tribunal local e do Supremo Tribunal Federal reconhece a inconstitucionalidade de normas de iniciativa parlamentar que interfiram na organização administrativa ou imponham despesas públicas sem a observância das exigências constitucionais.
IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Ação procedente.
Tese de julgamento: "1. É formalmente inconstitucional lei municipal de iniciativa parlamentar que institui programa público e impõe ao Poder Executivo a execução de atividades administrativas permanentes, por violação à reserva de iniciativa do Chefe do Executivo e ao princípio da separação dos poderes. 2. A criação de despesa pública sem a prévia estimativa de impacto orçamentário-financeiro configura vício formal do processo legislativo, nos termos do art. 113 do ADCT."
__________
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 2o; ADCT, art. 113; Constituição do Estado de Mato Grosso, arts. 190 e 195, parágrafo único.
Jurisprudência relevante citada: STF, ADI 6.303/RR, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, j. 2021.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1045864-90.2025.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Liminar, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI

Turma Julgadora:

[DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[CLAUDIO FERREIRA DE SOUZA - CPF: 705.510.651-68 (AUTOR), LUIS HENRIQUE NUCCI VACARO - CPF: 576.868.316-04 (ADVOGADO), CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 00.177.279/0001-83 (REU), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1045864-90.2025.8.11.0000

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. CRIAÇÃO DE PROGRAMA DE ATIVIDADES FÍSICAS COM IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÕES ADMINISTRATIVAS AO PODER EXECUTIVO. VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA E AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRO. INCONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO PROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

1. Ação direta de inconstitucionalidade proposta em face de lei municipal que instituiu programa de atividades físicas e lazer, com oferta gratuita de aulas e obrigação de disponibilização de profissionais habilitados e adequação de espaços públicos, impondo ao Poder Executivo a execução permanente das atividades.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
A questão em discussão consiste em saber: (i) se lei municipal de iniciativa parlamentar que institui programa público com imposição de obrigações administrativas ao Poder Executivo viola a reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Executivo; (ii) se a criação de despesas públicas continuadas sem a correspondente estimativa de impacto orçamentário-financeiro compromete a validade do processo legislativo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A norma impugnada não se limita à fixação de diretrizes gerais de política pública, pois impõe ao Poder Executivo a implementação de programa permanente, com realização de atividades, disponibilização de profissionais habilitados, organização administrativa e adequação de espaços, interferindo diretamente na gestão administrativa.

4. A criação de obrigações administrativas relacionadas à organização e execução de políticas públicas configura matéria inserida na esfera de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, nos termos da Constituição Estadual, sendo vedada a deflagração legislativa por parlamentar.

5. A lei também institui despesa obrigatória de caráter continuado, decorrente da necessidade de contratação ou disponibilização de profissionais, estruturação de espaços e manutenção das atividades.

6. A ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro no processo legislativo viola o art. 113 do ADCT, requisito que se aplica aos entes federativos e constitui condição de validade para a criação de despesas públicas.

7. A jurisprudência do tribunal local e do Supremo Tribunal Federal reconhece a inconstitucionalidade de normas de iniciativa parlamentar que interfiram na organização administrativa ou imponham despesas públicas sem a observância das exigências constitucionais.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.
Ação procedente.

Tese de julgamento:
"1. É formalmente inconstitucional lei municipal de iniciativa parlamentar que institui programa público e impõe ao Poder Executivo a execução de atividades administrativas permanentes, por violação à reserva de iniciativa do Chefe do Executivo e ao princípio da separação dos poderes. 2. A criação de despesa pública sem a prévia estimativa de impacto orçamentário-financeiro configura vício formal do processo legislativo, nos termos do art. 113 do ADCT."

__________

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 2o; ADCT, art. 113; Constituição do Estado de Mato Grosso, arts. 190 e 195, parágrafo único.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ADI 6.303/RR, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, j. 2021.

ESTADO DE MATO GROSSO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1045864-90.2025.8.11.0000

AUTOR: CLAUDIO FERREIRA DE SOUZA

REU: CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIRA PERRI

Egrégio Órgão Especial:

Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de suspensão cautelar, proposta pelo Prefeito do Município de Rondonópolis, Claudio Ferreira de Souza, em face da Lei Municipal n. 14.345/2025, de 4 de agosto de 2025, que dispõe sobre a criação do Programa "Movimenta Bairro", o qual objetiva oferecer aulas gratuitas de dança, aeróbica e ginástica aos moradores, impondo ao Poder Executivo a obrigação de disponibilizar profissionais qualificados, bem como realizar a adequação de espaços e materiais necessários para a execução das atividades.

Em suas razões, o Requerente sustenta a ocorrência de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa. Argumenta que a lei, de origem parlamentar, interfere diretamente na gestão administrativa e na execução de políticas públicas, matérias de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, conforme preceituam os artigos 190 e 195, parágrafo único, incisos II e III, da Constituição do Estado de Mato Grosso.

O Autor destaca que a legislação cria obrigações concretas, suprime a margem de discricionariedade administrativa e gera despesas continuadas sem a devida estimativa de impacto orçamentário e financeiro, em violação ao artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

Para corroborar sua tese, o Requerente colaciona julgados deste Egrégio Tribunal de Justiça que reconheceram a inconstitucionalidade das normas por vícios de iniciativa em casos análogos no mesmo município.

Postula, ao final, a suspensão da vigência da Lei Municipal n. 14.345/2025, alegando a presença do
fumus boni iuris
, consubstanciado na invasão de competência, e do
periculum in mora
, diante dos danos ao erário municipal decorrentes da criação de despesas sem fonte de custeio. No mérito, pugna pela declaração de inconstitucionalidade do ato normativo.

A Câmara Municipal de Rondonópolis, devidamente intimada para prestar informações no prazo legal, deixou transcorrer o prazo
in albis
, conforme certificado nos autos.

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio do Subprocurador-Geral Marcelo Ferra de Carvalho, manifestou-se pela procedência da ação.

É o relatório.

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1045864-90.2025.8.11.0000

VOTO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIDA PERRI (RELATOR)

Egrégio Órgão Especial:

Inicialmente, cumpre destacar que o julgamento, em princípio, abrangeria exclusivamente o pedido cautelar formulado pelo autor da presente ação direta de inconstitucionalidade, por meio do qual se pleiteou a suspensão da eficácia da norma impugnada.

Todavia, considerando a relevância da matéria discutida e o seu especial impacto na ordem jurídica e social, reputo oportuno submeter diretamente o feito ao julgamento definitivo pelo Órgão Especial, nos termos da faculdade prevista no art. 12 da Lei n. 9.868/1999.

Assim, passo ao exame do mérito da presente ação.

A controvérsia instaurada nestes autos tem por objeto a Lei Municipal n. 14.345/2025, de 4 de agosto de 2025, do Município de Rondonópolis, que instituiu o Programa denominado “Movimenta Bairro”.

Confira-se o teor dos dispositivos questionados:

"Art. 1o Fica criado, no âmbito do Município, o Programa 'Movimenta Bairro', com o objetivo de oferecer, de forma gratuita, aulas de dança, aeróbica e ginástica à população dos bairros.

Art. 2o O Programa 'Movimenta Bairro' tem como finalidades:

I - promover o acesso ao lazer e à prática de atividades físicas;

II - contribuir para a melhoria da saúde e da qualidade de vida dos moradores;

III - atender todas as faixas etárias, incluindo crianças, jovens, adultos e idosos;

IV - estimular a convivência familiar e comunitária por meio da integração social.

Art. 3o As atividades serão desenvolvidas em espaços públicos ou comunitários adequados, com acompanhamento de profissionais habilitados.

Art. 4o O Poder Executivo poderá celebrar parcerias com entidades públicas, organizações da sociedade civil e empresas privadas para viabilizar a execução do Programa.

Art. 5o As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário".

Da leitura dos dispositivos transcritos, constata-se que a norma: a) impõe a execução contínua do programa “Movimenta Bairro”, determinando a realização de atividades físicas, aulas de dança, ginástica e aeróbica; b) estabelece que tais atividades sejam conduzidas por profissionais habilitados, circunstância que pressupõe a contratação ou disponibilização de pessoal especializado; c) atribui à Administração Municipal a responsabilidade pela organização, planejamento, execução e manutenção das atividades, incluindo a adequação dos espaços e a disponibilização dos materiais necessários; d) traduz inequívoca interferência do Poder Legislativo na definição e implementação de políticas públicas, com a criação de obrigações administrativas, operacionais e financeiras para o Poder Executivo.

No caso concreto, a Lei Municipal n. 14.345/2025, à luz de seu conteúdo normativo, não se limita a estabelecer diretrizes gerais ou autorizar o Executivo a instituir política pública voltada à promoção da saúde e do lazer. Ao contrário, a norma apresenta
caráter nitidamente impositivo
, ao estabelecer obrigações concretas de implementação de ações administrativas específicas, reduzindo substancialmente a margem de discricionariedade do gestor público.

Ao interferir dessa maneira na gestão administrativa, no planejamento governamental e na execução de políticas públicas – matérias reservadas à esfera de atuação do Chefe do Poder Executivo – a norma incorre em
vício formal de iniciativa
, em afronta ao devido processo legislativo previsto no art. 195, parágrafo único, da Constituição Estadual, que assim dispõe:

"Art. 195. O Prefeito poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa.

Parágrafo único. São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre:

I - matéria orçamentária e tributária;

II - servidor público, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

III - criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal;

IV - criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração Pública direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração".

A jurisprudência deste Tribunal de Justiça consolidou entendimento no sentido de reconhecer a inconstitucionalidade de leis municipais – inclusive da própria comuna de Rondonópolis – que, de iniciativa parlamentar, invadem a esfera de gestão administrativa do Poder Executivo.

Na ADI no 000641-56.2021.8.11.0000, que tratou de lei municipal que alterou a composição do Conselho Municipal de Segurança Pública, o Órgão Especial decidiu:

“O acréscimo de cargos no Conselho Municipal de Segurança Pública é matéria diretamente ligada à gestão administrativa, reservada à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. Logo, uma vez constatado que a obrigação foi veiculada por intermédio de lei deflagrada pelo Poder Legislativo local, usurpando iniciativa legiferante outorgada privativamente ao Prefeito, deve ser reconhecida a inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, da Lei n. 10.323/2019 do Município de Rondonópolis, dada a ofensa aos princípios que cuidam da repartição de competências (art. 195, parágrafo único, da Const. Estadual) e separação de poderes (art. 190, caput, da Const. Estadual)”.

Na ADI no 1021507-22.2020.8.11.0000, relativa a lei que determinava a instalação de iluminação em LED em obras municipais, este Tribunal assentou:

“Somente o Chefe do Poder Executivo Municipal tem competência para legislar sobre as atribuições da Administração Pública Municipal, nos termos do art. 195, parágrafo único, III, da CEMT. (...) A apresentação de projeto de lei pelo Poder Legislativo, cuja iniciativa cabia ao chefe do Poder Executivo Municipal, padece de vício de iniciativa, que consubstancia inconstitucionalidade formal do ato normativo, por ofensa ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 190 da CEMT”.

Em igual sentido, na ADI no 1028377-40.2021.8.11.0003, que discutiu lei municipal que determinou a inclusão da disciplina de educação financeira na grade curricular das escolas públicas, o Órgão Especial concluiu:

“A determinação de inclusão de matéria referente a 'educação financeira' na grade curricular de ensino das escolas públicas é matéria diretamente ligada à gestão administrativa, reservada à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. Logo, uma vez constatado que a obrigação foi veiculada por intermédio de lei deflagrada pelo Poder Legislativo local, usurpando iniciativa legiferante outorgada privativamente ao Prefeito, deve ser reconhecida a inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, da Lei n. 9.738/2018, do Município de Rondonópolis, dada a ofensa aos princípios que cuidam da repartição de competências (art. 195, parágrafo único, da Const. Estadual) e separação de poderes (art. 190, caput, da Const. Estadual)”.

No caso em exame, a situação apresenta contornos semelhantes. Ao instituir o Programa “Movimenta Bairro” e impor ao Poder Executivo a obrigação de oferecer aulas gratuitas de dança, aeróbica e ginástica, ministradas por profissionais habilitados e desenvolvidas em espaços adequados, a Lei Municipal n. 14.345/25 invade a esfera de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, em afronta ao princípio da separação dos poderes e às regras de repartição de competências estabelecidas na Constituição Estadual.

Além disso, o ato normativo padece de outro vício formal: a ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 6.303/RR (Rel. Min. Roberto Barroso, Pleno, j. 2021), firmou entendimento de que o art. 113 do ADCT possui aplicação não apenas no âmbito da União, mas também em relação aos Estados e Municípios, ao consignar que
“a exigência de estudo de impacto orçamentário e financeiro não atenta contra a forma federativa, notadamente a autonomia financeira dos entes. Esse requisito visa a permitir que o legislador, como poder vocacionado para a instituição de benefícios fiscais, compreenda a extensão financeira de sua opção política”.

No caso dos autos, a Lei Municipal n. 14.345/2025 institui despesa obrigatória de caráter continuado, pois:

a) impõe ao Executivo a implementação permanente do programa;

b) exige a contratação ou disponibilização de profissionais habilitados;

c) demanda a adequação de espaços e a disponibilização de materiais;

d) gera custos relacionados a pessoal, infraestrutura e manutenção;

e) não estabelece prazo de vigência, possuindo caráter permanente.

Conforme alegado pelo autor da ação – e não impugnado pela Câmara Municipal, que permaneceu silente –, não consta do processo legislativo qualquer estudo de impacto orçamentário-financeiro.

Dessa forma, a ausência da estimativa de impacto orçamentário-financeiro configura vício formal insanável do processo legislativo, comprometendo a validade da norma, nos termos do art. 113 do ADCT.

A propósito, bem consignou a Procuradoria-Geral de Justiça em seu parecer:

“A implantação do Programa 'Movimenta Bairro', com as especificidades descritas na norma atacada, gera custos não previstos no planejamento orçamentário do Poder Executivo Municipal, caracterizando, também por isso, vício de constitucionalidade (art. 113, ADCT)”.

Cumpre destacar, por oportuno, que a declaração de inconstitucionalidade da lei não impede que o Poder Executivo Municipal, reconhecendo a relevância social da iniciativa, encaminhe projeto de lei de sua própria iniciativa para instituir programa com finalidade semelhante, desde que acompanhado da correspondente estimativa de impacto orçamentário-financeiro, com indicação da fonte de custeio e demonstração de compatibilidade com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a Lei Orçamentária Anual e os limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

À vista do exposto, em consonância com o parecer ministerial,
JULGO PROCEDENTE
a pretensão deduzida na presente ação para declarar a
inconstitucionalidade formal
, em sua integralidade, da Lei Municipal n. 14.345/2025, de 4 de agosto de 2025, do Município de Rondonópolis/MT, por vício de iniciativa (violação ao art. 195, parágrafo único, inciso III, da Constituição do Estado de Mato Grosso)

e pela ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/04/2026