Tribunal: TJMT
Processo: 1000750-03.2019.8.11.0045
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-11
Data de publicação: 2026-02-23

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. CESSÃO DE USO DE IMÓVEL PÚBLICO SEM LICITAÇÃO. INOBSERVÂNCIA DAS EXIGÊNCIAS LEGAIS. INVALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação cível interposta por entidade beneficiária de cessão de uso de imóvel público contra sentença que declarou a nulidade do ato administrativo de cessão, promovido pelo Município de Lucas do Rio Verde com base na Lei Municipal no 2.820/2018, sem licitação nem procedimento formal de dispensa. O imóvel, com cerca de 1.335 m2, foi cedido de forma gratuita e precária, sem observância das normas constitucionais e infraconstitucionais. A apelante sustenta a legalidade do ato com base na autorização legislativa municipal e na natureza da entidade beneficiada.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a cessão de uso de imóvel público a entidade privada, ainda que gratuita e precária, pode ser realizada sem licitação, com base apenas em autorização legislativa municipal; (ii) verificar se a ausência de procedimento administrativo de dispensa invalida o ato de cessão.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A cessão de imóvel público, mesmo que gratuita e de natureza precária, exige licitação na modalidade concorrência, salvo hipóteses legais expressas de dispensa ou inexigibilidade, que não se configuram no caso concreto.
4. A autorização legislativa municipal não supre a exigência de licitação nem afasta a aplicação da legislação federal de normas gerais, como a Lei no 8.666/93, sob pena de ofensa à hierarquia normativa.
5. A ausência de fins lucrativos da entidade beneficiária não autoriza, por si só, a cessão direta, sendo indispensável a demonstração objetiva e formal do interesse público por meio de procedimento administrativo regular.
6. A inexistência de procedimento administrativo formal para justificar a dispensa de licitação configura afronta ao art. 26 da Lei no 8.666/93 e compromete a legalidade do ato administrativo.
7. O Município de Lucas do Rio Verde anuiu expressamente com a nulidade reconhecida na sentença, o que reforça o entendimento quanto à ilegalidade da cessão.
8. O julgamento dos embargos de declaração não padeceu de omissão, tendo o magistrado afastado corretamente a tentativa de rediscussão da matéria já decidida, em conformidade com a jurisprudência do STJ.
IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
1. A cessão de uso de imóvel público, ainda que gratuita e precária, exige licitação, salvo hipótese legal expressa de dispensa, inexistente no caso concreto.
2. A autorização legislativa municipal não afasta a obrigatoriedade de licitação, nem supre a ausência de procedimento administrativo formal que demonstre o interesse público.
3. A ausência de fins lucrativos da entidade beneficiária não justifica, por si só, a dispensa de licitação para cessão de bem público.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; Lei no 8.666/93, arts. 17, I, “h”, e 26.
Jurisprudência relevante citada: TJMT, Ap Cível no 1001485-91.2020.8.11.0080, Rel. Des. Alexandre Elias Filho, 2a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 08.03.2022, pub. 14.03.2022.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000750-03.2019.8.11.0045
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Locação / Permissão / Concessão / Autorização / Cessão de Uso, Anulação]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), AUGUSTA E RESPEITAVEL LOJA SIMBOLICA COLUNAS DO RIO VERDE N. 80 - CNPJ: 10.374.305/0001-17 (APELANTE), ALANDARC DA ROSA DANTAS - CPF: 659.565.160-20 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE LUCAS DO RIO VERDE - CNPJ: 24.772.246/0001-40 (APELANTE), MUNICIPIO DE LUCAS DO RIO VERDE - CNPJ: 24.772.246/0001-40 (APELADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, REJEITOU A PRELIMINAR E, NO MÉRITO DESPROVEU O RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. CESSÃO DE USO DE IMÓVEL PÚBLICO SEM LICITAÇÃO. INOBSERVÂNCIA DAS EXIGÊNCIAS LEGAIS. INVALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta por entidade beneficiária de cessão de uso de imóvel público contra sentença que declarou a nulidade do ato administrativo de cessão, promovido pelo Município de Lucas do Rio Verde com base na Lei Municipal no 2.820/2018, sem licitação nem procedimento formal de dispensa. O imóvel, com cerca de 1.335 m2, foi cedido de forma gratuita e precária, sem observância das normas constitucionais e infraconstitucionais. A apelante sustenta a legalidade do ato com base na autorização legislativa municipal e na natureza da entidade beneficiada.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se a cessão de uso de imóvel público a entidade privada, ainda que gratuita e precária, pode ser realizada sem licitação, com base apenas em autorização legislativa municipal; (ii) verificar se a ausência de procedimento administrativo de dispensa invalida o ato de cessão.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A cessão de imóvel público, mesmo que gratuita e de natureza precária, exige licitação na modalidade concorrência, salvo hipóteses legais expressas de dispensa ou inexigibilidade, que não se configuram no caso concreto.

4.

A autorização legislativa municipal não supre a exigência de licitação nem afasta a aplicação da legislação federal de normas gerais, como a Lei no 8.666/93, sob pena de ofensa à hierarquia normativa.

5.

A ausência de fins lucrativos da entidade beneficiária não autoriza, por si só, a cessão direta, sendo indispensável a demonstração objetiva e formal do interesse público por meio de procedimento administrativo regular.

6.

A inexistência de procedimento administrativo formal para justificar a dispensa de licitação configura afronta ao art. 26 da Lei no 8.666/93 e compromete a legalidade do ato administrativo.

7.

O Município de Lucas do Rio Verde anuiu expressamente com a nulidade reconhecida na sentença, o que reforça o entendimento quanto à ilegalidade da cessão.

8.

O julgamento dos embargos de declaração não padeceu de omissão, tendo o magistrado afastado corretamente a tentativa de rediscussão da matéria já decidida, em conformidade com a jurisprudência do STJ.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

A cessão de uso de imóvel público, ainda que gratuita e precária, exige licitação, salvo hipótese legal expressa de dispensa, inexistente no caso concreto.

2.

A autorização legislativa municipal não afasta a obrigatoriedade de licitação, nem supre a ausência de procedimento administrativo formal que demonstre o interesse público.

3.

A ausência de fins lucrativos da entidade beneficiária não justifica, por si só, a dispensa de licitação para cessão de bem público.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, caput; Lei no 8.666/93, arts. 17, I, “h”, e 26.

Jurisprudência relevante citada
: TJMT, Ap Cível no 1001485-91.2020.8.11.0080, Rel. Des. Alexandre Elias Filho, 2a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 08.03.2022, pub. 14.03.2022.

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP

Egrégia Câmara:

Cuida-se de recurso de apelação interposto por Augusta e Respeitável Loja Simbólica Colunas do Rio Verde no 80 contra sentença proferida pelo Juízo da 3a Vara Cível da Comarca de Lucas do Rio Verde, que julgou procedente Ação Civil Pública no 1000750-03.2019.811.0045, ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, reconhecendo a ilegalidade da cessão de uso de imóvel público, objeto da matrícula no 34.698 do Cartório de Registro de Imóveis local, autorizada pela Lei Municipal no 2.820/2018, e determinando o retorno do bem ao patrimônio do Município de Lucas do Rio Verde, com a consequente desocupação.

O Ministério Público sustentou, na inicial, que o ente municipal cedeu imóvel público à entidade apelante sem a realização de procedimento licitatório ou a formalização de processo administrativo de dispensa, em afronta direta ao artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal e aos artigos 17 e 23 da Lei no 8.666/1993, vigente à época. Alegou, ainda, que a autorização legislativa municipal não seria suficiente para afastar a incidência das normas gerais de licitações.

O Juízo de origem, após regular instrução, julgou procedente o pedido, reconhecendo a ilegalidade da cessão. O
decisum
foi objeto de embargos de declaração, parcialmente acolhidos apenas para excluir a condenação ao pagamento de honorários advocatícios em favor do Ministério Público, mantendo-se íntegro o mérito da decisão.

Inconformada, a entidade beneficiária interpôs apelação, arguindo preliminar de nulidade da sentença e da decisão dos embargos de declaração por ausência de fundamentação adequada e, no mérito, defendendo a legalidade da cessão de uso do imóvel, sob o argumento de se tratar de ato administrativo precário, destinado a entidade sem fins lucrativos, com finalidade social e assistencial, amparado por autorização legislativa.

O Ministério Público apresentou contrarrazões pelo desprovimento do recurso. O Município de Lucas do Rio Verde manifestou expressamente conformidade com a sentença.

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo desprovimento da apelação.

É o relatório.

VOTO

Exma. Sra. Desa. MARIA EROTIDES KNEIP (Relatora)

Eminentes Pares:

A preliminar de nulidade não comporta acolhimento.

A sentença recorrida enfrentou, de modo claro e suficiente, a controvérsia posta em juízo, apresentando os fundamentos jurídicos que conduziram à conclusão pela ilegalidade da cessão de uso do imóvel público. O magistrado consignou expressamente que “o imóvel em questão foi cedido, através da Lei Municipal no 2.820/2018, sem qualquer observância das normas constitucionais e infraconstitucionais”, destacando que a administração pública encontra-se vinculada aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, nos termos do artigo 37 da Constituição Federal.

Constou, ainda, da sentença, de forma expressa, que
“a cessão, seja a título oneroso ou gratuito, deve ser precedida de licitação, através da modalidade concorrência”
, ressaltando que a dispensa somente é admitida nas hipóteses restritas previstas na legislação federal, inexistentes no caso concreto. A decisão consignou, de maneira inequívoca, que
“a área objeto da cessão não se enquadra nas exceções legais previstas no artigo 17, inciso I, alínea ‘h’, da Lei no 8.666/93, seja pela metragem superior a 250 m2, seja pela ausência de inserção em programa de regularização fundiária”.

O julgamento dos embargos de declaração igualmente não padece de vício.

O magistrado de origem consignou que
“não se admite o emprego dos embargos declaratórios com o escopo de rediscutir matéria já decidida”,
afastando a alegação de omissão e reconhecendo o caráter meramente infringente da insurgência, em consonância com a jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça.

No mérito, a sentença merece integral confirmação.

É incontroverso que o Município de Lucas do Rio Verde cedeu área pública urbana com extensão aproximada de 1.335 m2 à entidade apelante, sem licitação e sem procedimento administrativo formal de dispensa. A controvérsia recursal limita-se à tentativa de legitimar o ato administrativo com fundamento na natureza da entidade beneficiária e na autorização conferida por lei municipal.

O argumento não se sustenta.

A Constituição da República estabelece, como regra, a obrigatoriedade de licitação para alienações e concessões realizadas pela administração pública, ressalvadas apenas as hipóteses expressamente previstas em lei.

A Lei no 8.666/1993, ao disciplinar a matéria, vigente à época, exigia, além da autorização legislativa e da avaliação prévia, a realização de licitação na modalidade concorrência, admitindo dispensa apenas em situações específicas e restritivas.

Nesse sentido, bem destacou a sentença que
“a autorização legislativa, por si só, não supre a exigência de licitação nem afasta a necessidade de observância das normas gerais de direito administrativo”
. A legislação municipal não possui o condão de afastar a incidência de norma federal de caráter geral, sob pena de violação à hierarquia normativa e aos princípios constitucionais que regem a administração pública.

A alegação de que a cessão de uso possui natureza precária igualmente não afasta a exigência de licitação. A precariedade do ato administrativo não se confunde com dispensa de procedimento prévio. Como bem consignado no parecer da Procuradoria-Geral de Justiça,
“a permissão ou cessão de uso de bem público, ainda que precária e gratuita, submete-se à regra geral da licitação, salvo exceção legal expressa, inexistente no caso em exame”
.

O parecer ministerial destacou, de forma precisa, que
“a ausência de fins lucrativos da entidade beneficiária não autoriza, por si só, a concessão direta de uso de bem público imóvel”,
ressaltando que
“o interesse público deve ser demonstrado de forma objetiva e concreta, mediante procedimento administrativo regular, o que não ocorreu”.
Assinalou, ainda, que “não houve qualquer procedimento administrativo destinado a justificar eventual dispensa de licitação, em flagrante afronta ao artigo 26 da Lei no 8.666/93”.

A propósito:

“RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – DOAÇÃO DE BEM IMÓVEL PÚBLICO A EMPRESA PARTICULAR, MEDIANTE LEI MUNICIPAL, SEM A REALIZAÇÃO DE LICITAÇÃO OU PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE DISPENSA – DECLARADA A INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL No 643/2011 E A NULIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DECORRENTES – IRRESIGNAÇÃO DA EMPRESA PARTICULAR DONATÁRIA – IMPROCEDÊNCIA – AUSÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO NA DOAÇÃO – INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 17, INCISO I, ALÍNEA B, DA LEI No 8.666/93 – AFRONTA AOS ARTIGOS 3o, INCISOS II E IV, 10, INCISOS I E III, 127, 129, “CAPUT” E INCISO X, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO E ARTIGO 37, “CAPUT” E INCISO XXI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – REQUESTADO O DIREITO À INDENIZAÇÃO PELOS ENCARGOS REALIZADOS – INOVAÇÃO EM SEDE RECURSAL – INDEVIDA SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA – INADMISSIBILIDADE – SENTENÇA MANTIDA POR SEUS PRÓPRIOS FUNDAMENTOS – RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. Por se tratar de medida de caráter excepcional, a doação de bem imóvel público a particular está condicionada à demonstração inequívoca do interesse público, a fim de justificar a diminuição patrimonial do ente federativo . 2. A mera doação de imóvel municipal para pessoa jurídica, para construção de sua sede social, não possui carga de interesse público suficiente a se configurar justificativa para atos de alienação gratuita de domínio imobiliário, mesmo que autorizada por lei local, sem mais requisitos, e dissociada de uma política pública consistente, que esteja vinculada às atribuições constitucionais do Município, a toda evidência, viola o dever de conservação do patrimônio público, além dos princípios da supremacia e da indisponibilidade do interesse público. 3. A pretensão de indenização por benfeitorias realizadas no imóvel doado, por se tratar de questão até então não suscitada nos autos, constitui inadmissível inovação recursal e indevida supressão de instância.”

(TJ-MT 10014859120208110080 MT, Relator.: ALEXANDRE ELIAS FILHO, Data de Julgamento: 08/03/2022, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 14/03/2022)

A Procuradoria-Geral de Justiça também consignou que
“é incontroversa a ilegalidade da cessão analisada, uma vez que o Município deixou de licitar e não instaurou procedimento administrativo para promover eventual dispensa”,
concluindo que a sentença recorrida encontra-se em plena consonância com a Constituição Federal e com a legislação infraconstitucional aplicável.

Ressalte-se, por fim, que o próprio Município de Lucas do Rio Verde manifestou expressamente sua concordância com a sentença, circunstância que reforça a conclusão de que o ato administrativo impugnado não observou os requisitos legais indispensáveis à sua validade.

Diante desse contexto, verifica-se que a sentença recorrida apreciou adequadamente a matéria fática e jurídica, aplicando corretamente o direito ao caso concreto, em consonância com o parecer da Procuradoria-Geral de Justiça e com a orientação jurisprudencial dominante.

Ante o exposto, rejeito a preliminar e
nego provimento ao recurso de apelação
, mantendo-se integralmente a sentença por seus próprios e jurídicos fundamentos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 11/02/2026