Tribunal: TJMT
Processo: 0002318-75.2011.8.11.0005
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-04-22
Data de publicação: 2026-05-12

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES EM PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. APLICAÇÃO IMEDIATA DA LEI No 14.230/2021. NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO E DANO EFETIVO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE PROVA. MERA IRREGULARIDADE ADMINISTRATIVA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em Exame
1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada em face de agentes públicos e particulares, em razão de supostas irregularidades na Carta Convite no 46/2009, destinada à reforma de ginásio municipal, incluindo alegações de simulação do certame, ausência de habilitação técnica da empresa contratada e execução da obra antes da formalização do procedimento, com pedido de ressarcimento ao erário.
II. Questão em Discussão
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a Lei n. 14.230/2021 aplica-se aos processos em curso, especialmente quanto à exigência de dolo específico; (ii) estabelecer se o conjunto probatório demonstra dolo específico e dano efetivo ao erário aptos a configurar ato de improbidade administrativa.
III. Razões de Decidir
3. Aplica-se imediatamente a Lei n. 14.230/2021 aos processos em curso sem trânsito em julgado, conforme o Tema 1.199 do STF, impondo a exigência de dolo específico para configuração dos atos de improbidade.
4. Exige-se prova robusta de vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, não sendo suficiente a mera ilegalidade ou irregularidade administrativa.
5. Reconhece-se a existência de falhas relevantes no procedimento licitatório, como concentração de atos em um único dia e execução prévia da obra, mas tais elementos não comprovam, por si sós, dolo específico ou fraude deliberada.
6. Afasta-se a caracterização de conluio ou má-fé qualificada diante da ausência de prova concreta de favorecimento indevido, enriquecimento ilícito ou intenção de causar prejuízo ao erário.
7. Considera-se que a atuação de agente público limitada a ato vinculado (atesto de disponibilidade orçamentária) não evidencia dolo específico.
8. Reputa-se insuficiente a referência a outras ações civis públicas para comprovar o elemento subjetivo no caso concreto, diante da autonomia das demandas.
9. Exige-se comprovação de dano efetivo ao erário, vedada a presunção de prejuízo, não demonstrada por laudo técnico ou prova de sobrepreço, superfaturamento ou pagamento indevido.
10. Conclui-se que a não conclusão da obra, por si só, não comprova prejuízo patrimonial efetivo, sobretudo diante da ausência de prova de pagamento integral.
IV. Dispositivo e Tese
11. Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
1. A Lei n. 14.230/2021 aplica-se imediatamente aos processos em curso sem trânsito em julgado, exigindo dolo específico para a configuração de improbidade administrativa.
2. A mera irregularidade administrativa ou ilegalidade formal não configura ato ímprobo sem prova inequívoca de dolo específico.
3. A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige a demonstração cumulativa de dolo específico e, nos casos do art. 10 da LIA, de dano efetivo ao erário.
___________________________
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, XXXVI; art. 37, §4o; CPC, art. 927, III; Lei n. 8.429/1992, arts. 1o, §2o, 9o, 10 e 11; Lei n. 14.230/2021; Lei n. 8.666/1993, art. 30.
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989/PR (Tema 1.199), Rel. Min. Alexandre de Moraes; STJ, AgInt no AREsp 1.125.411/AL; TJMT, Ap. Cível n. 1000605-76.2020.8.11.0023; TJMT, Ap. Cível n. 0002697-16.2011.8.11.0041; TJMT, RAC 0000068-93.2016.8.11.0005; TJMG, Ap. Cível 1.0000.24.422556-1/00.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0002318-75.2011.8.11.0005
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), Espólio de EDUARDO CAPISTRANO DE OLIVEIRA registrado(a) civilmente como ERIVAL CAPISTRANO DE OLIVEIRA - CPF: 178.188.261-49 (APELADO), JOSE CLAUDINEI ESPINOLA - CPF: 384.652.561-87 (ADVOGADO), EMERSON FLAVIO DE ANDRADES - CPF: 654.429.621-04 (APELADO), EMERSON FLAVIO DE ANDRADES - CPF: 654.429.621-04 (ADVOGADO), Sarah Goncalves Gomes (APELADO), CLEIDE MARIA ANZIL - CPF: 778.343.561-00 (APELADO), BENEDITA ROSALINA PEREIRA - CPF: 208.866.911-68 (ADVOGADO), MARIA CLAUDIA HEMING DOS SANTOS LIRA - CPF: 712.495.831-87 (ADVOGADO), Ademir B. Saldanha (APELADO), VGA Construcao Civil Ltda (APELADO), MARCOS ANTONIO TOLENTINO DE BARROS - CPF: 161.531.541-15 (APELADO), HUMBERTO MARQUES DA SILVA - CPF: 250.277.938-39 (ADVOGADO), RUY NOGUEIRA BARBOSA - CPF: 172.275.851-15 (ADVOGADO), KAROLINA MICHELLE DE BARROS GUERRA - CPF: 688.344.621-49 (APELADO), M. A T. DE BARROS CONSTRUCAO CIVIL - CNPJ: 06.768.548/0001-62 (APELADO), ADEMIR BENEDITO SALDANHA DA SILVA - CPF: 503.034.651-15 (APELADO), SARAH GONCALVES GOMES - CPF: 630.659.911-87 (APELADO), KADD HAEG MACIEL - CPF: 774.777.821-04 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES EM PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. APLICAÇÃO IMEDIATA DA LEI No 14.230/2021. NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO E DANO EFETIVO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE PROVA. MERA IRREGULARIDADE ADMINISTRATIVA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em Exame

1.

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada em face de agentes públicos e particulares, em razão de supostas irregularidades na Carta Convite no 46/2009, destinada à reforma de ginásio municipal, incluindo alegações de simulação do certame, ausência de habilitação técnica da empresa contratada e execução da obra antes da formalização do procedimento, com pedido de ressarcimento ao erário.

II. Questão em Discussão

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se a Lei n. 14.230/2021 aplica-se aos processos em curso, especialmente quanto à exigência de dolo específico; (ii) estabelecer se o conjunto probatório demonstra dolo específico e dano efetivo ao erário aptos a configurar ato de improbidade administrativa.

III. Razões de Decidir

3.

Aplica-se imediatamente a Lei n. 14.230/2021 aos processos em curso sem trânsito em julgado, conforme o Tema 1.199 do STF, impondo a exigência de dolo específico para configuração dos atos de improbidade.

4.

Exige-se prova robusta de vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, não sendo suficiente a mera ilegalidade ou irregularidade administrativa.

5.

Reconhece-se a existência de falhas relevantes no procedimento licitatório, como concentração de atos em um único dia e execução prévia da obra, mas tais elementos não comprovam, por si sós, dolo específico ou fraude deliberada.

6.

Afasta-se a caracterização de conluio ou má-fé qualificada diante da ausência de prova concreta de favorecimento indevido, enriquecimento ilícito ou intenção de causar prejuízo ao erário.

7.

Considera-se que a atuação de agente público limitada a ato vinculado (atesto de disponibilidade orçamentária) não evidencia dolo específico.

8.

Reputa-se insuficiente a referência a outras ações civis públicas para comprovar o elemento subjetivo no caso concreto, diante da autonomia das demandas.

9.

Exige-se comprovação de dano efetivo ao erário, vedada a presunção de prejuízo, não demonstrada por laudo técnico ou prova de sobrepreço, superfaturamento ou pagamento indevido.

10.

Conclui-se que a não conclusão da obra, por si só, não comprova prejuízo patrimonial efetivo, sobretudo diante da ausência de prova de pagamento integral.

IV. Dispositivo e Tese

11.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

A Lei n. 14.230/2021 aplica-se imediatamente aos processos em curso sem trânsito em julgado, exigindo dolo específico para a configuração de improbidade administrativa.

2.

A mera irregularidade administrativa ou ilegalidade formal não configura ato ímprobo sem prova inequívoca de dolo específico.

3.

A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige a demonstração cumulativa de dolo específico e, nos casos do art. 10 da LIA, de dano efetivo ao erário.

___________________________

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5o, XXXVI; art. 37, §4o; CPC, art. 927, III; Lei n. 8.429/1992, arts. 1o, §2o, 9o, 10 e 11; Lei n. 14.230/2021; Lei n. 8.666/1993, art. 30.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843.989/PR (Tema 1.199), Rel. Min. Alexandre de Moraes; STJ, AgInt no AREsp 1.125.411/AL; TJMT, Ap. Cível n. 1000605-76.2020.8.11.0023; TJMT, Ap. Cível n. 0002697-16.2011.8.11.0041; TJMT, RAC 0000068-93.2016.8.11.0005; TJMG, Ap. Cível 1.0000.24.422556-1/00.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Recurso de Apelação Cível, interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, contra a sentença prolatada pelo Juízo da 1a Vara Cível da Comarca de Diamantino/MT, que julgou improcedentes os pedidos formulados na Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, cumulada com ressarcimento ao erário, ajuizada em face de Erival Capistrano de Oliveira, Emerson Flávio De Andrades, Sarah Gonçalves Gomes, Cleide Maria Anzil, Ademir Benedito Saldanha Da Silva, VGA Construção Civil Ltda-Me, Marcos Antonio Tolentino de Barros e Karolina Michelle de Barros Guerra.

Em suas razões recursais, o
Parquet
sustenta, em síntese: (i) a irretroatividade da Lei n. 14.230/2021 ao presente feito, por ter sido a ação ajuizada em 2011, sob a égide da redação original da Lei n. 8.429/1992; e (ii) subsidiariamente, que o conjunto probatório demonstra o dolo específico dos requeridos, em razão da montagem retroativa do processo licitatório em um único dia, da contratação de empresa sem habilitação técnica e do padrão sistemático de irregularidades verificado em outras onze ações civis públicas ajuizadas contra o mesmo grupo de agentes. Requer a reforma integral da sentença, com a condenação solidária dos requeridos ao ressarcimento ao erário no valor atualizado de R$ 99.427,66.

Apenas o requerido Emerson Flávio de Andrades apresentou contrarrazões (id. 339134557), pugnando pelo desprovimento do recurso, com arguição de preclusão lógica em razão do pedido de julgamento antecipado formulado pelo próprio Ministério Público, e defendendo a ausência de individualização de conduta ímproba em seu desfavor, na medida em que sua atuação, como Secretário de Administração e Finanças, limitava-se ao atesto de disponibilidade orçamentária.

Os demais requeridos, Erival Capistrano de Oliveira, Sarah Gonçalves Gomes, Cleide Maria Anzil, Marcos Antônio Tolentino de Barros, Karolina Michelle de Barros Guerra, VGA Construção Civil Ltda ME e Ademir Benedito Saldanha da Silva, não apresentaram contrarrazões ao recurso, conforme certidão de decurso de prazo (id. 339134558).

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio do parecer da lavra do Dr. Edmilson da Costa Pereira, opina pelo provimento do apelo (id. 339134551).

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Eminentes Pares,

Conforme relatado, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso insurge-se contra a sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados na Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, ajuizada em razão de supostas irregularidades no procedimento licitatório Carta Convite n. 46/2009, destinado à reforma do Ginásio de Esportes Darcy Capistrano de Oliveira, no Município de Diamantino/MT.

Extrai-se dos autos que a demanda teve origem em denúncia anônima recebida pelo Ministério Público, em agosto de 2009, noticiando que a reforma do referido Ginásio de Esportes, localizado no Bairro Buriti daquele Município, estava sendo executada sem a realização de prévio procedimento licitatório, sem contrato, sem planilha de execução e sem edital.

As investigações deflagradas no âmbito dos Procedimentos GEAP n. 002272-022/2009 e GEAP n. 000433-001/2011 revelaram que a obra já se encontrava em execução pela empresa VGA Construção Civil Ltda-ME quando foi iniciada a formalização do procedimento licitatório, na modalidade Carta Convite n. 46/2009.

A Comissão de Licitação, composta pelos requeridos Sarah Gonçalves Gomes, Cleide Maria Anzil e Emerson Flávio de Andrades, teria realizado todos os atos administrativos internos do certame, solicitação de serviços, autorização de abertura, consulta orçamentária, resposta à consulta, emissão do Convite e entrega das cartas às empresas convidadas — em um único dia, 12 de agosto de 2009.

O Ministério Público sustentou, ainda, que a empresa vencedora VGA Construção Civil Ltda-ME, representada pelos sócios Marcos Antônio Tolentino de Barros e Karolina Michelle de Barros Guerra, não possuía registro regular no CREA à época da licitação, tendo-o obtido somente em janeiro de 2010, meses após a homologação do certame pelo então Prefeito Erival Capistrano de Oliveira. A obra contratada pelo valor de R$ 30.822,00 não foi concluída, e o ginásio permaneceu abandonado.

Instadas as partes a especificarem as provas que pretendiam produzir, o Apelante reiterou seu posicionamento pela suficiência da prova documental e requereu o julgamento antecipado da lide (id. 204797348). Apenas o réu Emerson Flávio de Andrades pleiteou a produção de prova testemunhal (id. 205310713).

Após, adveio a sentença recorrida, que, em julgamento antecipado, julgou totalmente improcedentes os pedidos formulados na inicial, com fundamento na ausência de comprovação do dolo específico exigido pela Lei n. 14.230/2021 e na insuficiência da prova do dano ao erário.

Antes de adentrar ao mérito recursal, impõe-se fixar o regime jurídico aplicável, questão que é, ao mesmo tempo, preliminar e decisiva para o deslinde da controvérsia.

O Apelante sustenta a irretroatividade da Lei n. 14.230/2021 ao presente feito, argumentando que, por ter a ação sido ajuizada em 2011, sob a égide da redação original da Lei n. 8.429/1992, o julgamento do mérito deveria observar a legislação vigente à época do ajuizamento, sem a exigência de dolo específico.

A meu ver, a tese não merece acolhida. Explico.

Sabe-se que o Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Agravo em Recurso Extraordinário n. 843.989/PR, paradigma do Tema n. 1.199 da repercussão geral, sob a relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, fixou as seguintes teses, de observância obrigatória por força do art. 927, inciso III, do CPC:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se — nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA — a presença do elemento subjetivo — DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 — revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa —, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

Depreende-se, com clareza, da tese firmada no Tema 1.199, que a Lei n. 14.230/2021 aplica-se aos processos em curso sem condenação transitada em julgado, como é o caso dos presentes autos.

A exigência de dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, nos termos dos artigos 9o, 10 e 11 da Lei n. 8.429/1992 em sua redação atual, é de observância imediata e imperativa neste feito.

Esta Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo já se manifestou nesse mesmo sentido em reiteradas oportunidades, aplicando a exigência do dolo específico a processos em curso, inclusive em hipóteses envolvendo irregularidades licitatórias de igual ou maior gravidade objetiva.

Nesse sentido, confira-se o seguinte precedente desta Câmara:

“A Lei n. 14.230/2021 aplica-se imediatamente aos processos em curso, exigindo a comprovação de dolo específico para a caracterização dos atos de improbidade administrativa. A responsabilização de agentes públicos por improbidade administrativa depende da demonstração inequívoca de intenção de lesar o erário ou de obter vantagem indevida. O fracionamento indevido de despesas e a contratação direta sem licitação, desacompanhados de prova de dano ao erário e dolo específico, configuram mera irregularidade administrativa, e não ato ímprobo.” (Ap. Cível n. 1000605-76.2020.8.11.0023, Rel. Des. Márcio Vidal, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 27.01.2026).

Afastada, portanto, a tese de irretroatividade da lei, passa-se à análise do mérito recursal, sob o prisma da exigência de dolo específico e de dano efetivo ao erário.

A Lei de Improbidade Administrativa, em sua redação atual, condiciona a responsabilização à presença do dolo específico, assim definido pelo art. 1o, §2o: “Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9o, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.”

Não basta, pois, a constatação de ilegalidade, deficiência procedimental ou inobservância de formalidades. Exige-se prova robusta de que o agente público agiu deliberadamente para enriquecer-se ilicitamente, causar prejuízo patrimonial ou violar princípios administrativos com fim ilícito. A modificação legislativa buscou, precisamente, diferenciar a improbidade administrativa, que agora requer intenção clara de cometer o ato ilícito, das simples irregularidades administrativas ou ilegalidades destituídas de má-fé.

No caso vertente, muito embora a instrução documental tenha evidenciado a existência de falhas no procedimento licitatório, não há nos autos prova direta ou indiciária idônea, robusta e inequívoca, de que os requeridos tenham atuado com a consciência e a vontade voltadas à prática de fraude, ao benefício indevido de terceiros ou ao propósito deliberado de causar lesão ao patrimônio público municipal.

O contexto dos fatos, amplamente narrado nos autos, revela que o Município de Diamantino atravessava, à época, período de intensa instabilidade político-administrativa, com alternância constante na chefia do Executivo Municipal em razão de decisões interlocutórias do Juízo Eleitoral e do Tribunal Regional Eleitoral. Essa conjuntura, reconhecida pelo próprio juízo sentenciante, cria razoável dúvida sobre a atribuição precisa das condutas e sobre a existência do elemento volitivo doloso exigido pela atual sistemática da Lei de Improbidade Administrativa.

No que toca especificamente à alegada montagem do procedimento licitatório em um único dia, é certo que tal fato representa irregularidade formal grave, reconhecida inclusive pelo Tribunal de Contas do Estado. Todavia, a constatação de irregularidade formal, por mais acentuada que seja, não equivale, automaticamente, à demonstração do dolo específico exigido pela lei. Nos termos da jurisprudência desta Câmara:

“[...] não há nos autos prova cabal de que os réus agiram com a intenção consciente de violar os princípios da administração pública, tampouco há prova de favorecimento indevido ou de percepção de qualquer vantagem.” (Ap. Cível n. 0002697-16.2011.8.11.0041, Rel. Des. Márcio Vidal, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo).

Não há, nos autos, notícia de dissimulação intencional e comprovada das contratações com propósito de enriquecimento ilícito, de repartição de vantagens entre os envolvidos, de ocultação de valores percebidos indevidamente, ou de qualquer outro elemento que revele, de forma inequívoca, a má-fé qualificada exigida pela lei. O conluio prévio entre os requeridos, pressuposto indispensável à configuração do esquema fraudulento descrito na inicial, não restou demonstrado por meio de prova concreta e segura.

No tocante à alegação de simulação do procedimento licitatório, embora os elementos constantes dos autos revelem irregularidades relevantes, tais como a concentração de atos administrativos em curto espaço temporal, a execução da obra anteriormente à formalização do certame e a participação de empresa que, à época, não detinha habilitação técnica, essas circunstâncias, por si sós, não se mostram suficientes para comprovar, de forma inequívoca, a criação dolosa de documentos falsos com o propósito específico de fraudar a licitação.

Com efeito, o conjunto probatório aponta para indícios consistentes de possível irregularidade administrativa e até mesmo de eventual simulação procedimental; todavia, não há demonstração robusta de falsidade material ou ideológica dos documentos, tampouco prova direta ou indiciária qualificada de que os agentes tenham atuado com vontade livre e consciente de produzir resultado ilícito, nos termos exigidos pela redação vigente da Lei n. 8.429/1992.

Nessa perspectiva, a gravidade dos fatos narrados não autoriza, por si só, a conclusão pela prática de ato de improbidade administrativa, sob pena de se admitir responsabilização fundada em presunções, em descompasso com o atual regime jurídico que exige a comprovação do dolo específico e do efetivo prejuízo ao erário.

Quanto à ausência de registro da empresa contratada no CREA à época da licitação, embora se trate de requisito de habilitação técnica exigido pelo art. 30 da Lei n. 8.666/1993 e pelo edital, esse vício, por si só, não autoriza presumir que os membros da Comissão de Licitação tinham conhecimento efetivo da irregularidade e agiram em conluio para ocultá-la.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que a responsabilização administrativa por improbidade requer dolo específico, que não se extrai dos autos diante da negativa constante de má-fé e da inexistência de demonstração de enriquecimento indevido.

Idêntica conclusão se aplica quanto ao requerido Emerson Flávio de Andrades. Conforme narrado nas contrarrazões e não infirmado pelo acervo probatório, sua atuação, na condição de Secretário de Administração e Finanças, restringia-se ao atesto de disponibilidade orçamentária, ato de natureza essencialmente vinculada, inerente à função, sem sobreposição às atribuições exclusivas dos membros deliberativos da Comissão Permanente de Licitação.

A tentativa de equiparar a subscrição de atos administrativos em razão do cargo ao dolo específico exigido pela LIA carece de fundamento probatório.

No mesmo sentido, a referência do Ministério Público à existência de outras onze ações civis públicas contra o mesmo grupo de agentes, embora relevante do ponto de vista indiciário, não supre a ausência de prova concreta do elemento volitivo nos presentes autos, até porque cada ação civil pública é autônoma e exige, individualmente, a demonstração do dolo específico a partir das provas nela produzidas. A reiteração de supostas irregularidades em outros processos não dispensa, nem substitui, a comprovação do dolo neste feito específico.

Esse entendimento encontra respaldo no julgado recente deste Sodalício:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DIRETA SEM LICITAÇÃO E SUPOSTO FRACIONAMENTO DE DESPESA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. APLICAÇÃO IMEDIATA DA LEI No 14.230/2021 AOS PROCESSOS EM CURSO. AUSÊNCIA DE PROVAS CONCRETAS DE CONLUIO, DANO AO ERÁRIO, ENRIQUECIMENTO ILÍCITO OU VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. NÃO CONFIGURAÇÃO DE ATO ÍMPROBO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Trata-se de Recurso de Apelação cível interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa proposta em face de Juviano Lincoln, então Prefeito do Município de Diamantino/MT, e de Orlando Gonçalves, ex-Secretário Municipal de Administração, pela contratação direta da empresa E. C. Oliveira – ME para prestação de serviços de assessoria administrativa no valor de R$ 166.614,51, sem licitação.

II. Questão em discussão

2. A controvérsia reside em apurar se a conduta dos Apelados, ao procederem à contratação da empresa mencionada por meio de três processos administrativos distintos com fundamento no art. 24, II, da Lei n. 8.666/1993, sem prévia licitação, configurou ato de improbidade administrativa, com ou sem dano ao erário, à luz da Lei n. 8.429/1992, com as alterações da Lei n. 14.230/2021.

3. Avalia-se ainda se a alegada fragmentação da despesa, ausência de justificativa técnica e suposta sobreposição de funções com o quadro efetivo de servidores demonstrariam dolo específico necessário à responsabilização dos agentes públicos.

III. Razões de decidir

4. A jurisprudência do STF, em sede de repercussão geral (Tema 1.199), assentou a aplicação imediata da L. no 14.230/2021 aos processos em curso, mesmo que os fatos tenham ocorrido sob a égide da redação anterior, desde que inexista trânsito em julgado.

5. A nova redação da Lei no 8.429/1992 passou a exigir a comprovação do dolo específico como elemento essencial à configuração dos atos ímprobos.

6. O conjunto probatório não demonstra, de forma inequívoca, a intenção deliberada dos recorridos de lesar o erário, obter vantagem indevida ou violar princípios administrativos com fim ilícito, uma vez que ausente demonstração de que os serviços contratados não foram efetivamente prestados, tampouco prova de sobrepreço, superfaturamento ou direcionamento indevido da contratação.

7. A reiteração de contratos com valores dentro do limite legal para dispensa de licitação, ainda que possa sugerir prática administrativa questionável, não configura, por si, conduta dolosa qualificada.

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso de apelação desprovido.

Tese de julgamento:

1. As alterações promovidas pela L. no 14.230/2021 aplicam-se de forma imediata aos processos em curso, nos termos do Tema 1.199 do STF.

2. A responsabilização por improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, não se admitindo imputação com base em indícios ou irregularidades meramente formais.

3. A contratação direta de empresa sem licitação, mesmo reiterada, sem a comprovação de prejuízo ao erário, dolo ou desvio de finalidade, não configura, por si, ato ímprobo.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 4o; L. no 8.429/1992, arts . 9o, 10, 11, e 12, na redação da L. no 14.230/2021. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989 (Tema 1.199), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário; STJ, AgInt no AREsp 1.125.411/AL, Rel. Min. Manoel Erhardt, 1a Turma, j. 23.06.2022. (TJMT, RAC 0000068-93.2016.8.11.0005, Rel. Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 19.08.2025). Negritei.

Além da ausência de dolo, a pretensão de ressarcimento ao erário esbarra na insuficiência da prova do dano efetivo, requisito igualmente indispensável à configuração do ato de improbidade previsto no art. 10, inciso VIII, da Lei n. 8.429/1992, na sua redação atual.

A redação vigente exige que o ato ímprobo lesivo ao erário resulte em perda patrimonial “efetiva e comprovada”, afastando a responsabilização por dano presumido ou
in re ipsa
.

No caso concreto, o Ministério Público não produziu laudo pericial oficial que demonstrasse sobrepreço, superfaturamento ou incompatibilidade entre os valores contratados e os praticados pelo mercado à época. Ao contrário, os elementos técnicos carreados pela defesa do requerido Emerson Flávio de Andrades indicam compatibilidade entre o valor da contratação (R$ 30.822,00) e o referencial de preços da Secretaria de Infraestrutura do Estado (SINFRA), o que fragiliza a pretensão de ressarcimento.

A circunstância de a obra não ter sido concluída, embora relevante do ponto de vista administrativo e social, não supre, por si só, a necessidade de prova do efetivo desfalque patrimonial, em especial ante a notícia de que não houve pagamento integral à empresa contratada. Sem a demonstração inequívoca de que houve efetiva saída de recursos dos cofres municipais por valor incompatível com o serviço realizado, não se viabiliza a condenação ao ressarcimento pretendida.

Nesse sentido, colaciona-se o seguinte julgado:

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REQUISITOS DO ATO ÍMPROBO. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame Trata-se de apelação interposta pelo Ministério Público contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação de improbidade administrativa ajuizada contra particulares e agentes públicos, sob a alegação de fraude em procedimentos licitatórios e prejuízo ao erário. O juízo de origem concluiu pela ausência de elementos suficientes para caracterização dos atos ímprobos, especialmente à luz da nova redação conferida pela Lei no 14.230/2021 à Lei no 8.429/1992.

II. Questão em discussão

2. As questões submetidas à apreciação são:

(i) saber se houve a prática de atos de improbidade administrativa por parte dos réus, nos termos dos arts. 10 0 e 11 1, inciso V, da Lei no 8.429 9/1992;

(ii) verificar a existência de dolo específico e de dano efetivo ao erário, exigidos pela legislação atual;

(iii) aferirse o conjunto probatório autoriza a condenação dos réus pela prática de atos ímprobos.

III. Razões de decidir

3. A reforma legislativa promovida pela Lei no 14.230/2021 passou a exigir, para a configuração de atos ímprobos nos termos do art. 10 da LIA, a comprovação de conduta dolosa e de dano efetivo ao erário, afastando a responsabilização por culpa e por dano presumido (in re ipsa).

4. Quanto ao art. 11, a mesma lei restringiu a aplicação às condutas tipificadas em rol taxativo, exigindo dolo específico.

5. O conjunto probatório não demonstrou a existência de perda patrimonial efetiva, nem dolo específico dos réus, requisitos indispensáveis à caracterização de ato ímprobo.

6. A alegada fraude nos processos licitatórios não foi suficientemente comprovada nos autos, tampouco identificada qual licitação específica teria sido manipulada. 7. A ausência de prova inequívoca de que os réus agiram com vontade consciente de produzir resultado ilícito inviabiliza a condenação por improbidade administrativa.

IV.Dispositivo e tese

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento: 1. Para a configuração de ato de improbidade administrativa com fundamento nos arts. 10 e 11 da LIA, exige-se a presença de dolo específico e, no caso do art. 10, a comprovação de dano efetivo ao erário. 2. A ausência desses elementos, ainda que presentes indícios de irregularidade, impede a responsabilização dos agentes por improbidade administrativa. (TJMG, Ap. Cível 1.0000.24.422556-1/001, Rel. Des. Pedro Bitencourt Marcondes, 19a Câmara Cível, j. 17.07.2025).

Por derradeiro, cumpre registrar que a improcedência da presente ação de improbidade não importa em atestado de regularidade das condutas apuradas. As irregularidades formais verificadas no procedimento licitatório Carta Convite n. 46/2009, o abandono da obra e os prejuízos daí decorrentes para a comunidade do Bairro Buriti podem, em tese, ensejar a responsabilização dos envolvidos nas esferas administrativa, civil comum e criminal, a depender das provas produzidas em cada âmbito.

A improbidade administrativa, contudo, à luz da sistemática vigente, exige elemento volitivo qualificado que, na hipótese, não restou demonstrado.

Pelo exposto, com fundamento nas teses firmadas no Tema 1.199 do STF e na jurisprudência consolidada desta Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo acerca da exigência de dolo específico para a configuração de atos de improbidade administrativa,
NEGO PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação Cível, interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, mantendo inalterada a sentença combatida.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 22/04/2026