Tribunal: TJMT
Processo: 1003048-47.2019.8.11.0051
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-05-19
Data de publicação: 2026-05-28

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. ÁREA DE TITULARIDADE PRIVADA. AUSÊNCIA DE NEXO CAUSAL. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL SUBJETIVA. VÍCIO NO MOTIVO DO ATO. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Apelação interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou procedente ação declaratória ajuizada pelo Município de Campo Verde, para declarar a nulidade do Auto de Infração no 116399/2008, lavrado pela SEMA/MT, no âmbito do Processo Administrativo no 609.812/2008, em razão de suposta supressão de 1,7 hectare de vegetação em área de preservação permanente, com imposição de multa administrativa de R$ 8.500,00.
2. A sentença reconheceu vício de legalidade no motivo do ato administrativo, por entender que a área autuada, identificada como clube de lazer “Sol de Verão”, não integrava o patrimônio municipal, mas pertencia a particular, conforme documentação imobiliária e conferência das coordenadas constantes dos autos.
II. Questão em discussão
3. Há três questões em discussão: (i) saber se deve prevalecer a presunção de legitimidade e veracidade do auto de infração ambiental lavrado contra o Município; (ii) saber se a prova judicial demonstrou que a área autuada era de titularidade privada, afastando o nexo entre o ente municipal e a infração ambiental; e (iii) saber se a multa administrativa pode subsistir sem demonstração de conduta, dolo ou culpa e nexo causal atribuíveis ao Município.
III. Razões de decidir
4. A presunção de legitimidade e veracidade do ato administrativo é relativa e cede diante de prova judicial capaz de demonstrar a inconsistência do pressuposto fático que fundamentou a autuação.
5. A documentação imobiliária, a matrícula no 6.963 e a conferência das coordenadas indicadas pela própria fiscalização estadual demonstram que a área da suposta infração se inseria em imóvel particular, sem comprovação de propriedade, posse, administração ou exploração municipal.
6. A ausência de memorial técnico com ART na fase administrativa não convalida a autuação quando o conjunto probatório judicial evidencia vício no motivo do ato sancionador.
7. A responsabilidade administrativa ambiental possui natureza subjetiva, exigindo demonstração de conduta, dolo ou culpa e nexo causal entre o autuado e o dano, não se admitindo a imposição de sanção a terceiro por fato praticado por outrem.
8. A revisão judicial do auto de infração não configura substituição do mérito administrativo, mas controle de legalidade dos pressupostos do ato sancionador, especialmente quanto à autoria e ao nexo causal.
9. A discussão sobre a proporcionalidade da multa perde relevância diante da nulidade da autuação por ausência de legitimidade passiva do Município e por vício no pressuposto fático da sanção.
IV. Dispositivo e tese
10. Recurso de apelação desprovido. Honorários advocatícios majorados para R$ 2.500,00, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.
Tese de julgamento: “1. A presunção de legitimidade do auto de infração ambiental é relativa e pode ser afastada por prova judicial que demonstre vício no pressuposto fático da autuação. 2. A multa administrativa ambiental não subsiste quando dirigida a ente público sem demonstração de propriedade, posse, administração, omissão juridicamente relevante ou qualquer nexo causal com a área degradada. 3. A responsabilidade administrativa ambiental exige demonstração de conduta atribuível ao autuado, com dolo ou culpa e nexo causal, não se confundindo com a responsabilidade civil ambiental.”

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1003048-47.2019.8.11.0051
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Liminar]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). TATIANE COLOMBO]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE CAMPO VERDE - CNPJ: 24.950.495/0001-88 (APELADO), MUNICIPIO DE CAMPO VERDE - CNPJ: 24.950.495/0001-88 (REPRESENTANTE), MATO GROSSO GOVERNO DO ESTADO - CNPJ: 03.507.415/0032-40 (APELADO), CASA CIVIL DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0007-30 (REPRESENTANTE), MARCIANO OLIVEIRA MONTEIRO - CPF: 993.629.701-63 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELANTE)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1o VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2a VOGAL, EXMA. SRA. DRA. TATIANE COLOMBO (CONVOCADA).

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. ÁREA DE TITULARIDADE PRIVADA. AUSÊNCIA DE NEXO CAUSAL. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL SUBJETIVA. VÍCIO NO MOTIVO DO ATO. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1.
Apelação interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou procedente ação declaratória ajuizada pelo Município de Campo Verde, para declarar a nulidade do Auto de Infração no 116399/2008, lavrado pela SEMA/MT, no âmbito do Processo Administrativo no 609.812/2008, em razão de suposta supressão de 1,7 hectare de vegetação em área de preservação permanente, com imposição de multa administrativa de R$ 8.500,00.

2.
A sentença reconheceu vício de legalidade no motivo do ato administrativo, por entender que a área autuada, identificada como clube de lazer “Sol de Verão”, não integrava o patrimônio municipal, mas pertencia a particular, conforme documentação imobiliária e conferência das coordenadas constantes dos autos.

II. Questão em discussão

3. Há três questões em discussão: (i) saber se deve prevalecer a presunção de legitimidade e veracidade do auto de infração ambiental lavrado contra o Município; (
ii
) saber se a prova judicial demonstrou que a área autuada era de titularidade privada, afastando o nexo entre o ente municipal e a infração ambiental; e (
iii
) saber se a multa administrativa pode subsistir sem demonstração de conduta, dolo ou culpa e nexo causal atribuíveis ao Município.

III. Razões de decidir

4. A presunção de legitimidade e veracidade do ato administrativo é relativa e cede diante de prova judicial capaz de demonstrar a inconsistência do pressuposto fático que fundamentou a autuação.

5. A documentação imobiliária, a matrícula no 6.963 e a conferência das coordenadas indicadas pela própria fiscalização estadual demonstram que a área da suposta infração se inseria em imóvel particular, sem comprovação de propriedade, posse, administração ou exploração municipal.

6. A ausência de memorial técnico com ART na fase administrativa não convalida a autuação quando o conjunto probatório judicial evidencia vício no motivo do ato sancionador.

7. A responsabilidade administrativa ambiental possui natureza subjetiva, exigindo demonstração de conduta,
dolo ou culpa e nexo causal entre o autuado e o dano, não se admitindo a imposição de sanção a terceiro por fato praticado por outrem.

8. A revisão judicial do auto de infração não configura substituição do mérito administrativo, mas controle de legalidade dos pressupostos do ato sancionador, especialmente quanto à autoria e ao nexo causal.

9. A discussão sobre a proporcionalidade da multa perde relevância diante da nulidade da autuação por ausência de legitimidade passiva do Município e por vício no pressuposto fático da sanção.

IV. Dispositivo e tese

10. Recurso de apelação desprovido. Honorários advocatícios majorados para R$ 2.500,00, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.

Tese de julgamento:
“1. A presunção de legitimidade do auto de infração ambiental é relativa e pode ser afastada por prova judicial que demonstre vício no pressuposto fático da autuação. 2. A multa administrativa ambiental não subsiste quando dirigida a ente público sem demonstração de propriedade, posse, administração, omissão juridicamente relevante ou qualquer nexo causal com a área degradada. 3. A responsabilidade administrativa ambiental exige demonstração de conduta atribuível ao autuado, com dolo ou culpa e nexo
causal, não se confundindo com a responsabilidade civil ambiental.”

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
Estado de Mato Grosso
contra a sentença proferida pelo Juízo da 1a Vara Cível da Comarca de Campo Verde, nos autos da
ação declaratória de nulidade de ato administrativo
ajuizada pelo
Município de Campo Verde
, em que se pretendeu a desconstituição do
Auto de Infração no 116399/2008
, lavrado pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente — SEMA/MT, no âmbito do
Processo Administrativo no 609.812/2008
.

Na origem, o Município autor alegou que foi indevidamente autuado pela suposta destruição de
1,7 hectare de vegetação em área de preservação permanente
, tendo sido imposta multa administrativa no valor de
R$ 8.500,00
. Sustentou, contudo, que a área indicada no auto de infração não integrava o patrimônio público municipal, mas pertencia a particular, onde funcionava o clube de lazer denominado
“Sol de Verão”
, razão pela qual inexistiria nexo causal entre qualquer conduta municipal e a infração ambiental imputada.

O Juízo de primeiro grau julgou procedentes os pedidos iniciais, reconhecendo vício de legalidade no elemento
motivo
do ato administrativo. Concluiu que as informações constantes dos autos, em especial aquelas relativas à matrícula imobiliária e às coordenadas da área autuada, demonstravam que o imóvel não pertencia ao Município de Campo Verde, mas a particular, razão pela qual declarou a nulidade do Auto de Infração no 116399/2008 e de todos os atos decorrentes do Processo Administrativo no 609.812/2008. A tutela de urgência anteriormente concedida foi confirmada, com a suspensão definitiva da exigibilidade da multa, sendo o Estado condenado ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios fixados em R$ 2.000,00.

Inconformado, o Estado de Mato Grosso interpôs apelação. Em suas razões, sustenta, preliminarmente, a tempestividade recursal e requer a atribuição de efeito suspensivo ao recurso. No mérito, afirma que o auto de infração e o relatório técnico da SEMA gozam de presunção de legitimidade e veracidade, cabendo ao Município desconstituí-los mediante prova robusta. Defende que a vistoria realizada in loco teria constatado que as coordenadas indicadas no auto recaíam, à época dos fatos, sobre área de lazer de domínio público municipal. Aduz, ainda, que o Município não teria apresentado memorial descritivo com polígonos e vértices da área, devidamente acompanhado de ART e subscrito por responsável técnico, razão pela qual não teria afastado a validade do procedimento
administrativo. Também sustenta a razoabilidade e proporcionalidade da multa aplicada.

O apelado apresentou contrarrazões, defendendo a manutenção integral da sentença. Afirma que a prova dos autos demonstra que a área autuada era particular, jamais tendo pertencido ao Município ou sido por ele administrada. Destaca que o próprio auto de infração menciona o clube de lazer “Sol de Verão”; que documentos imobiliários indicam a titularidade privada da área; e que as coordenadas informadas pelo fiscal da SEMA, quando confrontadas com a matrícula no 6.963, inserem-se dentro do perímetro de imóvel pertencente a particular.

F
oi certificada a ausência de manifestação do Ministério Público no prazo legal.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
Estado de Mato Grosso
contra a sentença proferida pelo Juízo da 1a Vara Cível da Comarca de Campo Verde, nos autos da
ação declaratória de nulidade de ato administrativo
ajuizada pelo
Município de Campo Verde
, em que se pretendeu a
desconstituição do
Auto de Infração no 116399/2008
, lavrado pela

SEMA/MT, no âmbito do
Processo Administrativo no 609.812/2008
.

A controvérsia devolvida ao Tribunal consiste em definir se deve subsistir a sentença que declarou nulo o Auto de Infração no 116399/2008, lavrado contra o Município de Campo Verde, em razão da suposta supressão de vegetação em área de preservação permanente, ou se deve prevalecer a presunção de legitimidade do ato administrativo ambiental, como sustenta o Estado apelante.

A matéria exige exame cuidadoso porque envolve, de um lado, a tutela constitucional do meio ambiente ecologicamente equilibrado, assegurada pelo art. 225 da Constituição Federal, e, de outro, a necessidade de que a sanção administrativa ambiental recaia sobre sujeito efetivamente vinculado à conduta infracional. O dever de proteção ambiental é rigoroso, mas não dispensa a Administração Pública de demonstrar, ao menos em grau suficiente, a existência de conduta, autoria, nexo causal e elemento subjetivo quando se trata de responsabilidade administrativa sancionadora.

A
sentença deve ser mantida.

Conforme documentado nos autos, o Auto de Infração no 116399/2008 foi lavrado em face do Município de Campo Verde em razão da supressão de 1,7 hectare de vegetação
em área de preservação permanente, tendo a Administração ambiental indicado como local da ocorrência a área de lazer denominada “Sol de Verão”.

A própria identificação do local, contudo, revelou-se ponto sensível da autuação, pois o Município sustentou, desde a origem, que tal área não integrava o patrimônio público municipal, mas correspondia a imóvel particular.

É certo que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e veracidade. Essa presunção, entretanto, é relativa. Não transforma a narrativa administrativa em verdade imune à prova contrária, nem autoriza a manutenção de sanção quando o conjunto probatório judicial evidencia a inconsistência do pressuposto fático que serviu de base ao ato sancionador.

A sentença examinou precisamente esse ponto
, dado que
o
Juízo de origem concluiu que a área em que se constatou a suposta irregularidade ambiental não pertencia ao Município, mas a particular
, destacando a matrícula no 6.963 do Serviço de Registro de Imóveis local, relacionada ao imóvel em que teria ocorrido o dano ambiental.

Segundo a decisão, a análise das coordenadas constantes da matrícula, quando convertidas para o sistema tradicional, estabeleceu perímetro que englobava a coordenada
informada pelo fiscal da SEMA no auto de infração, isto é, S15o32'44'' e W55o08'31''.

Esse fundamento não foi adequadamente infirmado pelo Estado apelante. O recurso insiste na presunção de validade do ato administrativo e na alegação de ausência de memorial técnico com ART apresentado pelo Município na via administrativa.

Contudo, a discussão judicial não se limita ao que foi produzido no processo administrativo. Uma vez submetida a controvérsia ao Poder Judiciário, cabe ao magistrado valorar o conjunto probatório disponível nos autos, especialmente quando a questão central é a correspondência entre as coordenadas da autuação e a titularidade da área atingida.

A prova referida na sentença, longe de se apoiar em mera alegação unilateral do Município,
ampara-se em documentação imobiliária e na conferência das coordenadas indicadas pela própria fiscalização estadual
.

Com efeito, a
s contrarrazões reforçam que a matrícula no 6.963, os documentos relativos à cadeia dominial e a localização do clube “Sol de Verão”
demonstram que a área era particular, não havendo elemento concreto que comprove a posse, propriedade, administração ou exploração municipal do local
.

Nessa perspectiva, a ausência de memorial técnico com ART na fase administrativa não tem, por si só, o efeito de convalidar a autuação. O que importa, para a subsistência da sanção, é a existência de pressuposto fático válido. Se a prova judicial posterior permite identificar que a coordenada da infração se insere em área de titularidade privada, o motivo do ato administrativo fica comprometido. O vício não reside apenas em eventual dúvida formal quanto à delimitação da área, mas na atribuição da infração ao ente municipal sem demonstração segura de que ele fosse proprietário, possuidor, administrador ou responsável direto ou indireto pela supressão vegetal.

A responsabilidade administrativa ambiental, diversamente da responsabilidade civil ambiental, possui natureza subjetiva. O Superior Tribunal de Justiça consolidou orientação no sentido de que a responsabilidade administrativa por infração ambiental exige demonstração de dolo ou culpa e nexo causal entre a conduta do autuado e o dano, não se admitindo que terceiro responda objetivamente por fato praticado por outrem.

Esse entendimento ajusta-se ao caso
, dado que a
responsabilização administrativa sancionadora não pode repousar exclusivamente na gravidade abstrata do dano ambiental, nem na amplitude do conceito de poluidor previsto na Lei no 6.938/1981.

Ainda que o art. 3o, IV, da referida lei compreenda como poluidor aquele que direta ou indiretamente contribui para a degradação ambiental, a imposição de multa
administrativa exige a identificação de conduta atribuível ao autuado, com demonstração mínima de participação, omissão juridicamente relevante ou culpa.

Com base apenas nas informações disponíveis nos autos, não se identifica conduta municipal concreta que tenha causado, favorecido ou permitido a supressão de vegetação. O Estado afirma que a área seria, à época, de domínio público municipal, mas a prova documental valorada na sentença aponta em sentido oposto. Também não há demonstração de que o Município administrasse o clube “Sol de Verão”, exercesse posse sobre o imóvel, tivesse autorizado a supressão ou se omitido no cumprimento de dever legal específico em relação à área privada indicada.

O argumento do apelante segundo o qual o fato não teria sido negado não é suficiente para alterar a conclusão. A existência do dano ambiental não resolve, por si, a autoria administrativa. A infração pode ter ocorrido, mas a sanção deve recair sobre quem praticou a conduta ou juridicamente contribuiu para ela. A proteção ambiental não se fortalece com a manutenção de multa imposta a sujeito que não possui relação demonstrada com o fato; ao contrário, a legitimidade da tutela ambiental depende da correta identificação do responsável.

Também não prospera a alegação de que a revisão judicial representaria indevida substituição do mérito administrativo. O Judiciário não está reavaliando conveniência ou
oportunidade da atuação ambiental, nem substituindo critério técnico da Administração por juízo discricionário próprio. O controle exercido é de legalidade, voltado à verificação dos pressupostos do ato sancionador. Quando se constata vício no motivo, especialmente pela ausência de nexo entre o autuado e o local da infração, impõe-se a invalidação do ato.

No ponto relativo à proporcionalidade da multa, o recurso também não comporta provimento. A sentença não anulou o auto de infração por excesso no valor da penalidade, mas pela ausência de legitimidade passiva do Município e pelo vício no pressuposto fático da autuação. Assim, ainda que a multa de R$ 8.500,00 pudesse, em tese, encontrar amparo no regime normativo ambiental aplicável, a sanção não subsiste quando dirigida a sujeito cuja responsabilidade administrativa não foi comprovada.

No tocante aos honorários advocatícios, a sentença fixou a verba em R$ 2.000,00, quantia que, considerada a natureza da causa, o valor discutido e o trabalho desenvolvido, não se mostra exorbitante nem desarrazoada. A discussão suscitada pelo Estado acerca do Tema 1255 do Supremo Tribunal Federal não altera a solução do caso, pois não se está diante de verba sucumbencial calculada sobre valor da causa, condenação ou proveito econômico exorbitante. A própria causa possui valor de R$ 8.500,00, correspondente à multa impugnada, conforme registro processual.

Ante o exposto,
nego provimento ao
recurso de apelação
, mantendo integralmente a sentença que declarou a nulidade do Auto de Infração no 116399/2008 e dos atos dele decorrentes no Processo Administrativo no 609.812/2008, bem como confirmou a suspensão definitiva da exigibilidade da multa imposta ao Município de Campo Verde.

Em razão do desprovimento do recurso, majoro os honorários advocatícios em favor do patrono da parte apelada para
R$ 2.500,00
, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os critérios de razoabilidade e proporcionalidade diante do valor da causa e da natureza da demanda.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 19/05/2026