Tribunal: TJMT
Processo: 1006921-90.2016.8.11.0041
Órgão julgador: RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-25
Data de publicação: 2026-03-08

Ementa:
E M E N T A
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE LOCAÇÃO DE VEÍCULOS. AUSÊNCIA DE REQUISITOS DE CERTEZA, LIQUIDEZ E EXIGIBILIDADE. RECURSO NÃO PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Apelação cível contra sentença que julgou procedentes embargos à execução opostos pelo ente municipal, declarando nula a execução e extinguindo o processo com resolução de mérito.
II. Questão em discussão
2. Há duas questões em discussão: (i) saber se houve conversão do feito executivo em ação de cobrança, tornando inadequados os embargos à execução; e (ii) saber se o título executivo extrajudicial apresentado preenche os requisitos legais de certeza, liquidez e exigibilidade, especificamente quanto à ausência de atestos fiscais nas notas fiscais dos contratos administrativos.
III. Razões de decidir
3. Os embargos à execução constituem meio defensivo plenamente adequado à natureza do procedimento, não havendo conversão do feito executivo em ação de cobrança. O aditamento da inicial determinado judicialmente visou apenas complementar a documentação probatória necessária à demonstração dos requisitos do título executivo extrajudicial.
4. O título executivo extrajudicial deve preencher os requisitos de certeza, liquidez e exigibilidade, conforme o art. 783 do CPC. Tais requisitos constituem garantias fundamentais que asseguram a legitimidade da atividade executiva estatal e a proteção dos direitos do executado.
5. A ausência de atestos fiscais nas notas fiscais dos contratos administrativos compromete a demonstração da efetiva prestação dos serviços. Em contratos administrativos de natureza sinalagmática, a obrigação de pagamento pela Administração somente surge com a comprovada execução dos serviços pela contratada.
6. A documentação apresentada não demonstra a realização de conferência técnica, análise qualitativa ou verificação quantitativa dos serviços executados. A inexistência desses elementos essenciais inviabiliza a aplicação do princípio da instrumentalidade das formas.
7. Não há violação ao princípio da vedação à decisão surpresa, pois a parte teve ciência inequívoca das deficiências apontadas e foi contemplada com oportunidade processual adequada para saneamento por meio de emenda à inicial.
IV. Dispositivo e tese
8. Recurso não provido.
Tese de julgamento: "1. Em contratos administrativos de locação de serviços, a obrigação de pagamento pela Administração Pública somente surge com a comprovada execução dos serviços pela contratada, sendo indispensável o atesto fiscal nas notas fiscais para configuração dos requisitos de certeza, liquidez e exigibilidade do título executivo extrajudicial. 2. A ausência de atestos fiscais e de documentação que comprove a efetiva prestação dos serviços inviabiliza a execução forçada, não se aplicando o princípio da instrumentalidade das formas quando não atingida a finalidade do ato."
--------------------------
Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 10, 783, 801, 803, I, e 85, § 11.
Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp n. 2.206.445/SP, Rel. Ministro Antônio Carlos Ferreira, Quarta Turma, j. em 14/10/2025; TJMT, N.U 1002124-07.2022.8.11.0059, Rel. Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 12/02/2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1006921-90.2016.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Pagamento Atrasado / Correção Monetária, Execução Contratual]
Relator:
Des(a).
RODRIGO ROBERTO CURVO

Turma Julgadora:

[DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (APELADO), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (REPRESENTANTE), ITA EMPRESA DE TRANSPORTES LTDA - CNPJ: 01.650.167/0001-60 (APELANTE), EDUARDO JOSE GOMES ZANDONADI - CPF: 548.928.721-72 (ADVOGADO), DEBORA BERGANTIN MEGID AMARO - CPF: 989.196.951-72 (ADVOGADO), JOANA D ARC DE MOURA - CPF: 972.425.941-20 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), ALEXANDRE MATIAS ROCHA JUNIOR - CPF: 026.028.591-92 (ADVOGADO), JOSE ALBERTO COUTO MACIEL - CPF: 004.362.911-34 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE LOCAÇÃO DE VEÍCULOS. AUSÊNCIA DE REQUISITOS DE CERTEZA, LIQUIDEZ E EXIGIBILIDADE. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação cível contra sentença que julgou procedentes embargos à execução opostos pelo ente municipal, declarando nula a execução e extinguindo o processo com resolução de mérito.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão: (i) saber se houve conversão do feito executivo em ação de cobrança, tornando inadequados os embargos à execução; e (
ii
) saber se o título executivo extrajudicial apresentado preenche os requisitos legais de certeza, liquidez e exigibilidade, especificamente quanto à ausência de atestos fiscais nas notas fiscais dos contratos administrativos.

III. Razões de decidir

3. Os embargos à execução constituem meio defensivo plenamente adequado à natureza do procedimento, não havendo conversão
do feito executivo em ação de cobrança. O aditamento da inicial determinado judicialmente visou apenas complementar a documentação probatória necessária à demonstração dos requisitos do título executivo extrajudicial.

4. O título executivo extrajudicial deve preencher os requisitos de certeza, liquidez e exigibilidade, conforme o art. 783 do CPC. Tais requisitos constituem garantias fundamentais que asseguram a legitimidade da atividade executiva estatal e a proteção dos direitos do executado.

5. A ausência de atestos fiscais nas notas fiscais dos contratos administrativos compromete a demonstração da efetiva prestação dos serviços. Em contratos administrativos de natureza sinalagmática, a obrigação de pagamento pela Administração somente surge com a comprovada execução dos serviços pela contratada.

6. A documentação apresentada não demonstra a realização de conferência técnica, análise qualitativa ou verificação quantitativa dos serviços executados. A inexistência desses elementos essenciais inviabiliza a aplicação do princípio da instrumentalidade das formas.

7. Não há violação ao princípio da vedação à decisão surpresa, pois a parte teve ciência inequívoca das deficiências apontadas e foi contemplada com oportunidade processual adequada para saneamento por meio de emenda à inicial.

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso não provido.

Tese de julgamento: "1. Em contratos administrativos de locação de serviços, a obrigação de pagamento pela Administração Pública somente surge com a comprovada execução dos serviços pela contratada, sendo indispensável o atesto fiscal nas notas fiscais para configuração dos requisitos de certeza, liquidez e exigibilidade do título executivo extrajudicial. 2. A ausência de atestos fiscais e de documentação que comprove a efetiva prestação dos serviços inviabiliza a execução forçada,
não se aplicando o princípio da instrumentalidade das formas quando não atingida a finalidade do ato."

--------------------------

Dispositivos relevantes citados:
CPC,
arts
. 10, 783, 801, 803, I, e 85, § 11.

Jurisprudência relevante citada:
STJ,
REsp n. 2.206.445/SP,
Rel.
Ministro Ant
ô
nio Carlos Ferreira, Quarta Turma,
j.
em 14/10/2025
;
TJMT, N.U 1002124-07.2022.8.11.0059, Rel. Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 12/02/2025.

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Trata
-se de apelação cível interposta por
ITA EMPRESA DE TRANSPORTES LTDA
contra a sentença proferida pelo Juízo da
5a Vara Esp. d
e
Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá
(MT)
que, nos autos da ação de cobrança
n.
1006921-90.2016.8.11.0041, julgou procedentes os embargos à execução opostos pelo
MUNICÍPIO DE CUIABÁ
(MT)
nos próprios autos
, declarando nula a execução e extinguindo o processo com resolução de mérito.

Em suas razões recursais, a parte apelante alega que houve erro grosseiro na admissão dos embargos à execução, uma vez que o feito havia sido convertido em ação de cobrança após aditamento da inicial determinado pelo
e.
Tribunal de Justiça. Sustenta que a defesa cabível deveria ter sido apresentada por meio de contestação e não por embargos à execução, configurando erro processual que não pode ser sanado pelo princípio da instrumentalidade das formas.

Argumenta, ainda, que mesmo no caso de execução, os embargos deveriam ter sido opostos em autos apartados, nos termos do art. 914, §1o, do CPC, o que não ocorreu na espécie.

Aduz que a documentação apresentada no aditamento à inicial comprova suficientemente a prestação dos serviços contratados, incluindo notas fiscais, protocolos de recebimento, ordens de serviço e relatórios emitidos pela própria Prefeitura.

Sustenta que as notas fiscais referentes aos Contratos no 050/2009 e no 7453/2012 foram devidamente acompanhadas de documentação comprobatória da efetiva prestação dos serviços de locação de veículos, havendo inclusive
06 (
seis
)
aditivos contratuais que demonstram a continuidade e satisfação com os serviços prestados.

Com base nesses fundamentos, pugna pelo provimento do recurso para reconhecer a conversão do feito em ação de cobrança, declarar
a
revelia do Município em face do erro processual na apresentação da defesa, reconhecer a efetiva prestação dos serviços e condenar o MUNICÍPIO DE CUIABÁ
(MT)
ao pagamento dos valores inadimplidos, no montante de R$ 201.199,33.

Subsidiariamente, requer a anulação da sentença para oportunizar nova manifestação sobre as provas produzidas, em observância ao princípio da não surpresa e da cooperação processual.

Contrarrazões apresentadas pelo MUNICÍPIO DE CUIABÁ
(MT)
, pugnando pelo não provimento do recurso e manutenção da sentença
(Id.
340847374
)
.

O órgão ministerial apresentou parecer no Id.
341233360
, sustentando a ausência de
interesse público que legitimaria a
sua
intervenção
.

É o relatório.

VOTO

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Conforme relatado, trata
-se de
apelação cível interposta por
ITA EMPRESA DE TRANSPORTES LTDA
contra a sentença proferida pelo Juízo da
5a Vara Esp. d
e
Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá
(MT)
que, nos autos da ação de cobrança
n.
1006921-90.2016.8.11.0041, julgou procedentes os embargos à execução opostos pelo
MUNICÍPIO DE CUIABÁ
(MT)
nos próprios autos
, declarando nula a execução e extinguindo o processo com resolução de mérito.

Na origem, a autora alegou que o Município de Cuiabá
(MT)
permaneceu inadimplente em relação aos Contratos Administrativos no
050/2009 e no 7453/2012, referentes à locação de veículos, no valor total de R$ 201.199,33.

1. DA
ALEGADA
CONVERSÃO DO FEITO EM AÇÃO DE COBRANÇA E DA INADEQUAÇÃO DOS EMBARGOS À EXECUÇÃO
.

Preliminarmente, impõe-se analisar a alegação recursal quanto à suposta conversão do feito em ação de cobrança e consequente inadequação da defesa apresentada pelo Município por meio de embargos à execução.

De início, é imperioso registra
r
que
este
e.
Tribunal de Justiça, em julgamento anterior
(Id.
143746174
)
, anulou a sentença de origem e determinou o retorno dos autos para ser oportunizado o aditamento da inicial, em face da ausência de comprovação adequada da prestação dos serviços.

O v. acórdão consignou expressamente que
"inexiste comprovação da prestação dos serviços firmados nas notas fiscais apresentadas, uma vez que não consta(m) o(s) atesto(s) do(s) Fiscal(
is
) nas referidas notas"
, motivo pelo qual concluiu pela
ausência de título executivo extrajudicial hábil à propositura da ação executiva
.

Diante de tais premissas
, ao argumento de que
“
a regra processual preconiza seja oportunizado à parte a regularização do vício, bem ainda o princípio da não surpresa (art. 10, CPC)
”
, entendeu como
possível o aditamento da petição inicial
, determinando o retorno dos autos à origem.

Todavia, diferentemente das razões recursais apresentadas pela parte ora apelante, tenho que o
aditamento à inicial determinado por este
e.
Tribunal de Justiça não teve o condão de alterar a natureza executiva do feito, mas tão somente visou complementar a documentação probatória necessária à demonstração dos requisitos de certeza, liquidez e exigibilidade
do título executivo extrajudicial
, consignando expressamente a determinação para que
“
o Juízo de Origem analise os supracitados requisitos
”
.

Destarte, os embargos à execução apresentados pelo Município
, após expressa determinação judicial proferida pelo d. juízo
a quo
(Id. 340847356),
constituem meio defensivo plenamente adequado à natureza do procedimento
, situação que afasta, portanto, a tese de
revelia do Município em face d
o alegado
erro processual na apresentação da defesa
.

Registre-se, por oportuno, que a jurisprudência do c. Superior Tribunal de Justiça é firme ao dispor que
“a
protocolização de embargos à execução nos próprios autos da ação executiva configura vício procedimental sanável quando a manifestação defensiva é tempestiva e alcança sua finalidade essencial. O princípio da instrumentalidade das formas, consagrado no art. 277 do CPC, autoriza o aproveitamento de atos processuais que, embora formalmente irregulares, alcancem sua finalidade essencial sem causar prejuízo às partes. O sistema processual civil contemporâneo privilegia a efetividade e a solução do mérito em detrimento de exigências meramente formais, especialmente quando observados os direitos constitucionais ao contraditório e à ampla defesa.

(REsp n. 2.206.445/SP,
Rel.
Ministro Ant
ô
nio Carlos Ferreira, Quarta Turma,
j.
em 14/10/2025)
.

Nesses termos,
rejeito
a preliminar suscitada.

2. DA ANÁLISE DOS REQUISITOS DO TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL
.

Superada a questão processual, cumpre examinar se o título executivo extrajudicial apresentado pela exequente
, ora apelante,
preenche os requisitos legais de certeza, liquidez e exigibilidade, conforme exigido pelo art. 783 do Código de Processo Civil.

O
cerne da controvérsia
recursal
reside na executividade de Contratos Administrativos (no 050/2009 e 7453/2012) desacompanhados do
"atesto" formal nas notas fiscais por parte do fiscal do Município de Cuiabá
(MT)
. O ente público, em sede de embargos à execução, sustenta que o título é nulo por ausência de atributo essencial (exigibilidade), conforme o Art. 803,
inciso
I, do CPC.

Pois bem.

Sabe-se que a
execução de título extrajudicial constitui processo de natureza satisfativa que pressupõe, como
conditio
sine

qua
non
, a existência de obrigação dotada dos atributos da certeza, liquidez e exigibilidade, conforme preceitua o art. 783 do Código de Processo Civil. Tais requisitos não constituem meras formalidades processuais, mas sim garantias fundamentais que asseguram a legitimidade da atividade executiva estatal e a proteção dos direitos do executado.

A certeza refere-se à existência indubitável da obrigação jurídica, não comportando dúvidas quanto à sua realidade material e formal. A liquidez caracteriza-se pela determinação precisa do
quantum
debeatur
, permitindo a identificação matemática do valor devido. Já a exigibilidade pressupõe que a obrigação seja atual, vencida e não sujeita a termo ou condição suspensiva.

In
casu
,

conforme já abordado quando da análise da preliminar suscitada,
este
e.
Tribunal de Justiça, em julgamento anterior
(Id.
143746174
)
,
em observância ao art. 801 do CPC e ao princípio da primazia do julgamento de mérito,
determinou o retorno dos autos para ser oportunizado o aditamento da inicial, em face da ausência de comprovação adequada da prestação dos serviços.

A sentença recorrida, ao analisar
a emenda à inicial promovida pela parte ora apelante,
fundamentou-se na compreensão de inexistência dos atestos fiscais exigidos contratualmente nas notas fiscais de novembro e dezembro de 2012. Ademais, destacou a incongruência entre as ordens de serviço juntadas e as respectivas notas fiscais, evidenciando
descompasso temporal e material que compromete a demonstração da efetiva prestação dos serviços. Vejamos:

“Examinando a documentação acostada após o aditamento à inicial, constata-se que
quanto ao Contrato no 050/2009 Foram apresentadas apenas notas fiscais dos meses de novembro e dezembro de 2012, sem os correspondentes atestos fiscais exigidos pelo próprio contrato. Além disso,
As
ordens de serviço juntadas (ID 104470642) não correspondem às notas fiscais apresentadas
.

Quanto ao Contrato no 7453/2012, não foi apresentada qualquer nota fiscal, recebimento, atesto ou documentação hábil vinculada a este contrato
, apenas um relatório geral de abastecimento de veículos (ID 104470654), cujo qual é insuficiente para comprovar a prestação dos serviços.

Protocolos de Recebimento: Os documentos apresentados como “protocolos de recebimento” são insuficientes para demonstrar que houve efetiva conferência e aceitação dos serviços pela Administração, tratando-se de meros registros de entrega de documentos.

Diante disso, cumpre destacar que em contratos administrativos de natureza sinalagmática, como os de locação de serviços ora analisados,
a obrigação de pagamento pela Administração somente surge com a comprovada execução dos serviços pela contratada. Sem tal comprovação, não há como se falar em obrigação certa, líquida e exigível
”.

[sem destaque no original].

Com efeito, a finalidade do atesto fiscal —
consistente na comprovação técnica e administrativa da regular e adequada prestação dos serviços
— não foi atingida por qualquer meio substitutivo, pois os documentos apresentados pela exequente não demonstram a realização de conferência técnica, análise qualitativa ou verificação quantitativa dos serviços executados. A inexistência desses elementos essenciais inviabiliza a incidência do referido princípio, permanecendo hígida e inafastável a exigência contratual de atesto formal.

A
jurisprudência dessa c. Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo dispõe que
“O contrato administrativo firmado entre as partes não possui força executiva suficiente, pois a sua execução está condicionada à comprovação da prestação dos serviços, conforme estipulado no próprio contrato e na legislação aplicável”.
(N.U 1002124-07.2022.8.11.0059,
Rel. Desa.
Helena Maria Bezerra Ramos, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo,
j. em
12/02/2025).

Registre-se, por oportuno, que não se pode admitir a satisfação executiva baseada em documentação deficiente ou equívoca, sob pena de comprometimento dos recursos públicos e violação aos princípios da legalidade e moralidade administrativa.

O processo executivo, por sua natureza satisfativa e pela ausência de dilação probatória, exige a apresentação
ab
initio
de documentação robusta e inequívoca que demonstre a exigibilidade do crédito.

A alegação de que as prorrogações contratuais evidenciam a satisfação da Administração constitui argumento desprovido de substrato jurídico, uma vez que tais aditivos podem decorrer de necessidade superveniente do serviço público, independentemente da avaliação qualitativa da execução contratual precedente.

Conclui-se, portanto, que o título executivo apresentado pela exequente não ostenta os requisitos essenciais de certeza, liquidez e
exigibilidade previstos no art. 783 do Código de Processo Civil, em razão da ausência de comprovação adequada da efetiva prestação dos serviços conforme as exigências legais e contratuais aplicáveis. A sentença de primeiro grau, ao reconhecer a
referida
deficiência e julgar procedentes os embargos à execução, aplicou corretamente os preceitos legais pertinentes, merecendo integral confirmação.

Subsidiariamente, a parte apelante postula o reconhecimento da nulidade da sentença sob o fundamento de violação ao art. 10 do Código de Processo Civil, alegando que deveria ter sido concedido novo prazo para aditamento da inicial, viabilizando a conversão da execução em ação de cobrança, em prestígio aos princípios da cooperação processual, boa-fé, economia e eficiência.

Na hipótese dos autos,
conforme já amplamente debatido,
a questão relativa à ausência de atestos fiscais nas notas fiscais e à consequente inexequibilidade do título foi objeto de análise pormenorizada por este
e.
Tribunal no julgamento da apelação anteriormente interposta pelo próprio ente público municipal. A decisão colegiada foi expressa ao identificar a deficiência probatória, determinando oportunidade específica
–
emenda à inicial –
para sua regularização.

Destarte, não
há que se falar

em
surpresa processual quando a própria parte teve ciência inequívoca das deficiências apontadas e foi contemplada com oportunidade processual adequada para seu saneamento. A circunstância da documentação posteriormente apresentada não ter logrado
êxito em
suprir as exigências legais e contratuais não autoriza a concessão de nova oportunidade de complementação probatória
, tampouco para
“conversão da execução em ação de cobrança”
.

Logo, tenho que
o pedido subsidiário de concessão de nova oportunidade de aditamento não merece acolhida, uma vez que a parte já foi devidamente contemplada com oportunidade processual adequada para
demonstração de suas alegações, inexistindo violação aos princípios da vedação à decisão surpresa, cooperação ou economia processual.

Diante do exposto e em consonância com a fundamentação
supra
,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação interposto, por conseguinte, mantenho inalterada a conclusão alcançada pelo d. Juízo
a quo
.

Por fim, considerando o não provimento do apelo, majoro os honorários sucumbenciais em 1% (um por cento) do montante final, em cumprimento ao que dispõe o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil.

É como voto
.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 25/02/2026