Tribunal: TJMT
Processo: 1045838-92.2025.8.11.0000
Órgão julgador: ORLANDO DE ALMEIDA PERRI
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2026-03-12
Data de publicação: 2026-03-17

Ementa:
ÓRGÃO ESPECIAL
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1045838-92.2025.8.11.0000
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA À LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. SERVIÇOS PÚBLICOS. CONCESSÃO, PERMISSÃO E PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA. AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA PRÉVIA. CONTROLE PREVENTIVO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. AÇÃO IMPROCEDENTE.
I. CASO EM EXAME
Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela Prefeita do Município de Cáceres, visando à declaração de inconstitucionalidade da Emenda à Lei Orgânica do Município de Cáceres no 52, de 20 de outubro de 2025, a qual alterou o art. 111 e seus §§ 1o e 2o e acrescentou o § 3o, condicionando a delegação de serviços públicos e a celebração de parcerias público-privadas à autorização legislativa prévia e específica.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
A questão em discussão consiste em saber se é constitucional norma da Lei Orgânica Municipal que condiciona a concessão ou permissão de serviços públicos e a celebração de parcerias público-privadas à autorização legislativa prévia e específica, à luz dos princípios da separação dos Poderes e da legalidade.
III. RAZÕES DE DECIDIR
A exigência de autorização legislativa prévia encontra respaldo no art. 175 da Constituição Federal, que permite ao legislador estabelecer condições e procedimentos específicos para a delegação de serviços públicos.
A autorização legislativa não configura invasão do Poder Legislativo sobre a esfera de atuação do Executivo, mas sim exercício legítimo de controle preventivo e fiscalização, alinhado ao princípio dos freios e contrapesos.
A norma impugnada preserva a iniciativa e a condução do processo licitatório pelo Executivo, limitando-se a exigir chancela legislativa anterior à formalização do ato.
Precedentes do STF (ADI 331/PB e RE 974.493/MT) reconhecem a legitimidade de normas locais que submetem à autorização legislativa atos de gestão que impliquem impactos financeiros relevantes e compromissos duradouros com o patrimônio público.
O Órgão Especial do TJMT já decidiu, em caso análogo (ADI no 1013125-98.2024.8.11.0000), pela constitucionalidade de norma semelhante, firmando tese no sentido de que a exigência legislativa reforça a legalidade e a participação democrática.
A exigência de autorização legislativa constitui prática legislativa consolidada em diversos municípios do Estado, demonstrando padrão normativo legítimo e voltado à proteção do interesse público.
A atuação legislativa não representa cogestão, mas medida de transparência, segurança e controle em contratos de longa duração, notadamente em serviços essenciais como saneamento básico.
IV. DISPOSITIVO E TESE
Pedido improcedente.
Tese de julgamento: 1. É constitucional a norma da Lei Orgânica Municipal que condiciona a outorga de concessão, permissão de serviços públicos e celebração de parcerias público-privadas à autorização legislativa prévia e específica. 2. A exigência legislativa não viola o princípio da separação dos Poderes, configurando legítimo exercício de controle preventivo e fiscalização. 3. A autorização legislativa reforça o princípio da legalidade e assegura maior participação democrática em decisões de alto impacto financeiro e social.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2o, 30, V; 37, caput; 175. Constituição do Estado de Mato Grosso, arts. 9o, 173, § 2o, e 190.
Jurisprudência relevante citada: STF, ADI 331, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, j. 03.04.2014; STF, RE 974.493/MT, Rel. Min. Marco Aurélio, dec. monocrática, j. 17.04.2018; TJMT, ADI no 1013125-98.2024.8.11.0000, Rel. Des. Guiomar Teodoro Borges, Órgão Especial, j. 13.09.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1045838-92.2025.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI

Turma Julgadora:

[DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[HERBERT DIAS - CPF: 781.633.661-68 (ADVOGADO), Prefeita do Município de Cáceres Antônia Eliene Liberato Dias (AUTOR), Câmara Municipal de Cáceres (REU), PREFEITO MUNICIPAL DE CÁCERES (AUTOR), CAMARA MUNICIPAL CACERES - CNPJ: 03.960.333/0001-50 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE CACERES - CNPJ: 03.214.145/0001-83 (TERCEIRO INTERESSADO), EMERSON PINHEIRO LEITE - CPF: 503.294.051-87 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU IMPROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1045838-92.2025.8.11.0000

Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA À LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. SERVIÇOS PÚBLICOS. CONCESSÃO, PERMISSÃO E PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA. AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA PRÉVIA. CONTROLE PREVENTIVO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. AÇÃO IMPROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela Prefeita do Município de Cáceres, visando à declaração de inconstitucionalidade da Emenda à Lei Orgânica do Município de Cáceres no 52, de 20 de outubro de 2025, a qual alterou o art. 111 e seus §§ 1o e 2o e acrescentou o § 3o, condicionando a delegação de serviços públicos e a celebração de parcerias público-privadas à autorização legislativa prévia e específica.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em saber se é constitucional norma da Lei Orgânica Municipal que condiciona a concessão ou permissão de serviços públicos e a celebração de parcerias público-privadas à autorização legislativa prévia e específica, à luz dos princípios da separação dos Poderes e da legalidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A exigência de autorização legislativa prévia encontra respaldo no art. 175 da Constituição Federal, que permite ao legislador estabelecer condições e procedimentos específicos para a delegação de serviços públicos.

A autorização legislativa não configura invasão do Poder Legislativo sobre a esfera de atuação do Executivo, mas sim exercício legítimo de controle preventivo e fiscalização, alinhado ao princípio dos freios e contrapesos.

A norma impugnada preserva a iniciativa e a condução do processo licitatório pelo Executivo, limitando-se a exigir chancela legislativa anterior à formalização do ato.

Precedentes do STF (ADI 331/PB e RE 974.493/MT) reconhecem a legitimidade de normas locais que submetem à autorização legislativa atos de gestão que impliquem impactos financeiros relevantes e compromissos duradouros com o patrimônio público.

O Órgão Especial do TJMT já decidiu, em caso análogo (ADI no 1013125-98.2024.8.11.0000), pela constitucionalidade de norma semelhante, firmando tese no sentido de que a exigência legislativa reforça a legalidade e a participação democrática.

A exigência de autorização legislativa constitui prática legislativa consolidada em diversos municípios do Estado, demonstrando padrão normativo legítimo e voltado à proteção do interesse público.

A atuação legislativa não representa cogestão, mas medida de transparência, segurança e controle em contratos de longa duração, notadamente em serviços essenciais como saneamento básico.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Pedido improcedente.

Tese de julgamento
: 1. É constitucional a norma da Lei Orgânica Municipal que condiciona a outorga de concessão, permissão de serviços públicos e celebração de parcerias público-privadas à autorização legislativa prévia e específica. 2. A exigência legislativa não viola o princípio da separação dos Poderes, configurando legítimo exercício de controle preventivo e fiscalização. 3. A autorização legislativa reforça o princípio da legalidade e assegura maior participação democrática em decisões de alto impacto financeiro e social.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2o, 30, V; 37, caput; 175. Constituição do Estado de Mato Grosso, arts. 9o, 173, § 2o, e 190.

Jurisprudência relevante citada: STF, ADI 331, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, j. 03.04.2014; STF, RE 974.493/MT, Rel. Min. Marco Aurélio, dec. monocrática, j. 17.04.2018; TJMT, ADI no 1013125-98.2024.8.11.0000, Rel. Des. Guiomar Teodoro Borges, Órgão Especial, j. 13.09.2024.

ESTADO DE MATO GROSSO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1045838-92.2025.8.11.0000

AUTOR: PREFEITO MUNICIPAL DE CÁCERES

REU: CAMARA MUNICIPAL CACERES

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIRA PERRI

Egrégio Órgão Especial:

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta por Antônia Eliene Liberato Dias, Prefeita do Município de Cáceres,
“em face da Emenda à Lei Orgânica do Município de Cáceres no 52, de 20 de outubro de 2025, que alterou o art. 111 e seus §§ 1o e 2o da Lei Orgânica Municipal e acrescentou o § 3o, para condicionar a delegação de serviços públicos (inclusive saneamento) e a celebração de parcerias público-privadas à autorização legislativa prévia e específica”
.

A requerente sustenta que a norma municipal viola os princípios da separação, independência e harmonia entre os Poderes, consagrados nos arts. 9o, 173, § 2o, e 190 da Constituição do Estado de Mato Grosso, bem como no art. 2o da Constituição Federal.

Argumenta que a exigência de autorização legislativa prévia e específica para cada ato de delegação de serviços públicos ou celebração de parcerias público-privadas configura indevida ingerência do Poder Legislativo sobre atos tipicamente executivos de gestão e direção administrativa.

Alega que a Constituição Federal, no art. 175, ao estabelecer que incumbe ao Poder Público prestar serviços públicos “na forma da lei”, atribui à lei apenas o desenho normativo geral e abstrato do regime jurídico das delegações, e não a aprovação política prévia, caso a caso, de cada ato de gestão executiva.

Sustenta que o art. 30, inciso V, da Constituição Federal atribui ao Município a prerrogativa constitucional de optar pela prestação direta ou delegada dos serviços locais, o que envolve decisão administrativa própria, sem condicionamento apriorístico a autorizações casuísticas do Legislativo.

Invoca precedentes do Supremo Tribunal Federal que teriam declarado inconstitucionais normas estaduais que exigiam autorização ou ratificação legislativa para convênios e instrumentos congêneres, por violação à separação dos Poderes.

Ao final, requer a procedência da ação para declarar
“a inconstitucionalidade da Emenda à Lei Orgânica do Município de Cáceres no 52 de 20 de outubro de 2025, por violação direta aos arts. 9o, 173, § 2o, e 190 da Constituição do Estado de Mato Grosso, com eficácia erga omnes e efeito vinculante no âmbito estadual, retirando-se o ato normativo do ordenamento jurídico”
.

A Câmara Municipal de Cáceres apresentou manifestação (Id. 339318887), defendendo a total improcedência da ação.

A Procuradoria-Geral da Justiça, em parecer subscrito pelo Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional, Marcelo Ferra de Carvalho, manifestou-se pela improcedência da ação.

É o relatório.

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1045838-92.2025.8.11.0000

VOTO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIDA PERRI (RELATOR)

Egrégio Órgão Especial:

A controvérsia central cinge-se à constitucionalidade da norma que condiciona a outorga de concessões, permissões de serviços públicos e a celebração de parcerias público-privadas à autorização legislativa prévia e específica da Câmara Municipal de Cáceres.

A requerente sustenta que tal exigência viola o princípio da separação, independência e harmonia entre os Poderes, configurando indevida ingerência do Legislativo em atos de gestão típicos do Executivo, contudo, sem razão.

O art. 111 da Lei Orgânica do Município de Cáceres, com a nova redação, estabelece que:

“Art. 1o O Art. 111, e, os §§ 1o e 2o, da Lei Orgânica do Município de Cáceres passam a vigorar com as seguintes redações:

“Art. 111. A outorga de concessão e de permissão para a prestação de serviços públicos de titularidade do Município, inclusive a de saneamento público, precedida ou não da execução de obra pública, dependerá de autorização legislativa prévia e específica da Câmara Municipal.

§ 1o A outorga de que trata o caput será formalizada por decreto do Poder Executivo, após a seleção do melhor pretendente mediante prévio procedimento licitatório, na forma prevista no art. 2o, inciso IV, e art. 179, ambos da Lei Federal no 14.133/2021, e celebração do respectivo contrato.

§ 2o Serão nulas, de pleno direito, as permissões, as concessões bem como quaisquer outros ajustes feitos em desacordo com o estabelecido neste artigo, e, os serviços permitidos ou concedidos ficarão sempre sujeitos à fiscalização e regulamentação da Administração Municipal.

§ 3o O disposto no caput deste artigo aplica-se, igualmente, aos contratos de parceria público-privada, nas modalidades patrocinada ou administrativa, de que trata a Lei Federal no 11.079, de 30 de dezembro de 2004.

Art. 2o Esta Emenda à Lei Orgânica entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.”

O art. 175 da CF dispõe que incumbe ao Poder Público, na forma da lei, a prestação de serviços públicos, seja diretamente ou sob regime de delegação.

A expressão
“na forma da lei”
não se limita à disciplina normativa geral; ao contrário, confere ao legislador a prerrogativa de estabelecer as condições e procedimentos sob os quais a delegação ocorrerá, incluindo a exigência de autorização prévia.

É trivial que, se a descentralização para entidades da própria administração exige lei, com maior razão a delegação a particulares [que possuem vínculos menos estreitos com o interesse público primário] deve ser precedida de autorização legislativa.

Não pode o Executivo, por decisão isolada, transferir a terceiros o exercício de atividade peculiar ao Estado sem o devido lastro legal específico, visto que a Administração Pública permanece subordinada aos mandamentos da legalidade estrita (art. 37,
caput
, da CF).

A participação do Poder Legislativo no processo de concessão não configura usurpação de competência, mas sim o exercício do controle preventivo e da fiscalização financeira e patrimonial.

No Estado Democrático de Direito, tal prerrogativa possibilita maior segurança aos cidadãos quanto à lisura da outorga, especialmente em atos que afetam direitos difusos e coletivos.

Dessarte, a exigência de autorização
não
retira a iniciativa do Executivo para propor a concessão, nem lhe subtrai a condução do procedimento licitatório.

Apenas submete a validade final do ato ao escrutínio parlamentar, prestigiando o sistema de freios e contrapesos [
checks and balances
] e evitando encargos gravosos ao erário sem o debate público necessário.

Embora a requerente invoque precedentes sobre convênios genéricos, a jurisprudência do STF consolidou o entendimento de que normas locais podem submeter acordos que gerem compromissos gravosos ao patrimônio ao crivo do Legislativo,
in verbis

“Ação direta de inconstitucionalidade. Inciso XXII do art. 54 da Constituição do Estado da Paraíba. Competência privativa da Assembleia Legislativa para autorizar e resolver definitivamente acordos e convênios. Alegada ofensa ao princípio da simetria. Acordos ou convênios
que podem gerar encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio estadual podem ser submetidos à autorização do legislativo local, sem violar o princípio da separação dos poderes
. Ação direta julgada improcedente.”
(STF, ADI 331, Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, 03-04-2014)

Especificamente sobre serviços de saneamento e concessões municipais, o Ministro Marco Aurélio, no julgamento do RE 974.493/
MT
, ratificou a validade de exigência idêntica, assentando a inexistência de ofensa à separação de poderes,
in verbis
:

“CONCESSÃO – AUTORIZAÇÃO – PODER LEGISLATIVO – POSSIBILIDADE – PRECEDENTE DO PLENÁRIO – NEGATIVA DE SEGUIMENTO. 1. Atentem para o decidido na origem.
O Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso assentou, em processo objetivo, a constitucionalidade da Lei no 1.257/2012
do Município de Dom Aquino/MT
, ante fundamentos assim resumidos: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO – NECESSIDADE DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA – COMPETÊNCIA FISCALIZADORA DA CÂMARA MUNICIPAL DE DOM AQUINO
– SUPRIMENTO DA AUTORIZAÇÃO DO LEGISLATIVO PELO JUDICIÁRIO – PEDIDO IMPROCEDENTE.

1 – A Lei Municipal no 1.257/12, de 11 de junho de 2012, estabelece a obrigatoriedade de realização de ampla discussão com a sociedade dom aquinense, mediante audiências públicas,
em caso de concessão, permissão ou privatização do sistema de água e esgoto do Município de Dom Aquino/MT, bem como a necessidade de autorização legislativa para esse fim específico
. 2 –
A autorização legislativa, nos casos de concessão ou permissão de serviço público, está intimamente ligada ao Princípio da Legalidade, justificando-se, sobremaneira, a adoção de tal medida quando o serviço público for delegado.”

(STF,

Processo RE 974493, Min. Marco Aurélio, dec. monocrática, julgado em 17-04-2018).

Sob esse prisma, este Órgão Especial, ao julgar mais recente caso absolutamente análogo envolvendo o Município de Campo Novo do Parecis, firmou a tese de que a autorização legislativa para a concessão de serviço público constitui exigência constitucional vinculada ao princípio da legalidade, por assegurar a participação democrática da sociedade em decisões dotadas de elevado impacto financeiro e social,
in verbis
:

“AÇÃO DIRETA DE INSCONSTITUCIONALIDADE - MUNICÍPIO DE CAMPO NOVO DO PARECIS – EMENDA À LEI ORGÂNICA MUNICIPAL No 23/2022 – CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO – NECESSIDADE DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA – REGRAMENTO CONSTITUCIONAL - AÇÃO IMPROCEDENTE.
A autorização legislativa, nos casos de concessão de serviço público, está intimamente ligada ao Princípio da Legalidade, nos termos do artigo 175 da Carta Maior
.”
(TJMT, ADI no 1013125-98.2024.8.11.0000, Des. Guiomar Teodoro Borges, Órgão Especial, 13/09/2024)

Portanto, os precedentes invocados pela requerente não se aplicam ao caso em análise, prevalecendo a orientação firmada pelo STF na ADI 331/PB e no RE 974.493/MT, bem como por este Órgão Especial na ADI no 1013125-98.2024.8.11.0000.

Reforça, ainda, a higidez da norma impugnada o fato de que exigência similar já integra as Leis Orgânicas dos Municípios de Cuiabá, Rondonópolis e Barra do Garças, revelando tratar-se de prática legislativa consolidada no Estado, conforme restou devidamente demonstrada pela documentação apresentada pela Câmara Municipal de Cáceres.

O preceito impugnado volta-se a contratos de longo prazo e parcerias público-privadas que, por envolverem investimentos de grande monta e tarifas suportadas pela população por décadas, justificam plenamente a intervenção do representante do povo.

É imperativo ressaltar que a competência executiva permanece preservada, conforme o § 1o do art. 111 da norma em xeque, o qual dispõe que a outorga será formalizada por decreto após a seleção do melhor pretendente em licitação.

Nesse contexto, a autorização legislativa configura-se como condição de validade política e jurídica do ato, sem, contudo, anular ou substituir o poder de gestão do Prefeito, conforme, aliás, bem consignou a i. Subprocuradoria-Geral de Justiça Jurídica e Institucional, em seu substancioso parecer [da lavra do Procurador Marcelo Ferra de Carvalho], cujos fundamentos – precisos e bem articulados – também adoto como razões de decidir:

“Nesse contexto, considerando que o ente legislativo promulgou a Emenda à Lei Orgânica do Município de Cáceres no 52, de 20 de outubro de 2025, que alterou o art. 111 e seus §§ 1o e 2o da Lei Orgânica Municipal e acrescentou o § 3o, objeto de presente demanda, para condicionar a delegação de serviços públicos (inclusive saneamento) e a celebração de parcerias público-privadas à autorização legislativa prévia e específica. (...).

Acerca da questão, é sabido que a autorização legislativa, nos casos de concessão de serviço público, está ligada ao Princípio da Legalidade, cuja medida possibilita maior segurança aos cidadãos em relação à qualidade e a lisura da futura outorga do serviço público.

Ademais, a atuação do legislativo de forma preventiva, garante a participação da sociedade nas decisões, evitando-se prejuízos ao patrimônio público. (...)

Com efeito, cumpre destacar, ante a similitude contida nos presentes autos, que o Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, entendeu como constitucional a norma que prevê a autorização legislativa, nos casos de concessão ou permissão de serviço público (...).

Diante do exposto, comprova-se que matéria já foi decidida por este Órgão Especial em caso idêntico e reconheceu-se que a exigência de autorização legislativa não caracteriza cogestão, trata-se de mecanismo legítimo de fiscalização e controle preventivo do patrimônio público.

Assim, à luz dos precedentes apresentados pela Câmara Municipal, é possível afirmar que a exigência de autorização legislativa prévia nas hipóteses de concessões, permissões e PPPs visa justamente resguardar o interesse público, assegurando maior controle, transparência e segurança jurídica em decisões que impactam o patrimônio municipal e criam compromissos financeiros de caráter estrutural e duradouro
.

Forte nestas considerações, o parecer ministerial é pela IMPROCEDÊNCIA da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, mantendo-se- hígida a Emenda à Lei Orgânica Municipal n.o 52 de 20 de outubro de 2025.”

Com essas considerações, em consonância com a Procuradoria-Geral de Justiça,
JULGO IMPROCEDENTE
a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 12/03/2026