Tribunal: TJMT
Processo: 1002335-43.2024.8.11.0004
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-31
Data de publicação: 2026-04-14

Ementa:
EMENTA
DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON. CONTRATAÇÃO INDEVIDA DE EMPRÉSTIMO CONSIGNADO. COMPETÊNCIA DO ÓRGÃO FISCALIZADOR. REGULARIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DA CDA. PROPORCIONALIDADE DA MULTA. RECURSO NÃO PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Apelação cível interposta para reformar sentença que julgou improcedentes embargos à execução fiscal, mantendo a exigibilidade das Certidões de Dívida Ativa n. 3931/2023 e 7872/2023, relativas a multas administrativas aplicadas pelo PROCON municipal, nos valores de R$ 14.000,00 e R$ 4.000,00, em razão de infrações às normas consumeristas envolvendo empréstimos consignados não solicitados e descontos em benefícios previdenciários.
II. Questão em discussão
3. Há 3 questões em discussão: (i) definir se o PROCON possui competência para apurar e sancionar as infrações decorrentes das reclamações de consumidores; (ii) estabelecer se há nulidade das CDA’s e dos processos administrativos instaurados a partir dos Processos Administrativos n. 51010002210000997 e 51010001220000190; (iii) determinar se o valor total das multas (R$ 18.000,00) observa os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.
III. Razões de decidir
4. O PROCON possui competência legal para instaurar processos administrativos e aplicar sanções por infrações às normas de consumo, inclusive em casos de empréstimos consignados não solicitados.
5. As CDA’s indicam corretamente os fundamentos legais e valores das multas, preenchendo os requisitos legais e gozando de presunção de legitimidade.
6. O processo administrativo tramita regularmente, com notificação do banco, apresentação de defesa e interposição de recursos administrativos, assegurando contraditório e ampla defesa.
7. A atuação administrativa baseia-se em reclamações concretas de consumidores que relataram disponibilização indevida de crédito e descontos previdenciários, caracterizando falha na prestação do serviço.
8. O controle judicial limita-se à legalidade do ato administrativo, sendo inviável reavaliar o mérito das conclusões do PROCON.
9. A instituição financeira responde objetivamente pelos danos decorrentes da prestação defeituosa de serviços, inclusive em hipóteses de fraude.
10. As multas fixadas consideram a gravidade das infrações, a vantagem auferida e a capacidade econômica da instituição financeira, não se revelando abusivas nem confiscatórias.
IV. Dispositivo e tese
11. Recurso não provido.
Tese de julgamento: “1. O PROCON possui competência para apurar infrações às normas de consumo e aplicar sanções administrativas. 2. A CDA regularmente constituída goza de presunção de legitimidade, afastável apenas por prova inequívoca. 3. O Poder Judiciário não pode revisar o mérito da sanção administrativa quando respeitados contraditório, ampla defesa e legalidade. 4. A multa administrativa somente pode ser reduzida quando demonstrada desproporcionalidade manifesta. 5. Instituições financeiras respondem objetivamente por falhas na prestação de serviços, inclusive em casos de contratação indevida.
Dispositivos relevantes citados: CDC, arts. 55, §1o, 56 e 57; Lei no 6.830/1980, art. 2o, §§ 5o e 6o; CPC, art. 85, § 11.
Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt nos EDcl no REsp 1707029/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, 2a Turma, j. 09.04.2019; TJMT, AC 1003911-84.2018.8.11.0003, Rel. Desa. Maria Aparecida Ribeiro, 2a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 19.06.2020.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1002335-43.2024.8.11.0004
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Contratos Bancários, Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[BANCO C6 CONSIGNADO S.A. - CNPJ: 61.348.538/0001-86 (APELANTE), FELIPE VARELA CAON - CPF: 071.749.674-00 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE BARRA DO GARCAS - CNPJ: 03.439.239/0001-50 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON. CONTRATAÇÃO INDEVIDA DE EMPRÉSTIMO CONSIGNADO. COMPETÊNCIA DO ÓRGÃO FISCALIZADOR. REGULARIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DA CDA. PROPORCIONALIDADE DA MULTA. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação cível interposta para reformar sentença que julgou improcedentes embargos à execução fiscal, mantendo a exigibilidade das Certidões de Dívida Ativa n. 3931/2023 e 7872/2023, relativas a multas administrativas aplicadas pelo PROCON municipal, nos valores de R$ 14.000,00 e R$ 4.000,00, em razão de infrações às normas consumeristas envolvendo empréstimos consignados não solicitados e descontos em benefícios previdenciários.

II. Questão em discussão

3. Há 3 questões em discussão: (i) definir se o PROCON possui competência para apurar e sancionar as infrações decorrentes das reclamações de consumidores; (ii) estabelecer se há nulidade das CDA’s e dos processos administrativos instaurados a partir dos Processos Administrativos n. 51010002210000997 e 51010001220000190; (iii) determinar se o valor total das multas (R$ 18.000,00) observa os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

III. Razões de decidir

4. O PROCON possui competência legal para instaurar processos administrativos e aplicar sanções por infrações às normas de consumo, inclusive em casos de empréstimos consignados não solicitados.

5. As CDA’s indicam corretamente os fundamentos legais e valores das multas, preenchendo os requisitos legais e gozando de presunção de legitimidade.

6. O processo administrativo tramita regularmente, com notificação do banco, apresentação de defesa e interposição de recursos administrativos, assegurando contraditório e ampla defesa.

7. A atuação administrativa baseia-se em reclamações concretas de consumidores que relataram disponibilização indevida de crédito e descontos previdenciários, caracterizando falha na prestação do serviço.

8. O controle judicial limita-se à legalidade do ato administrativo, sendo inviável reavaliar o mérito das conclusões do PROCON.

9. A instituição financeira responde objetivamente pelos danos decorrentes da prestação defeituosa de serviços, inclusive em hipóteses de fraude.

10. As multas fixadas consideram a gravidade das infrações, a vantagem auferida e a capacidade econômica da instituição financeira, não se revelando abusivas nem confiscatórias.

IV. Dispositivo e tese

11. Recurso não provido.

Tese de julgamento:
“1. O PROCON possui competência para apurar infrações às normas de consumo e aplicar sanções administrativas. 2. A CDA regularmente constituída goza de presunção de legitimidade, afastável apenas por prova inequívoca. 3. O Poder Judiciário não pode revisar o mérito da sanção administrativa quando respeitados contraditório, ampla defesa e legalidade. 4. A multa administrativa somente pode ser reduzida quando demonstrada desproporcionalidade manifesta. 5. Instituições financeiras respondem objetivamente por falhas na prestação de serviços, inclusive em casos de contratação indevida.

Dispositivos relevantes citados:
CDC, arts. 55, §1o, 56 e 57; Lei no 6.830/1980, art. 2o, §§ 5o e 6o; CPC, art. 85, § 11.

Jurisprudência relevante citada:
STJ, AgInt nos EDcl no REsp 1707029/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, 2a Turma, j. 09.04.2019; TJMT, AC 1003911-84.2018.8.11.0003, Rel. Desa. Maria Aparecida Ribeiro, 2a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 19.06.2020.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de recurso de apelação interposto por
BANCO C6 CONSIGNADO S.A.
contra sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Barra do Garças que, nos embargos à execução fiscal opostos em face do
MUNICÍPIO DE BARRA DO GARÇAS
, julgou improcedentes os embargos, mantendo a exigibilidade das Certidões de Dívida Ativa n. 39312023 e n. 78722023, bem como condenou o embargante ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa.

O apelante sustenta que a sentença deve ser reformada, porquanto as multas administrativas que originaram a execução fiscal seriam nulas, ao argumento de que não houve violação às normas do Código de Defesa do Consumidor, bem como que o PROCON teria incorrido em ilegalidade ao desconsiderar as provas apresentadas no processo administrativo.

Afirma que as contratações de empréstimos consignados foram regularmente realizadas, mediante utilização de mecanismos de segurança, inclusive biometria facial, inexistindo prática abusiva ou fornecimento de serviço não solicitado.

Pontua, ainda, que eventual fraude praticada por terceiros não pode ser automaticamente imputada à instituição financeira, sendo necessária dilação probatória para sua aferição, o que não seria possível na esfera administrativa.

Sustenta, também, que o valor das multas aplicadas viola os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, por não observar adequadamente os critérios previstos na legislação de regência.

Por estas razões, requer o provimento do recurso para reformar integralmente a sentença e julgar procedentes os embargos à execução fiscal, com a consequente anulação das multas administrativas. Subsidiariamente, requer a redução do valor das penalidades impostas.

Em contrarrazões, o Município de Barra do Garças defende a manutenção da sentença, sustentando que o PROCON possui competência para fiscalizar e aplicar sanções por infrações às normas de proteção ao consumidor, tendo sido respeitados, no processo administrativo, os princípios do contraditório e da ampla defesa.

Afirma que as instituições financeiras respondem objetivamente pelos danos decorrentes de fraudes em operações bancárias, inexistindo ilegalidade na aplicação das multas.

Sustenta, ainda, que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e que o valor das penalidades foi fixado em observância aos critérios legais, considerando a gravidade da infração e a condição econômica do fornecedor.

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pela ausência de interesse público a justificar a sua intervenção no feito.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

A apelante insurge-se contra a sentença que julgou improcedentes os embargos à execução, mantendo a higidez das Certidões de Dívida Ativa n. 3931/2023 e 7872/2023 que embasam a execução fiscal.

Os Processos Administrativos que originaram a presente demanda tiveram início a partir de reclamações de consumidores perante o PROCON Municipal de Barra do Garças, nas quais se alegou a contratação indevida de empréstimos consignados, com disponibilização de valores em conta sem solicitação, bem como a ocorrência de cobranças indevidas.

Após a tramitação dos procedimentos administrativos, com análise das reclamações apresentadas, o órgão de defesa do consumidor concluiu pela ocorrência de infrações à legislação consumerista, aplicando multas administrativas nos valores de R$ 14.000,00 e R$ 4.000,00, posteriormente inscritas em dívida ativa por meio das CDA’s n. 3931/2023 e n. 7872/2023.

Em razão da inscrição dos débitos, foi ajuizada execução fiscal pelo
MUNICÍPIO DE BARRA DO GARÇAS
, contra a qual o
BANCO C6 CONSIGNADO S.A.
opôs embargos à execução fiscal, sustentando a nulidade das penalidades administrativas.

O Juízo de primeiro grau julgou improcedentes os embargos, mantendo a exigibilidade das multas administrativas e condenando o embargante ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa.

Irresignada, a instituição financeira interpôs o presente recurso de apelação, sustentando a nulidade das multas administrativas aplicadas pelo PROCON, ao argumento de inexistência de infração às normas consumeristas, bem como alegando ilegalidade no procedimento administrativo e ausência de competência do órgão para apuração de suposta fraude contratual.

Os embargos à execução fiscal discutem multas administrativas que totalizam R$ 18.000,00, aplicadas em razão de supostas infrações ao Código de Defesa do Consumidor.

1.

Legitimidade do PROCON

Nos termos dos arts. 55, §1o, e 56 do CDC, bem como do art. 5o do Decreto Federal n. 2.181/97, o PROCON é competente para instaurar procedimentos administrativos, apurar infrações às normas de consumo e aplicar as sanções cabíveis.

Decreto Federal n. 2.181/97:

“Art. 5o. Qualquer entidade ou órgão da Administração Pública, federal, estadual e municipal, destinado à defesa dos interesses e direitos do consumidor, tem, no âmbito de suas respectivas competências, atribuição para apurar e punir infrações a este Decreto e à legislação das relações de consumo.”

Dessa forma, encontra-se regular a atuação do órgão autuante.

2.

Da Validade da Certidão de Dívida Ativa

Com efeito, as Certidões de Dívida Ativa n. 3931/2023 e n. 7872/2023 observam os requisitos legais previstos no artigo 2o, §§ 5o e 6o, da Lei n. 6.830/80, apresentando, de forma clara, o seu valor e os fundamentos legais da cobrança.

A jurisprudência dos tribunais superiores reconhece a presunção de legitimidade, liquidez e certeza da CDA,
que somente pode ser afastada por prova inequívoca em sentido contrário
, a qual não foi produzida nos autos.

Nesse sentido:

“(...)
A Certidão de Dívida Ativa (CDA) que lastreia o executivo fiscal deve observar os requisitos estabelecidos no art. 202 do Código Tributário Nacional e no art. 2o, §§ 5o e 6o, da Lei no. 6.830/80. 2. Se na CDA consta, especificamente, o dispositivo legal em que se funda o débito executado, bem como os demais requisitos formais exigidos por lei, não há falar-se em sua nulidade
.”
(TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 1003911-84.2018.8.11.0003, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Relatora Desa. Maria Aparecida Ribeiro, Data de Publicação: 19/06/2020)

Afasta-se, portanto, a alegação de nulidade da certidão.

3.

Da Regularidade do Processo Administrativo

Outrossim, restou demonstrado que o processo administrativo tramitou de forma regular, assegurando contraditório e ampla defesa.

No caso, a Superintendência de Defesa do Consumidor do PROCON de Barra do Garças, após constar irregularidades na prestação de serviço pelo banco apelante (disponibilização de empréstimo consignado sem solicitação prévia e descontos em benefício previdenciário), deu início a dois processos administrativos:

i. Processo Administrativo n. 51010002210000997, instaurado a partir de reclamação da consumidora Maria dos Anjos Souza Leal, em razão da disponibilização de empréstimo consignado sem solicitação prévia, bem como pela imposição de entraves à devolução do montante;

ii. Processo Administrativo n. 51010001220000190, instaurado em decorrência de reclamação do consumidor Clementino Detofeno, motivada pela alegada contratação não solicitada de empréstimo consignado e descontos em benefício previdenciário;

Notificada, a apelante apresentou defesa nos procedimentos administrativos, interpôs recursos em face das decisões administrativas que aplicou as multas e, ao fim, foi notificada acerca do decisório que negou provimento aos respectivos recursos. Dessa forma, não há que se falar em cerceamento de defesa ou violação aos princípios da ampla defesa e contraditório.

O PROCON/MT tem competência legal para fiscalização e imposição de penalidades, nos termos dos arts. 56 e 57 do Código de Defesa do Consumidor c/c Decreto Estadual n. 3.571/2004.

O controle judicial limita-se à legalidade do ato administrativo, sendo incabível a reavaliação do mérito quando observados os parâmetros legais.

A propósito:

“(...) ‘O processo administrativo do PROCON, que resultou na aplicação de multa por infração ao Código de Defesa do Consumidor, observou os preceitos legais, sendo incabível a revisão do mérito pelo Poder Judiciário quando respeitados os princípios do contraditório, ampla defesa e proporcionalidade.’”
(N.U 1004269-56.2023.8.11.0041, Terceira Câmara de Direito Público, Relator Des. Luiz Octavio Oliveira Saboia Ribeiro DJE 19/10/2024)

“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. DECISÃO ADMINISTRATIVA. PROCON. IMPOSIÇÃO DE MULTA. ATO DISCRICIONÁRIO. IMPOSSIBILIDADE DE CONTROLE JURISDICIONAL DO MÉRITO. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE DA MULTA APLICADA. Inexiste ilegalidade da multa aplicada pelo PROCON à empresa que infringe normas previstas no Código de Defesa do Consumidor. Deve-se manter o valor da multa aplicada, quando obedecidos os critérios legais. A conclusão do processo administrativo e a imposição da penalidade administrativa cabível decorre do mérito da Administração, que não pode ser controlado pelo Judiciário, a quem só compete o exame da legalidade do ato. Recurso conhecido e provido.”
(TJMG - Apelação Cível 1.0000.23.143928-2/001, Relator(a): Des.(a) Albergaria Costa, 3a CÂMARA CÍVEL, julgamento em 23/11/2023, publicação da súmula em 29/11/2023) (g.n.)

Logo, rejeita-se a alegação de nulidade do processo sancionador.

4.

Da Proporcionalidade da Multa Aplicada

Quanto às multas impostas, totalizando R$ 18.000,00, o apelante sustenta violação aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, sob o argumento de possuir caráter confiscatório.

Nos termos do art. 57 do CDC, a pena de multa deve observar a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor. No entanto, a aferição pormenorizada da dosimetria demandaria o exame do processo administrativo sancionador, cuja juntada incumbia ao apelante, a quem cabia demonstrar concretamente eventual inobservância dos parâmetros legais, ônus do qual não se desincumbiu.

A fixação da multa administrativa envolve juízo técnico da Administração, vinculado aos critérios legais e regulamentares, sem prejuízo do controle jurisdicional quanto à legalidade, motivação, razoabilidade e proporcionalidade, especialmente em hipóteses de arbitrariedade manifesta. Não cabe ao Judiciário, porém, substituir-se ao administrador para refazer a dosimetria da penalidade quando ausente demonstração objetiva de excesso.

No caso, o valor da sanção não se revela desproporcional ou abusivo, sobretudo quando considerada a condição econômica do apelante, instituição bancária de grande porte, bem como a natureza punitiva, pedagógica e dissuasória da multa administrativa. Do mesmo modo, não se evidencia caráter confiscatório, porquanto o montante fixado não se mostra excessivo a ponto de inviabilizar a atividade econômica da parte sancionada.

Em igual sentido, o Superior Tribunal de Justiça firmou compreensão de que a multa administrativa estabelecida com fundamento em critérios objetivos e regulamentares somente comporta revisão judicial em hipóteses excepcionais de flagrante desproporção ou arbitrariedade, o que não se verifica na espécie.

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC/2015 NÃO CONFIGURADA. AUTO DE INFRAÇÃO. PROCON. MULTA BASEADA NA CAPACIDADE ECONÔMICA DA PARTE INFRATORA. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE RECONHECIDAS PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. DESPROPORCIONALIDADE FLAGRANTE. NÃO OCORRÊNCIA. IMPUTAÇÃO SEM CARÁTER CONFISCATÓRIO OU SEM ONEROSIDADE EXCESSIVA. VALOR ALCANÇADO MEDIANTE CRITÉRIOS OBJETIVOS E ARITMÉTICOS. DOSIMETRIA DEFINIDA EM FÓRMULA CONSTANTE DE ATO REGULAMENTAR. SÚMULA 280/STF. INDIVIDUALIZAÇÃO DAS PENAS. NATUREZA PUNITIVA, PEDAGÓGICA E DISSUASÓRIA DAS SANÇÕES. (...)”
(STJ - AgInt nos EDcl no REsp: 1707029 SP 2017/0255874-9, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 09/04/2019, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 29/05/2019)

Ausente demonstração concreta de violação aos parâmetros do art. 57 do CDC, mantém-se a multa fixada.

5.

Dispositivo

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso, para manter a sentença que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal.

Majoro os honorários advocatícios para 12% (doze por cento) sobre o valor da execução, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 31/03/2026