Tribunal: TJMT
Processo: 0014266-61.2015.8.11.0041
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-24
Data de publicação: 2026-03-10

Ementa:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0014266-61.2015.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Prestação de Serviços, Termo Aditivo]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[SECRETARIA DE ESTADO DO MEIO AMBIENTE-SEMA - CNPJ: 07.472.738/0001-09 (APELANTE), INSTITUTO MUNDIAL DE DESENVOLVIMENTO E DA CIDADANIA - IMDC. - CNPJ: 21.145.289/0001-07 (APELADO), BERNARDO PASTORINI PIRES - CPF: 084.092.836-03 (ADVOGADO), SERGIO AUGUSTO SANTOS RODRIGUES - CPF: 014.037.546-59 (ADVOGADO), SAVIO LUIZ MARTINS PEREIRA - CPF: 094.309.086-50 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELANTE), RAFAEL SANTIAGO COSTA - CPF: 052.866.536-77 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), NASSER RAJAB - CPF: 032.412.068-07 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO E RETIFICARAM EM PARTE A SENTENÇA. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1o VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2o VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL(CONVOCADO).

E M E N T A

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. TERMO DE PARCERIA. ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO – OSCIP. DESEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. AUMENTO SUPERVENIENTE DE DEMANDA. OMISSÃO ESTATAL. DIREITO À RECOMPOSIÇÃO FINANCEIRA. PRINCÍPIOS DA BOA-FÉ, LEGALIDADE E VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. TERMO INICIAL E ÍNDICES DE ATUALIZAÇÃO FIXADOS CONFORME OS TEMAS
N.°
810, DO STF, 905, DO STJ E A EMENDA CONSTITUCIONAL No 113/21. RECURSO DESPROVIDO. SENTENÇA PARCIALMENTE RETIFICADA EM REEXAME NECESSÁRIO.

I. Caso em exame

Apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou procedente ação de cobrança ajuizada por organização do terceiro setor, reconhecendo o desequilíbrio econômico-financeiro do Termo de Parceria no 001/2009, firmado com a então SEMA, e condenando o ente público ao pagamento de R$ 9.246.227,28, acrescidos dos consectários legais.

II. Questão em discussão

2. As questões em debate consistem em:

(i) verificar a nulidade da citação e da legitimidade passiva do órgão estadual;

(
ii
) aferir a possibilidade de recomposição financeira em Termo de Parceria celebrado com OSCIP diante de aumento superveniente das atividades;

(
iii
) apurar a suficiência da prova dos encargos suportados;

(
iv
) examinar a adequação dos critérios de correção monetária, juros e honorários advocatícios fixados.

III. Razões de decidir

3. Rejeitadas as preliminares de nulidade de citação e de ilegitimidade passiva da SEMA, ante o comparecimento regular do Estado ao feito e ausência de prejuízo, aplicando-se os princípios da instrumentalidade das formas e da inexistência de nulidade sem demonstração de prejuízo.

4. Reconhecido o desequilíbrio contratual decorrente do aumento desproporcional da demanda de serviços ambientais, em desacordo com os parâmetros inicialmente pactuados, evidenciado por farta prova documental e testemunhal.

5. Demonstrado que a parceira contratual assumiu obrigações extraordinárias, com incremento substancial de pessoal e estrutura, sem a correspondente revisão contratual, configurando fato superveniente imprevisível, nos moldes do art. 65, II, “d”, da L. 8.666/1993.

6. Inviável afastar o dever de recomposição pelo simples fato de não haver cláusula de produtividade, dada a aplicabilidade subsidiária das normas de Direito Público e o regime legal de metas e resultados aplicável às OSCIPs (L. 9.790/1999 e art. 116 da L. 8.666/1993).

7. A recusa administrativa de reavaliar o ajuste, aliada ao inadimplemento de parcelas pactuadas, evidencia violação ao princípio da boa-fé e impõe a responsabilização estatal para evitar enriquecimento sem causa, nos termos do art. 884 do CC/2002.

8. Manutenção dos honorários advocatícios, arbitrados em conformidade com os critérios legais previstos no art. 85, § 3o, do CPC/2015.

9. Reforma parcial da sentença apenas para ajustar os critérios de correção e juros: aplicação do IPCA-E e juros da poupança até 08/12/2021 (Temas 810/STF e 905/STJ) e, a partir de 09/12/2021, adoção exclusiva da taxa SELIC, conforme art. 3o da EC no 113/2021.

IV. Dispositivo e tese

10. Recurso parcialmente provido. Sentença parcialmente retificada, de ofício, em reexame necessário, apenas quanto aos critérios de correção monetária e juros.

Tese de julgamento:

"1. É devida a recomposição financeira nos termos de parceria firmados com OSCIPs quando comprovado aumento substancial e superveniente da carga de serviços, não previsto originalmente, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração.

2. O comparecimento espontâneo do ente federado supre vício de citação, inexistindo nulidade sem demonstração de prejuízo.

3. As condenações contra a Fazenda Pública devem observar o IPCA-E e os juros da poupança até 08/12/2021 e, a partir de 09/12/2021, a incidência exclusiva da taxa SELIC, conforme a EC no 113/2021."

R E L A T Ó R I O

Trata-se de remessa necessária e apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença proferida nos autos da ação de cobrança ajuizada pelo Instituto Mundial de Desenvolvimento e Cidadania – IMDC, na qual se reconheceu a ocorrência de desequilíbrio econômico-financeiro no âmbito do Termo de Parceria no 001/2009, celebrado entre a então Secretaria de Estado do Meio Ambiente – SEMA e a entidade autora, condenando-se o ente federativo ao pagamento da quantia de R$ 9.246.227,28 (nove milhões, duzentos e quarenta e seis mil, duzentos e vinte e sete reais e vinte e oito centavos), acrescida dos consectários legais.

Sustenta a parte autora que, no curso da execução do ajuste, houve substancial ampliação das atividades originalmente previstas no plano de trabalho, sobretudo em razão do expressivo aumento no número de processos ambientais a serem analisados, circunstância que teria ensejado ônus excessivo e consequente desequilíbrio da equação contratual.

Alega, ainda, ter instado reiteradamente a Administração Pública à recomposição dos encargos assumidos, sem que qualquer providência tenha sido adotada nesse sentido.

Em sede de contestação, o Estado suscitou, em preliminar, a ausência de capacidade processual da SEMA, arguindo a necessidade de retificação do polo passivo.

Alegou, ainda, nulidade da citação, por suposta inobservância das normas aplicáveis à intimação do ente público.

No mérito, defendeu a inaplicabilidade do regime jurídico contratual da Lei no 8.666/1993 aos termos de parceria celebrados com entidades do terceiro setor, por possuírem natureza cooperativa e não remuneratória, o que afastaria a possibilidade de reconhecimento de reequilíbrio econômico-financeiro.

Acrescentou não haver cláusula de produtividade no instrumento firmado, tampouco previsão de remuneração por volume de atividades.

Por fim, sustentou a ausência de prova contábil idônea quanto ao alegado acréscimo de custos.

O Ministério Público, em parecer proferido na instância de origem, opinou pela improcedência do pedido inicial, sob o fundamento de que o incremento das tarefas executadas não se confunde com demonstração de aumento de despesas, além de enfatizar o caráter de fomento e colaboração dos termos de parceria, o que afastaria a incidência do regime de reequilíbrio previsto para os contratos administrativos típicos.

Após regular instrução processual, sobreveio sentença de procedência, reconhecendo-se o direito da entidade autora à recomposição financeira, em virtude da desproporcionalidade entre os encargos efetivamente executados e os valores pactuados.

Irresignado, o Estado de Mato Grosso interpôs recurso de apelação, reiterando as preliminares anteriormente suscitadas e, no mérito, reafirmando a inaplicabilidade do art. 65, II, “d”, da Lei no 8.666/1993 ao termo de parceria em questão, bem como a ausência de demonstração objetiva dos custos adicionais alegadamente suportados.

Ao final, pugnou pela reforma integral da sentença.

Foram apresentadas contrarrazões, nas quais a parte apelada requer o desprovimento do recurso.

O Ministério Público, em sede recursal, manifestou-se pela ausência de interesse jurídico que justificasse sua intervenção obrigatória, nos termos do art. 178 do Código de Processo Civil, tendo devolvido os autos sem pronunciamento de mérito.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, tanto de ordem intrínseca quanto extrínseca, conheço do recurso de apelação.

Cinge-se a controvérsia ao inconformismo do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou procedente a ação de cobrança ajuizada pelo Instituto Mundial de Desenvolvimento e da Cidadania – IMDC, reconhecendo a ocorrência de desequilíbrio econômico-financeiro no bojo do Termo de Parceria no 001/2009, celebrado com a então Secretaria de Estado do Meio Ambiente – SEMA, e, por conseguinte, condenando o ente federativo ao pagamento da quantia de R$ 9.246.227,28 (nove milhões, duzentos e quarenta e seis mil, duzentos e vinte e sete reais e vinte e oito centavos), devidamente acrescida dos encargos legais.

A peça recursal, de início, sustenta preliminares de nulidade absolutas, consistentes: (i) na suposta ausência de capacidade processual do órgão originalmente indicado no polo passivo; e (
ii
) na alegada nulidade da citação, por inobservância da forma legalmente prevista na Lei Complementar Estadual no 111/2002, notadamente por ter sido encaminhada à autoridade administrativa da pasta e não ao Procurador-Geral do Estado.

Ultrapassadas tais questões, o apelante adentra o mérito, defendendo a inexistência de direito subjetivo ao reequilíbrio econômico-financeiro nos ajustes firmados com entidades do terceiro setor, ante a natureza não contratual da avença, reputando incabível a aplicação analógica do art. 65, II, "d", da Lei no 8.666/1993.

Aduz, ainda, a inexistência de fato superveniente apto a ensejar a recomposição financeira da parceria, a ausência de prova robusta quanto ao montante reclamado e, subsidiariamente, pleiteia a revisão dos critérios adotados para a atualização monetária da condenação e para a fixação dos honorários advocatícios.

Não obstante os argumentos expendidos, as preliminares não merecem acolhida.

No que concerne à alegação de ilegitimidade passiva decorrente da errônea indicação da SEMA como parte ré, cumpre destacar que, embora se trate de órgão despersonalizado, integrante da Administração Direta do Estado de Mato Grosso, tal circunstância não macula a regularidade da relação processual.

Isso porque o vício formal restou sanado com o comparecimento do ente federativo aos autos, por meio de sua Procuradoria-Geral, a qual assumiu a representação processual e apresentou contestação regularmente, sem apontar qualquer prejuízo à plenitude da defesa.

A jurisprudência, em sede reiterada, reconhece como plenamente sanável a indicação equivocada de órgão público sem personalidade jurídica no polo passivo da demanda, desde que, como no caso em apreço, a pessoa jurídica de direito público interno legitimada à causa tenha sido devidamente integrada à relação processual, sem qualquer afronta aos princípios do contraditório e da ampla defesa.

“EMENTA REMESSA NECESSÁRIA - AÇÃO DE COBRANÇA ENDEREÇAMENTO CONTRA A SECRETARIA DE ESTADO DE EDUCAÇÃO - ÓRGÃO DESTITUÍDO DE PERSONALIDADE JURÍDICA - ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM - EXTINÇÃO DO FEITO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO – MÉRITO - INADIMPLÊNCIA DE ALUGUÉIS – COMPROVAÇÃO – DEVER DE PAGAMENTO DOS DÉBITOS – CORREÇÃO MONETÁRIA E JUROS –– TEMA 810 STF – SENTENÇA RETIFICADA EM PARTE. 1- A Secretaria de Estado não deve figurar no polo passivo da ação, uma vez que não tem personalidade jurídica e nem vontade própria e, por essa razão, não possui capacidade para estar em juízo. 2- Comprovada a inadimplência de aluguéis, deve-se julgar procedente a ação de cobrança para condenar o Réu no pagamento dos débitos em atraso.” (TJ-MT 10219914520198110041 MT, Relator.: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Data de Julgamento: 04/10/2021, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 19/10/2021)

No mesmo sentido, a alegação de nulidade da citação carece de amparo jurídico, pois, ainda que realizada de forma diversa da prevista no art. 8o, VI, da Lei Complementar Estadual no 111/2002, a comunicação processual atingiu plenamente sua finalidade, atraindo a incidência dos princípios da instrumentalidade das formas e da finalidade do ato processual, consagrados nos
arts
. 239, § 1o, 277 e 282, § 2o, do Código de Processo Civil.

O comparecimento espontâneo do réu, Estado de Mato Grosso, aos autos, com efetiva e tempestiva apresentação de defesa, evidencia a inequívoca ciência da demanda, afastando, assim, qualquer vício que comprometa a validade da citação. Trata-se de hipótese típica de aplicação do brocardo
pas
de
nullité

sans

grief
, segundo o qual não há nulidade sem a demonstração concreta de prejuízo.

A esse respeito, é firme o entendimento desta Corte Estadual, conforme se observa do seguinte precedente:

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. TUTELA ANTECIPADA. SUSPENSÃO DE EMBARGO AMBIENTAL. PRELIMINAR DE NULIDADE DE CITAÇÃO. REJEIÇÃO. PRINCÍPIO PAS DE NULLITÉ SANS GRIEF. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO EFETIVO. LIMINAR QUE NÃO ESGOTA O OBJETO DA AÇÃO. NATUREZA ACAUTELATÓRIA. PRESUNÇÃO RELATIVA DE LEGITIMIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. VÍCIOS APARENTES NA MOTIVAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. O Estado de Mato Grosso interpôs agravo de instrumento contra decisão que deferiu parcialmente tutela antecipada para suspender os efeitos de termos de embargo ambiental e determinar sua retirada da base de dados do órgão ambiental estadual, até julgamento de mérito da ação de obrigação de fazer ajuizada por José Roberto
Borsanelli
.

II. Questão em discussão

2. As questões jurídicas debatidas no recurso consistem em saber se: (i) houve nulidade de citação por comunicação processual direcionada à unidade administrativa desconcentrada da SEMA; (
ii
) a liminar concedida esgota o objeto da ação em violação ao art. 1o, § 3o, da Lei no 8.437/92; (
iii
) deve prevalecer a presunção de legitimidade dos atos administrativos ambientais.

III. Razões de decidir

3. Rejeitou-se a preliminar de nulidade de citação com base no princípio
pas
de
nullité

sans

grief
, consagrado no art. 282, § 1o, do CPC, pois o Estado demonstrou ciência inequívoca da decisão ao interpor tempestivamente o recurso, exercendo plenamente seu direito de defesa, sem configuração de prejuízo efetivo.

4. A medida liminar possui natureza acautelatória e não satisfativa, pois determinou apenas a suspensão provisória dos efeitos dos embargos até julgamento definitivo, sem anular definitivamente os atos administrativos nem reconhecer definitivamente qualquer direito, preservando a possibilidade de apreciação do mérito em cognição exauriente.

5. A presunção relativa de legitimidade dos atos administrativos pode ser elidida quando demonstrados vícios aparentes, verificando-se no caso a existência de dois conjuntos distintos de autos de infração sobre o mesmo imóvel rural, lavrados contra pessoas diferentes pelos mesmos fatos, no intervalo de 23 dias, sem adequada fundamentação técnica.

IV. Dispositivo e tese

6. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

"1. Não há nulidade de citação quando o ente público demonstra ciência inequívoca da decisão mediante interposição tempestiva de recurso, aplicando-se o princípio
pas
de
nullité

sans

grief
previsto no art. 282, § 1o, do CPC.

2. A tutela antecipada que suspende provisoriamente os efeitos de atos administrativos até julgamento de mérito possui natureza acautelatória, não violando a vedação do art. 1o, § 3o, da Lei no 8.437/92.

3. A presunção relativa de legitimidade dos atos administrativos pode ser elidida quando evidenciados vícios aparentes na motivação, como a lavratura de autos de infração duplicados sobre a mesma área sem fundamentação técnica adequada."

Dispositivos relevantes citados: CPC/2015, art. 282, § 1o; Lei no 8.437/92, art. 1o, § 3o.

Jurisprudência relevante citada: TJMT, AI no 1034689-36.2024.8.11.0000, Rel. Des. Maria Aparecida Ferreira Fago, j. 13.06.2025.

(N.U 1031368-56.2025.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 03/12/2025,
Publicado
no DJE 10/12/2025)

No mesmo sentido, colhe-se da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que, ao interpretar situações análogas, tem reiteradamente assentado que o comparecimento espontâneo da parte supre eventual ausência ou irregularidade na citação, desde que não haja prejuízo efetivo ao exercício do contraditório e da ampla defesa. Vejamos:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUSÊNCIA DE CITAÇÃO DE UMA DAS PARTES RÉS. COMPARECIMENTO
ESPONTÂNEO .
AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. CUMPRIMENTO DA FINALIDADE DO ATO. INSTRUMENTALIDADE DAS FORMAS. PAS DE NULLITÉ SANS
GRIEF .
1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Sergipe contra o ex-prefeito do Município de São Cristóvão e outros, objetivando a condenação dos réus nas sanções previstas no art. 12 da LIA, em razão do desvio de verbas públicas destinadas à reforma e ampliação de escolas municipais.
2 .
A sentença julgou parcialmente procedente o pedido para condenar os réus pela prática de improbidade administrativa (fls. 1823-1882, e-STJ). 3. Ao examinar as Apelações, o Tribunal estadual deu provimento ao apelo interposto por José Antônio Torres Neto, José Carlos Dias da Silva e Soraya Machado Torres, para acolher a preliminar de ausência de citação da última ré, anulando os atos posteriores à decisão que recebeu a Ação Civil Pública, retornando os autos à fase de conhecimento a fim de que fosse facultado aos réus apresentarem suas respostas, em forma de
contestação .
4. O STJ firmou a jurisprudência consoante a qual o comparecimento espontâneo da parte supre a ausência de citação, afastando a nulidade processual quando não comprovado efetivo prejuízo. Precedentes:
AgRg
no
AREsp
559.883/MG,
Rel
. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma,
DJe
20/3/2015; REsp 1.378.384/AC, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma,
DJe
24/10/2013; REsp 555 .360/RJ, Rel. Min. Aldir Passarinho Junior, Quarta Turma,
DJe
29.6 2009;
AgRg
nos
EDcl
no Ag 917 .585/SP. Rel. Min. Aldir Passarinho Júnior, Quarta Turma,
DJe
30/6/2008; REsp 671 .755/RS. Rel. Min. Castro Meira, Segunda
Turma .
DJ 20/3/2007). 5. O STJ já assentou entendimento de que "a decretação de nulidade de atos processuais depende da necessidade de efetiva demonstração de prejuízo da parte interessada, por prevalência do princípio
pas
de
nulitte

sans

grief
." (
EREsp
1 .121.718/SP, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Corte Especial,
DJe
1o/8/2012). No mesmo sentido:
AgRg
no REsp 1 .141.156/AM, Rel. Ministro
Luis
Felipe Salomão, Quarta Turma,
DJe
17/4/2013;
AgRg
nos
EDcl
no REsp 1.127 .896/RR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma,
DJe
25/11/2011. 6. In
casu
, conforme se depreende do acórdão recorrido, embora a ré Soraya Machado Torres não tenha sido citada formalmente, ela compareceu aos autos por meio da interposição de Agravo de Instrumento contra a decisão que recebeu a inicial da Ação de
Improbidade .
Assim, tendo em vista que a ausência de citação da ré Soraya Machado Torres foi suprida pelo seu comparecimento espontâneo quando interpôs Agravo de Instrumento, evidenciando sua ciência inequívoca, não há falar em nulidade, por absoluta ausência de prejuízo. 7. Nesse contexto, aplicando-se ao caso o princípio da instrumentalidade das formas sob o enfoque de que "não há nulidade sem prejuízo" (
pas
de
nullité

sans

grief
), deve ser afastada a nulidade declarada pelo acórdão recorrido, a fim de que o feito prossiga regularmente.
8 .
Agravo Interno não provido. (STJ -
AgInt
nos
EDcl
no REsp: 1721690 SE 2017/0332025-1, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 23/02/2021, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação:
DJe
09/04/2021)

Diante dessas razões, rejeito ambas as preliminares suscitadas pelo Estado de Mato Grosso.

Superadas as questões processuais, passo à análise do mérito recursal.

A controvérsia devolvida à apreciação deste Tribunal cinge-se à aferição da ocorrência de desequilíbrio econômico-financeiro superveniente no âmbito do Termo de Parceria no 001/2009, celebrado entre o Instituto de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (IMDC) e a Administração Pública estadual, bem como à legitimidade da recomposição financeira reconhecida na sentença de primeiro grau.

A instrução processual revelou-se robusta e tecnicamente delineada, com farta produção documental e oral que confere elevado grau de convencimento quanto à tese sustentada pelo apelado.

O conjunto probatório carreado aos autos, composto por planilhas, relatórios técnicos, notificações formais e reiteradas solicitações de reavaliação contratual (ID 317787992, págs. 49, 75, 82/84, 95/97, 139/169, 90/94, 85/89, 103/105, 106/112 e 114/116), evidencia, de modo sequencial e preciso, que a organização parceira foi compelida a suportar carga operacional substancialmente superior àquela prevista originalmente no pacto celebrado, assumindo obrigações que extrapolaram, de forma significativa e contínua, os limites quantitativos e qualitativos originalmente avençados.

A prova testemunhal, por seu turno, corrobora integralmente o acervo documental, revelando, por meio de depoimentos harmônicos, a sobrecarga de trabalho enfrentada e o conhecimento da Administração acerca da nova realidade operacional.

Destaca-se, ainda, que a estimativa inicial de aproximadamente mil processos mensais foi, desde os primeiros ciclos contratuais, substancialmente superada, com registros que apontam volumes superiores a três mil processos por mês, conforme documentos administrativos regularmente acostados aos autos.

Tal incremento, abrupto e persistente, não pode ser qualificado como mera flutuação ordinária da execução contratual, mas configura fato superveniente, objetiva e razoavelmente imprevisível, que rompeu a equação econômico-financeira originalmente pactuada, exigindo providência de recomposição, nos termos da legislação aplicável.

O apelado, com o intuito de evitar a descontinuidade dos serviços e prejuízos à política ambiental executada no âmbito estadual, promoveu a ampliação de sua estrutura física, realocou recursos humanos e assumiu encargos extraordinários que em nada se confundem com os riscos ordinários do ajuste, revelando conduta orientada à mitigação dos efeitos da sobrecarga, e não como manifestação tácita de concordância com o desequilíbrio.

Importa salientar, ademais, que o apelante incorreu em reiterado inadimplemento no tocante aos repasses financeiros de sua responsabilidade, conforme amplamente demonstrado pelas notificações administrativas e extrajudiciais que instruem os autos.

A conjugação do aumento desproporcional da demanda com a omissão quanto ao cumprimento das obrigações financeiras configura, inequivocamente, a ruptura do equilíbrio econômico-financeiro contratual, nos termos do art. 65, inciso II, alínea "d", da Lei no 8.666/1993.

Desse modo, não prospera, portanto, a tese recursal segundo a qual a ausência de cláusula específica de produtividade obstaria a recomposição pleiteada. Isso porque, o regime jurídico aplicável aos Termos de Parceria, notadamente o art. 116 da Lei no 8.666/1993, em conjugação com a Lei no 9.790/1999 e a Lei Estadual no 8.707/2007, impõe a observância de metas, indicadores e planejamento financeiro compatível com a natureza e o volume dos encargos assumidos, requisitos que, consoante consignado na sentença, foram integralmente observados no instrumento pactuado.

A inexistência de cláusula expressa de produtividade, portanto, não exime a Administração Pública do dever de recompor o equilíbrio contratual, mormente quando demonstrado, como no presente feito, que o parceiro privado arcou com encargos extraordinários, devidamente comprovados.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que, mesmo na hipótese de irregularidade formal do ajuste, a Administração não pode se eximir do dever de remunerar os serviços efetivamente prestados, sob pena de enriquecimento ilícito. Confira-se:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE COBRANÇA. DESCUMPRIMENTO DE CONVÊNIO ADMINISTRATIVO. SUBCONTRATAÇÃO SEM
AUTORIZAÇÃO .
OBRIGAÇÃO DE O ENTE PÚBLICO EFETUAR O PAGAMENTO PELOS SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DO ESTADO. 1. Cuida-se, na origem, de Ação Ordinária de Cobrança ajuizada pelo Estado do Ceará contra Vera Lúcia Queiroz Arruda por prejuízo causado ao erário em virtude da subcontratação de terceiro para executar o objeto do plano conveniado com a Secretaria de Cultura do
Ceará .
2. O Juízo de primeira instância julgou parcialmente procedente a Ação de Cobrança "para condenar a Promovida ao pagamento de multa em favor do Promovente, no equivalente a 10% (dez por cento) do valor transferido ao Convenente por meio do Termo de Cooperação Financeira n.o 054/2015, que corresponde a quantia de R$ 2.270,00 (dois mil, duzentos e setenta reais),
( ...
)" (fl. 105, e-STJ). 3. O Estado alega a inexistência de enriquecimento sem causa da sua parte com a devolução total dos valores repassados, pois esta decorre expressamente do convênio firmado entre as partes, sendo devida a prestação exigida pelo Ente
público .

4. Nos termos da jurisprudência do STJ, ainda que irregular o contrato administrativo, a administração não fica eximida de efetuar o pagamento dos serviços prestados, sob pena de enriquecimento ilícito.
5. Ademais, consoante orientação desta Corte Superior, o fato de não ter sido autorizada a subcontratação é insuficiente para afastar o dever de
indenização .
6. Na hipótese em exame, o Tribunal de origem consignou, "ante o cumprimento da finalidade inicial do termo firmado entre as partes, deve prevalecer o entendimento de que o ressarcimento da totalidade do valor repassado, pela promovida, seria medida que malferiria a razoabilidade e terminaria por ensejar o enriquecimento ilícito do ente público conveniado." (fl. 163, e-STJ
) .
7.
Logo, houve a efetiva prestação dos serviços, ainda que por terceiros, que se reverteram em benefício da
Administração.Portanto
, é devida a indenização dos respectivos valores. Destarte, havendo o Estado usufruído dos benefícios do trabalho realizado pela recorrida, não pode, de forma singela, desobrigar-se do respectivo
numerário .
8. Desse modo, agiu acertadamente a Corte local quando entendeu indevido o ressarcimento da totalidade do valor repassado pelo Estado pelos serviços executados, ainda que realizado por terceiros subcontratados, por não se admitir o enriquecimento ilícito da Administração
. 9. Agravo Interno não provido. (STJ -
AgInt
no REsp: 2100660 CE 2023/0356528-8, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 15/04/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação:
DJe
02/05/2024) (
g.n
)

Ademais, ainda que o Termo de Parceria se diferencie, em sua essência, de um contrato administrativo típico, permanece sujeito às normas fundamentais de Direito Público, notadamente aquelas que impõem a preservação da equação econômico-financeira do ajuste.

O art. 116 da Lei no 8.666/1993 prevê, expressamente, a aplicação subsidiária do regime jurídico das contratações públicas aos instrumentos congêneres, o que inclui a disciplina da revisão contratual.

Logo, negar a recomposição pleiteada pelo apelado, à vista da comprovação da sobrecarga suportada e da continuidade dos serviços prestados, implicaria admitir enriquecimento sem causa da Administração, em afronta ao art. 884 do Código Civil, bem como aos princípios da legalidade, da boa-fé objetiva e da segurança jurídica.

Sobre o tema, é elucidativa a jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 4a Região:

ADMINISTRATIVO. CONTRATO. REEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E BOA-FÉ OBJETIVA. Comprovado o preenchimento dos requisitos contratualmente estipulados, impõe-se reconhecer o direito do contratado de ver o contrato repactuado para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro da avença, pois, do contrário, estar-se-ia permitindo o enriquecimento sem causa por parte da contratante e penalizando, sem qualquer justificativa plausível, àquele que atende aos interesses da Administração de forma prestativa, suportando, sozinho, toda a carga do aumento dos custos do serviço prestado. Os princípios da segurança jurídica e da boa-fé objetiva, bem como a vedação ao comportamento contraditório (
venire
contra
factum

proprium
), impedem que a Administração, após praticar atos em determinado sentido, que criaram uma aparência de estabilidade das relações jurídicas, venha adotar atos na direção contrária, com a vulneração de direito que, em razão da anterior conduta administrativa e do longo período de tempo transcorrido, já se acreditava incorporado ao patrimônio dos administrados. Jurisprudência do e. STJ. (TRF-4 -
ApRemNec
: 50611653420124047100 RS, Relator.: SÉRGIO RENATO TEJADA GARCIA, Data de Julgamento: 24/04/2019, 4a Turma)

Igualmente, mostra-se aplicável ao caso o disposto no art. 317 do Código Civil, que autoriza a revisão contratual sempre que, em razão de acontecimentos extraordinários e imprevisíveis, a prestação de uma das partes se tornar excessivamente onerosa.

No presente caso, restou amplamente demonstrado que o desequilíbrio não resultou de deficiências de gestão, liberalidade excessiva ou erro de planejamento por parte da OSCIP, mas decorreu, precipuamente, de alterações unilaterais promovidas pela Administração Pública, que impuseram aumento substancial da demanda, mantiveram os repasses em níveis insuficientes e se omitiram quanto à formalização de providências tendentes ao restabelecimento da equação contratual.

Corroborando essa compreensão, destaca-se o seguinte precedente do Superior Tribunal de Justiça:

“AGRAVO INTERNO EM AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. FUNDAMENTAÇÃO ADEQUADA. SÚMULA 284/STF AFASTADA. CONTROVÉRSIA JURÍDICA . NÃO INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 5 E 7 DO STJ. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ART. 489 E 1.022 DO CPC/2015 . CONTRATO DE CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE MALHA RODOVIÁRIA. ANULAÇÃO DE ADITIVO CONTRATUAL. DESEQUILÍBRIO FINANCEIRO. POSSIBILIDADE . HISTÓRICO DA DEMANDA1. Trata-se, na origem, de Ação Anulatória do Termo Aditivo e Modificativo (TAM) 19/2006 de contrato de concessão 012 /CR/2000 para exploração da malha rodoviária de ligação entre Rio Claro, Piracicaba, Tietê, Jundiaí, Itu e Campinas proposta por estado da federação e agência reguladora estadual contra concessionária de serviço público. Pleiteou-se a declaração de "nulidade do termo aditivo modificativo (TAM) no 19, de 21-12-2006, do Contrato de concessão 012 /CR/2000 determinando-se que o reequilíbrio econômico financeiro do contrato de concessão seja feito tomando por base a receita efetiva, nos termos da lei e do contrato".2 . O referido aditivo determinou a prorrogação do prazo do aludido contrato de concessão, originalmente de 240 meses, por mais cem meses e compensação, nas parcelas mensais, do ônus fixo das quantias correspondentes à alíquota Cofins no período compreendido entre março de 2007 e fevereiro de 2020. O desequilíbrio que originou tal aditivo decorreria da perda de receita pelo reajuste tarifário concedido pelo poder concedente em duas parcelas e de mudanças na legislação tributária correspondente à incidência do ISS sobre a receita de pedágio, e ao aumento da alíquota e da base de cálculo do PIS e da COFINS.3. Em síntese, as autoras alegam que o citado TAM é nulo por ter sido celebrado sem que a sua minuta fosse encaminhada previamente à Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo para análise, como determina o art . 38 da Lei 8.666/1993. Outrossim, questionam a validade de metodologia de cálculo adotada para recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, o qual utiliza como base de cálculo uma receita fictícia/estimada (projeções financeiras) em vez da real, empregada, inclusive, em aditivos anteriores. Afirmam que o contrato foi prorrogado por prazo superior ao necessário para restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro e que, ao invés de alcançar tal equilíbrio, o referido TAM onerou o Poder Público, pois os valores da recomposição foram superiores ao desequilíbrio que impactou o contrato, havendo distorção na taxa interna de retorno (aumentada para 20,28% a .a.). Sustentam que o desequilíbrio em desfavor do poder concedente seria de aproximadamente R$ 77 milhões (setenta e sete milhões de reais - válidos para 2011).4 . A sentença julgou improcedente o pedido.5. A Apelação das autoras não foi provida pelo TJSP. PRELIMINAR DE NULIDADE DA DECISÃO DE INADMISSIBILIDADE DO RECURSO ESPECIAL REJEITADA: MOTIVAÇÃO SUFICIENTE, AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO STJ, A QUEM INCUMBE A DECISÃO DEFINITIVA SOBRE A ADMISSIBILIDADE6 . A preliminar de nulidade da decisão de inadmissibilidade do Recurso Especial, sob os argumento de que é genérica e de que há indevida usurpação de competência do STJ, deve ser rejeitada.7. Embora sucinta, a decisão que inadmitiu o apelo extremo contém motivos pelos quais negou seguimento ao Recurso Especial, tendo expressamente se reportado às questões debatidas e colacionando, ipsis litteris, trechos do próprio acórdão recorrido para demonstrar a impossibilidade de admissão do Recurso.8 . A decisão agravada explicitou os seguintes fundamentos para negar seguimento ao Recurso: a) entendeu inexistir ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015; b) reconheceu aplicáveis os óbices descritos nas Súmulas 5 e 7 do STJ e c) decidiu que não há ofensa à legislação federal.9 . Não houve qualquer prejuízo à defesa, tanto é que a decisão de admissibilidade foi compreendida e impugnada pela parte ora agravante.10. Além disso, como é sabido, o exame da admissão do Recurso Especial feito pela Corte de origem, conforme expressamente determinado pelo art. 1 .030 do CPC/2015, seja ele de conteúdo positivo ou negativo, não vincula o STJ, que é o Tribunal competente para decidir, em caráter definitivo, os juízos de admissibilidade e de mérito. Esse, aliás, também é o motivo pela qual descabida a tese de usurpação de competência do STJ. SÚMULA 284/STF AFASTADA: INDICAÇÃO DOS DISPOSITIVOS DE LEI VIOLADOS11. O Recurso Especial deve ser conhecido, porquanto apresentou de maneira clara e adequada as teses veiculadas: negativa de prestação jurisdicional; invalidade de aditivo contratual por ausência de prévia manutenção de órgão de assessoria jurídica e impossibilidade de termo aditivo e modificativo não respeitar o equilíbrio econômico-financeiro . Além disso, indicou expressamente os dispositivos de lei tidos como violados e que amparam as teses debatidas: arts. 489, II, § 1o, 1.022, II, parágrafo único, II, do CPC/2015; arts. 38 e 65 da Lei 8 .666/1993 e art. 9o, § 3o, da Lei 8.987/1995.12 . A controvérsia, portanto, é compreensível e foi bem delimitada no Recurso Especial, sendo eventual vício formal na não indicação da alínea do permissivo constitucional (art. 105, III, a, da CF) de menor importância, que pode ser superado, inclusive à luz do art. 1.029, § 3o, do CPC . Razão pela qual não se lhe aplica a Súmula 284/STF. Precedentes: REsp 1.347.912/RN, Rel . Ministro Sidnei Beneti, Terceira Turma, DJe 27.6.2014; AgRg no REsp 1.500 .057/RS, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 20.2.2015; AgInt nos EDcl no AREsp 1 .634.157/RJ, Rel. Ministro Antonio Carlos Ferreira, Quarta Turma, DJe 28.8 .2020; AgInt no AgInt no AREsp 1.672.966/MG, Rel. Ministro Antonio Carlos Ferreira, Quarta Turma, julgado em 7 .12.2020; AgInt no AREsp 1.738.992/DF, Rel . Ministra Isabel Gallotti, Quarta Turma, DJe 11.5.2021.13 . Finalmente, a Corte Especial, nos EAREsp 1.672.966/MG, de relatoria da Ministra Laurita Vaz, publicado no DJe de 11.5 .2022, reconheceu que a falta de indicação expressa da norma constitucional que autoriza a interposição do Recurso Especial (alíneas a, b e c do inciso III do art. 105) não implica o seu não conhecimento pela incidência da Súmula 284/STF, quando as razões recursais conseguem demonstrar, de forma inequívoca, a hipótese de seu cabimento, como ocorre no caso dos autos. NÃO INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 5 E 7 DO STJ14. Do mesmo modo, inaplicável ao Recurso Especial obstado as Súmulas 5 e 7 do STJ, visto que o conhecimento do irresignação prescinde da análise de provas ou das cláusulas do contrato de concessão, já que os pressupostos fáticos e contratuais estão perfeitamente descritos no aresto embargado, demandando-se, unicamente, a qualificação jurídica de tais de modo diverso do que feito pela Corte de origem .15. As cláusulas contratuais foram expressamente transcritas pelo Tribunal de origem. Ademais, foi reconhecido que a forma de remuneração adotada, baseada em projeções financeiras, ocasiona prejuízo ao erário ao mesmo tempo em que benefícia a sociedade empresária agravada, destacando-se, ademais, que tal se verifica não só dada à longa duração do contrato, 20 anos, mas principalmente por causa de aditivos anteriores que usaram fórmula diversa, isto é, com base na receita real.16 . Ressaltou-se, ainda, que a aludida sociedade empresária, embora beneficiada anteriormente com termos aditivos contratuais calculados com base nas receitas reais, quando lhe covinha, e responsáveis, ademais, pela desequilíbrio do aditivo ora discutido (amparado em receitas reais), agora se insurge contra tal metodologia sob o argumento de que contrário às cláusulas do contrato original (que prevê o uso de receitas projetadas), que, frise-se, a sociedade empresária observou apenas quando lhe favoreceu e que faz questão de aplicar somente quando lhe interessa.17. O aresto recorrido assim resumiu o feito (fl. 1 .1068): "A FAZENDA DO ESTADO DE SÃO PAULO e a ARTESP AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DE TRANSPORTE DO ESTADO DE SÃO PAULOajuizaram a presente ação ordinária em face de RODOVIA DAS COLINAS S/A, postulando a anulação do Termo Aditivo e Modificativo (TAM) no 19, de 21/12/2006 (fls. 8.337/8.343), referente ao contrato de concessão no 012 /CR/2000 (fls . 8.267/8.330). Alegam que esse aditamento (prorrogando o prazo de vigência contratual por mais 100 meses) foi elaborado para restabelecer o equilíbrio contratual, em razão de um crédito (em favor da concessionária Colinas) apurado no TAM no 18/2006 (fls .8.331/8.336), no valor de R$ 8.852 .000,00 (fl. 8.334). As autoras alegam que esse valor é indevido, pois, o referido TAM 18/2006 adotou como base de cálculo uma receita fictícia (projeções financeiras), em desconformidade com os aditivos anteriores (que se basearam em receita real) . Sustentam que essa desconformidade ocasionou prejuízo ao erário e aos usuários das rodovias paulistas, conforme apurado em parecer encomendado junto à FIPE, já que 'os valores da recomposição do equilíbrio contratual, formalizado no Termo Aditivo Modificativo, ao Contrato de Concessão foram superiores ao desequilíbrio que impactou o referido contrato'.Além disso, o aditivo teria sido realizado sem prévia anuência da ARTESP, como exige o artigo 38, parágrafo único, da Lei no 8.666/93".18 . O teor das cláusulas contratuais, a existência de prévios aditivos com base na receita real, a longa duração do contrato, e a indiscutível existência de prejuízo e ausência de sinalagma que deve reger as relações contratuais, são descritos no acórdão recorrido (fls. 1.1070-1.1075): "A questão deve ser examinada com enfoque nas disposições dos itens 24 .2 e 24.6 do contrato de concessão, que estabelecem expressamente o critério de projeções financeiras para recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato: '24.2.Sempre que haja direito à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO, essa recomposição será implementada tomando com base os efeitos dos fatos que lhe deram causa, na forma como foram consideradas nas PROJEÇÕES FINANCEIRAS .......... 24.6. Sempre que venha a ocorrer a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO, as PROJEÇÕES FINANCEIRAS serão ajustadas para refletir a situação após essa recomposição'. É o que também consta, de forma clara, no item 29 .7 do edital: '29.7. Sempre que haja direito à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO, esta será implementada tomando como base os efeitos dos fatos que lhe deram causa, nos itens respectivos das Projeções Financeiras incluídas na PROPOSTA FINANCEIRA' (grifos nossos) Assim, se o critério de projeções financeiras foi adotado, de forma expressa (e sem ressalvas) para o fim específico e destacado de repor o equilíbrio financeiro do contrato, não se compreende qual teria sido o prejuízo (imprevisível e injusto) sofrido pela Fazenda Estadual (com a aplicação da revisão com base nessa metodologia), sobretudo quando se nota que foi ela quem ditou as regras do edital e do contrato, optando por esse critério, ciente de que a pactuação, por esse modelo, seria mais arriscado para ambas as partes. Incide, no caso, a regra de que a intenção das partes, salvo casos excepcionais e devidamente comprovados, precisa ser respeitada com fiel obediência à interpretação que retratar o escrito, ou título, ou documento, porque o acordo 'faz lei entre as partes', e porque no encadeamento do que foi estabelecido incluindo todo e qualquer direito, com a extensão a qualquer relação jurídica entre as partes, não se afigura de bom senso distinguir o que elas não diferenciaram . Também não favorece a Fazenda Estadual, no caso, o parecer da FIPE apresentado com a petição inicial (fls. 343/357), pois, conforme apurou a perícia, a metodologia adotada por essa instituição "para avaliar a condição de Equilíbrio Econômico-Financeiro é genérica e não observa os critérios do Edital de Licitação e do Contrato de Concessão estabelecido. Isso é evidenciado pela própria FIPE que alertou, no bojo do seu trabalho, que não levou em conta a adequação jurídica no tratamento dado aos fatores de desequilíbrio analisados" (fl. 9 .730). Na verdade, a FIPE não questiona a validade jurídica do contrato (que adotou o critério da receita fictícia), nem impugna (matematicamente) o resultado do TAM 18/2006; apenas entende que essa metodologia (do ponto de vista econômico) não é a melhor opção para o Estado e, por isso, propõe sua substituição (pelo critério da receita real), o que, entretanto, é inviável a esta altura (por decisão unilateral), sob pena de grave ofensa ao princípio da segurança jurídica, e especialmente porque o modelo contratual adotado (vigente há quase 20 anos), ainda que não seja o mais adequado para a Administração (no entendimento da FIPE), está alinhado às regras do edital e revestido de suficiente juridicidade para justificar a validade dos Termos de Aditamento firmados com base nesse modelo previamente eleito. (...) Sobre essa questão é elucidativo também o parecer da douta Procuradoria de Justiça: '...a forma para restabelecer o equilíbrio econômico financeiro está prevista na cláusula 24 do contrato, sendo certo que o critério que consta nos itens 24.2 e 24.6 é projeções financeiras e não dados de receita efetiva: '24.2 . Sempre que haja direito à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO, essa recomposição será implementada tomando como base os efeitos dos fatos que lhe deram causa, na forma como foram considerados nas PROJEÇÕES FINANCEIRAS'.(...) 24.6. Sempre que venha a ocorrer a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO, as PROJEÇÕES FINANCEIRAS serão ajustadas para refletir a situação após essa recomposição. (grifos nossos) O item 29 .7 do edital também deixa cristalina a opção por tal critério: '29.7. Sempre que haja direito à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO, esta será implementada tomando como base os efeitos dos fatos que lhe deram causa, nos itens respectivos das Projeções Financeiras incluídas na PROPOSTA FINANCEIRA' (grifos nossos) Assim, o que se verifica é que havia previsão contratual e previsão editalícia do critério das projeções financeiras para fins de reequilíbrio econômico-financeiro. É certo que os apelantes apontaram que houve outros aditivos, nos quais, mediante a sistemática dos dados da receita efetiva, foi viabilizada a recomposição . A FIPE, inclusive, atestou nos autos a eficiência de tal metodologia. Entretanto, o fato de ter havido outros aditivos, nos quais restou calculada a recomposição mediante outro critério, não ilide a licitude do cálculo com base nas projeções financeiras. Afinal, o Estado de São Paulo firmou o contrato com a concessionária, prevendo que seria utilizada esta metodologia, de modo que não lhe é dado, anos depois, simplesmente pugnar pela alteração do critério a ser utilizado, porque reputa que o cálculo com base na receita efetiva é mais conveniente aos cofres públicos, e requerer a anulação do TAM no 19/06. Ora, a utilização de projeções financeiras, por óbvio, tornou o contrato mais arriscado, para ambas as partes, justamente por ser um critério de ordem fictícia . Entretanto, os contratantes pactuaram nesse sentido, elegendo-o para o cálculo. Assim, alterar a metodologia, mediante o único argumento de prejuízo aos cofres públicos, seria desconsiderar a força normativa do princípio da segurança jurídica, bem como a da tão sagrada boa- fé objetiva, que deve permear todos os contratos.Como bem pontuou o MM Juiz a quo, na r. sentença: 'Os argumentos utilizados pela autora para afastar as conclusões periciais não possuem correlação com este caso . O mero prejuízo ao erário não é motivo suficiente para se deixar de cumprir um contrato, alterando a forma de se aferir o reequilíbrio econômico-financeiro durante a sua vigência. O TAM de fato cumpriu os requisitos legais e que a constatação superveniente pelo poder público de que o acordo se mostrou financeiramente oneroso para o poder público não é suficiente para invalidar o negócio jurídico, sob pena de sacrificar de todo os princípios da lealdade contratual e da segurança jurídica'. Não se discute, in casu, que a utilização de metodologia considerando a receita efetiva seria proveitosa aos cofres públicos.Entretanto, não há como alegar a ilicitude no cálculo realizado com base nas regras do contrato firmado . Ressalte-se que se o Estado de São Paulo e a ARTESP consideram o uso de projeções financeiras no contrato de concessão prejudicial para o erário, não deveriam ter realizado avença utilizando tal critério.(...) É importante considerar, por fim, que por ter sido elaborado em conformidade com o edital e o contrato (aprovados pelos órgãos técnicos), o TAM n. 19/2006 não afrontou a disposição do artigo 38, parágrafo único, da Lei no 8.666/93. A questão ficou bem definida na sentença, aliás, com respaldo em motivação adequada e suficiente para justificar o posicionamento adotado" . AFRONTA AO ART. 489 E 1.022 DO CPC/2015 NÃO CONFIGURADA19. Não há ofensa aos arts . 489 e 1.022 do CPC/2015, porque o Tribunal de origem julgou integralmente a lide e solucionou a controvérsia, observando as questões relevantes e imprescindíveis à sua resolução, tendo se manifestado expressamente quanto à analise da validade do termo aditivo pela metodologia de cálculo adotada por ele, bem como quanto à suposta afronta ao art. 38 da Lei 8.66/1993, que eram os objetos discutidos na demanda . Não deve se confundir decisão contrária ao interesse da parte com ausência de fundamentação ou negativa de prestação jurisdicional. PREMISSAS FÁTICAS E JURÍDICAS DO ACÓRDÃO RECORRIDO: A REVISÃO DO CONTRATO DE CONCESSÃO DEVE SER FEITA COM BASE EM PROJEÇÕES FINANCEIRAS DO EDITAL E DO CONTRATO DE CONCESSÃO ORIGINAIS, MESMO QUE POSTERIORMENTE ADITADOS, E NÃO NA RECEITA REAL DE VEÍCULOS, AINDA QUE HAJA DESEQUILÍBRIO DO CONTRATO EM BENEFÍCIO DA CONCESSIONÁRIA E PREJUÍZO DA ADMINISTRAÇÃO20. Conforme acima transcrito, o aresto recorrido entendeu que é possível que a revisão do contrato de concessão seja com base em projeções financeiras do edital e do contrato de concessão originais, ainda que posteriormente alterado, e não na demanda real de veículos, mesmo que exista desequilíbrio do contrato em benefício da concessionária e prejuízo da Administração.21 . Contudo, tal orientação deve ser reformada, porque afronta o princípio da manutenção da equação econômico-financeira do contrato, há muito consagrado nos ordenamentos jurídicos, doutrina e jurisprudência. MANUTENÇÃO DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO: GARANTIA CONSTITUCIONAL (ARTS. 37, XXI, DA CF). DISCIPLINA NORMATIVA EXPRESSA: ARTS . 65 DA LEI 8.666/1993 E 9o, § 3o, DA LEI 8.987/199522. A equação econômico-financeira é a relação de adequação entre os encargos do contratado e sua remuneração pela Administração Pública, a qual deve ser mantida durante toda a execução do acordo .Por isso, se houver alteração de um dos lados da equação, deverá ocorrer modificação no outro.23. O direito pátrio, tanto no âmbito constitucional quanto legal, assegura o direito à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro.24 . Dispõe o art. 37, XXI, que,"ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações".25. A Lei 8 .666/1993, por sua vez, regula a revisão do contrato, desde que garantida a manutenção da equação econômico-financeira, no art. 65.26. Outra não é a posição da Lei 8 .897/1995, que disciplina as concessões, a qual também estabelece explicitamente mecanismos de revisão de tarifas para a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato. A MANUTENÇÃO DA EQUAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA DO CONTRATO ADMINISTRATIVO É INTRÍNSECA AO CONTRATO E NÃO PODE SER AFASTADA, OPERANDO TANTO EM FAVOR DO PARTICULAR QUANTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA27. A despeito de toda a disciplina normativa acerca da obrigatoriedade de manutenção da equação econômico-financeira, o aresto vergastado entendeu pela impossibilidade de anulação de termo aditivo, que afronta tal equilíbrio, sob o singelo, e equivocado, argumento de que tal termo seria válido, pois observaria a metodologia originalmente prevista no contrato de concessão e no edital de licitação.28 . Contudo, o fato é que o componente fundamental do contrato de concessão é justamente o equilíbrio da equação econômico-financeira, a qual assegura a manutenção das condições efetivas da proposta inicial, garantida tanto ao particular quanto ao Poder Público a recomposição do contrato diante de eventos incertos e excepcionais, que modificam e afetam a previsão contratual inicialmente pactuada.Por isso, são inconstitucionais quaisquer dispositivos que pretendam condicionar a concessão de reajustes de preços, revisão de preços, correção monetária a uma previsão no ato convocatório ou no contrato, como reconhece a doutrina.29. Como acima ressaltado, o princípio da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato busca restabelecer a equação entre a obrigação devida pelo particular e a contraprestação paga pelo Administração, sempre que sejam necessárias correções, tanto para mais quanto para menos . Tal princípio permite adequada execução contratual e justa remuneração do particular, além de evitar o locupletamento ilegal de qualquer uma das partes em detrimento da outra, aplicando-se tanto ao concessionário quanto ao poder concedente.30. Ora, se o equilíbrio da equação econômico-financeira é o verdadeiro componente essencial do contrato de concessão, evidente que não há como alterá-lo em detrimento de projeções financeiras do contrato original.31 . O acórdão recorrido referiu-se às cláusulas 24.2, 24.6 e 29.7 do contrato originalmente celebrado, abaixo copiadas:"24 .2. Sempre que haja direito à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO, essa recomposição será implementada tomando com base os efeitos dos fatos que lhe deram causa, na forma como foram consideradas nas PROJEÇÕES FINANCEIRAS. 24.6 . Sempre que venha a ocorrer a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO, as PROJEÇÕES FINANCEIRAS serão ajustadas para refletir a situação após essa recomposição. 29.7. Sempre que haja direito à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO, esta será implementada tomando como base os efeitos dos fatos que lhe deram causa, nos itens respectivos das Projeções Financeiras incluídas na PROPOSTA FINANCEIRA' (grifos nossos)" .32. Indubitável a possibilidade de utilizar a receita real da concessionária quando a projetada (e que embasou a proposta original do procedimento licitatório, refletindo a realidade daquela época) não é capaz de garantir, mais de 20 (vinte) anos depois, a manutenção da equação econômico-financeira do contrato de concessão.33. Como ressaltado, as projeções financeiras apresentadas na ocasião da concessão não são imutáveis, especialmente quando ocorreu alteração substancial dos custos ou das receitas, como verificado no presente feito .34. A própria leitura das cláusulas contratuais que embasaram o aresto vergastado confirma que devem ser considerados"efeitos de fatos"que impactem o contrato e as aludidas projeções, bem como que sempre que sejam necessários ajustes periódicos, as novas projeções devem ter como base a situação atual do contrato, para a sua recomposição. Evidente, assim, que as projeções financeiras devem se aproximar ao máximo da realidade, não podendo ser empregados dados desconexos com o momento contemporâneo do acordo, o que justifica, quando há tal descompasso, o uso de valores reais.35 . Não há como interpretar literalmente cláusulas contratuais para defender metodologia de cálculo que não atinge o fim a que se destina que é o equilíbrio econômico-financeiro entre as partes, o qual se respalda nos dispositivos normativos acima citados e na própria Constituição.36. Portanto, inadmissível que a receita ficta ou projetada prevaleça sobre a receita real, ou efetivamente obtida pela Concessionária, quando tal metodologia não atinge o equilíbrio do contrato ao longo da concessão dos serviço, que exige a observância da proporcionalidade entre os encargos imprescindíveis à execução do serviço requerido e a remuneração pactuada, e que as partes não incorram em enriquecimento ilícito uma sobre a outra.37 . Constatando a Administração Pública o desequilíbrio do contrato em benefício para a concessionaria, tem o poder-dever de autotutela para anular termo contratual lesivo ao interesse público, nos termos do entendimento consagrado, respectivamente, nas Súmulas 346 e 473 do STF:"A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos"."A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial".38. Assim, em vista da violação dos arts . 65, II, d, da Lei Federal 8.666/1993 ( Lei de Licitações) e 9o da Lei 8.987/1995, o recurso deve ser provido para que se acolha o pedido da recorrente, a fim de se declarar a nulidade do termo aditivo modificativo (TAM) n. 19, de 21 .12.2006, do Contrato de concessão 012 /CR/2000, determinando-se que o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato seja feito tomando por base a receita efetiva apurada, garantindo-se, assim - para além da observância do art. 37, XXI, da CF -, a uniformidade dos pronunciamentos desta Corte. PRECEDENTE DO STJ EM CASO ABSOLUTAMENTE ANÁLOGO39 . Na mesma linha, em caso absolutamente análogo, cito o AREsp 1.783.990/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 30 .6.2022.40. O presente feito em nada se distingue do citado AREsp 1 .783.990/SP.41. Os dois cuidam de ação proposta pelo Estado de São Paulo e pela Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados contra sociedades empresárias concessionárias do serviço de rodoviário visando à anulação de aditivo contratual que ocasionou o recebimento a maior de valores a título de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro . Ambos têm como fato superveniente e imprevisível aumento modificação da carga tributária de ISS e PIS-Cofins de valores que as concessionárias jamais recolheram ao Fisco, já que consideradas receitas projetadas decorrentes da utilização de projeções financeiras como base de cálculo do desequilíbrio da equação econômico-financeira inicialmente pactuada entre o Estado e a concessionária. Nos dois, o Tribunal de origem transcreveu as cláusulas contratuais, que - frise-se - têm numeração e redação idênticas, e atestou que o reequilíbrio não foi observado, com rompimento do sinalagma contratual.42. Ora, o acórdão recorrido não deixa dúvidas de que a parte agravada recebeu mais, quando atesta que o cálculo pelas projeções financeiras" se mostrou financeiramente oneroso para o poder público "e que" o modelo contratual adotado (vigente há quase 20 anos) "não é o" mais adequado para a Administração " . Indisputável, portanto, que o acórdão recorrido reconheceu que o critério de recomposição excedeu as perdas sofridas pela concessionaria, assim como no AREsp 1.783.990/SP. Todavia, no presente feito, o acórdão recorrido deu ao feito incorreta qualificação jurídica . CONCLUSÃO43. Agravo Interno provido para conhecer do Agravo e dar provimento ao Recurso Especial. (STJ - AgInt no AREsp: 1723287 SP 2020/0161413-8, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 13/08/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 02/09/2024)

Diante de tais elementos, revela-se irrepreensível a sentença de origem ao reconhecer o direito à recomposição financeira, com fundamento no acervo probatório robusto e nas normas legais e principiológicas que regem os ajustes celebrados com organizações da sociedade civil de interesse público.

A manutenção da condenação não representa liberalidade em favor da parte apelada, tampouco vulnera o interesse público, mas consagra a estrita observância dos princípios da legalidade, da moralidade administrativa, da boa-fé objetiva, da segurança jurídica e da vedação ao enriquecimento sem causa da Administração.

No que tange à verba honorária sucumbencial, constata-se que o percentual arbitrado pelo juízo de origem observa de forma rigorosa os critérios estabelecidos no art. 85, § 3o, do Código de Processo Civil, em estrita consonância com o escalonamento previsto no § 5o do referido dispositivo legal.

Assim, não há margem para qualquer redimensionamento, porquanto respeitados os parâmetros usualmente adotados por esta Colenda Câmara em casos análogos.

Nesse sentido, colhe-se precedente desta Corte que ilustra a orientação jurisprudencial consolidada:

(...) IV. DISPOSITIVO E TESE. 10. Recurso desprovido. Fixação de ofício dos honorários advocatícios nos percentuais mínimos previstos no art. 85, § 3o, do CPC, com observância do escalonamento do § 5o do mesmo
artigo.(...)
.(
N.U 1001893-93.2020.8.11.0044, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, DEOSDETE CRUZ JUNIOR, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 24/10/2025,
Publicado
no DJE 28/10/2025)

Ausente, pois, qualquer demonstração de desproporcionalidade ou de violação aos parâmetros legais, mostra-se incabível a pretensão recursal de modificação da verba honorária, a qual deve ser integralmente mantida nos moldes fixados na origem.

Por fim, em reexame necessário, no que se refere à atualização do débito, a sentença comporta parcial reparo, a fim de adequar os critérios de correção monetária e de incidência de juros moratórios aos marcos normativos e jurisprudenciais vigentes ao longo do período da condenação, em conformidade com o entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal e com as alterações introduzidas pelas Emendas Constitucionais no 113/2021 e no 136/2025.

Inicialmente, até 08/12/2021, aplica-se a sistemática firmada no julgamento do Tema 810 do STF, segundo a qual a correção monetária deve observar o índice IPCA-E, enquanto os juros moratórios devem seguir os índices oficiais de remuneração da caderneta de poupança, nos termos do art. 1o-F da Lei no 9.494/1997, com a redação conferida pela Lei no 11.960/2009.

A partir de 09/12/2021, com a promulgação da Emenda Constitucional no 113/2021, passou a incidir, de forma exclusiva, a taxa SELIC, que engloba, de maneira unificada, os efeitos da correção monetária e dos juros moratórios, vedada sua cumulação com quaisquer outros índices, nos termos do art. 3o da referida emenda.

Tal entendimento encontra respaldo em jurisprudência recente dos tribunais pátrios, os quais vêm delineando com clareza os marcos temporais e os critérios diferenciados aplicáveis às condenações impostas à Fazenda Pública, conforme ilustrado pelos precedentes colacionados.

EMENTA:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO MONITÓRIA AJUIZADA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA REJEITADA. CONTRATO ADMINISTRATIVO PARA EXECUÇÃO DE OBRA PÚBLICA. PAGAMENTO INTEMPESTIVO DE MEDIÇÕES. COBRANÇA RESTRITA À CORREÇÃO MONETÁRIA. RENÚNCIA TÁCITA NÃO CONFIGURADA. OBRIGATORIEDADE DE INCIDÊNCIA DE ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA COMO CLÁUSULA ESSENCIAL DO CONTRATO ADMINISTRATIVO. TERMO INICIAL E ÍNDICES DE ATUALIZAÇÃO FIXADOS CONFORME OS TEMAS
N.°
810, DO STF, 905, DO STJ E A EMENDA CONSTITUCIONAL No 113/21. REVISÃO DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SEGUNDO ESCALONAMENTO LEGAL. DEVER DE RESSARCIMENTO DAS CUSTAS SUPORTADAS PELA PARTE VENCEDORA. PROVIMENTO PARCIAL DO RECURSO E RETIFICAÇÃO PARCIAL DA SENTENÇA EM REEXAME NECESSÁRIO.

I. Caso em exame

1. Remessa necessária e apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença proferida em ação monitória ajuizada por
Ductievicz
Incorporadora Ltda., visando à constituição de título executivo judicial referente à atualização monetária de valores pagos com atraso pelo ente público em razão do contrato n.o 234/2014/00/00-SETPU, para execução de obra pública no município de Várzea Grande/MT.

II. Questão em discussão

2. Há quatro questões em discussão: (i) verificar a adequação da via eleita para cobrança da atualização monetária de valores pagos com atraso; (
ii
) definir se houve renúncia tácita à correção monetária pela empresa contratada; (
iii
) determinar a incidência da atualização monetária e dos juros moratórios conforme precedentes vinculantes e alteração constitucional; e (
iv
) revisar a fixação dos honorários advocatícios e o reembolso das custas processuais.

III. Razões de decidir

3. A ação monitória é cabível contra a Fazenda Pública, conforme previsão do art. 700, § 6o, do CPC e Súmula 339 do STJ, sendo suficiente a existência de prova escrita sem eficácia de título executivo que demonstre o direito à quantia pleiteada.

4. A documentação carreada aos autos, consistente em contrato administrativo, comprovantes de execução das medições, cronologia dos pagamentos e procedimento administrativo para recomposição do valor atualizado, revela a existência de obrigação líquida fundada em prova escrita idônea, apta a justificar a constituição do título executivo judicial pela via monitória.

5. A correção monetária pleiteada decorre do inadimplemento contratual referente ao pagamento intempestivo de medições, não se confundindo com pedido de reajuste ou reequilíbrio econômico-financeiro.

6. A proposta de parcelamento e subsequente recebimento do valor nominal pela autora não configura renúncia tácita à atualização monetária, ausente manifestação expressa, nos termos do art. 114, do Código Civil, e entendimento consolidado do STJ.

7. A própria conduta da autora ao instaurar pedido administrativo específico para a cobrança da atualização monetária (Proc. Adm. n.o 317177/2021) afasta qualquer interpretação de renúncia tácita, evidenciando a preservação do direito à integralidade da obrigação pecuniária.

8. A demora excessiva e injustificada da Administração Pública em concluir os procedimentos administrativos de conferência das medições e efetuar o pagamento caracteriza violação aos princípios da razoabilidade, eficiência e duração razoável do processo.

9. A responsabilidade pela mora não pode ser imputada à contratada, uma vez que o cancelamento das notas fiscais ocorreu por orientação da própria Administração, que posteriormente demandou reemissão dos documentos fiscais.

10. O termo inicial da correção monetária não pode estar vinculado à data de apresentação das notas fiscais, sob pena de afronta aos
arts
. 40, XIV, "a", e 55, III, da Lei n.o 8.666/93. Nos contratos administrativos, o prazo para pagamento não pode exceder 30 dias contados do adimplemento da obrigação (medição), sendo nula cláusula contratual em sentido contrário, considerada “não escrita”, conforme entendimento pacificado do STJ.

11. Os juros moratórios incidem a partir da citação, conforme entendimento reiterado do STJ quanto à ação monitória.

12. A atualização monetária deve observar o IPCA-E e os juros da caderneta de poupança até 08.12.2021, com aplicação exclusiva da taxa Selic a partir da publicação da EC n.o 113/2021.

13. Os honorários advocatícios devem observar o escalonamento previsto no art. 85, § 3o e § 5o, do CPC, conforme o valor da causa, com fixação no percentual mínimo legal.

14. A imposição do reembolso das despesas processuais, por se tratar de matéria de ordem pública e consectário lógico da sucumbência, pode ser reconhecida de ofício, sem configurar supressão de instância ou reformatio in pejus, conforme entendimento pacífico da jurisprudência pátria.

IV. Dispositivo e tese

15. Recurso parcialmente provido. Sentença parcialmente retificada em reexame necessário.

Tese de julgamento: 1. É cabível a ação monitória contra a Fazenda Pública para cobrança de atualização monetária decorrente de pagamento contratual realizado com atraso. 2. A renúncia à correção monetária pela contratada somente se configura mediante declaração expressa, sendo incabível sua presunção tácita. 3. A cláusula contratual que vincula o prazo de pagamento à apresentação da nota fiscal é ilegal, devendo prevalecer o prazo máximo de 30 dias após a medição. 4. A atualização monetária incide com base no IPCA-E até 08.12.2021 e, a partir de 09.12.2021, aplica-se exclusivamente a taxa Selic, conforme EC n.o 113/21. 5. A Fazenda Pública deve reembolsar os valores de custas processuais adiantados pela parte vencedora, nos termos da Lei Estadual n.o 7.603/01.

Dispositivos relevantes citados: CF,
arts
. 5o, LXXVIII, e 37, caput; CPC,
arts
. 700, §6o, 702, §8o, 85, §3o e §5o; CC, art. 114; Lei 8.666/93,
arts
. 40, XIV, “a”, 55, III; Lei 9.494/97, art. 1o-F (decl. de inconstitucionalidade parcial); Lei Estadual 7.603/01, art. 3o, I; EC n.o 113/21, art. 3o.

Jurisprudência relevante citada: STJ, Súmula 339; STJ, REsp 1.698.564/RJ, Rel. Min. Og Fernandes,
DJe
17.11.2020; STJ,
AgRg
no REsp 1401607/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves,
DJe
25.03.2014; STJ,
AgInt
no
AREsp
2116549/SC, Rel. Min. Mauro Campbell Marques,
DJe
14.11.2022; STF, RE 870.947, Rel. Min. Luiz Fux, Pleno,
DJe
20.11.2017 (Tema 810); STJ, REsp 1.495.146/MG, Rel. Min. Mauro Campbell Marques,
DJe
02.03.2018 (Tema 905); TJ-MT, Apelação Cível n.o 1011622-89.2019.8.11.0041, j. 19.03.2024.

(N.U 1042309-10.2023.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 30/09/2025,
Publicado
no DJE 03/10/2025)

Diante do exposto, nego provimento ao recurso de apelação interposto pelo Estado de Mato Grosso.

Em sede de reexame necessário, retifico parcialmente a sentença, tão somente para determinar a observância dos Temas no 810 do STF e no 905 do STJ no que tange à aplicação dos critérios de atualização monetária e de incidência de juros moratórios até 08/12/2021, com a aplicação exclusiva da taxa SELIC, a partir de 09/12/2021, como índice unificado de correção e juros, nos termos do art. 3o da Emenda Constitucional no 113/2021.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 24/02/2026

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0014266-61.2015.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Prestação de Serviços, Termo Aditivo]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[SECRETARIA DE ESTADO DO MEIO AMBIENTE-SEMA - CNPJ: 07.472.738/0001-09 (APELANTE), INSTITUTO MUNDIAL DE DESENVOLVIMENTO E DA CIDADANIA - IMDC. - CNPJ: 21.145.289/0001-07 (APELADO), BERNARDO PASTORINI PIRES - CPF: 084.092.836-03 (ADVOGADO), SERGIO AUGUSTO SANTOS RODRIGUES - CPF: 014.037.546-59 (ADVOGADO), SAVIO LUIZ MARTINS PEREIRA - CPF: 094.309.086-50 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELANTE), RAFAEL SANTIAGO COSTA - CPF: 052.866.536-77 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), NASSER RAJAB - CPF: 032.412.068-07 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO E RETIFICARAM EM PARTE A SENTENÇA. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1o VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2o VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL(CONVOCADO).

E M E N T A

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. TERMO DE PARCERIA. ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO – OSCIP. DESEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. AUMENTO SUPERVENIENTE DE DEMANDA. OMISSÃO ESTATAL. DIREITO À RECOMPOSIÇÃO FINANCEIRA. PRINCÍPIOS DA BOA-FÉ, LEGALIDADE E VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. TERMO INICIAL E ÍNDICES DE ATUALIZAÇÃO FIXADOS CONFORME OS TEMAS
N.°
810, DO STF, 905, DO STJ E A EMENDA CONSTITUCIONAL No 113/21. RECURSO DESPROVIDO. SENTENÇA PARCIALMENTE RETIFICADA EM REEXAME NECESSÁRIO.

I. Caso em exame

Apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou procedente ação de cobrança ajuizada por organização do terceiro setor, reconhecendo o desequilíbrio econômico-financeiro do Termo de Parceria no 001/2009, firmado com a então SEMA, e condenando o ente público ao pagamento de R$ 9.246.227,28, acrescidos dos consectários legais.

II. Questão em discussão

2. As questões em debate consistem em:

(i) verificar a nulidade da citação e da legitimidade passiva do órgão estadual;

(
ii
) aferir a possibilidade de recomposição financeira em Termo de Parceria celebrado com OSCIP diante de aumento superveniente das atividades;

(
iii
) apurar a suficiência da prova dos encargos suportados;

(
iv
) examinar a adequação dos critérios de correção monetária, juros e honorários advocatícios fixados.

III. Razões de decidir

3. Rejeitadas as preliminares de nulidade de citação e de ilegitimidade passiva da SEMA, ante o comparecimento regular do Estado ao feito e ausência de prejuízo, aplicando-se os princípios da instrumentalidade das formas e da inexistência de nulidade sem demonstração de prejuízo.

4. Reconhecido o desequilíbrio contratual decorrente do aumento desproporcional da demanda de serviços ambientais, em desacordo com os parâmetros inicialmente pactuados, evidenciado por farta prova documental e testemunhal.

5. Demonstrado que a parceira contratual assumiu obrigações extraordinárias, com incremento substancial de pessoal e estrutura, sem a correspondente revisão contratual, configurando fato superveniente imprevisível, nos moldes do art. 65, II, “d”, da L. 8.666/1993.

6. Inviável afastar o dever de recomposição pelo simples fato de não haver cláusula de produtividade, dada a aplicabilidade subsidiária das normas de Direito Público e o regime legal de metas e resultados aplicável às OSCIPs (L. 9.790/1999 e art. 116 da L. 8.666/1993).

7. A recusa administrativa de reavaliar o ajuste, aliada ao inadimplemento de parcelas pactuadas, evidencia violação ao princípio da boa-fé e impõe a responsabilização estatal para evitar enriquecimento sem causa, nos termos do art. 884 do CC/2002.

8. Manutenção dos honorários advocatícios, arbitrados em conformidade com os critérios legais previstos no art. 85, § 3o, do CPC/2015.

9. Reforma parcial da sentença apenas para ajustar os critérios de correção e juros: aplicação do IPCA-E e juros da poupança até 08/12/2021 (Temas 810/STF e 905/STJ) e, a partir de 09/12/2021, adoção exclusiva da taxa SELIC, conforme art. 3o da EC no 113/2021.

IV. Dispositivo e tese

10. Recurso parcialmente provido. Sentença parcialmente retificada, de ofício, em reexame necessário, apenas quanto aos critérios de correção monetária e juros.

Tese de julgamento:

"1. É devida a recomposição financeira nos termos de parceria firmados com OSCIPs quando comprovado aumento substancial e superveniente da carga de serviços, não previsto originalmente, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração.

2. O comparecimento espontâneo do ente federado supre vício de citação, inexistindo nulidade sem demonstração de prejuízo.

3. As condenações contra a Fazenda Pública devem observar o IPCA-E e os juros da poupança até 08/12/2021 e, a partir de 09/12/2021, a incidência exclusiva da taxa SELIC, conforme a EC no 113/2021."

R E L A T Ó R I O

Trata-se de remessa necessária e apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença proferida nos autos da ação de cobrança ajuizada pelo Instituto Mundial de Desenvolvimento e Cidadania – IMDC, na qual se reconheceu a ocorrência de desequilíbrio econômico-financeiro no âmbito do Termo de Parceria no 001/2009, celebrado entre a então Secretaria de Estado do Meio Ambiente – SEMA e a entidade autora, condenando-se o ente federativo ao pagamento da quantia de R$ 9.246.227,28 (nove milhões, duzentos e quarenta e seis mil, duzentos e vinte e sete reais e vinte e oito centavos), acrescida dos consectários legais.

Sustenta a parte autora que, no curso da execução do ajuste, houve substancial ampliação das atividades originalmente previstas no plano de trabalho, sobretudo em razão do expressivo aumento no número de processos ambientais a serem analisados, circunstância que teria ensejado ônus excessivo e consequente desequilíbrio da equação contratual.

Alega, ainda, ter instado reiteradamente a Administração Pública à recomposição dos encargos assumidos, sem que qualquer providência tenha sido adotada nesse sentido.

Em sede de contestação, o Estado suscitou, em preliminar, a ausência de capacidade processual da SEMA, arguindo a necessidade de retificação do polo passivo.

Alegou, ainda, nulidade da citação, por suposta inobservância das normas aplicáveis à intimação do ente público.

No mérito, defendeu a inaplicabilidade do regime jurídico contratual da Lei no 8.666/1993 aos termos de parceria celebrados com entidades do terceiro setor, por possuírem natureza cooperativa e não remuneratória, o que afastaria a possibilidade de reconhecimento de reequilíbrio econômico-financeiro.

Acrescentou não haver cláusula de produtividade no instrumento firmado, tampouco previsão de remuneração por volume de atividades.

Por fim, sustentou a ausência de prova contábil idônea quanto ao alegado acréscimo de custos.

O Ministério Público, em parecer proferido na instância de origem, opinou pela improcedência do pedido inicial, sob o fundamento de que o incremento das tarefas executadas não se confunde com demonstração de aumento de despesas, além de enfatizar o caráter de fomento e colaboração dos termos de parceria, o que afastaria a incidência do regime de reequilíbrio previsto para os contratos administrativos típicos.

Após regular instrução processual, sobreveio sentença de procedência, reconhecendo-se o direito da entidade autora à recomposição financeira, em virtude da desproporcionalidade entre os encargos efetivamente executados e os valores pactuados.

Irresignado, o Estado de Mato Grosso interpôs recurso de apelação, reiterando as preliminares anteriormente suscitadas e, no mérito, reafirmando a inaplicabilidade do art. 65, II, “d”, da Lei no 8.666/1993 ao termo de parceria em questão, bem como a ausência de demonstração objetiva dos custos adicionais alegadamente suportados.

Ao final, pugnou pela reforma integral da sentença.

Foram apresentadas contrarrazões, nas quais a parte apelada requer o desprovimento do recurso.

O Ministério Público, em sede recursal, manifestou-se pela ausência de interesse jurídico que justificasse sua intervenção obrigatória, nos termos do art. 178 do Código de Processo Civil, tendo devolvido os autos sem pronunciamento de mérito.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, tanto de ordem intrínseca quanto extrínseca, conheço do recurso de apelação.

Cinge-se a controvérsia ao inconformismo do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou procedente a ação de cobrança ajuizada pelo Instituto Mundial de Desenvolvimento e da Cidadania – IMDC, reconhecendo a ocorrência de desequilíbrio econômico-financeiro no bojo do Termo de Parceria no 001/2009, celebrado com a então Secretaria de Estado do Meio Ambiente – SEMA, e, por conseguinte, condenando o ente federativo ao pagamento da quantia de R$ 9.246.227,28 (nove milhões, duzentos e quarenta e seis mil, duzentos e vinte e sete reais e vinte e oito centavos), devidamente acrescida dos encargos legais.

A peça recursal, de início, sustenta preliminares de nulidade absolutas, consistentes: (i) na suposta ausência de capacidade processual do órgão originalmente indicado no polo passivo; e (
ii
) na alegada nulidade da citação, por inobservância da forma legalmente prevista na Lei Complementar Estadual no 111/2002, notadamente por ter sido encaminhada à autoridade administrativa da pasta e não ao Procurador-Geral do Estado.

Ultrapassadas tais questões, o apelante adentra o mérito, defendendo a inexistência de direito subjetivo ao reequilíbrio econômico-financeiro nos ajustes firmados com entidades do terceiro setor, ante a natureza não contratual da avença, reputando incabível a aplicação analógica do art. 65, II, "d", da Lei no 8.666/1993.

Aduz, ainda, a inexistência de fato superveniente apto a ensejar a recomposição financeira da parceria, a ausência de prova robusta quanto ao montante reclamado e, subsidiariamente, pleiteia a revisão dos critérios adotados para a atualização monetária da condenação e para a fixação dos honorários advocatícios.

Não obstante os argumentos expendidos, as preliminares não merecem acolhida.

No que concerne à alegação de ilegitimidade passiva decorrente da errônea indicação da SEMA como parte ré, cumpre destacar que, embora se trate de órgão despersonalizado, integrante da Administração Direta do Estado de Mato Grosso, tal circunstância não macula a regularidade da relação processual.

Isso porque o vício formal restou sanado com o comparecimento do ente federativo aos autos, por meio de sua Procuradoria-Geral, a qual assumiu a representação processual e apresentou contestação regularmente, sem apontar qualquer prejuízo à plenitude da defesa.

A jurisprudência, em sede reiterada, reconhece como plenamente sanável a indicação equivocada de órgão público sem personalidade jurídica no polo passivo da demanda, desde que, como no caso em apreço, a pessoa jurídica de direito público interno legitimada à causa tenha sido devidamente integrada à relação processual, sem qualquer afronta aos princípios do contraditório e da ampla defesa.

“EMENTA REMESSA NECESSÁRIA - AÇÃO DE COBRANÇA ENDEREÇAMENTO CONTRA A SECRETARIA DE ESTADO DE EDUCAÇÃO - ÓRGÃO DESTITUÍDO DE PERSONALIDADE JURÍDICA - ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM - EXTINÇÃO DO FEITO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO – MÉRITO - INADIMPLÊNCIA DE ALUGUÉIS – COMPROVAÇÃO – DEVER DE PAGAMENTO DOS DÉBITOS – CORREÇÃO MONETÁRIA E JUROS –– TEMA 810 STF – SENTENÇA RETIFICADA EM PARTE. 1- A Secretaria de Estado não deve figurar no polo passivo da ação, uma vez que não tem personalidade jurídica e nem vontade própria e, por essa razão, não possui capacidade para estar em juízo. 2- Comprovada a inadimplência de aluguéis, deve-se julgar procedente a ação de cobrança para condenar o Réu no pagamento dos débitos em atraso.” (TJ-MT 10219914520198110041 MT, Relator.: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Data de Julgamento: 04/10/2021, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 19/10/2021)

No mesmo sentido, a alegação de nulidade da citação carece de amparo jurídico, pois, ainda que realizada de forma diversa da prevista no art. 8o, VI, da Lei Complementar Estadual no 111/2002, a comunicação processual atingiu plenamente sua finalidade, atraindo a incidência dos princípios da instrumentalidade das formas e da finalidade do ato processual, consagrados nos
arts
. 239, § 1o, 277 e 282, § 2o, do Código de Processo Civil.

O comparecimento espontâneo do réu, Estado de Mato Grosso, aos autos, com efetiva e tempestiva apresentação de defesa, evidencia a inequívoca ciência da demanda, afastando, assim, qualquer vício que comprometa a validade da citação. Trata-se de hipótese típica de aplicação do brocardo
pas
de
nullité

sans

grief
, segundo o qual não há nulidade sem a demonstração concreta de prejuízo.

A esse respeito, é firme o entendimento desta Corte Estadual, conforme se observa do seguinte precedente:

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. TUTELA ANTECIPADA. SUSPENSÃO DE EMBARGO AMBIENTAL. PRELIMINAR DE NULIDADE DE CITAÇÃO. REJEIÇÃO. PRINCÍPIO PAS DE NULLITÉ SANS GRIEF. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO EFETIVO. LIMINAR QUE NÃO ESGOTA O OBJETO DA AÇÃO. NATUREZA ACAUTELATÓRIA. PRESUNÇÃO RELATIVA DE LEGITIMIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. VÍCIOS APARENTES NA MOTIVAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. O Estado de Mato Grosso interpôs agravo de instrumento contra decisão que deferiu parcialmente tutela antecipada para suspender os efeitos de termos de embargo ambiental e determinar sua retirada da base de dados do órgão ambiental estadual, até julgamento de mérito da ação de obrigação de fazer ajuizada por José Roberto
Borsanelli
.

II. Questão em discussão

2. As questões jurídicas debatidas no recurso consistem em saber se: (i) houve nulidade de citação por comunicação processual direcionada à unidade administrativa desconcentrada da SEMA; (
ii
) a liminar concedida esgota o objeto da ação em violação ao art. 1o, § 3o, da Lei no 8.437/92; (
iii
) deve prevalecer a presunção de legitimidade dos atos administrativos ambientais.

III. Razões de decidir

3. Rejeitou-se a preliminar de nulidade de citação com base no princípio
pas
de
nullité

sans

grief
, consagrado no art. 282, § 1o, do CPC, pois o Estado demonstrou ciência inequívoca da decisão ao interpor tempestivamente o recurso, exercendo plenamente seu direito de defesa, sem configuração de prejuízo efetivo.

4. A medida liminar possui natureza acautelatória e não satisfativa, pois determinou apenas a suspensão provisória dos efeitos dos embargos até julgamento definitivo, sem anular definitivamente os atos administrativos nem reconhecer definitivamente qualquer direito, preservando a possibilidade de apreciação do mérito em cognição exauriente.

5. A presunção relativa de legitimidade dos atos administrativos pode ser elidida quando demonstrados vícios aparentes, verificando-se no caso a existência de dois conjuntos distintos de autos de infração sobre o mesmo imóvel rural, lavrados contra pessoas diferentes pelos mesmos fatos, no intervalo de 23 dias, sem adequada fundamentação técnica.

IV. Dispositivo e tese

6. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

"1. Não há nulidade de citação quando o ente público demonstra ciência inequívoca da decisão mediante interposição tempestiva de recurso, aplicando-se o princípio
pas
de
nullité

sans

grief
previsto no art. 282, § 1o, do CPC.

2. A tutela antecipada que suspende provisoriamente os efeitos de atos administrativos até julgamento de mérito possui natureza acautelatória, não violando a vedação do art. 1o, § 3o, da Lei no 8.437/92.

3. A presunção relativa de legitimidade dos atos administrativos pode ser elidida quando evidenciados vícios aparentes na motivação, como a lavratura de autos de infração duplicados sobre a mesma área sem fundamentação técnica adequada."

Dispositivos relevantes citados: CPC/2015, art. 282, § 1o; Lei no 8.437/92, art. 1o, § 3o.

Jurisprudência relevante citada: TJMT, AI no 1034689-36.2024.8.11.0000, Rel. Des. Maria Aparecida Ferreira Fago, j. 13.06.2025.

(N.U 1031368-56.2025.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 03/12/2025,
Publicado
no DJE 10/12/2025)

No mesmo sentido, colhe-se da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que, ao interpretar situações análogas, tem reiteradamente assentado que o comparecimento espontâneo da parte supre eventual ausência ou irregularidade na citação, desde que não haja prejuízo efetivo ao exercício do contraditório e da ampla defesa. Vejamos:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUSÊNCIA DE CITAÇÃO DE UMA DAS PARTES RÉS. COMPARECIMENTO
ESPONTÂNEO .
AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. CUMPRIMENTO DA FINALIDADE DO ATO. INSTRUMENTALIDADE DAS FORMAS. PAS DE NULLITÉ SANS
GRIEF .
1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Sergipe contra o ex-prefeito do Município de São Cristóvão e outros, objetivando a condenação dos réus nas sanções previstas no art. 12 da LIA, em razão do desvio de verbas públicas destinadas à reforma e ampliação de escolas municipais.
2 .
A sentença julgou parcialmente procedente o pedido para condenar os réus pela prática de improbidade administrativa (fls. 1823-1882, e-STJ). 3. Ao examinar as Apelações, o Tribunal estadual deu provimento ao apelo interposto por José Antônio Torres Neto, José Carlos Dias da Silva e Soraya Machado Torres, para acolher a preliminar de ausência de citação da última ré, anulando os atos posteriores à decisão que recebeu a Ação Civil Pública, retornando os autos à fase de conhecimento a fim de que fosse facultado aos réus apresentarem suas respostas, em forma de
contestação .
4. O STJ firmou a jurisprudência consoante a qual o comparecimento espontâneo da parte supre a ausência de citação, afastando a nulidade processual quando não comprovado efetivo prejuízo. Precedentes:
AgRg
no
AREsp
559.883/MG,
Rel
. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma,
DJe
20/3/2015; REsp 1.378.384/AC, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma,
DJe
24/10/2013; REsp 555 .360/RJ, Rel. Min. Aldir Passarinho Junior, Quarta Turma,
DJe
29.6 2009;
AgRg
nos
EDcl
no Ag 917 .585/SP. Rel. Min. Aldir Passarinho Júnior, Quarta Turma,
DJe
30/6/2008; REsp 671 .755/RS. Rel. Min. Castro Meira, Segunda
Turma .
DJ 20/3/2007). 5. O STJ já assentou entendimento de que "a decretação de nulidade de atos processuais depende da necessidade de efetiva demonstração de prejuízo da parte interessada, por prevalência do princípio
pas
de
nulitte

sans

grief
." (
EREsp
1 .121.718/SP, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Corte Especial,
DJe
1o/8/2012). No mesmo sentido:
AgRg
no REsp 1 .141.156/AM, Rel. Ministro
Luis
Felipe Salomão, Quarta Turma,
DJe
17/4/2013;
AgRg
nos
EDcl
no REsp 1.127 .896/RR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma,
DJe
25/11/2011. 6. In
casu
, conforme se depreende do acórdão recorrido, embora a ré Soraya Machado Torres não tenha sido citada formalmente, ela compareceu aos autos por meio da interposição de Agravo de Instrumento contra a decisão que recebeu a inicial da Ação de
Improbidade .
Assim, tendo em vista que a ausência de citação da ré Soraya Machado Torres foi suprida pelo seu comparecimento espontâneo quando interpôs Agravo de Instrumento, evidenciando sua ciência inequívoca, não há falar em nulidade, por absoluta ausência de prejuízo. 7. Nesse contexto, aplicando-se ao caso o princípio da instrumentalidade das formas sob o enfoque de que "não há nulidade sem prejuízo" (
pas
de
nullité

sans

grief
), deve ser afastada a nulidade declarada pelo acórdão recorrido, a fim de que o feito prossiga regularmente.
8 .
Agravo Interno não provido. (STJ -
AgInt
nos
EDcl
no REsp: 1721690 SE 2017/0332025-1, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 23/02/2021, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação:
DJe
09/04/2021)

Diante dessas razões, rejeito ambas as preliminares suscitadas pelo Estado de Mato Grosso.

Superadas as questões processuais, passo à análise do mérito recursal.

A controvérsia devolvida à apreciação deste Tribunal cinge-se à aferição da ocorrência de desequilíbrio econômico-financeiro superveniente no âmbito do Termo de Parceria no 001/2009, celebrado entre o Instituto de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (IMDC) e a Administração Pública estadual, bem como à legitimidade da recomposição financeira reconhecida na sentença de primeiro grau.

A instrução processual revelou-se robusta e tecnicamente delineada, com farta produção documental e oral que confere elevado grau de convencimento quanto à tese sustentada pelo apelado.

O conjunto probatório carreado aos autos, composto por planilhas, relatórios técnicos, notificações formais e reiteradas solicitações de reavaliação contratual (ID 317787992, págs. 49, 75, 82/84, 95/97, 139/169, 90/94, 85/89, 103/105, 106/112 e 114/116), evidencia, de modo sequencial e preciso, que a organização parceira foi compelida a suportar carga operacional substancialmente superior àquela prevista originalmente no pacto celebrado, assumindo obrigações que extrapolaram, de forma significativa e contínua, os limites quantitativos e qualitativos originalmente avençados.

A prova testemunhal, por seu turno, corrobora integralmente o acervo documental, revelando, por meio de depoimentos harmônicos, a sobrecarga de trabalho enfrentada e o conhecimento da Administração acerca da nova realidade operacional.

Destaca-se, ainda, que a estimativa inicial de aproximadamente mil processos mensais foi, desde os primeiros ciclos contratuais, substancialmente superada, com registros que apontam volumes superiores a três mil processos por mês, conforme documentos administrativos regularmente acostados aos autos.

Tal incremento, abrupto e persistente, não pode ser qualificado como mera flutuação ordinária da execução contratual, mas configura fato superveniente, objetiva e razoavelmente imprevisível, que rompeu a equação econômico-financeira originalmente pactuada, exigindo providência de recomposição, nos termos da legislação aplicável.

O apelado, com o intuito de evitar a descontinuidade dos serviços e prejuízos à política ambiental executada no âmbito estadual, promoveu a ampliação de sua estrutura física, realocou recursos humanos e assumiu encargos extraordinários que em nada se confundem com os riscos ordinários do ajuste, revelando conduta orientada à mitigação dos efeitos da sobrecarga, e não como manifestação tácita de concordância com o desequilíbrio.

Importa salientar, ademais, que o apelante incorreu em reiterado inadimplemento no tocante aos repasses financeiros de sua responsabilidade, conforme amplamente demonstrado pelas notificações administrativas e extrajudiciais que instruem os autos.

A conjugação do aumento desproporcional da demanda com a omissão quanto ao cumprimento das obrigações financeiras configura, inequivocamente, a ruptura do equilíbrio econômico-financeiro contratual, nos termos do art. 65, inciso II, alínea "d", da Lei no 8.666/1993.

Desse modo, não prospera, portanto, a tese recursal segundo a qual a ausência de cláusula específica de produtividade obstaria a recomposição pleiteada. Isso porque, o regime jurídico aplicável aos Termos de Parceria, notadamente o art. 116 da Lei no 8.666/1993, em conjugação com a Lei no 9.790/1999 e a Lei Estadual no 8.707/2007, impõe a observância de metas, indicadores e planejamento financeiro compatível com a natureza e o volume dos encargos assumidos, requisitos que, consoante consignado na sentença, foram integralmente observados no instrumento pactuado.

A inexistência de cláusula expressa de produtividade, portanto, não exime a Administração Pública do dever de recompor o equilíbrio contratual, mormente quando demonstrado, como no presente feito, que o parceiro privado arcou com encargos extraordinários, devidamente comprovados.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que, mesmo na hipótese de irregularidade formal do ajuste, a Administração não pode se eximir do dever de remunerar os serviços efetivamente prestados, sob pena de enriquecimento ilícito. Confira-se:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE COBRANÇA. DESCUMPRIMENTO DE CONVÊNIO ADMINISTRATIVO. SUBCONTRATAÇÃO SEM
AUTORIZAÇÃO .
OBRIGAÇÃO DE O ENTE PÚBLICO EFETUAR O PAGAMENTO PELOS SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DO ESTADO. 1. Cuida-se, na origem, de Ação Ordinária de Cobrança ajuizada pelo Estado do Ceará contra Vera Lúcia Queiroz Arruda por prejuízo causado ao erário em virtude da subcontratação de terceiro para executar o objeto do plano conveniado com a Secretaria de Cultura do
Ceará .
2. O Juízo de primeira instância julgou parcialmente procedente a Ação de Cobrança "para condenar a Promovida ao pagamento de multa em favor do Promovente, no equivalente a 10% (dez por cento) do valor transferido ao Convenente por meio do Termo de Cooperação Financeira n.o 054/2015, que corresponde a quantia de R$ 2.270,00 (dois mil, duzentos e setenta reais),
( ...
)" (fl. 105, e-STJ). 3. O Estado alega a inexistência de enriquecimento sem causa da sua parte com a devolução total dos valores repassados, pois esta decorre expressamente do convênio firmado entre as partes, sendo devida a prestação exigida pelo Ente
público .

4. Nos termos da jurisprudência do STJ, ainda que irregular o contrato administrativo, a administração não fica eximida de efetuar o pagamento dos serviços prestados, sob pena de enriquecimento ilícito.
5. Ademais, consoante orientação desta Corte Superior, o fato de não ter sido autorizada a subcontratação é insuficiente para afastar o dever de
indenização .
6. Na hipótese em exame, o Tribunal de origem consignou, "ante o cumprimento da finalidade inicial do termo firmado entre as partes, deve prevalecer o entendimento de que o ressarcimento da totalidade do valor repassado, pela promovida, seria medida que malferiria a razoabilidade e terminaria por ensejar o enriquecimento ilícito do ente público conveniado." (fl. 163, e-STJ
) .
7.
Logo, houve a efetiva prestação dos serviços, ainda que por terceiros, que se reverteram em benefício da
Administração.Portanto
, é devida a indenização dos respectivos valores. Destarte, havendo o Estado usufruído dos benefícios do trabalho realizado pela recorrida, não pode, de forma singela, desobrigar-se do respectivo
numerário .
8. Desse modo, agiu acertadamente a Corte local quando entendeu indevido o ressarcimento da totalidade do valor repassado pelo Estado pelos serviços executados, ainda que realizado por terceiros subcontratados, por não se admitir o enriquecimento ilícito da Administração
. 9. Agravo Interno não provido. (STJ -
AgInt
no REsp: 2100660 CE 2023/0356528-8, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 15/04/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação:
DJe
02/05/2024) (
g.n
)

Ademais, ainda que o Termo de Parceria se diferencie, em sua essência, de um contrato administrativo típico, permanece sujeito às normas fundamentais de Direito Público, notadamente aquelas que impõem a preservação da equação econômico-financeira do ajuste.

O art. 116 da Lei no 8.666/1993 prevê, expressamente, a aplicação subsidiária do regime jurídico das contratações públicas aos instrumentos congêneres, o que inclui a disciplina da revisão contratual.

Logo, negar a recomposição pleiteada pelo apelado, à vista da comprovação da sobrecarga suportada e da continuidade dos serviços prestados, implicaria admitir enriquecimento sem causa da Administração, em afronta ao art. 884 do Código Civil, bem como aos princípios da legalidade, da boa-fé objetiva e da segurança jurídica.

Sobre o tema, é elucidativa a jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 4a Região:

ADMINISTRATIVO. CONTRATO. REEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E BOA-FÉ OBJETIVA. Comprovado o preenchimento dos requisitos contratualmente estipulados, impõe-se reconhecer o direito do contratado de ver o contrato repactuado para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro da avença, pois, do contrário, estar-se-ia permitindo o enriquecimento sem causa por parte da contratante e penalizando, sem qualquer justificativa plausível, àquele que atende aos interesses da Administração de forma prestativa, suportando, sozinho, toda a carga do aumento dos custos do serviço prestado. Os princípios da segurança jurídica e da boa-fé objetiva, bem como a vedação ao comportamento contraditório (
venire
contra
factum

proprium
), impedem que a Administração, após praticar atos em determinado sentido, que criaram uma aparência de estabilidade das relações jurídicas, venha adotar atos na direção contrária, com a vulneração de direito que, em razão da anterior conduta administrativa e do longo período de tempo transcorrido, já se acreditava incorporado ao patrimônio dos administrados. Jurisprudência do e. STJ. (TRF-4 -
ApRemNec
: 50611653420124047100 RS, Relator.: SÉRGIO RENATO TEJADA GARCIA, Data de Julgamento: 24/04/2019, 4a Turma)

Igualmente, mostra-se aplicável ao caso o disposto no art. 317 do Código Civil, que autoriza a revisão contratual sempre que, em razão de acontecimentos extraordinários e imprevisíveis, a prestação de uma das partes se tornar excessivamente onerosa.

No presente caso, restou amplamente demonstrado que o desequilíbrio não resultou de deficiências de gestão, liberalidade excessiva ou erro de planejamento por parte da OSCIP, mas decorreu, precipuamente, de alterações unilaterais promovidas pela Administração Pública, que impuseram aumento substancial da demanda, mantiveram os repasses em níveis insuficientes e se omitiram quanto à formalização de providências tendentes ao restabelecimento da equação contratual.

Corroborando essa compreensão, destaca-se o seguinte precedente do Superior Tribunal de Justiça:

“AGRAVO INTERNO EM AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. FUNDAMENTAÇÃO ADEQUADA. SÚMULA 284/STF AFASTADA. CONTROVÉRSIA JURÍDICA . NÃO INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 5 E 7 DO STJ. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ART. 489 E 1.022 DO CPC/2015 . CONTRATO DE CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE MALHA RODOVIÁRIA. ANULAÇÃO DE ADITIVO CONTRATUAL. DESEQUILÍBRIO FINANCEIRO. POSSIBILIDADE . HISTÓRICO DA DEMANDA1. Trata-se, na origem, de Ação Anulatória do Termo Aditivo e Modificativo (TAM) 19/2006 de contrato de concessão 012 /CR/2000 para exploração da malha rodoviária de ligação entre Rio Claro, Piracicaba, Tietê, Jundiaí, Itu e Campinas proposta por estado da federação e agência reguladora estadual contra concessionária de serviço público. Pleiteou-se a declaração de "nulidade do termo aditivo modificativo (TAM) no 19, de 21-12-2006, do Contrato de concessão 012 /CR/2000 determinando-se que o reequilíbrio econômico financeiro do contrato de concessão seja feito tomando por base a receita efetiva, nos termos da lei e do contrato".2 . O referido aditivo determinou a prorrogação do prazo do aludido contrato de concessão, originalmente de 240 meses, por mais cem meses e compensação, nas parcelas mensais, do ônus fixo das quantias correspondentes à alíquota Cofins no período compreendido entre março de 2007 e fevereiro de 2020. O desequilíbrio que originou tal aditivo decorreria da perda de receita pelo reajuste tarifário concedido pelo poder concedente em duas parcelas e de mudanças na legislação tributária correspondente à incidência do ISS sobre a receita de pedágio, e ao aumento da alíquota e da base de cálculo do PIS e da COFINS.3. Em síntese, as autoras alegam que o citado TAM é nulo por ter sido celebrado sem que a sua minuta fosse encaminhada previamente à Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo para análise, como determina o art . 38 da Lei 8.666/1993. Outrossim, questionam a validade de metodologia de cálculo adotada para recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, o qual utiliza como base de cálculo uma receita fictícia/estimada (projeções financeiras) em vez da real, empregada, inclusive, em aditivos anteriores. Afirmam que o contrato foi prorrogado por prazo superior ao necessário para restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro e que, ao invés de alcançar tal equilíbrio, o referido TAM onerou o Poder Público, pois os valores da recomposição foram superiores ao desequilíbrio que impactou o contrato, havendo distorção na taxa interna de retorno (aumentada para 20,28% a .a.). Sustentam que o desequilíbrio em desfavor do poder concedente seria de aproximadamente R$ 77 milhões (setenta e sete milhões de reais - válidos para 2011).4 . A sentença julgou improcedente o pedido.5. A Apelação das autoras não foi provida pelo TJSP. PRELIMINAR DE NULIDADE DA DECISÃO DE INADMISSIBILIDADE DO RECURSO ESPECIAL REJEITADA: MOTIVAÇÃO SUFICIENTE, AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO STJ, A QUEM INCUMBE A DECISÃO DEFINITIVA SOBRE A ADMISSIBILIDADE6 . A preliminar de nulidade da decisão de inadmissibilidade do Recurso Especial, sob os argumento de que é genérica e de que há indevida usurpação de competência do STJ, deve ser rejeitada.7. Embora sucinta, a decisão que inadmitiu o apelo extremo contém motivos pelos quais negou seguimento ao Recurso Especial, tendo expressamente se reportado às questões debatidas e colacionando, ipsis litteris, trechos do próprio acórdão recorrido para demonstrar a impossibilidade de admissão do Recurso.8 . A decisão agravada explicitou os seguintes fundamentos para negar seguimento ao Recurso: a) entendeu inexistir ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015; b) reconheceu aplicáveis os óbices descritos nas Súmulas 5 e 7 do STJ e c) decidiu que não há ofensa à legislação federal.9 . Não houve qualquer prejuízo à defesa, tanto é que a decisão de admissibilidade foi compreendida e impugnada pela parte ora agravante.10. Além disso, como é sabido, o exame da admissão do Recurso Especial feito pela Corte de origem, conforme expressamente determinado pelo art. 1 .030 do CPC/2015, seja ele de conteúdo positivo ou negativo, não vincula o STJ, que é o Tribunal competente para decidir, em caráter definitivo, os juízos de admissibilidade e de mérito. Esse, aliás, também é o motivo pela qual descabida a tese de usurpação de competência do STJ. SÚMULA 284/STF AFASTADA: INDICAÇÃO DOS DISPOSITIVOS DE LEI VIOLADOS11. O Recurso Especial deve ser conhecido, porquanto apresentou de maneira clara e adequada as teses veiculadas: negativa de prestação jurisdicional; invalidade de aditivo contratual por ausência de prévia manutenção de órgão de assessoria jurídica e impossibilidade de termo aditivo e modificativo não respeitar o equilíbrio econômico-financeiro . Além disso, indicou expressamente os dispositivos de lei tidos como violados e que amparam as teses debatidas: arts. 489, II, § 1o, 1.022, II, parágrafo único, II, do CPC/2015; arts. 38 e 65 da Lei 8 .666/1993 e art. 9o, § 3o, da Lei 8.987/1995.12 . A controvérsia, portanto, é compreensível e foi bem delimitada no Recurso Especial, sendo eventual vício formal na não indicação da alínea do permissivo constitucional (art. 105, III, a, da CF) de menor importância, que pode ser superado, inclusive à luz do art. 1.029, § 3o, do CPC . Razão pela qual não se lhe aplica a Súmula 284/STF. Precedentes: REsp 1.347.912/RN, Rel . Ministro Sidnei Beneti, Terceira Turma, DJe 27.6.2014; AgRg no REsp 1.500 .057/RS, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 20.2.2015; AgInt nos EDcl no AREsp 1 .634.157/RJ, Rel. Ministro Antonio Carlos Ferreira, Quarta Turma, DJe 28.8 .2020; AgInt no AgInt no AREsp 1.672.966/MG, Rel. Ministro Antonio Carlos Ferreira, Quarta Turma, julgado em 7 .12.2020; AgInt no AREsp 1.738.992/DF, Rel . Ministra Isabel Gallotti, Quarta Turma, DJe 11.5.2021.13 . Finalmente, a Corte Especial, nos EAREsp 1.672.966/MG, de relatoria da Ministra Laurita Vaz, publicado no DJe de 11.5 .2022, reconheceu que a falta de indicação expressa da norma constitucional que autoriza a interposição do Recurso Especial (alíneas a, b e c do inciso III do art. 105) não implica o seu não conhecimento pela incidência da Súmula 284/STF, quando as razões recursais conseguem demonstrar, de forma inequívoca, a hipótese de seu cabimento, como ocorre no caso dos autos. NÃO INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 5 E 7 DO STJ14. Do mesmo modo, inaplicável ao Recurso Especial obstado as Súmulas 5 e 7 do STJ, visto que o conhecimento do irresignação prescinde da análise de provas ou das cláusulas do contrato de concessão, já que os pressupostos fáticos e contratuais estão perfeitamente descritos no aresto embargado, demandando-se, unicamente, a qualificação jurídica de tais de modo diverso do que feito pela Corte de origem .15. As cláusulas contratuais foram expressamente transcritas pelo Tribunal de origem. Ademais, foi reconhecido que a forma de remuneração adotada, baseada em projeções financeiras, ocasiona prejuízo ao erário ao mesmo tempo em que benefícia a sociedade empresária agravada, destacando-se, ademais, que tal se verifica não só dada à longa duração do contrato, 20 anos, mas principalmente por causa de aditivos anteriores que usaram fórmula diversa, isto é, com base na receita real.16 . Ressaltou-se, ainda, que a aludida sociedade empresária, embora beneficiada anteriormente com termos aditivos contratuais calculados com base nas receitas reais, quando lhe covinha, e responsáveis, ademais, pela desequilíbrio do aditivo ora discutido (amparado em receitas reais), agora se insurge contra tal metodologia sob o argumento de que contrário às cláusulas do contrato original (que prevê o uso de receitas projetadas), que, frise-se, a sociedade empresária observou apenas quando lhe favoreceu e que faz questão de aplicar somente quando lhe interessa.17. O aresto recorrido assim resumiu o feito (fl. 1 .1068): "A FAZENDA DO ESTADO DE SÃO PAULO e a ARTESP AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DE TRANSPORTE DO ESTADO DE SÃO PAULOajuizaram a presente ação ordinária em face de RODOVIA DAS COLINAS S/A, postulando a anulação do Termo Aditivo e Modificativo (TAM) no 19, de 21/12/2006 (fls. 8.337/8.343), referente ao contrato de concessão no 012 /CR/2000 (fls . 8.267/8.330). Alegam que esse aditamento (prorrogando o prazo de vigência contratual por mais 100 meses) foi elaborado para restabelecer o equilíbrio contratual, em razão de um crédito (em favor da concessionária Colinas) apurado no TAM no 18/2006 (fls .8.331/8.336), no valor de R$ 8.852 .000,00 (fl. 8.334). As autoras alegam que esse valor é indevido, pois, o referido TAM 18/2006 adotou como base de cálculo uma receita fictícia (projeções financeiras), em desconformidade com os aditivos anteriores (que se basearam em receita real) . Sustentam que essa desconformidade ocasionou prejuízo ao erário e aos usuários das rodovias paulistas, conforme apurado em parecer encomendado junto à FIPE, já que 'os valores da recomposição do equilíbrio contratual, formalizado no Termo Aditivo Modificativo, ao Contrato de Concessão foram superiores ao desequilíbrio que impactou o referido contrato'.Além disso, o aditivo teria sido realizado sem prévia anuência da ARTESP, como exige o artigo 38, parágrafo único, da Lei no 8.666/93".18 . O teor das cláusulas contratuais, a existência de prévios aditivos com base na receita real, a longa duração do contrato, e a indiscutível existência de prejuízo e ausência de sinalagma que deve reger as relações contratuais, são descritos no acórdão recorrido (fls. 1.1070-1.1075): "A questão deve ser examinada com enfoque nas disposições dos itens 24 .2 e 24.6 do contrato de concessão, que estabelecem expressamente o critério de projeções financeiras para recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato: '24.2.Sempre que haja direito à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO, essa recomposição será implementada tomando com base os efeitos dos fatos que lhe deram causa, na forma como foram consideradas nas PROJEÇÕES FINANCEIRAS .......... 24.6. Sempre que venha a ocorrer a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO, as PROJEÇÕES FINANCEIRAS serão ajustadas para refletir a situação após essa recomposição'. É o que também consta, de forma clara, no item 29 .7 do edital: '29.7. Sempre que haja direito à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO, esta será implementada tomando como base os efeitos dos fatos que lhe deram causa, nos itens respectivos das Projeções Financeiras incluídas na PROPOSTA FINANCEIRA' (grifos nossos) Assim, se o critério de projeções financeiras foi adotado, de forma expressa (e sem ressalvas) para o fim específico e destacado de repor o equilíbrio financeiro do contrato, não se compreende qual teria sido o prejuízo (imprevisível e injusto) sofrido pela Fazenda Estadual (com a aplicação da revisão com base nessa metodologia), sobretudo quando se nota que foi ela quem ditou as regras do edital e do contrato, optando por esse critério, ciente de que a pactuação, por esse modelo, seria mais arriscado para ambas as partes. Incide, no caso, a regra de que a intenção das partes, salvo casos excepcionais e devidamente comprovados, precisa ser respeitada com fiel obediência à interpretação que retratar o escrito, ou título, ou documento, porque o acordo 'faz lei entre as partes', e porque no encadeamento do que foi estabelecido incluindo todo e qualquer direito, com a extensão a qualquer relação jurídica entre as partes, não se afigura de bom senso distinguir o que elas não diferenciaram . Também não favorece a Fazenda Estadual, no caso, o parecer da FIPE apresentado com a petição inicial (fls. 343/357), pois, conforme apurou a perícia, a metodologia adotada por essa instituição "para avaliar a condição de Equilíbrio Econômico-Financeiro é genérica e não observa os critérios do Edital de Licitação e do Contrato de Concessão estabelecido. Isso é evidenciado pela própria FIPE que alertou, no bojo do seu trabalho, que não levou em conta a adequação jurídica no tratamento dado aos fatores de desequilíbrio analisados" (fl. 9 .730). Na verdade, a FIPE não questiona a validade jurídica do contrato (que adotou o critério da receita fictícia), nem impugna (matematicamente) o resultado do TAM 18/2006; apenas entende que essa metodologia (do ponto de vista econômico) não é a melhor opção para o Estado e, por isso, propõe sua substituição (pelo critério da receita real), o que, entretanto, é inviável a esta altura (por decisão unilateral), sob pena de grave ofensa ao princípio da segurança jurídica, e especialmente porque o modelo contratual adotado (vigente há quase 20 anos), ainda que não seja o mais adequado para a Administração (no entendimento da FIPE), está alinhado às regras do edital e revestido de suficiente juridicidade para justificar a validade dos Termos de Aditamento firmados com base nesse modelo previamente eleito. (...) Sobre essa questão é elucidativo também o parecer da douta Procuradoria de Justiça: '...a forma para restabelecer o equilíbrio econômico financeiro está prevista na cláusula 24 do contrato, sendo certo que o critério que consta nos itens 24.2 e 24.6 é projeções financeiras e não dados de receita efetiva: '24.2 . Sempre que haja direito à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO, essa recomposição será implementada tomando como base os efeitos dos fatos que lhe deram causa, na forma como foram considerados nas PROJEÇÕES FINANCEIRAS'.(...) 24.6. Sempre que venha a ocorrer a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO, as PROJEÇÕES FINANCEIRAS serão ajustadas para refletir a situação após essa recomposição. (grifos nossos) O item 29 .7 do edital também deixa cristalina a opção por tal critério: '29.7. Sempre que haja direito à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO, esta será implementada tomando como base os efeitos dos fatos que lhe deram causa, nos itens respectivos das Projeções Financeiras incluídas na PROPOSTA FINANCEIRA' (grifos nossos) Assim, o que se verifica é que havia previsão contratual e previsão editalícia do critério das projeções financeiras para fins de reequilíbrio econômico-financeiro. É certo que os apelantes apontaram que houve outros aditivos, nos quais, mediante a sistemática dos dados da receita efetiva, foi viabilizada a recomposição . A FIPE, inclusive, atestou nos autos a eficiência de tal metodologia. Entretanto, o fato de ter havido outros aditivos, nos quais restou calculada a recomposição mediante outro critério, não ilide a licitude do cálculo com base nas projeções financeiras. Afinal, o Estado de São Paulo firmou o contrato com a concessionária, prevendo que seria utilizada esta metodologia, de modo que não lhe é dado, anos depois, simplesmente pugnar pela alteração do critério a ser utilizado, porque reputa que o cálculo com base na receita efetiva é mais conveniente aos cofres públicos, e requerer a anulação do TAM no 19/06. Ora, a utilização de projeções financeiras, por óbvio, tornou o contrato mais arriscado, para ambas as partes, justamente por ser um critério de ordem fictícia . Entretanto, os contratantes pactuaram nesse sentido, elegendo-o para o cálculo. Assim, alterar a metodologia, mediante o único argumento de prejuízo aos cofres públicos, seria desconsiderar a força normativa do princípio da segurança jurídica, bem como a da tão sagrada boa- fé objetiva, que deve permear todos os contratos.Como bem pontuou o MM Juiz a quo, na r. sentença: 'Os argumentos utilizados pela autora para afastar as conclusões periciais não possuem correlação com este caso . O mero prejuízo ao erário não é motivo suficiente para se deixar de cumprir um contrato, alterando a forma de se aferir o reequilíbrio econômico-financeiro durante a sua vigência. O TAM de fato cumpriu os requisitos legais e que a constatação superveniente pelo poder público de que o acordo se mostrou financeiramente oneroso para o poder público não é suficiente para invalidar o negócio jurídico, sob pena de sacrificar de todo os princípios da lealdade contratual e da segurança jurídica'. Não se discute, in casu, que a utilização de metodologia considerando a receita efetiva seria proveitosa aos cofres públicos.Entretanto, não há como alegar a ilicitude no cálculo realizado com base nas regras do contrato firmado . Ressalte-se que se o Estado de São Paulo e a ARTESP consideram o uso de projeções financeiras no contrato de concessão prejudicial para o erário, não deveriam ter realizado avença utilizando tal critério.(...) É importante considerar, por fim, que por ter sido elaborado em conformidade com o edital e o contrato (aprovados pelos órgãos técnicos), o TAM n. 19/2006 não afrontou a disposição do artigo 38, parágrafo único, da Lei no 8.666/93. A questão ficou bem definida na sentença, aliás, com respaldo em motivação adequada e suficiente para justificar o posicionamento adotado" . AFRONTA AO ART. 489 E 1.022 DO CPC/2015 NÃO CONFIGURADA19. Não há ofensa aos arts . 489 e 1.022 do CPC/2015, porque o Tribunal de origem julgou integralmente a lide e solucionou a controvérsia, observando as questões relevantes e imprescindíveis à sua resolução, tendo se manifestado expressamente quanto à analise da validade do termo aditivo pela metodologia de cálculo adotada por ele, bem como quanto à suposta afronta ao art. 38 da Lei 8.66/1993, que eram os objetos discutidos na demanda . Não deve se confundir decisão contrária ao interesse da parte com ausência de fundamentação ou negativa de prestação jurisdicional. PREMISSAS FÁTICAS E JURÍDICAS DO ACÓRDÃO RECORRIDO: A REVISÃO DO CONTRATO DE CONCESSÃO DEVE SER FEITA COM BASE EM PROJEÇÕES FINANCEIRAS DO EDITAL E DO CONTRATO DE CONCESSÃO ORIGINAIS, MESMO QUE POSTERIORMENTE ADITADOS, E NÃO NA RECEITA REAL DE VEÍCULOS, AINDA QUE HAJA DESEQUILÍBRIO DO CONTRATO EM BENEFÍCIO DA CONCESSIONÁRIA E PREJUÍZO DA ADMINISTRAÇÃO20. Conforme acima transcrito, o aresto recorrido entendeu que é possível que a revisão do contrato de concessão seja com base em projeções financeiras do edital e do contrato de concessão originais, ainda que posteriormente alterado, e não na demanda real de veículos, mesmo que exista desequilíbrio do contrato em benefício da concessionária e prejuízo da Administração.21 . Contudo, tal orientação deve ser reformada, porque afronta o princípio da manutenção da equação econômico-financeira do contrato, há muito consagrado nos ordenamentos jurídicos, doutrina e jurisprudência. MANUTENÇÃO DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO: GARANTIA CONSTITUCIONAL (ARTS. 37, XXI, DA CF). DISCIPLINA NORMATIVA EXPRESSA: ARTS . 65 DA LEI 8.666/1993 E 9o, § 3o, DA LEI 8.987/199522. A equação econômico-financeira é a relação de adequação entre os encargos do contratado e sua remuneração pela Administração Pública, a qual deve ser mantida durante toda a execução do acordo .Por isso, se houver alteração de um dos lados da equação, deverá ocorrer modificação no outro.23. O direito pátrio, tanto no âmbito constitucional quanto legal, assegura o direito à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro.24 . Dispõe o art. 37, XXI, que,"ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações".25. A Lei 8 .666/1993, por sua vez, regula a revisão do contrato, desde que garantida a manutenção da equação econômico-financeira, no art. 65.26. Outra não é a posição da Lei 8 .897/1995, que disciplina as concessões, a qual também estabelece explicitamente mecanismos de revisão de tarifas para a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato. A MANUTENÇÃO DA EQUAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA DO CONTRATO ADMINISTRATIVO É INTRÍNSECA AO CONTRATO E NÃO PODE SER AFASTADA, OPERANDO TANTO EM FAVOR DO PARTICULAR QUANTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA27. A despeito de toda a disciplina normativa acerca da obrigatoriedade de manutenção da equação econômico-financeira, o aresto vergastado entendeu pela impossibilidade de anulação de termo aditivo, que afronta tal equilíbrio, sob o singelo, e equivocado, argumento de que tal termo seria válido, pois observaria a metodologia originalmente prevista no contrato de concessão e no edital de licitação.28 . Contudo, o fato é que o componente fundamental do contrato de concessão é justamente o equilíbrio da equação econômico-financeira, a qual assegura a manutenção das condições efetivas da proposta inicial, garantida tanto ao particular quanto ao Poder Público a recomposição do contrato diante de eventos incertos e excepcionais, que modificam e afetam a previsão contratual inicialmente pactuada.Por isso, são inconstitucionais quaisquer dispositivos que pretendam condicionar a concessão de reajustes de preços, revisão de preços, correção monetária a uma previsão no ato convocatório ou no contrato, como reconhece a doutrina.29. Como acima ressaltado, o princípio da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato busca restabelecer a equação entre a obrigação devida pelo particular e a contraprestação paga pelo Administração, sempre que sejam necessárias correções, tanto para mais quanto para menos . Tal princípio permite adequada execução contratual e justa remuneração do particular, além de evitar o locupletamento ilegal de qualquer uma das partes em detrimento da outra, aplicando-se tanto ao concessionário quanto ao poder concedente.30. Ora, se o equilíbrio da equação econômico-financeira é o verdadeiro componente essencial do contrato de concessão, evidente que não há como alterá-lo em detrimento de projeções financeiras do contrato original.31 . O acórdão recorrido referiu-se às cláusulas 24.2, 24.6 e 29.7 do contrato originalmente celebrado, abaixo copiadas:"24 .2. Sempre que haja direito à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO, essa recomposição será implementada tomando com base os efeitos dos fatos que lhe deram causa, na forma como foram consideradas nas PROJEÇÕES FINANCEIRAS. 24.6 . Sempre que venha a ocorrer a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO, as PROJEÇÕES FINANCEIRAS serão ajustadas para refletir a situação após essa recomposição. 29.7. Sempre que haja direito à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO, esta será implementada tomando como base os efeitos dos fatos que lhe deram causa, nos itens respectivos das Projeções Financeiras incluídas na PROPOSTA FINANCEIRA' (grifos nossos)" .32. Indubitável a possibilidade de utilizar a receita real da concessionária quando a projetada (e que embasou a proposta original do procedimento licitatório, refletindo a realidade daquela época) não é capaz de garantir, mais de 20 (vinte) anos depois, a manutenção da equação econômico-financeira do contrato de concessão.33. Como ressaltado, as projeções financeiras apresentadas na ocasião da concessão não são imutáveis, especialmente quando ocorreu alteração substancial dos custos ou das receitas, como verificado no presente feito .34. A própria leitura das cláusulas contratuais que embasaram o aresto vergastado confirma que devem ser considerados"efeitos de fatos"que impactem o contrato e as aludidas projeções, bem como que sempre que sejam necessários ajustes periódicos, as novas projeções devem ter como base a situação atual do contrato, para a sua recomposição. Evidente, assim, que as projeções financeiras devem se aproximar ao máximo da realidade, não podendo ser empregados dados desconexos com o momento contemporâneo do acordo, o que justifica, quando há tal descompasso, o uso de valores reais.35 . Não há como interpretar literalmente cláusulas contratuais para defender metodologia de cálculo que não atinge o fim a que se destina que é o equilíbrio econômico-financeiro entre as partes, o qual se respalda nos dispositivos normativos acima citados e na própria Constituição.36. Portanto, inadmissível que a receita ficta ou projetada prevaleça sobre a receita real, ou efetivamente obtida pela Concessionária, quando tal metodologia não atinge o equilíbrio do contrato ao longo da concessão dos serviço, que exige a observância da proporcionalidade entre os encargos imprescindíveis à execução do serviço requerido e a remuneração pactuada, e que as partes não incorram em enriquecimento ilícito uma sobre a outra.37 . Constatando a Administração Pública o desequilíbrio do contrato em benefício para a concessionaria, tem o poder-dever de autotutela para anular termo contratual lesivo ao interesse público, nos termos do entendimento consagrado, respectivamente, nas Súmulas 346 e 473 do STF:"A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos"."A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial".38. Assim, em vista da violação dos arts . 65, II, d, da Lei Federal 8.666/1993 ( Lei de Licitações) e 9o da Lei 8.987/1995, o recurso deve ser provido para que se acolha o pedido da recorrente, a fim de se declarar a nulidade do termo aditivo modificativo (TAM) n. 19, de 21 .12.2006, do Contrato de concessão 012 /CR/2000, determinando-se que o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato seja feito tomando por base a receita efetiva apurada, garantindo-se, assim - para além da observância do art. 37, XXI, da CF -, a uniformidade dos pronunciamentos desta Corte. PRECEDENTE DO STJ EM CASO ABSOLUTAMENTE ANÁLOGO39 . Na mesma linha, em caso absolutamente análogo, cito o AREsp 1.783.990/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 30 .6.2022.40. O presente feito em nada se distingue do citado AREsp 1 .783.990/SP.41. Os dois cuidam de ação proposta pelo Estado de São Paulo e pela Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados contra sociedades empresárias concessionárias do serviço de rodoviário visando à anulação de aditivo contratual que ocasionou o recebimento a maior de valores a título de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro . Ambos têm como fato superveniente e imprevisível aumento modificação da carga tributária de ISS e PIS-Cofins de valores que as concessionárias jamais recolheram ao Fisco, já que consideradas receitas projetadas decorrentes da utilização de projeções financeiras como base de cálculo do desequilíbrio da equação econômico-financeira inicialmente pactuada entre o Estado e a concessionária. Nos dois, o Tribunal de origem transcreveu as cláusulas contratuais, que - frise-se - têm numeração e redação idênticas, e atestou que o reequilíbrio não foi observado, com rompimento do sinalagma contratual.42. Ora, o acórdão recorrido não deixa dúvidas de que a parte agravada recebeu mais, quando atesta que o cálculo pelas projeções financeiras" se mostrou financeiramente oneroso para o poder público "e que" o modelo contratual adotado (vigente há quase 20 anos) "não é o" mais adequado para a Administração " . Indisputável, portanto, que o acórdão recorrido reconheceu que o critério de recomposição excedeu as perdas sofridas pela concessionaria, assim como no AREsp 1.783.990/SP. Todavia, no presente feito, o acórdão recorrido deu ao feito incorreta qualificação jurídica . CONCLUSÃO43. Agravo Interno provido para conhecer do Agravo e dar provimento ao Recurso Especial. (STJ - AgInt no AREsp: 1723287 SP 2020/0161413-8, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 13/08/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 02/09/2024)

Diante de tais elementos, revela-se irrepreensível a sentença de origem ao reconhecer o direito à recomposição financeira, com fundamento no acervo probatório robusto e nas normas legais e principiológicas que regem os ajustes celebrados com organizações da sociedade civil de interesse público.

A manutenção da condenação não representa liberalidade em favor da parte apelada, tampouco vulnera o interesse público, mas consagra a estrita observância dos princípios da legalidade, da moralidade administrativa, da boa-fé objetiva, da segurança jurídica e da vedação ao enriquecimento sem causa da Administração.

No que tange à verba honorária sucumbencial, constata-se que o percentual arbitrado pelo juízo de origem observa de forma rigorosa os critérios estabelecidos no art. 85, § 3o, do Código de Processo Civil, em estrita consonância com o escalonamento previsto no § 5o do referido dispositivo legal.

Assim, não há margem para qualquer redimensionamento, porquanto respeitados os parâmetros usualmente adotados por esta Colenda Câmara em casos análogos.

Nesse sentido, colhe-se precedente desta Corte que ilustra a orientação jurisprudencial consolidada:

(...) IV. DISPOSITIVO E TESE. 10. Recurso desprovido. Fixação de ofício dos honorários advocatícios nos percentuais mínimos previstos no art. 85, § 3o, do CPC, com observância do escalonamento do § 5o do mesmo
artigo.(...)
.(
N.U 1001893-93.2020.8.11.0044, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, DEOSDETE CRUZ JUNIOR, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 24/10/2025,
Publicado
no DJE 28/10/2025)

Ausente, pois, qualquer demonstração de desproporcionalidade ou de violação aos parâmetros legais, mostra-se incabível a pretensão recursal de modificação da verba honorária, a qual deve ser integralmente mantida nos moldes fixados na origem.

Por fim, em reexame necessário, no que se refere à atualização do débito, a sentença comporta parcial reparo, a fim de adequar os critérios de correção monetária e de incidência de juros moratórios aos marcos normativos e jurisprudenciais vigentes ao longo do período da condenação, em conformidade com o entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal e com as alterações introduzidas pelas Emendas Constitucionais no 113/2021 e no 136/2025.

Inicialmente, até 08/12/2021, aplica-se a sistemática firmada no julgamento do Tema 810 do STF, segundo a qual a correção monetária deve observar o índice IPCA-E, enquanto os juros moratórios devem seguir os índices oficiais de remuneração da caderneta de poupança, nos termos do art. 1o-F da Lei no 9.494/1997, com a redação conferida pela Lei no 11.960/2009.

A partir de 09/12/2021, com a promulgação da Emenda Constitucional no 113/2021, passou a incidir, de forma exclusiva, a taxa SELIC, que engloba, de maneira unificada, os efeitos da correção monetária e dos juros moratórios, vedada sua cumulação com quaisquer outros índices, nos termos do art. 3o da referida emenda.

Tal entendimento encontra respaldo em jurisprudência recente dos tribunais pátrios, os quais vêm delineando com clareza os marcos temporais e os critérios diferenciados aplicáveis às condenações impostas à Fazenda Pública, conforme ilustrado pelos precedentes colacionados.

EMENTA:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO MONITÓRIA AJUIZADA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA REJEITADA. CONTRATO ADMINISTRATIVO PARA EXECUÇÃO DE OBRA PÚBLICA. PAGAMENTO INTEMPESTIVO DE MEDIÇÕES. COBRANÇA RESTRITA À CORREÇÃO MONETÁRIA. RENÚNCIA TÁCITA NÃO CONFIGURADA. OBRIGATORIEDADE DE INCIDÊNCIA DE ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA COMO CLÁUSULA ESSENCIAL DO CONTRATO ADMINISTRATIVO. TERMO INICIAL E ÍNDICES DE ATUALIZAÇÃO FIXADOS CONFORME OS TEMAS
N.°
810, DO STF, 905, DO STJ E A EMENDA CONSTITUCIONAL No 113/21. REVISÃO DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SEGUNDO ESCALONAMENTO LEGAL. DEVER DE RESSARCIMENTO DAS CUSTAS SUPORTADAS PELA PARTE VENCEDORA. PROVIMENTO PARCIAL DO RECURSO E RETIFICAÇÃO PARCIAL DA SENTENÇA EM REEXAME NECESSÁRIO.

I. Caso em exame

1. Remessa necessária e apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença proferida em ação monitória ajuizada por
Ductievicz
Incorporadora Ltda., visando à constituição de título executivo judicial referente à atualização monetária de valores pagos com atraso pelo ente público em razão do contrato n.o 234/2014/00/00-SETPU, para execução de obra pública no município de Várzea Grande/MT.

II. Questão em discussão

2. Há quatro questões em discussão: (i) verificar a adequação da via eleita para cobrança da atualização monetária de valores pagos com atraso; (
ii
) definir se houve renúncia tácita à correção monetária pela empresa contratada; (
iii
) determinar a incidência da atualização monetária e dos juros moratórios conforme precedentes vinculantes e alteração constitucional; e (
iv
) revisar a fixação dos honorários advocatícios e o reembolso das custas processuais.

III. Razões de decidir

3. A ação monitória é cabível contra a Fazenda Pública, conforme previsão do art. 700, § 6o, do CPC e Súmula 339 do STJ, sendo suficiente a existência de prova escrita sem eficácia de título executivo que demonstre o direito à quantia pleiteada.

4. A documentação carreada aos autos, consistente em contrato administrativo, comprovantes de execução das medições, cronologia dos pagamentos e procedimento administrativo para recomposição do valor atualizado, revela a existência de obrigação líquida fundada em prova escrita idônea, apta a justificar a constituição do título executivo judicial pela via monitória.

5. A correção monetária pleiteada decorre do inadimplemento contratual referente ao pagamento intempestivo de medições, não se confundindo com pedido de reajuste ou reequilíbrio econômico-financeiro.

6. A proposta de parcelamento e subsequente recebimento do valor nominal pela autora não configura renúncia tácita à atualização monetária, ausente manifestação expressa, nos termos do art. 114, do Código Civil, e entendimento consolidado do STJ.

7. A própria conduta da autora ao instaurar pedido administrativo específico para a cobrança da atualização monetária (Proc. Adm. n.o 317177/2021) afasta qualquer interpretação de renúncia tácita, evidenciando a preservação do direito à integralidade da obrigação pecuniária.

8. A demora excessiva e injustificada da Administração Pública em concluir os procedimentos administrativos de conferência das medições e efetuar o pagamento caracteriza violação aos princípios da razoabilidade, eficiência e duração razoável do processo.

9. A responsabilidade pela mora não pode ser imputada à contratada, uma vez que o cancelamento das notas fiscais ocorreu por orientação da própria Administração, que posteriormente demandou reemissão dos documentos fiscais.

10. O termo inicial da correção monetária não pode estar vinculado à data de apresentação das notas fiscais, sob pena de afronta aos
arts
. 40, XIV, "a", e 55, III, da Lei n.o 8.666/93. Nos contratos administrativos, o prazo para pagamento não pode exceder 30 dias contados do adimplemento da obrigação (medição), sendo nula cláusula contratual em sentido contrário, considerada “não escrita”, conforme entendimento pacificado do STJ.

11. Os juros moratórios incidem a partir da citação, conforme entendimento reiterado do STJ quanto à ação monitória.

12. A atualização monetária deve observar o IPCA-E e os juros da caderneta de poupança até 08.12.2021, com aplicação exclusiva da taxa Selic a partir da publicação da EC n.o 113/2021.

13. Os honorários advocatícios devem observar o escalonamento previsto no art. 85, § 3o e § 5o, do CPC, conforme o valor da causa, com fixação no percentual mínimo legal.

14. A imposição do reembolso das despesas processuais, por se tratar de matéria de ordem pública e consectário lógico da sucumbência, pode ser reconhecida de ofício, sem configurar supressão de instância ou reformatio in pejus, conforme entendimento pacífico da jurisprudência pátria.

IV. Dispositivo e tese

15. Recurso parcialmente provido. Sentença parcialmente retificada em reexame necessário.

Tese de julgamento: 1. É cabível a ação monitória contra a Fazenda Pública para cobrança de atualização monetária decorrente de pagamento contratual realizado com atraso. 2. A renúncia à correção monetária pela contratada somente se configura mediante declaração expressa, sendo incabível sua presunção tácita. 3. A cláusula contratual que vincula o prazo de pagamento à apresentação da nota fiscal é ilegal, devendo prevalecer o prazo máximo de 30 dias após a medição. 4. A atualização monetária incide com base no IPCA-E até 08.12.2021 e, a partir de 09.12.2021, aplica-se exclusivamente a taxa Selic, conforme EC n.o 113/21. 5. A Fazenda Pública deve reembolsar os valores de custas processuais adiantados pela parte vencedora, nos termos da Lei Estadual n.o 7.603/01.

Dispositivos relevantes citados: CF,
arts
. 5o, LXXVIII, e 37, caput; CPC,
arts
. 700, §6o, 702, §8o, 85, §3o e §5o; CC, art. 114; Lei 8.666/93,
arts
. 40, XIV, “a”, 55, III; Lei 9.494/97, art. 1o-F (decl. de inconstitucionalidade parcial); Lei Estadual 7.603/01, art. 3o, I; EC n.o 113/21, art. 3o.

Jurisprudência relevante citada: STJ, Súmula 339; STJ, REsp 1.698.564/RJ, Rel. Min. Og Fernandes,
DJe
17.11.2020; STJ,
AgRg
no REsp 1401607/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves,
DJe
25.03.2014; STJ,
AgInt
no
AREsp
2116549/SC, Rel. Min. Mauro Campbell Marques,
DJe
14.11.2022; STF, RE 870.947, Rel. Min. Luiz Fux, Pleno,
DJe
20.11.2017 (Tema 810); STJ, REsp 1.495.146/MG, Rel. Min. Mauro Campbell Marques,
DJe
02.03.2018 (Tema 905); TJ-MT, Apelação Cível n.o 1011622-89.2019.8.11.0041, j. 19.03.2024.

(N.U 1042309-10.2023.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 30/09/2025,
Publicado
no DJE 03/10/2025)

Diante do exposto, nego provimento ao recurso de apelação interposto pelo Estado de Mato Grosso.

Em sede de reexame necessário, retifico parcialmente a sentença, tão somente para determinar a observância dos Temas no 810 do STF e no 905 do STJ no que tange à aplicação dos critérios de atualização monetária e de incidência de juros moratórios até 08/12/2021, com a aplicação exclusiva da taxa SELIC, a partir de 09/12/2021, como índice unificado de correção e juros, nos termos do art. 3o da Emenda Constitucional no 113/2021.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 24/02/2026