Tribunal: TJMT
Processo: 1011718-86.2026.8.11.0000
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-04-14
Data de publicação: 2026-04-28

Ementa:
EMENTA
DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. REGIME ADMINISTRATIVO CAUTELAR. SUSPENSÃO DE EMISSÃO DE NOTA FISCAL ELETRÔNICA. SUBSTITUIÇÃO POR NOTA FISCAL AVULSA. DEVEDOR CONTUMAZ. OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. INEXISTÊNCIA DE SANÇÃO POLÍTICA. RECURSO PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Agravo de instrumento interposto pelo Estado de Mato Grosso contra decisão que, em mandado de segurança, deferiu liminar para determinar o desbloqueio do sistema fazendário e restabelecer a emissão de Notas Fiscais Eletrônicas (NF-e), afastando restrições decorrentes de débitos fiscais.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a inclusão da empresa em regime administrativo cautelar, com restrição à emissão de NF-e, observou o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa; (ii) estabelecer se a substituição da NF-e por nota fiscal avulsa configura sanção política ou restrição ilegítima ao exercício da atividade econômica.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O regime administrativo cautelar possui amparo legal na legislação tributária estadual e decorre do exercício regular do poder de fiscalização, não sendo adotado de forma automática ou arbitrária.
4. A inclusão da contribuinte no regime foi precedida de regular notificação, com concessão de prazo para regularização dos débitos, evidenciando a observância do devido processo legal.
5. A condição de devedora contumaz, caracterizada pela reiteração de inadimplemento e descumprimento de parcelamento, justifica a adoção de medidas voltadas à proteção do erário.
6. A jurisprudência admite regimes especiais de fiscalização desde que não impeçam o exercício da atividade econômica, distinguindo-os das sanções políticas vedadas pelas Súmulas 70, 323 e 547 do STF.
7. A substituição da NF-e por nota fiscal avulsa não inviabiliza a atividade empresarial, pois permite a continuidade das operações comerciais mediante recolhimento do tributo por operação.
8. Pagamentos supervenientes realizados após a adoção da medida administrativa não afastam a legalidade do ato à época de sua prática.
9. Não se verifica ilegalidade ou abuso na medida administrativa, tampouco risco de dano irreparável que justifique a manutenção da liminar concedida.
IV. DISPOSITIVO E TESE
10. Recurso provido.
Tese de julgamento: 1. O regime administrativo cautelar, quando precedido de regular procedimento e fundamentado em inadimplência reiterada, constitui instrumento legítimo de controle fiscal. 2. A substituição da Nota Fiscal Eletrônica por Nota Fiscal Avulsa não configura sanção política nem impede o exercício da atividade econômica. 3. Pagamentos posteriores à adoção da medida administrativa não afastam sua legalidade originária.
Dispositivos relevantes citados: Lei Estadual n. 7.098/98; Regulamento do ICMS; CF/1988, art. 5o, LIV e LV.
Jurisprudência relevante citada: STF, Súmulas 70, 323 e 547; TJ-MT, N.U 1020330-81.2024.8.11.0000, Rel. Des. José Luiz Leite Lindote, j. 22.4.2025; TJ-MT, N.U 1024222-61.2025.8.11.0000, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, j. 25.11.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1011718-86.2026.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[ICMS/ Imposto sobre Circulação de Mercadorias, Liminar]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[GLECY KELLY NUNES DE MELO - CPF: 692.806.222-34 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (AGRAVANTE), EM PRODUTOS DISTRIBUIDORA LTDA - CNPJ: 58.740.577/0001-10 (AGRAVADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DEU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

EMENTA

DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. REGIME ADMINISTRATIVO CAUTELAR. SUSPENSÃO DE EMISSÃO DE NOTA FISCAL ELETRÔNICA. SUBSTITUIÇÃO POR NOTA FISCAL AVULSA. DEVEDOR CONTUMAZ. OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. INEXISTÊNCIA DE SANÇÃO POLÍTICA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de instrumento interposto pelo Estado de Mato Grosso contra decisão que, em mandado de segurança, deferiu liminar para determinar o desbloqueio do sistema fazendário e restabelecer a emissão de Notas Fiscais Eletrônicas (NF-e), afastando restrições decorrentes de débitos fiscais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a inclusão da empresa em regime administrativo cautelar, com restrição à emissão de NF-e, observou o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa; (ii) estabelecer se a substituição da NF-e por nota fiscal avulsa configura sanção política ou restrição ilegítima ao exercício da atividade econômica.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O regime administrativo cautelar possui amparo legal na legislação tributária estadual e decorre do exercício regular do poder de fiscalização, não sendo adotado de forma automática ou arbitrária.

4. A inclusão da contribuinte no regime foi precedida de regular notificação, com concessão de prazo para regularização dos débitos, evidenciando a observância do devido processo legal.

5. A condição de devedora contumaz, caracterizada pela reiteração de inadimplemento e descumprimento de parcelamento, justifica a adoção de medidas voltadas à proteção do erário.

6. A jurisprudência admite regimes especiais de fiscalização desde que não impeçam o exercício da atividade econômica, distinguindo-os das sanções políticas vedadas pelas Súmulas 70, 323 e 547 do STF.

7. A substituição da NF-e por nota fiscal avulsa não inviabiliza a atividade empresarial, pois permite a continuidade das operações comerciais mediante recolhimento do tributo por operação.

8. Pagamentos supervenientes realizados após a adoção da medida administrativa não afastam a legalidade do ato à época de sua prática.

9. Não se verifica ilegalidade ou abuso na medida administrativa, tampouco risco de dano irreparável que justifique a manutenção da liminar concedida.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Recurso provido.

Tese de julgamento:
1. O regime administrativo cautelar, quando precedido de regular procedimento e fundamentado em inadimplência reiterada, constitui instrumento legítimo de controle fiscal. 2. A substituição da Nota Fiscal Eletrônica por Nota Fiscal Avulsa não configura sanção política nem impede o exercício da atividade econômica. 3. Pagamentos posteriores à adoção da medida administrativa não afastam sua legalidade originária.

Dispositivos relevantes citados:
Lei Estadual n. 7.098/98; Regulamento do ICMS; CF/1988, art. 5o, LIV e LV.

Jurisprudência relevante citada:
STF, Súmulas 70, 323 e 547; TJ-MT, N.U 1020330-81.2024.8.11.0000, Rel. Des. José Luiz Leite Lindote, j. 22.4.2025; TJ-MT, N.U 1024222-61.2025.8.11.0000, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, j. 25.11.2025.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVAZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de Recurso de Agravo de Instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
contra decisão proferida pelo Juízo da 4a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá que, nos autos do Mandado de Segurança impetrado por
EM PRODUTOS DISTRIBUIDORA LTDA.
, deferiu liminar para determinar o desbloqueio do sistema fazendário e assegurar a emissão de Notas Fiscais Eletrônicas (NF-e), bem como vedando a utilização da existência de débitos fiscais, sem o devido processo legal, como óbice ao exercício de sua atividade econômica.

Sustenta o agravante que a decisão deve ser reformada, pois não ficou demonstrada a probabilidade do direito. Afirma que o
decisum
desconsiderou a legalidade do regime cautelar administrativo previsto na legislação tributária estadual, a qual autoriza a adoção de medidas destinadas a assegurar o cumprimento das obrigações tributárias.

Alega que a inclusão do contribuinte no referido regime decorreu do reiterado descumprimento de obrigações fiscais, especialmente pela existência de débitos não quitados, mesmo após regular notificação para sanar as irregularidades no prazo legal.

Argumenta que a medida imposta não impede o exercício da atividade empresarial, pois apenas substitui a emissão de nota fiscal eletrônica pela nota fiscal avulsa, com recolhimento do imposto no momento da operação.

Assevera que as medidas adotadas pelo Fisco não possuem caráter punitivo, mas preventivo, com o objetivo de evitar o aumento do passivo fiscal e garantir a arrecadação tributária.

Defende, assim, a reforma da decisão agravada, para restabelecer a eficácia das medidas administrativas impostas ao contribuinte, inclusive a substituição da nota fiscal eletrônica pela nota fiscal avulsa.

Ao final, requer o provimento do recurso para cassar a decisão agravada, restabelecendo o regime cautelar administrativo imposto ao agravado, bem como a concessão de efeito suspensivo para suspender, de imediato, os efeitos da decisão recorrida.

O pedido de efeito suspensivo foi deferido.

O agravado apresentou contrarrazões, nas quais pugna pela manutenção da decisão agravada, defendendo o acerto da liminar e a impossibilidade de restrição ao exercício de sua atividade econômica em razão de débitos fiscais.

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo provimento do recurso.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

O agravante insurge-se contra decisão que deferiu liminar para determinar o desbloqueio do sistema fazendário da parte agravada, com o restabelecimento da autorização para emissão de Notas Fiscais Eletrônicas (NF-e), sob o argumento de que a restrição decorreu da existência de débitos fiscais sem o devido processo legal, alegando o ente estatal que o ato administrativo observou o contraditório e resultou do exercício regular do poder de fiscalização, nos termos da Lei Estadual n. 7.098/98 e do Regulamento do ICMS.

O Mandado de Segurança foi impetrado por
EM Produtos Distribuidora Ltda.
,
em face de ato da autoridade fazendária estadual, visando ao afastamento dos efeitos da inclusão em regime administrativo cautelar, com o restabelecimento da autorização para emissão de documentos fiscais eletrônicos, assegurando-lhe o regular exercício da atividade econômica.

O cerne da controvérsia reside na legalidade da inclusão da empresa agravada em regime administrativo cautelar, à luz das garantias do contraditório e da ampla defesa, bem como do devido processo legal.

O recurso do Estado deve ser provido.

No caso concreto,
diferentemente das hipóteses em que se reconhece a ilegalidade de restrições fiscais impostas de forma automática
, verifica-se que a inclusão da empresa agravada em medida administrativa cautelar
não ocorreu de maneira imediata nem arbitrária
, tendo sido
precedida de regular notificação para saneamento de débitos fiscais
.

De acordo com os autos, especialmente com os documentos administrativos que integram o processo, observa-se que a agravada
possui a condição de devedora contumaz
, caracterizada pela
reiteração na declaração de débitos sem o correspondente pagamento
, bem como pelo
descumprimento de acordo de parcelamento anteriormente celebrado
, atualmente em atraso (
ID 354270384, Informação n. 021/2026 – CMTE/SUCOM/SARP/SEFAZ-MT
).

A agravada foi previamente notificada para regularizar seus débitos perante o Conta Corrente Fiscal da SEFAZ, tendo-lhe sido concedido prazo para apresentação de
Certidão Negativa ou Certidão Positiva com Efeitos de Negativa
, sob pena de adoção de medidas administrativas.

A notificação foi expedida em
28/11/2025
, com ciência em
12/12/2025
, e foi concedido prazo de
30 dias para manifestação
. Diante da
inércia da contribuinte
, a inclusão no regime administrativo cautelar ocorreu apenas em
29/01/2026
, o que evidencia que a medida foi precedida de
procedimento administrativo regular
, com
prazo razoável para regularização
.

Esse contexto revela
comportamento reiterado de inadimplência
, apto a justificar a adoção de
medidas administrativas voltadas à proteção do erário e à garantia da arrecadação tributária
.

No tocante à alegação de configuração de sanção política, cumpre registrar que o Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que são
vedadas medidas coercitivas indiretas destinadas à cobrança de tributos
, conforme as
Súmulas 70, 323 e 547
.

Não obstante, a jurisprudência nacional, inclusive em recente julgado deste Tribunal, admite a adoção de
regimes especiais de fiscalização e controle
, desde que
não impliquem impedimento absoluto ao exercício da atividade econômica
, especialmente em hipóteses que envolvem
contribuintes classificados como devedores contumazes
.

Tese de julgamento: “1. O regime cautelar administrativo possui amparo legal e não constitui meio coercitivo para pagamento de tributo, mas sim instrumento legítimo de controle fiscal. 2.
A suspensão da emissão de nota fiscal eletrônica, com a disponibilização da nota fiscal avulsa, não impede o exercício da atividade empresarial, sendo medida proporcional diante da inadimplência do contribuinte
.”
(TJ-MT, N.U 1020330-81.2024.8.11.0000, Rel. Des. José Luiz Leite Lindote, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, DJE em 22.4.2025).

Tese de julgamento: “
A substituição da emissão de Nota Fiscal Eletrônica (NF-e) pela Nota Fiscal Avulsa (NFA-e) como medida cautelar fiscal, por não configurar sanção política, afasta a demonstração do requisito da relevância da fundamentação (fumus boni iuris) necessário para a concessão de medida liminar em mandado de segurança
.”
(TJ-MT, N.U 1024222-61.2025.8.11.0000, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, DJE em 25.11.2025).

Além disso, a empresa agravada
não está impedida de exercer sua atividade comercial
, tampouco de realizar operações mercantis, ainda que submetida ao regime cautelar. Conforme consta dos autos, a medida implica, essencialmente, a
substituição da Nota Fiscal Eletrônica pela Nota Fiscal Avulsa
, com o
recolhimento do ICMS por operação
, o que
não inviabiliza a atividade econômica
.

Cumpre ainda registrar que, embora a agravada tenha apresentado, em sede de contrarrazões ao presente agravo,
comprovantes de pagamento de três guias referentes a suposto parcelamento
, a análise da cronologia dos fatos demonstra a
irrelevância desses documentos para a aferição da legalidade do ato administrativo impugnado
.

Isso porque, conforme indicado na decisão que concedeu efeito suspensivo ao recurso, a notificação fiscal foi expedida em
28/11/2025
, com ciência em
12/12/2025
, e a inclusão no regime administrativo cautelar ocorreu em
29/01/2026
. O mandado de segurança foi impetrado em
03/02/2026
, e a Fazenda Pública prestou informações em
12/02/2026
, ocasião em que apresentou
todos os elementos que fundamentaram a adoção da medida e a interposição do presente agravo de instrumento
.

Entretanto, os comprovantes de pagamento apresentados pela agravada
somente foram juntados aos autos nas contrarrazões do agravo
, constando como data de pagamento o dia
19/02/2026
, ou seja, em momento
posterior à adoção da medida administrativa
, à
impetração do mandado de segurança
e à
prestação de informações pela autoridade coatora
.

Dessa forma, tais pagamentos supervenientes
não afastam, de imediato, a legalidade do ato administrativo impugnado
, tampouco
infirmam os fundamentos que embasaram a inclusão da contribuinte no regime cautelar à época dos fatos
.

Assim, a adoção do regime administrativo cautelar
não configura abuso nem violação à livre iniciativa
, mas representa
medida fiscal legítima, proporcional e previamente comunicada
, voltada à
garantia do cumprimento das obrigações tributárias
.

Ainda que em juízo de cognição sumária, está evidenciada a
plausibilidade jurídica das alegações do agravante
, sobretudo diante da
regularidade do procedimento administrativo
, da
ausência de demonstração de ilegalidade no ato impugnado
e da
inexistência de risco de dano irreparável
que justifique a manutenção da liminar concedida.

Diante do exposto,
DOU PROVIMENTO ao recurso para cassar a decisão agravada e restabelecer os efeitos da medida administrativa cautelar aplicada à empresa agravada
, nos termos da fundamentação.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 14/04/2026