Tribunal: TJMT
Processo: 1001892-20.2020.8.11.0041
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-03
Data de publicação: 2026-02-14

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON/MT. COBRANÇA INDEVIDA DE JUROS DE OBRA APÓS ENTREGA DO IMÓVEL. GRUPO ECONÔMICO. REJEIÇÃO DA ILEGITIMIDADE PASSIVA. AFASTAMENTO DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. VALIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. DESPROPORCIONALIDADE DA MULTA. REDUÇÃO. RECURSO PROVIDO EM PARTE.
I. CASO EM EXAME
1. Ação anulatória ajuizada por Sistema Fácil Incorporadora Imobiliária - Cuiabá V - SPE Ltda. e RNI Negócios Imobiliários S/A contra o Estado de Mato Grosso, objetivando anular multa administrativa de R$ 140.000,00 imposta pelo PROCON/MT, em razão de suposta cobrança indevida de juros de obra após a entrega do imóvel, e obter a suspensão de sua exigibilidade. A sentença de Primeiro Grau julgou improcedente o pedido, sendo interposta apelação com fundamento em ilegitimidade passiva, prescrição intercorrente, ausência de ilegalidade na cobrança, vícios no processo administrativo e desproporcionalidade da sanção.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há três questões em discussão: (i) definir se a empresa RNI possui legitimidade passiva para responder à sanção administrativa; (ii) verificar a ocorrência de prescrição intercorrente no procedimento administrativo; (iii) avaliar a validade do processo administrativo e a adequação do valor da multa à luz dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A responsabilidade solidária da RNI é reconhecida em razão de sua atuação integrada com a outra apelante no mesmo grupo econômico, atraindo a aplicação da teoria da aparência, o que justifica a rejeição da alegada ilegitimidade passiva.
4. Afastada a prescrição intercorrente, pois a Lei n. 9.873/1999 não se aplica a procedimentos administrativos conduzidos por órgãos estaduais como o PROCON/MT e não se comprovou paralisação injustificada no trâmite administrativo.
5. O processo administrativo foi conduzido regularmente, com respeito ao contraditório, ampla defesa e motivação suficiente da decisão, estando a atuação do PROCON/MT em conformidade com os preceitos legais.
6. O valor da multa revela-se desproporcional diante da conduta apurada, da baixa expressividade econômica do prejuízo e da colaboração das empresas no processo, sendo razoável sua redução de R$ 140.000,00 para R$ 70.000,00.
IV. DISPOSITIVO E TESE
7. Recurso provido em parte.
Tese de julgamento:
1. A empresa integrante de grupo econômico que atua conjuntamente no empreendimento responde solidariamente por infrações consumeristas, nos termos da teoria da aparência.
2. A prescrição intercorrente prevista na Lei n. 9.873/1999 não se aplica a procedimentos administrativos conduzidos por órgãos estaduais, como o PROCON/MT.
3. O processo administrativo sancionador deve observar o devido processo legal, contraditório e ampla defesa, sendo válida a sanção quando respeitados esses requisitos.
4. A multa administrativa deve ser fixada com base nos critérios de gravidade da infração, vantagem auferida e condição econômica do infrator, podendo ser reduzida judicialmente por desproporcionalidade.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, XXXII; CDC, arts. 6o, VI; 20, §2o; 39, V; 51, IV; 56, I; 57; Decreto Federal n. 2.181/1997, arts. 18, 24 a 28; Decreto Estadual n. 3.571/2004, arts. 2o, 10, 11.
Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1.570.174/MG, Rel. Min. Herman Benjamin; TJMT, Apelação Cível no 0028127-85.2013.8.11.0041, Rel. Des. Luiz Octavio Oliveira Saboia Ribeiro, j. 18.12.2024; TJMT, Apelação Cível no 1003370-05.2016.8.11.0041, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, j. 06.11.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1001892-20.2020.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeitos, Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[SISTEMA FACIL, INCORPORADORA IMOBILIARIA - CUIABA V - SPE LTDA. - CNPJ: 09.204.016/0001-90 (APELANTE), JEFERSON ALEX SALVIATO - CPF: 214.482.548-33 (ADVOGADO), JOSE WALTER FERREIRA JUNIOR - CPF: 121.575.138-92 (ADVOGADO), RNI NEGOCIOS IMOBILIARIOS S/A - CNPJ: 67.010.660/0001-24 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), LUCIANO JOSE GARUTI - CPF: 121.521.008-67 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA DEU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON/MT. COBRANÇA INDEVIDA DE JUROS DE OBRA APÓS ENTREGA DO IMÓVEL. GRUPO ECONÔMICO. REJEIÇÃO DA ILEGITIMIDADE PASSIVA. AFASTAMENTO DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. VALIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. DESPROPORCIONALIDADE DA MULTA. REDUÇÃO. RECURSO PROVIDO EM PARTE.

I. CASO EM EXAME

1.

Ação anulatória ajuizada por Sistema Fácil Incorporadora Imobiliária - Cuiabá V - SPE Ltda. e RNI Negócios Imobiliários S/A contra o Estado de Mato Grosso, objetivando anular multa administrativa de R$ 140.000,00 imposta pelo PROCON/MT, em razão de suposta cobrança indevida de juros de obra após a entrega do imóvel, e obter a suspensão de sua exigibilidade. A sentença de Primeiro Grau julgou improcedente o pedido, sendo interposta apelação com fundamento em ilegitimidade passiva, prescrição intercorrente, ausência de ilegalidade na cobrança, vícios no processo administrativo e desproporcionalidade da sanção.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há três questões em discussão: (i) definir se a empresa RNI possui legitimidade passiva para responder à sanção administrativa; (ii) verificar a ocorrência de prescrição intercorrente no procedimento administrativo; (iii) avaliar a validade do processo administrativo e a adequação do valor da multa à luz dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A responsabilidade solidária da RNI é reconhecida em razão de sua atuação integrada com a outra apelante no mesmo grupo econômico, atraindo a aplicação da teoria da aparência, o que justifica a rejeição da alegada ilegitimidade passiva.

4.

Afastada a prescrição intercorrente, pois a Lei n. 9.873/1999 não se aplica a procedimentos administrativos conduzidos por órgãos estaduais como o PROCON/MT e não se comprovou paralisação injustificada no trâmite administrativo.

5.

O processo administrativo foi conduzido regularmente, com respeito ao contraditório, ampla defesa e motivação suficiente da decisão, estando a atuação do PROCON/MT em conformidade com os preceitos legais.

6.

O valor da multa revela-se desproporcional diante da conduta apurada, da baixa expressividade econômica do prejuízo e da colaboração das empresas no processo, sendo razoável sua redução de R$ 140.000,00 para R$ 70.000,00.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7.

Recurso provido em parte.

Tese de julgamento
:

1.

A empresa integrante de grupo econômico que atua conjuntamente no empreendimento responde solidariamente por infrações consumeristas, nos termos da teoria da aparência.

2.

A prescrição intercorrente prevista na Lei n. 9.873/1999 não se aplica a procedimentos administrativos conduzidos por órgãos estaduais, como o PROCON/MT.

3.

O processo administrativo sancionador deve observar o devido processo legal, contraditório e ampla defesa, sendo válida a sanção quando respeitados esses requisitos.

4.

A multa administrativa deve ser fixada com base nos critérios de gravidade da infração, vantagem auferida e condição econômica do infrator, podendo ser reduzida judicialmente por desproporcionalidade.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5o, XXXII; CDC, arts. 6o, VI; 20, §2o; 39, V; 51, IV; 56, I; 57; Decreto Federal n. 2.181/1997, arts. 18, 24 a 28; Decreto Estadual n. 3.571/2004, arts. 2o, 10, 11.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp 1.570.174/MG, Rel. Min. Herman Benjamin; TJMT, Apelação Cível no 0028127-85.2013.8.11.0041, Rel. Des. Luiz Octavio Oliveira Saboia Ribeiro, j. 18.12.2024; TJMT, Apelação Cível no 1003370-05.2016.8.11.0041, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, j. 06.11.2024.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Recurso de Apelação interposto por Sistema Fácil, Incorporadora Imobiliária - Cuiabá V - SPE Ltda. e RNI Negócios Imobiliários S/A, contra a sentença prolatada pelo Juízo da 5a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca da Capital, que, nos autos de Ação Anulatória ajuizada em face do Estado de Mato Grosso, julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial, mantendo a validade do ato administrativo impugnado e extinguindo o processo com resolução do mérito.

Nas razões recursais, as Apelantes alegam, inicialmente, a ilegitimidade passiva da empresa RNI Negócios Imobiliários S/A, ao argumento de que o contrato de compra e venda do imóvel foi celebrado exclusivamente entre a consumidora Fabianne Carla Cardoso e a empresa Sistema Fácil Incorporadora Imobiliária – Cuiabá I – SPE Ltda., inexistindo qualquer vínculo jurídico contratual entre a consumidora e a RNI, razão pela qual defendem ser indevida a imputação de responsabilidade administrativa à referida empresa por suposta infração às normas de defesa do consumidor.

Suscitam a ocorrência de prescrição intercorrente no âmbito do procedimento administrativo, ao argumento de que a reclamação foi instaurada em janeiro de 2014, tendo sido realizada audiência em junho do mesmo ano, ao passo que a decisão administrativa que aplicou a multa somente foi proferida em dezembro de 2018, circunstância que teria acarretado a perda do poder punitivo da Administração.

Sustentam a legalidade da cobrança dos denominados “juros de obra”, afirmando que a consumidora firmou contrato para aquisição de unidade imobiliária, com parte do preço adimplida diretamente à incorporadora e o saldo financiado junto à Caixa Econômica Federal, no âmbito de contrato de financiamento celebrado entre a adquirente e a instituição financeira.

Pontuam que o contrato de financiamento possui duas fases distintas: a primeira, durante a construção do empreendimento, em que o mutuário pagaria apenas os encargos contratuais (juros de obra), sem amortização do saldo devedor; e a segunda, iniciada com a conclusão da obra e sua aceitação pela instituição financeira, quando se daria a amortização do principal.

Argumentam que, nessa primeira fase, não ocorre aumento do saldo devedor, mas apenas a incidência de encargos, o que tornaria a cobrança menos onerosa ao consumidor.

Assinalam que a cobrança de juros de obra, ainda que ultrapassado o prazo inicialmente previsto para a conclusão do empreendimento, não configuraria penalidade ao consumidor, nem geraria prejuízo, porquanto evitaria a amortização antecipada do principal; logo, não há que se falar em dano que justifique a aplicação de penalidade administrativa ou a devolução de valores.

Acentuam que inexiste nos autos comprovação de que a Consumidora tenha efetivamente pago juros de obra, ressaltando que a condenação à multa administrativa no valor de R$ 140.000,00 (cento e quarenta mil reais) teria se baseado apenas em alegações unilaterais, sem prova do pagamento indevido.

Aduzem que os documentos constantes dos autos evidenciariam que os encargos vencidos após determinado período foram suportados exclusivamente pela própria incorporadora, inexistindo, segundo sustentam, qualquer pagamento realizado pela Consumidora relativamente aos denominados juros de obra.

Apontam a ausência de fundamentação do ato administrativo, ao argumento de que a decisão proferida pelo PROCON se reveste de conteúdo genérico, com motivação padronizada, não demonstrando a apreciação concreta da situação fática, porquanto restrita à indicação abstrata de dispositivos legais, sem análise das provas e das razões defensivas apresentadas.

Destacam que o Decreto Estadual n. 1.590/2022, que disciplina critérios para aplicação de sanções administrativas, exige fundamentação concreta quanto à dosimetria da multa, inclusive com demonstração da eventual vantagem indevida ou do prejuízo causado ao consumidor, o que não teria sido observado no procedimento administrativo.

Asseguram que a decisão administrativa teria se baseado em presunções genéricas, como a suposta “extrema vulnerabilidade do consumidor”, sem análise individualizada do caso, enfatizando que a ausência de motivação adequada teria acarretado cerceamento de defesa, tornando nulo o ato administrativo que culminou na imposição da multa.

Afiançam que a multa aplicada é absolutamente desproporcional, especialmente porque o valor supostamente cobrado a título de juros de obra seria irrisório em comparação com o montante da penalidade, a qual seria múltiplas vezes superior ao eventual valor discutido.

Com essas razões, pugnam pelo provimento do recurso, para reformar a sentença e julgar procedente a ação anulatória, afastando-se a multa aplicada.

O Estado de Mato Grosso apresentou contrarrazões, defendendo a regularidade e a legalidade do procedimento administrativo, bem como a adequação da sanção imposta (id. 327737939).

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou pela ausência de interesse público capaz de justificar sua intervenção no caso (id. 334498377).

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Eminentes Pares,

Conforme relatado, cuida-se de Recurso de Apelação interposto por Sistema Fácil Incorporadora Imobiliária – Cuiabá V – SPE Ltda. e RNI Negócios Imobiliários S/A, contra a sentença prolatada pelo Juízo da 5a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca da Capital, que, nos autos de Ação Anulatória ajuizada em face do Estado de Mato Grosso, julgou improcedentes os pedidos iniciais, extinguindo o feito com resolução do mérito.

Denota-se dos autos que a ação anulatória foi proposta com o objetivo de anular multa administrativa aplicada no âmbito de procedimento instaurado pelo PROCON/MT, decorrente de reclamação consumerista relacionada à suposta cobrança indevida de juros de obra, bem como de obter, em caráter antecedente, a suspensão de sua exigibilidade.

Na petição inicial, sustentaram as Autoras, em síntese, a ilegalidade do ato administrativo sancionador, sob o argumento de que não teriam praticado infração às normas de defesa do consumidor, afirmando, ainda, que a cobrança questionada decorreria exclusivamente de contrato de financiamento celebrado entre a consumidora e a instituição financeira, sem ingerência das incorporadoras.

Alegaram, ademais, nulidades no procedimento administrativo, a ilegitimidade de uma das empresas autuadas, a ausência de fundamentação adequada da decisão administrativa, a desproporcionalidade da sanção aplicada e a ocorrência de prescrição intercorrente, postulando, ao final, a anulação integral da penalidade imposta, ou, subsidiariamente, a sua redução.

Após regular trâmite do feito, o Magistrado de Primeiro Grau prolatou sentença, ficando a parte dispositiva, assim redigida:

“ISTO POSTO, consoante a fundamentação supra, JULGO IMPROCEDENTES OS PEDIDOS vindicados na exordial, e, via de consequência, JULGO EXTINTO O PROCESSO, COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, nos termos do art. 487, I do CPC/2015.

Condeno a Requerente ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, os quais fixo no percentual de 10% (dez por cento) do valor da causa, nos temos dos §§ 2o, 3o e 8o do art. 85 do CPC.”.

Inicialmente, cumpre analisar questões preliminares levantadas pelas Recorrentes.

Da Análise da Preliminar de Ilegitimidade Passiva

As Apelantes alegam que a empresa RNI Negócios Imobiliários S/A não possui vínculo jurídico direto com a consumidora, ao argumento de que o contrato de compra e venda do imóvel foi celebrado exclusivamente entre esta e a empresa Sistema Fácil Incorporadora Imobiliária – Cuiabá I – SPE Ltda., razão pela qual não seria possível a imputação de responsabilidade administrativa em seu desfavor.

Sem razão, contudo, as Recorrentes.

Isso porque a análise do conjunto fático-probatório evidencia que a atuação das empresas apelantes não se dá de forma isolada ou estanque, mas sim inserida em uma estrutura empresarial integrada, reveladora de inequívoca unidade econômica e operacional, apta a afastar a alegação de ilegitimidade para responder pelos atos praticados no âmbito do empreendimento imobiliário objeto da lide.

Aliás, cumpre ressaltar que a RNI integra o Grupo Rodobens, conglomerado empresarial amplamente reconhecido no mercado imobiliário nacional, sendo certo que a comercialização dos empreendimentos ocorre sob a bandeira “Rodobens”, o que induz o consumidor médio a compreender tratar-se de uma única empresa ou, ao menos, de empresas pertencentes a um mesmo núcleo empresarial.

Não se pode perder de vista que essa circunstância atrai a aplicação da teoria da aparência, segundo a qual, para efeitos de responsabilização, deve prevalecer a legítima percepção formada pelo consumidor a partir da conduta externa dos fornecedores.

Nesse sentido:

DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL.
AÇÃO ANULATÓRIA. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON
. LEGALIDADE DA AUTUAÇÃO.
RESPONSABILIDADE DE GRUPO ECONÔMICO
. O VALOR DA MULTA APLICADA EXTRAPOLA OS LIMITES DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. PARCIAL PROVIMENTO. SENTENÇA REFORMADA. REDUÇÃO DO VALOR DA MULTA.

I. Caso em exame

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente pedido de anulação de multa administrativa aplicada pelo PROCON, confirmando sua legalidade e proporcionalidade, e condenando a parte apelante ao pagamento de honorários sucumbenciais.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão: i. Verificar a ilegitimidade passiva da empresa, integrante do mesmo grupo econômico da outra recorrente; ii. Analisar a adequação do valor da multa à luz dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

III. Razões de decidir

3. A responsabilidade solidária de empresas do mesmo grupo econômico foi reconhecida, com base na teoria da aparência e no risco da atividade, em conformidade com a legislação consumerista e a jurisprudência consolidada.

4. A multa aplicada pelo PROCON deve ser considerada válida quanto à sua motivação e ao processo administrativo subjacente, tendo em vista o respeito aos princípios do contraditório e ampla defesa.

5. O valor fixado foi considerado excessivo e desproporcional às circunstâncias do caso, sendo reduzido em observância aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

IV. Dispositivo e tese

6. Apelação cível parcialmente provida para reduzir o valor da multa administrativa, mantendo, no mais, a sentença de primeiro grau.

Tese de julgamento: "1.
A responsabilidade solidária de empresas integrantes do mesmo grupo econômico pode ser reconhecida com base na teoria da aparência em matéria consumerista
. 2. A multa administrativa deve ser fixada de modo a observar os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, considerando a gravidade da infração e a capacidade econômica do infrator."

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, XXXII; CDC, arts. 6o, 20, 39, 47 e 57.

Jurisprudência relevante citada: TJMT, Apelação Cível no 0028127-85.2013.8.11.0041; STJ, REsp no 1.570.174/MG, Rel. Min. Herman Benjamin. (N.U 1020437-41.2020.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 18/12/2024, Publicado no DJE 09/01/2025). [destaquei]

Nesse contexto, revela-se irrelevante, para fins de definição da legitimidade passiva, a circunstância de o contrato formal de compra e venda ter sido firmado com pessoa jurídica diversa, quando demonstrado que a RNI se apresenta ao mercado como integrante do mesmo grupo econômico, participando da concepção, divulgação e comercialização dos empreendimentos imobiliários, beneficiando-se, direta ou indiretamente, da atividade desenvolvida.

Ademais, essa conclusão é reforçada pelo próprio trâmite do procedimento administrativo, no qual se verifica que, na audiência realizada em 06 de junho de 2014, no âmbito do Processo Administrativo n. 0114-001.056-3, compareceu preposto vinculado à Rodobens, o que evidencia, de forma concreta, a participação efetiva da RNI — ou, ao menos, do grupo econômico por ela integrado — nas tratativas e na condução da relação mantida com a consumidora perante o órgão de defesa do consumidor.

Como se sabe, em matéria consumerista, vigora a teoria do risco da atividade, segundo a qual todos aqueles que integram a cadeia de fornecimento e se beneficiam da atividade econômica respondem pelos danos decorrentes de sua exploração, não sendo exigível do consumidor a identificação precisa das responsabilidades internas entre as empresas do grupo.

Ora, a proteção ao consumidor restaria esvaziada caso se admitisse que a fragmentação societária pudesse afastar a responsabilização administrativa daquele que, aos olhos do mercado, se apresenta como fornecedor do produto ou serviço.

Diante desse cenário, mostra-se plenamente legítima a inclusão da RNI Negócios Imobiliários S/A no polo passivo do procedimento administrativo, bem como a manutenção da sanção a ela aplicada, não havendo falar em ilegitimidade passiva, mas, ao contrário, em responsabilização compatível com a realidade econômica e com os princípios que regem o Direito do Consumidor.

Portanto, REJEITO a preliminar de ilegitimidade passiva suscitada.

Da Análise da Prescrição Intercorrente no Procedimento Administrativo

No que se refere à alegação de prescrição intercorrente no âmbito do procedimento administrativo, a insurgência das Apelantes igualmente não merece acolhimento.

A tese recursal encontra-se fundada na aplicação da Lei Federal n. 9.873/1999, diploma que disciplina a prescrição da ação punitiva no âmbito da Administração Pública. Todavia, a incidência da referida norma é expressamente delimitada pelo seu artigo 1o, o qual restringe sua aplicação aos processos administrativos de que resulte sanção no âmbito da Administração Pública
Federal
. Trata-se, portanto, de legislação de alcance específico, não extensível, por analogia, aos procedimentos administrativos instaurados por órgãos estaduais, como é o caso do PROCON do Estado de Mato Grosso.

A propósito:

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL DECORRENTE DE MULTA ADMINISTRATIVA. EFEITO SUSPENSIVO À APELAÇÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. CERCEAMENTO DE DEFESA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS PARA MEDIDA EXCEPCIONAL. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Agravo Interno contra decisão monocrática que indeferiu o pedido de concessão de efeito suspensivo à apelação cível interposta pela recorrente, visando suspender os efeitos da sentença que julgou improcedente o pedido de anulação de CDA fundada em sanção administrativa aplicada pelo PROCON/MT, decorrente do Processo Administrativo no 0113.010.990-0.

II. Questão em discussão

2. Há três questões em discussão:

(i) saber se estão presentes os requisitos legais para a concessão do efeito suspensivo à apelação cível, notadamente a plausibilidade jurídica das alegações e o risco de dano grave;

(ii) saber se há nulidade processual decorrente de cerceamento de defesa pela negativa de produção de prova oral;

(iii) saber se incide a prescrição intercorrente sobre o crédito inscrito na CDA, com base na L. 9.873/1999.

III. Razões de decidir

3. A decisão agravada foi mantida, por ausência da plausibilidade jurídica das alegações recursais, uma vez que a sentença impugnada examinou de forma fundamentada os argumentos da parte autora e encontra-se alinhada à jurisprudência do STJ.

4.
A alegação de prescrição intercorrente não prospera, pois a L. 9.873/1999 é aplicável apenas à Administração Pública Federal, conforme entendimento pacificado em recursos repetitivos do STJ (REsp 1.061.530/RS e 1.112.577/SP
).

5. A alegação de cerceamento de defesa não foi acolhida, diante da natureza exclusivamente de direito da controvérsia e da suficiência dos documentos constantes nos autos, conforme previsão do art. 355, I, do CPC.

6. A gradação da penalidade administrativa, aplicada com base no art. 57 do CDC, considerou adequadamente a gravidade da infração e a reincidência, não havendo desproporcionalidade manifesta ou flagrante ilegalidade.

7. O pedido de emissão de certidão negativa de débitos foi indeferido, ante a existência de outras CDAs em nome da parte autora, conforme informações constantes na contestação do Estado de Mato Grosso.

IV. Dispositivo e tese

8. Agravo Interno desprovido.

Tese de julgamento:

1. O efeito suspensivo à apelação cível somente deve ser concedido quando demonstrados, de forma concomitante, a plausibilidade jurídica das alegações e o risco de dano grave ou de difícil reparação.

2.
A Lei no 9.873/1999, que regula prazos prescricionais para sanções administrativas, não se aplica à Administração Pública Estadual
.

3. Não há nulidade por cerceamento de defesa quando o juízo indefere prova oral por se tratar de matéria unicamente de direito e os elementos probatórios constantes nos autos forem suficientes à formação do convencimento judicial.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, LV; CPC, arts. 355, I, 370 e 1.012, §4o; CDC, art. 57. (N.U 1021632-14.2025.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 14/10/2025, Publicado no DJE 21/10/2025). [destaquei]

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. MULTA APLICADA PELO PROCON. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. INAPLICABILIDADE DA LEI N. 9.873/1999 NO ÂMBITO ESTADUAL. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE NO PROCEDIMENTO. REDUÇÃO DA MULTA. POSSIBILIDADE. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente o pleito inicial em ação anulatória, em que a empresa busca a desconstituição do processo administrativo referente à multa aplicada pelo PROCON.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em: i) houve a ocorrência de prescrição intercorrente no procedimento administrativo; ii) avaliar a motivação das decisões administrativas e a legalidade das multas impostas; e iii) discutir a razoabilidade e proporcionalidade da penalidade aplicada.

III. Razões de decidir

3. A Lei n. 9.873/1999 não se aplica a processos administrativos punitivos estaduais, conforme a jurisprudência do STJ, sendo aplicável o Decreto n. 20.910/1932, que regula a prescrição quinquenal.

4. A análise pelo Poder Judiciário da multa aplicada pelo PROCON deve se restringir à legalidade do ato, proporcionalidade e ao devido processo legal.

5. Se houve a observância ao devido processo legal, com observância à ampla defesa e ao contraditório, deve ser mantida a conclusão adotada no procedimento administrativo por não haver elementos que comprovem vícios formais.

6. Verificada a inobservância dos princípios de razoabilidade e proporcionalidade no caso, deve ser reduzido o valor fixado pelo PROCON.

IV. Dispositivo e tese

7. Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento: "1. A prescrição intercorrente prevista na Lei no 9.873/1999 não se aplica aos processos administrativos punitivos estaduais, prevalecendo o prazo quinquenal previsto no Decreto n. 20.910/1932. 2. A redução da multa administrativa aplicada pelo PROCON é cabível quando verificada sua desproporcionalidade em relação à infração cometida”. [...]. (N.U 1003370-05.2016.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, RODRIGO ROBERTO CURVO, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 06/11/2024, Publicado no DJE 09/11/2024).

Além do mais, ainda que assim não fosse, a análise do conjunto probatório dos autos não revela a paralisação injustificada do procedimento administrativo por lapso temporal apto a caracterizar a perda do poder sancionador do Estado. Ao contrário, verifica-se que o processo administrativo seguiu seu curso regular, com a prática de atos relevantes pela autoridade administrativa, tais como a instauração formal da reclamação, a intimação das empresas para apresentação de defesa, a realização de audiência de conciliação, a análise das manifestações apresentadas e, posteriormente, a prolação de decisão administrativa.

Não se constata, portanto, período de inércia absoluta ou descontinuidade procedimental que possa ser interpretado como abandono do feito ou desídia da Administração Pública no exercício de seu poder de polícia. A mera alegação de lapso temporal entre determinados atos processuais, desacompanhada da demonstração de efetiva paralisação injustificada, não é suficiente para caracterizar prescrição intercorrente, especialmente quando o procedimento revela a adoção de providências administrativas voltadas à apuração dos fatos e à formação do convencimento da autoridade competente.

Diante desse cenário, ausente previsão legal aplicável e inexistente comprovação de paralisação injustificada do procedimento administrativo, não há falar em prescrição intercorrente, pelo que, AFASTO a tese suscitada pelas Apelantes.

Da Análise da Regularidade do Procedimento Administrativo

No caso em apreço, verifica-se que o processo administrativo instaurado no âmbito do PROCON/MT teve origem em Reclamação formulada pela Consumidora Fabianne Carla Cardoso, visando à apuração de suposta cobrança indevida de juros de obra após a entrega do imóvel adquirido, financiado junto à Caixa Econômica Federal.

Cumpre assinalar, desde logo, que o PROCON integra o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, instituído pelo Decreto Federal n. 2.181/1997, detendo competência para instaurar procedimentos administrativos, promover a apuração de infrações às normas consumeristas e aplicar as sanções previstas no Código de Defesa do Consumidor. A atuação administrativa, nesse contexto, encontra respaldo nos artigos 55 e 56 da Lei n. 8.078/1990, não se evidenciando, sob o prisma da competência, qualquer irregularidade.

É consabido que o controle exercido pelo Poder Judiciário sobre atos administrativos sancionadores limita-se à verificação da legalidade, da regularidade procedimental e da observância dos princípios que regem a Administração Pública, não lhe sendo dado substituir-se ao administrador na análise da conveniência ou oportunidade do ato, salvo hipóteses de flagrante ilegalidade ou abuso de poder. Nesse sentido, constatada a observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, não há espaço para a invalidação do procedimento administrativo.

Da análise dos autos administrativos, verifica-se que o procedimento foi conduzido em conformidade com os ditames legais, tendo sido oportunizada às empresas autuadas a apresentação de defesa, a participação em audiência de conciliação e a manifestação sobre os elementos de prova coligidos. Ao contrário do que sustentam as Apelantes, não se identifica qualquer nulidade formal ou material apta a comprometer a higidez do processo administrativo ou a macular a validade do ato sancionador.

Outrossim, não procede a alegação de ausência de motivação da decisão administrativa. A autoridade administrativa expôs, de forma clara e circunstanciada, os fundamentos fáticos e jurídicos que embasaram a conclusão pela prática infrativa, descrevendo o histórico da reclamação, as informações prestadas pelas partes em audiência, bem como a conduta imputada à fornecedora, consistente na manutenção da cobrança de taxa de construção após a entrega do imóvel, em razão da não regularização tempestiva do empreendimento junto à instituição financeira.

A decisão, ademais, indicou expressamente os dispositivos legais violados e os critérios utilizados para a fixação da sanção, atendendo ao dever constitucional e legal de motivação dos atos administrativos. Veja-se:

“[...] A parte consumidora relata que realizou um financiamento pela Caixa Econômica Federal de uma casa. Ocorre que está recebendo cobranças de taxa de construção de obras, aduz que o prazo de entrega da casa seria de 07/2013, assim a responsável para arcar com essas taxas do banco seria a construtora. Diante disso, solicitou o reembolso das taxas pagas.

Foi realizado o agendamento de uma primeira audiência para 25/03/2014, porém, diante da ausência da Reclamada Rodobens, ficaram diversos pontos controvertidos. Assim, houve a redesignação de uma nova audiência para o dia 31/03/2014. Em segunda audiência, a parte consumidora não pôde comparecer em razão de compromisso profissional, conforme atestado (fls. 31/32), solicitando assim, nova data de audiência.

Em audiência realizada no dia 06/06/2014 (fls. 71/72), o preposto da Reclamada Rodobens afirmou que o imóvel só é entregue com o habite-se e que não tem conhecimento da razão da CAIXA estar cobrando a taxa de construção. A Reclamante informou já ter buscado esclarecimentos junto a CAIXA e que o imóvel não tem habite-se.

A preposta da CAIXA refutou a afirmação da RODOBENS, uma vez que a mesma sabe sim o motivo da cobrança, que se deve a não regularização da obra pela construtora junto a CAIXA. Informou também que no dia 20 de maio foi feito um comando de término de obra sendo excepcionada para entrega posterior a individualização das matrículas com a averbação.

A Reclamada RODOBENS solicitou um prazo de 10 dias para levantar os dados requeridos em audiências.

A Consumidora propôs a RODOBENS que, apesar de o imóvel ter sido entregue em atraso, para resolver o problema, assumiria a taxa de construção até a data de entrega das chaves. Assim, assumiria de novembro/2013 a janeiro/2014 e o restante das parcelas de fevereiro a junho/2014 seria de responsabilidade da RODOBENS.

A preposta da CAIXA informou que as parcelas nov a fev/2014 já foram descontadas da RODOBENS, uma vez que é a fiadora do contrato. Assim, a consumidora se propôs a restituir os valores pagos anteriores a entrega às chaves e a RODOBENS pagaria as parcelas posteriores a entrega (fev a junho/2014).

A Reclamada RODOBENS reitera o pedido de prazo de 10 dias para analisar a proposta da consumidora. Dessa forma, foi aberto o prazo de 10 (dez) dias, até o dia 18/06/2014 para a Reclamada RODOBENS para demonstrar nos autos a resolução do caso ou apresentar defesa escrita, com documentos comprobatórios de suas alegações, nos termos do artigo 44 do Decreto Federal no 2.181/97.

[...]

Passa-se, pois, ao julgamento administrativo do fato ocorrido, nos moldes da Lei n. 8.078/90, artigo 56, inciso I; Decreto Federal n. 2.181/97, artigos 4o, inciso IV e 5o, caput; e Decreto Estadual n. 3.571/2004, artigos 2o e 10.

Inicialmente cumpre pontuar que a relação havida entre as partes é típica de consumo e, como tal, regida pelas normas constantes do Código de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/91) e, subsidiariamente, pela lei civil.

Desta forma, nem tudo que está presente nos contratos de Compra e Venda com as construtoras é legal. Muitos contratos possuem cláusulas pré-formuladas e impostas aos adquirentes, não admitindo discussão sobre o seu conteúdo. Esses tipos de contratos incluem várias cláusulas abusivas, apostando no desconhecimento da população acerca da legislação de consumo. É, mesmo que o contrato seja "customizado" para cada cliente igualmente podem e devem ser discutidas as cláusulas que imponha ônus excessivo ao consumidor. Ainda mais se estas não estiverem em destaque e dispostas de forma ostensiva no contrato, como obriga a legislação.

[...]

A Reclamada RODOBENS ao deixar de regularizar o empreendimento junto a Caixa Econômica Federal, deu causa à cobrança de valores a título de juros de execução de obra que restou comprovado ser indevido, pois a obra já havia sido concluída. A entrega das chaves se deu em janeiro/2014 e apenas em 20 de maio/2014 a Caixa Econômica Federal efetuou o comando do término de obra, em virtude do atraso da construtora para regularização.

No presente caso, às cobranças de juros de obra se mostraram indevidas, pois de fato o imóvel já havia sido entregue à consumidora. Assim, verifico vício na prestação dos serviços prestados pela construtora RODOBENS que deveria ter entregue o imóvel devidamente regularizado e em conformidade com os prazos previstos no contrato de financiamento firmado entre o consumidor e a instituição financeira que financiou a obra.

[...]

Ante o exposto, perfeitamente demonstrada a prática infrativa, pela RODOBENS NEGOCIOS IMOBILIARIOS S/A à legislação consumerista, fica a mesma sujeita ao pagamento da multa com fundamento na Lei Federal no 8.078/90, art. 56, inciso, I; Decreto Federal no. 2.181/97, art. 18, I e Decreto Estadual no. 3.571/04, art. 11.

Passa-se, pois, a individualização da sanção administrativa, observados os critérios estabelecidos pelos arts. 24 ao 28 do Decreto Federal 2.181/97.

A fixação dos valores das multas às infrações ao Código de Defesa do Consumidor dentro dos limites legais será feita de acordo com: a) gravidade da prática infrativa; b) extensão do dano causado aos consumidores; c) vantagem auferida com o ato infrativo; d) condição econômica de infrator, respeitados os parâmetros estabelecidos no parágrafo único do art. 57, da Lei no. 8.078/90 c/c parágrafo 2o do art. 47, do Decreto Estadual 3.571/04.

Verifica-se que não foi juntado aos autos o DRE – Demonstrativo de Resultado de Exercício, como consignado No Termo de Audiência à fl. 105/106. Assim, o valor da multa será arbitrado por estimativa no tocante à condição econômica do fornecedor, obedecendo aos parâmetros previstos no parágrafo único do artigo 57 da Lei 8.078/90.

Por entender que houve violação aos artigos 6o, VI, 20, §2o, 39, V e 51, IV do CDC, fixo a pena-base, em detrimento da Reclamada RODOBENS NEGOCIOS IMOBILIARIOS S/A no valor de R$ 210.000,00 (duzentos e dez mil reais).

Para a imposição da pena e sua gradação serão consideradas as circunstâncias atenuantes e agravantes e, no caso em tela, foi verificada a circunstância atenuante prevista no artigo 25 do Decreto Federal 2.181/97.

A certidão de fl. 79, emitida pela Turma Recursal desta Superintendência de Defesa do Consumidor informa que a reclamada RODOBENS NEGOCIOS IMOBILIÁRIOS S/A é primária na prática infrativa às normas de defesa do consumidor.

Em face da presença de circunstância atenuante prevista no art. 25, inciso II do Decreto Federal no 2.181/97, diminui-se a pena base em 1/3 (que corresponde ao valor de R$ 70.000,00), diminuição esta em cumprimento ao art. 8o inciso I e II, § 1o da Instrução Normativa no 01/2005 SETEC/PROCON de 21/11/2005 publicada em 23/11/2005.

Dispõe o art. 25 do Decreto Federal 2.181/97:

"Art. 25. Consideram-se circunstâncias atenuantes: II – ser o infrator primário;"

Em virtude dessas considerações, entendo que neste caso, a sanção pecuniária, representada pela multa será aplicada em razão do inadimplemento dos deveres do consumo, da gravidade da prática infrativa e da extensão do dano causado a reclamante.

DECIDE-SE pela aplicação da multa administrativa, referente à reclamada RODOBENS NEGOCIOS IMOBILIARIOS S/A arbitrada no valor de R$ 140.000,00 (cento e quarenta mil reais), cujo recolhimento deverá ser efetuado através de DAR 1/AUT, documento anexo (art. 57 do Dec. Estadual 3.571/04), no prazo de 30 (trinta) dias, com a juntada de comprovante de pagamento nos autos, para respectiva baixa, ou no prazo de 10 (dez) dias, apresentar recurso administrativo, com efeito suspensivo, à Turma Recursal, nos termos que dispõe a Lei Estadual no. 7.926/03. [...]”. (id. 327737854).

Ressalte-se, ainda, que a alegação das Recorrentes no sentido de inexistir prova do pagamento da taxa de construção pela consumidora não encontra respaldo no conjunto probatório.

Consoante se extrai da ata da audiência realizada no dia 06 de junho de 2014, no âmbito do processo administrativo (id. 327737853), restou admitido o pagamento da taxa de construção pela Consumidora no período de novembro de 2013 a janeiro de 2014, tratando-se, portanto, de fato incontroverso, não havendo impugnação quanto à sua ocorrência. A controvérsia cinge-se, assim, à responsabilidade pela cobrança e à sua legitimidade, não à efetivação do pagamento.

Diante desse cenário, inexistem elementos capazes de infirmar a regularidade do procedimento administrativo ou de evidenciar vício formal ou material que comprometa a validade da sanção aplicada, mostrando-se legítima a atuação do PROCON/MT e válida, em tese, a aplicação da penalidade de multa, nos termos do artigo 56, inciso I, do Código de Defesa do Consumidor.

No entanto, embora não se identifique ilegalidade na instauração e condução do procedimento administrativo, a análise judicial pode e deve alcançar a adequação do valor da sanção aplicada, à luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, especialmente porque tais parâmetros integram o próprio conceito de legalidade do ato administrativo sancionador.

Nos termos do artigo 57 do Código de Defesa do Consumidor, a pena de multa deve ser graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor. Trata-se de critérios vinculantes, que devem ser ponderados de forma equilibrada, a fim de que a sanção cumpra sua finalidade pedagógica e repressiva, sem assumir caráter excessivo ou desarrazoado.

No presente caso, o PROCON fixou a multa no valor final de R$ 140.000,00 (cento e quarenta mil reais), após a aplicação de circunstância atenuante decorrente da primariedade da empresa autuada. Não obstante, a reavaliação desses critérios, à luz das particularidades do caso concreto, autoriza a mitigação do
quantum
sancionatório.

Com efeito, embora tenha restado caracterizada a cobrança indevida da taxa de construção após a entrega do imóvel, não se vislumbra a presença de conduta revestida de gravidade acentuada por parte das Apelantes. O atraso na regularização do empreendimento, ainda que configure inadimplemento contratual e falha na prestação do serviço, insere-se no contexto das complexidades inerentes à atividade de construção civil, não se equiparando a práticas abusivas reiteradas ou de elevado potencial lesivo.

A vantagem auferida pelas empresas, consistente na transferência indevida do ônus financeiro à Consumidora, embora juridicamente reprovável, não alcança expressão econômica significativa a ponto de justificar a manutenção da multa em patamar elevado. Do mesmo modo, a condição econômica das apelantes, ainda que revele capacidade contributiva, não pode ser considerada de forma isolada, devendo ser ponderada em conjunto com a gravidade da infração e a extensão do dano causado.

Ademais, verifica-se que, no curso do procedimento administrativo, as empresas demonstraram disposição para solucionar a controvérsia, conforme evidenciado pela proposta de divisão de responsabilidades registrada em audiência, circunstância que revela postura colaborativa e que se amolda às hipóteses de atenuação da sanção previstas no artigo 25, inciso II, do Decreto Federal n. 2.181/1997.

Nesse contexto, afigura-se mais consentâneo com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade a redução do valor da multa administrativa para o importe R$ 70.000,00 (setenta mil reais), montante suficiente para reprovar a conduta apurada, desestimular práticas semelhantes e, ao mesmo tempo, evitar a imposição de sanção excessiva em relação às circunstâncias do caso concreto.

Assim, ausente nulidade no procedimento administrativo, mas evidenciada a necessidade de readequação do
quantum
sancionatório, impõe-se o provimento parcial do recurso, exclusivamente para reduzir o valor da multa administrativa ao patamar acima indicado, mantendo-se, no mais, a sentença recorrida.

Forte nessas razões,
DOU PROVIMENTO, em parte,
ao Recurso de Apelação Cível interposto por Sistema Fácil, Incorporadora Imobiliária - Cuiabá V - SPE Ltda. e RNI Negócios Imobiliários S/A, tão somente para reduzir a multa administrativa ao valor de

R$ 70.000,00 (setenta mil reais), mantendo-se, no mais, a sentença recorrida.

É como voto
.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 03/02/2026