Tribunal: TJMT
Processo: 1000154-13.2026.8.11.0000
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-05-21
Data de publicação: 2026-05-27

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO, LICITAÇÕES E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCORRÊNCIA PÚBLICA INTERNACIONAL. CONCESSÃO RODOVIÁRIA. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. REPRESENTAÇÃO DE NATUREZA EXTERNA. SUSPENSÃO CAUTELAR DE CONTRATO ADMINISTRATIVO. PODER GERAL DE CAUTELA. LIMITES DO CONTROLE EXTERNO. PRINCÍPIO DA REFERIBILIDADE. UTILIZAÇÃO DE FATOS RELATIVOS A CERTAME DISTINTO COMO FUNDAMENTO PARA PARALISAÇÃO CONTRATUAL. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO CONCRETA DE ILEGALIDADE. SEGURANÇA JURÍDICA. PROTEÇÃO DA CONFIANÇA LEGÍTIMA. NULIDADE DO ATO COATOR. SEGURANÇA CONCEDIDA.
I – CASO EM EXAME
Mandado de Segurança impetrado contra ato atribuído ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, consubstanciado no Acórdão n. 651/2025-PV, proferido em Representação de Natureza Externa, que determinou a suspensão cautelar da execução do Contrato de Concessão n. 006/2025, decorrente da Concorrência Pública Internacional n. 59/2024 – Lote 1.
As impetrantes sustentaram, em síntese: (i) inexistência de ilegalidade concreta no procedimento licitatório relativo ao Lote 1; (ii) utilização indevida de circunstâncias verificadas em certame distinto (Lote 6) como fundamento para suspensão contratual; e (iii) extrapolação dos limites jurídicos do poder cautelar exercido pela Corte de Contas.
II – QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. Verificar: (i) a adequação da via mandamental; (ii) a observância dos limites jurídicos do poder cautelar exercido pelo Tribunal de Contas; (iii) a existência de relação de referibilidade entre a irregularidade investigada e a medida restritiva adotada; e (iv) a demonstração concreta de ilegalidade apta a justificar a suspensão cautelar do contrato administrativo.
III – RAZÕES DE DECIDIR
4. O mandado de segurança revela-se cabível quando a controvérsia pode ser solucionada mediante exame dos documentos constantes dos autos, sem necessidade de dilação probatória.
5. O poder geral de cautela dos Tribunais de Contas, embora reconhecido pela teoria dos poderes implícitos e positivado normativamente, não possui natureza absoluta, devendo observar os postulados da proporcionalidade, motivação adequada e vinculação entre a medida restritiva e o objeto efetivamente submetido ao controle.
6. O princípio da referibilidade exige relação instrumental direta entre a providência cautelar e a irregularidade investigada, não sendo admissível a adoção de medida restritiva fundada em circunstâncias externas ao procedimento objeto de fiscalização.
7. O Lote 1 e o Lote 6 constituem procedimentos licitatórios autônomos, submetidos a editais, participantes e dinâmicas próprias, inexistindo demonstração objetiva de identidade material apta a justificar comunicação automática de eventuais vícios entre os certames.
8. A suspensão do Contrato de Concessão n. 006/2025 foi fundamentada em suposta irregularidade relacionada a procedimento diverso, sem demonstração concreta de alteração substancial do Edital do Lote 1 ou de ilegalidade própria do procedimento efetivamente atingido pela cautelar.
9. A própria Corte de Contas, em pronunciamento anterior, havia reconhecido a regularidade do procedimento licitatório do Lote 1, circunstância que reforça a necessidade de fundamentação específica e baseada em elementos novos vinculados ao mesmo procedimento.
10. A paralisação de contrato administrativo regularmente celebrado exige motivação concreta e individualizada, sobretudo diante dos arts. 20 e 21 da LINDB, que impõem consideração das consequências práticas das decisões administrativas.
11. A atuação do controle externo não pode converter-se em mecanismo de paralisação contratual fundado em conjecturas ou presunções genéricas, sob pena de afronta à segurança jurídica, à proteção da confiança legítima e à estabilidade das relações jurídico-administrativas.
IV – DISPOSITIVO E TESES
12. Preliminar rejeitada. Segurança concedida para declarar a nulidade do Acórdão n. 651/2025-PV e restabelecer a plena eficácia do Contrato de Concessão n. 006/2025.
Teses de julgamento:
“O exercício do poder cautelar pelos Tribunais de Contas exige observância dos postulados da proporcionalidade, da motivação adequada e da necessária vinculação entre a medida restritiva adotada e a irregularidade efetivamente submetida à fiscalização.”
“O princípio da referibilidade impede a suspensão cautelar de contrato administrativo fundada exclusivamente em fatos ou circunstâncias verificadas em procedimento licitatório distinto, sem demonstração concreta de identidade material entre os objetos investigados.”
“A paralisação de contrato administrativo regularmente celebrado exige demonstração objetiva de ilegalidade relevante, não sendo suficiente a formulação de presunções genéricas ou hipóteses abstratas de irregularidade.”
“O controle jurisdicional sobre atos praticados por Tribunais de Contas limita-se ao exame de legalidade, não importando substituição do mérito técnico-administrativo da atividade de controle externo.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, LXIX; CF/1988, arts. 70 e 71; Constituição do Estado de Mato Grosso, art. 47, § 1o; Lei n. 12.016/2009, art. 1o; Lei n. 13.655/2018 (LINDB), arts. 20 e 21; Lei n. 14.133/2021, art. 147; CPC, art. 1.021, § 2o; Resolução Normativa n. 16/2021 do TCE/MT, art. 338.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000154-13.2026.8.11.0000
Classe:

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120)
Assunto:

[Tribunal de Contas, Edital]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[LEONARDO PLATAIS BRASIL TEIXEIRA - CPF: 110.610.707-19 (ADVOGADO), VALE DO ARINOS SPE S.A. - CNPJ: 62.222.000/0001-93 (IMPETRANTE), ZOPONE-ENGENHARIA E COMERCIO LTDA. - CNPJ: 59.225.698/0001-96 (IMPETRANTE), TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO (AGRAVADO), PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO (IMPETRANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (TERCEIRO INTERESSADO), TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 15.024.128/0001-62 (TERCEIRO INTERESSADO), V. F. GOMES PARTICIPACOES LTDA - CNPJ: 48.134.418/0001-18 (LITISCONSORTES), CAMILA CEZAR DE SOUZA FRANZERO - CPF: 434.340.158-84 (ADVOGADO), V. F. GOMES PARTICIPACOES LTDA - CNPJ: 48.134.418/0001-18 (LITISCONSORTES), GRHEGORY PAIVA PIRES MOREIRA MAIA - CPF: 992.554.131-04 (ADVOGADO), RODRIGO FUHR DE OLIVEIRA - CPF: 030.996.160-28 (ADVOGADO), ALEX JESUS AUGUSTO FILHO - CPF: 369.730.658-80 (ADVOGADO), ANA CAROLINA LEITE DA SILVA - CPF: 035.696.641-04 (ADVOGADO), TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 15.024.128/0001-62 (LITISCONSORTES), PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO (IMPETRADO), CAIO BRANDAO COELHO MARTINS DE ARAUJO - CPF: 002.217.961-50 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, REJEITOU A PRELIMINAR, E, NO MÉRITO, CONCEDEU A ORDEM, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO, LICITAÇÕES E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCORRÊNCIA PÚBLICA INTERNACIONAL. CONCESSÃO RODOVIÁRIA. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. REPRESENTAÇÃO DE NATUREZA EXTERNA. SUSPENSÃO CAUTELAR DE CONTRATO ADMINISTRATIVO. PODER GERAL DE CAUTELA. LIMITES DO CONTROLE EXTERNO. PRINCÍPIO DA REFERIBILIDADE. UTILIZAÇÃO DE FATOS RELATIVOS A CERTAME DISTINTO COMO FUNDAMENTO PARA PARALISAÇÃO CONTRATUAL. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO CONCRETA DE ILEGALIDADE. SEGURANÇA JURÍDICA. PROTEÇÃO DA CONFIANÇA LEGÍTIMA. NULIDADE DO ATO COATOR. SEGURANÇA CONCEDIDA.

I – CASO EM EXAME

Mandado de Segurança impetrado contra ato atribuído ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, consubstanciado no Acórdão n. 651/2025-PV, proferido em Representação de Natureza Externa, que determinou a suspensão cautelar da execução do Contrato de Concessão n. 006/2025, decorrente da Concorrência Pública Internacional n. 59/2024 – Lote 1.

As impetrantes sustentaram, em síntese: (i) inexistência de ilegalidade concreta no procedimento licitatório relativo ao Lote 1; (
ii
) utilização indevida de circunstâncias verificadas em certame distinto (Lote 6) como fundamento para suspensão contratual; e (
iii
) extrapolação dos limites jurídicos do poder cautelar exercido pela Corte de Contas.

II – QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3.
Verificar: (i) a adequação da via mandamental; (
ii
) a observância dos limites jurídicos do poder cautelar exercido pelo Tribunal de Contas; (
iii
) a existência de relação de referibilidade entre a irregularidade investigada e a medida restritiva adotada; e (
iv
) a demonstração concreta de ilegalidade apta a justificar a suspensão cautelar do contrato administrativo.

III – RAZÕES DE DECIDIR

4.
O mandado de segurança revela-se cabível quando a controvérsia pode ser solucionada mediante exame dos documentos constantes dos autos, sem necessidade de dilação probatória.

5. O poder geral de cautela dos Tribunais de Contas, embora reconhecido pela teoria dos poderes implícitos e positivado normativamente, não possui natureza absoluta, devendo observar os postulados da proporcionalidade, motivação adequada e vinculação entre a medida restritiva e o objeto efetivamente submetido ao controle.

6. O princípio da referibilidade exige relação instrumental direta entre a providência cautelar e a irregularidade investigada, não sendo admissível a adoção de medida restritiva fundada em circunstâncias externas ao procedimento objeto de fiscalização.

7. O Lote 1 e o Lote 6 constituem procedimentos licitatórios autônomos, submetidos a editais, participantes e dinâmicas próprias, inexistindo demonstração objetiva de identidade material apta a justificar comunicação automática de eventuais vícios entre os certames.

8. A suspensão do Contrato de Concessão n. 006/2025 foi fundamentada em suposta irregularidade relacionada a procedimento diverso, sem demonstração concreta de alteração substancial do Edital do Lote 1 ou de ilegalidade própria do procedimento efetivamente atingido pela cautelar.

9. A própria Corte de Contas, em pronunciamento anterior, havia reconhecido a regularidade do procedimento licitatório do Lote 1, circunstância que reforça a necessidade de fundamentação específica e baseada em elementos novos vinculados ao mesmo procedimento.

10. A paralisação de contrato administrativo regularmente celebrado exige motivação concreta e individualizada, sobretudo diante dos
arts
. 20 e 21 da LINDB, que impõem consideração das consequências práticas das decisões administrativas.

11. A atuação do controle externo não pode converter-se em mecanismo de paralisação contratual fundado em conjecturas ou presunções genéricas, sob pena de afronta à segurança jurídica, à proteção da confiança legítima e à estabilidade das relações jurídico-administrativas.

IV – DISPOSITIVO E TESES

12.
Preliminar rejeitada. Segurança concedida para declarar a nulidade do Acórdão n. 651/2025-PV e restabelecer a plena eficácia do Contrato de Concessão n. 006/2025.

Teses de julgamento:

“O exercício do poder cautelar pelos Tribunais de Contas exige observância dos postulados da proporcionalidade, da motivação adequada e da necessária vinculação entre a medida restritiva adotada e a irregularidade efetivamente submetida à fiscalização.”

“O princípio da referibilidade impede a suspensão cautelar de contrato administrativo fundada exclusivamente em fatos ou circunstâncias verificadas em procedimento licitatório distinto, sem demonstração concreta de identidade material entre os objetos investigados.”

“A paralisação de contrato administrativo regularmente celebrado exige demonstração objetiva de ilegalidade relevante, não sendo suficiente a formulação de presunções genéricas ou hipóteses abstratas de irregularidade.”

“O controle jurisdicional sobre atos praticados por Tribunais de Contas limita-se ao exame de legalidade, não importando substituição do mérito técnico-administrativo da atividade de controle externo.”

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 5o, LXIX; CF/1988,
arts
. 70 e 71; Constituição do Estado de Mato Grosso, art. 47, § 1o; Lei n. 12.016/2009, art. 1o; Lei n. 13.655/2018 (LINDB),
arts
. 20 e 21; Lei n. 14.133/2021, art. 147; CPC, art. 1.021, § 2o; Resolução Normativa n. 16/2021 do TCE/MT, art. 338.

R E L A T Ó R I O

Mandado de Segurança

com pedido de liminar, impetrado contra ato atribuído ao Plenário do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, consubstanciado no Acórdão n. 651/2025-PV, proferido no âmbito da Representação de Natureza Externa no 209.699-4/2025, que determinou a suspensão da execução do Contrato de Concessão no 006/2025, decorrente da Concorrência Pública Internacional no 59/2024 – Lote 1.

Narram as impetrantes que participaram do referido certame licitatório, sagrando-se vencedoras após a desclassificação da empresa vencedora, em razão do não atendimento aos requisitos de qualificação técnica exigidos no edital, consistentes na comprovação cumulativa de capacidade técnico-profissional e técnico-operacional.

Relatam que, após o resultado da licitação, a empresa desclassificada passou a formular representações externas perante o Tribunal de Contas do Estado, questionando aspectos do edital e da condução do certame. Em representação anterior (RNE n. 201.898-5/2025), o Tribunal Pleno, por meio do Acórdão n. 290/2025, reconheceu a regularidade da exigência editalícia de qualificação técnica cumulativa.

Informam, ainda, que outras insurgências foram deduzidas pela mesma empresa, inclusive quanto à apólice de seguro-garantia apresentada, as quais foram rejeitadas em decisões singulares do Tribunal de Contas, que reconheceram a regularidade dos atos praticados.

Aduzem que, após a constituição da sociedade de propósito específico e a celebração do Contrato de Concessão n. 006/2025, sobreveio nova representação externa (RNE no 209.699-4/2025), na qual se alegou a existência de possível vício procedimental relacionado à alteração de regras editalícias por meio de “Caderno de Respostas” em certame diverso (Lote 6), postulando-se a suspensão da execução contratual relativa ao Lote 1.

Consignam que, em sede de decisão singular (Julgamento n. 860/PRES/SR/2025), foi deferida tutela provisória para suspender a execução do contrato, a qual foi posteriormente submetida ao Tribunal Pleno, que, por meio do Acórdão no 651/2025-PV, homologou a medida e negou provimento aos recursos interpostos pelas impetrantes e pela SINFRA/MT.

Sustentam, na impetração, a ilegalidade do ato impugnado, ao argumento de que o Tribunal de Contas teria determinado a suspensão de contrato administrativo em desconformidade com os limites do controle externo, invocando, para tanto, o disposto no art. 47, § 1o, da Constituição do Estado de Mato Grosso, no art. 338 da Resolução Normativa no 16/2021 do TCE/MT e no art. 147 da Lei no 14.133/2021.

Nesses termos, aqui abreviados, requereram, liminarmente, a suspensão dos efeitos do Acórdão n. 651/2025-PV, com o restabelecimento da execução do Contrato de Concessão no 006/2025, e, no mérito, a concessão definitiva da segurança para anular o referido ato.

A liminar foi deferida (Id. 340105357), suspendendo os efeitos do acórdão impugnado e autorizando o prosseguimento da execução contratual.

Foram interpostos agravos internos por terceiros interessados (Id. 341636361) e pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (Id. 34188898). Na fase do art. 1021, § 2o, do CPC, a decisão liminar foi mantida por seus próprios fundamentos, determinando-se o prosseguimento do feito, aguardando a conclusão da votação no Plenário Virtual (Id. 34582351 e Id. 345286866).

Em decisão unânime (Id. 345587398), o colegiado referendou a liminar invectivada, restando prejudicados os agravos internos (Id. 352175866).

A autoridade apontada como coatora prestou informações (Id. 344476854), nas quais suscita, preliminarmente, a inadequação da via mandamental, diante da ausência de direito líquido e certo e da complexidade da controvérsia, que demandaria dilação probatória. No mérito, defende a legalidade do ato impugnado, afirmando que o Acórdão no 651/2025-PV foi proferido no exercício do controle externo preventivo, com base em indícios de vício procedimental no certame.

Expõe que a medida cautelar decorreu de representação externa que apontou possível alteração da interpretação de regras editalícias por meio de “Cadernos de Respostas”, sem a devida republicação do edital, destacando que, em certame conexo (Lote 6), a própria Administração reconheceu a inadequação dessa prática.

Acrescenta que a decisão foi precedida de manifestação do Ministério Público de Contas e que consistiu em determinação à autoridade administrativa para suspensão da execução contratual, em caráter temporário, até a apuração definitiva dos fatos.

Sustenta, por fim, que a medida visou resguardar o interesse público e prevenir eventuais prejuízos ao erário.

A impetrante apresentou manifestação subsequente, reiterando suas teses (Id. 351460875)

A Procuradoria-Geral de Justiça (Id. 362325885), em parecer da Procuradora de Justiça Maria Lígia Pires de Almeida Barreto, manifestou-se pela concessão da segurança, consignando que o procedimento licitatório do Lote 1 transcorreu regularmente e já havia sido validado pelo próprio Tribunal de Contas, inclusive quanto à desclassificação da empresa V. F. Gomes Participações Ltda. Aduziu que não há adequada vinculação entre os certames dos Lotes 1 e 6, por se tratar de procedimentos distintos, e ressaltou que a suspensão de contrato administrativo regularmente celebrado exige demonstração de ilegalidade relevante, o que não se evidenciaria no caso, à luz dos princípios da segurança jurídica e da estabilidade das relações contratuais.

É o relatório

V O T O R E L A T O R

DA PRELIMINAR - Inadequação da Via Eleita

A autoridade impetrada suscita inadequação da via eleita, ao argumento de que a controvérsia demandaria dilação probatória incompatível com o mandado de segurança.

A preliminar, contudo, não merece acolhimento.

Embora a controvérsia possua elevada complexidade técnica e administrativa, o ato impugnado encontra-se documentalmente delimitado, assim como os fundamentos centrais da impetração e os elementos utilizados pela Corte de Contas para a adoção da medida cautelar.

A aferição acerca da existência, ou não, de direito líquido e certo confunde-se, no caso concreto, com o próprio mérito da impetração.

Rejeito
, pois, a preliminar.

DO MÉRITO

I – Delimitação da controvérsia

A controvérsia não reside
propriamente
na legalidade material da exigência editalícia de comprovação cumulativa de qualificação técnico-profissional e técnico-operacional.

Mostra-se incontroverso que o próprio Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, ao apreciar a Representação de Natureza Externa n. 201.898-5/2025, firmou entendimento expresso e unânime, por meio do Acórdão n. 290/2025
(Id. 339649897)
, no sentido de que o Edital da Concorrência Pública Internacional n. 59/2024 – Lote 1 continha previsão clara acerca da exigência cumulativa das duas modalidades de qualificação técnica.

A partir dessa premissa, já examinada no âmbito do próprio controle externo, a empresa anteriormente desclassificada formulou nova representação externa, sustentando que, em outro certame (Lote 6), teria ocorrido alteração interpretativa de cláusulas editalícias mediante Caderno de Respostas, sem a correspondente republicação do edital.

Com base nessa circunstância, o Tribunal de Contas determinou cautelarmente a suspensão da execução do Contrato de Concessão n. 006/2025, relativo ao Lote 1
, conforme Acórdão n. 651/2025-
PV, apontado como ato coator nesta impetração
(Id.
339656380 – fls. 15 a 31).

A questão submetida a julgamento consiste em verificar se a medida cautelar impugnada observou os limites constitucionais e legais estabelecidos para o exercício do controle externo.

II – Da violação ao princípio da referibilidade e dos limites do poder cautelar do Tribunal de Contas

É assente a
legitimidade do poder geral de cautela das Cortes de Contas, decorrente da teoria dos poderes implícitos e atualmente positivado no art. 338 da Resolução Normativa n. 16/2021 do TCE/MT. Essa prerrogativa, contudo, não possui caráter absoluto.

A adoção de medidas cautelares no âmbito do controle externo exige observância dos postulados da proporcionalidade, da motivação adequada e da necessária vinculação entre a irregularidade investigada e a providência restritiva adotada
, exigência inerente ao
princípio da referibilidade, segundo o qual a medida cautelar deve manter estrita relação instrumental com o objeto submetido à apuração.

Essa exigência assume especial relevo quando a providência adotada importa suspensão de contrato administrativo regularmente celebrado, medida que projeta efeitos imediatos não apenas sobre as partes contratantes, mas também sobre a continuidade de políticas públicas, a segurança jurídica e a estabilidade das relações administrativas.

Nessa perspectiva, tanto o art. 338 do Regimento Interno do TCE/MT quanto o art. 147 da Lei n. 14.133/2021 convergem para uma mesma diretriz: a
paralisação cautelar de contrato administrativo exige demonstração concreta de ilegalidade relevante, acompanhada de adequada avaliação dos impactos decorrentes da medida.

No caso concreto, essa necessária vinculação não se mostra presente.

A suspensão do Contrato de Concessão n. 006/2025 (Lote 1) foi determinada com fundamento em representação baseada em suposta irregularidade relacionada a certame diverso (Lote 6), formulada por empresa anteriormente desclassificada do próprio Lote 1 por decisão unânime da Corte de Contas (Acórdão n. 290/2025)
e, também, da SINFRA, a qual, indeferiu o recurso administrativo, mantendo a inabilitação (Id. 339649886)
. A ruptura da necessária relação de referibilidade evidencia-se por três fundamentos autônomos.

(a) Autonomia dos procedimentos licit
atórios
.

O Lote 1 e o Lote 6 constituem procedimentos
licitatórios
juridicamente distintos, submetidos a editais próprios, cronologias específicas, participantes diversos e dinâmicas procedimentais independentes. A circunstância de integrarem programa estadual de concessões rodoviárias não autoriza presunção automática de identidade entre os respectivos atos administrativos nem comunicação irrestrita de eventuais vícios. Irregularidade eventualmente constatada em determinado certame não produz, por si só, efeito expansivo apto a contaminar licitação diversa, salvo demonstração concreta de identidade material entre os fatos investigados
, o
que não se verifica na hipótese.

(b) Ausência de nexo entre o objeto investigado e a providência cautelar adotada.

A representação externa versava sobre alegada alteração interpretativa promovida mediante Caderno de Respostas no âmbito do Lote 6. A medida restritiva, entretanto, incidiu sobre contrato originário do Lote 1. A cautelar, por sua própria natureza instrumental, destina-se a preservar a utilidade do processo principal que lhe serve de suporte; quando a providência recai sobre relação jurídica estranha ao objeto da apuração, rompe-se a instrumentalidade que a legitima. A suspensão contratual impugnada não acautela o resultado útil da investigação instaurada: projeta efeitos sobre procedimento distinto daquele efetivamente investigado.

(c) Contradição com pronunciamento anterior da própria Corte.

O Acórdão n. 290/2025, proferido por unanimidade, reconheceu expressamente: (i) a clareza do edital; (
ii
) a exigência cumulativa de qualificação técnico-profissional e técnico-operacional, decorrente da própria estrutura do instrumento convocatório, cujos itens 9 a 9.6 disciplinavam a capacidade técnico-profissional e os itens 9.7 a 9.9 a técnico-operacional; (
iii
) a inexistência de inovação substancial promovida pelos Cadernos de Respostas; e (
iv
) a legitimidade da desclassificação da empresa V. F. Gomes Participações Ltda.

Embora inexista coisa julgada administrativa em sentido estrito, eventual revisão de orientação anteriormente adotada exige suporte fático novo relacionado ao mesmo procedimento submetido ao controle. No caso, o elemento utilizado como fundamento para a suspensão cautelar não surgiu do Lote 1, mas de procedimento distinto, sem que se demonstrasse, objetivamente, que os
esclarecimentos prestados no âmbito do Lote 1 tenham alterado o conteúdo normativo do edital. Os elementos constantes dos autos indicam, ao contrário, que tais esclarecimentos apenas reiteraram interpretação compatível com a própria estrutura do instrumento convocatório.

A pretexto da existência de suposto padrão de comportamento administrativo, construído a partir de circunstâncias verificadas em procedimento distinto, estabeleceu-se conexão artificial entre certames autônomos, substituindo-se a instrumentalidade cautelar por intervenção que, na prática, produziu efeitos imediatos sobre contrato regularmente celebrado sem demonstração concreta de irregularidade própria do procedimento atingido.

III – Da ausência de demonstração concreta de ilegalidade grave

O ato impugnado menciona possível vício procedimental, sem, contudo, individualizar qual alteração substancial teria efetivamente ocorrido no Edital do Lote 1. A fundamentação cautelar permanece assentada em hipótese abstrata de reprodução de comportamento administrativo observado em outro certame.

Medidas cautelares de elevada intensidade interventiva, especialmente aquelas aptas a suspender contrato administrativo de grande relevância econômica e social, exigem lastro concreto mínimo de ilegalidade. No caso, inexiste demonstração inequívoca de que os Cadernos de Respostas relativos ao Lote 1 tenham inovado substancialmente o conteúdo editalício. Os elementos constantes dos autos indicam que os esclarecimentos prestados pela Administração apenas reiteraram interpretação já compatível com a literalidade do edital
, c
onclusão que
o próprio Tribunal de Contas havia firmado, unanimemente, no Acórdão n. 290/2025.

A tese de que os Cadernos de Respostas do Lote 1 teriam alterado substancialmente o edital carece de suporte factual. A suspensão do contrato não encontra, portanto, sustentação em ilegalidade concretamente demonstrada no Lote 1; repousa, unicamente, em presunção genérica de que comportamento administrativo observado em outro certame se repetiria neste. Fundamentação dessa natureza não se mostra adequada para justificar medida de tamanha envergadura.

IV – Dos limites do controle externo preventivo

O controle externo preventivo constitui instrumento legítimo de proteção do interesse público. Sua atuação, porém, não pode converter-se em mecanismo de paralisação contratual fundado em conjecturas genéricas ou em presunções derivadas de procedimentos distintos.

O exercício do poder cautelar pelos Tribunais de Contas deve observar os postulados da proporcionalidade, da razoabilidade, da segurança jurídica e da motivação adequada. A suspensão de contrato administrativo regularmente celebrado exige demonstração consistente de plausibilidade jurídica da ilegalidade apontada e de risco concreto decorrente da continuidade da execução.

No caso concreto, a medida impugnada desconsiderou circunstâncias objetivamente relevantes: (a) o certame do Lote 1 já havia sido submetido ao próprio controle do TCE/MT; (b) o entendimento acerca da cumulatividade dos
requisitos técnicos havia sido expressamente consolidado pelo Acórdão n. 290/2025; (c) o contrato já havia sido celebrado e se encontrava em execução; e (d) inexistia demonstração objetiva de inovação editalícia efetivamente ocorrida no Lote 1. A prudência administrativa não autoriza atuação cautelar fundada exclusivamente em ilações hipotéticas.

V – Da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima e da vedação ao comportamento contraditório estatal

A segurança jurídica assume especial relevo nas contratações administrativas complexas, sobretudo em concessões de infraestrutura de elevada repercussão econômica e social. Em matéria de concessões públicas, a previsibilidade institucional constitui elemento essencial não apenas para proteção do contratado, mas também para preservação da credibilidade regulatória da própria Administração Pública.

A invalidação ou paralisação de contratos administrativos exige motivação concreta, específica e proporcional, sobretudo quando já superadas etapas relevantes de consolidação procedimental. Tal orientação ganhou maior robustez com o advento dos
arts
. 20 e 21 da LINDB
– Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro
, que impõem a consideração das consequências práticas das decisões administrativas

No caso concreto, as impetrantes participaram regularmente do certame, tiveram sua habilitação validada pela Administração e pelo próprio Tribunal de Contas e celebraram contrato após o encerramento das etapas de controle pertinentes. A posterior suspensão contratual, fundada em fatos externos
ao procedimento
licitatório
efetivamente realizado, vulnera a estabilidade mínima exigida das relações jurídico-administrativas.

Não se mostra compatível com os postulados da confiança legítima e da estabilidade institucional que o próprio órgão de controle: (i)
reconheça
expressamente a clareza do edital; (
ii
) valide a desclassificação da licitante; (
iii
) permita o regular prosseguimento do certame; e (
iv
) posteriormente suspenda contrato já celebrado sem demonstração concreta de ilegalidade nova ocorrida no mesmo procedimento.

O interesse público não se resume à ampliação máxima do controle; compreende igualmente a previsibilidade, a estabilidade regulatória e a continuidade dos serviços públicos.

VI – Do direito líquido e certo

O direito líquido e certo das impetrantes decorre da inexistência de demonstração concreta de ilegalidade apta a justificar a suspensão cautelar do Contrato de Concessão n. 006/2025. A medida impugnada utilizou circunstâncias verificadas em certame diverso como fundamento para paralisação de contrato regularmente constituído, sem individualização suficiente de vício próprio do procedimento relativo ao Lote 1. Essa atuação ultrapassa os limites da
cautelaridade
administrativa constitucionalmente admitida.

A concessão da segurança não implica supressão do controle externo nem impede a continuidade das apurações no âmbito do Tribunal de Contas. Impede-se, apenas, que contrato administrativo regularmente celebrado seja
paralisado com base em presunções genéricas e sem demonstração concreta de ilegalidade própria do procedimento que o originou.

Cumpre registrar, ainda, que o Superior Tribunal de Justiça, ao apreciar
o
pedido de
S
uspensão de
S
egurança
n. 3634-MT
formulado pelo
próprio
TCE/MT
(Id. 365206887)
,
reconheceu que não havia prova concreta de grave lesão à ordem e à economia públicas, consignando que a argumentação da Corte de Contas estava amparada em premissas genéricas e dissociadas da realidade dos fatos. Esse pronunciamento reforça a conclusão de que a medida impugnada não se encontra apoiada em suporte fático suficiente para justificar a suspensão do contrato administrativo.

Demonstrado o direito líquido e certo das impetrantes à continuidade da execução do Contrato de Concessão n. 006/2025
,
diante da manifesta violação ao princípio da referibilidade, da impossibilidade de utilização de fatos supervenientes de certame diverso como fundamento suficiente para suspensão contratual, da estabilização administrativa da controvérsia no âmbito do próprio Tribunal de Contas e da ausência de demonstração concreta de ilegalidade grave
,
concessão da segurança é medida que se impõe.

Ante o exposto,
ratifico a liminar e
CONCEDO A SEGURANÇA
para
declarar a nulidade do Acórdão n. 651/2025-PV do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, proferido nos autos da Representação de Natureza Externa n. 209.699-4/2025, restabelecendo

a plena eficácia e execução do Contrato de Concessão n. 006/2025.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 21/05/2026